第一篇：防范地方投融資平臺債務(wù)風(fēng)險

為了應(yīng)對金融危機，在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年中國企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺的融資規(guī)模達(dá)到4-5萬億元。地方投融資平臺的債務(wù)迅速增長，其連帶風(fēng)險也受到了廣泛關(guān)注。

國家發(fā)改委財政金融司司長徐林在接受《中國投資》采訪時表示，加強地方政府債務(wù)管理要在中國當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺的作用，動態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，避免將地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險不合理放大的傾向和做法。

對于主張“開前門、堵后門“，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要的觀點，徐林指出，在目前制度框架和條件下，在短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)融資需求，而這種做法無論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險。

他指出，如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對宏觀經(jīng)濟就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。

“出于上述考慮，比較現(xiàn)實的解決辦法是正視現(xiàn)實、規(guī)范運作、防范風(fēng)險”，徐林表示。具體而言，首先要盡快摸清各個地方政府的債務(wù)底數(shù)。其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺采取分類管理和規(guī)范的措施。將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險以及連帶的金融風(fēng)險。

徐林還表示，在探索發(fā)行地方政府債券的同時，要進(jìn)一步提高投融資平臺債券融資包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等的比重，也將有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為，增強透明度，改善公司治理。

應(yīng)客觀分析融資平臺風(fēng)險

《中國投資》：為了應(yīng)對金融危機，在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年中國企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺的融資規(guī)模達(dá)到4-5萬億元。地方投融資平臺債務(wù)迅速增長，其連帶風(fēng)險受到了廣泛關(guān)注。您是如何看待當(dāng)前條件下地方投融資平臺的融資沖動及其風(fēng)險防范的？

徐林：首先，要在中國當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺的作用。我國處在城市化速度加快的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換期，城市化的高速發(fā)展一方面是經(jīng)濟發(fā)展的必

然結(jié)果，另一方面也是城鄉(xiāng)差距過大、迫使農(nóng)民離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)追求更高收入的結(jié)果。過去30年，我國城市化水平每年提高1個百分點左右，每年有1000多萬人口需要在城市地區(qū)就業(yè)居住。這意味著需要進(jìn)行大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護以及城市住宅等方面的投入。在傳統(tǒng)計劃體制下，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營一直是政府的職責(zé)，由政府投入、政府建設(shè)、政府運營，由于受財政收入和融資手段的制約，加之政府直接投、直接建、直接運營的低效弊端，這一體制不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施能力日益增長的需要。正是在這樣的背景和環(huán)境下，地方政府投融資平臺應(yīng)運而生。地方投融資平臺一般承擔(dān)政府指定或外包的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等投資、建設(shè)和運營任務(wù)，是依法注冊設(shè)立的企業(yè)法人，地方政府大都采取整合注入資產(chǎn)的模式，使其相應(yīng)具備項目融資和建設(shè)運營的能力。這一模式的出現(xiàn)，突破了地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資開辟了渠道。與此同時，由于實行以企業(yè)為主體的投資、建設(shè)和運營機制，也相應(yīng)提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的效率，與我國正在進(jìn)行的市場化改革方向是吻合的，對各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善以及地方經(jīng)濟的發(fā)展，起到了積極作用。從這個角度看，我們應(yīng)該客觀看待地方政府投融資平臺存在的合理性。

其次，要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。由于地方投融資平臺所承擔(dān)的項目大都帶有公益性，項目本身的收益率很低，難以通過項目自身運營產(chǎn)生的現(xiàn)金流來實現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺的債務(wù)融資，包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券，都采取了對政府應(yīng)收賬款質(zhì)押、項目回購、土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等方式增信。一些增信措施與地方財政收入和支付能力密切相關(guān)，形成了財政隱性擔(dān)保以及連帶的金融風(fēng)險。這一風(fēng)險是多年來累積的風(fēng)險，在去年實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策背景下，得到了進(jìn)一步放大。但是，我們在判斷地方投融資平臺風(fēng)險時也應(yīng)該看到，并不是所有地方都存在程度相等的風(fēng)險。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟和財政增長能力很強，其負(fù)債水平相對適度，地方政府的信用支持一般不會導(dǎo)致實質(zhì)性的風(fēng)險；還有一些地方通過融資平臺基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施，大大改善了當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)環(huán)境，帶動項目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟和政府收入帶來了增長空間。這也是投融資平臺雖然存在了十多年，但并未導(dǎo)致系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險產(chǎn)生的重要原因。因此，當(dāng)我們分析判斷地方投融資平臺所帶來的債務(wù)風(fēng)險時，必須動態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，將收益增長潛力與政府性負(fù)債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險不合理放大的傾向和做法。

建立地方政府債務(wù)管理體系

《中國投資》：從2009年的情況看，根據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查，地方投融資平臺的負(fù)債規(guī)模增長很快，一些落后地區(qū)的投融資平臺形成的債務(wù)規(guī)模，已經(jīng)超出其企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎斦膬攤芰Γl(fā)展下去可能形成地方政府債務(wù)危機。您認(rèn)為，應(yīng)該采取什么有效手段來控制并防范地方政府債務(wù)風(fēng)險呢？

徐林：的確，在一些地區(qū)，地方投融資平臺的舉債規(guī)模，已經(jīng)超出了企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎斦膬攤芰Γ@是一個歷史累積的問題。對地方政府債務(wù)問題，確實需要加以重視并采取措施積極予以化解。解決的辦法，關(guān)鍵在于確立適合我國國情和體制特征的政府債務(wù)管理辦法。我個人認(rèn)為，具體的管理措施可以從以下幾個方面來考慮：

首先，要盡快摸清各個地方政府的債務(wù)底數(shù)，這需要確定合理的政府性債務(wù)統(tǒng)計口徑，在此基礎(chǔ)上，研究提出一套用以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)體系。對于已經(jīng)超出債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)控制范圍的地方，要采取措施加強償債力度，控制新的政府性舉債行為，使政府債務(wù)的規(guī)模盡快回到債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。

其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺采取分類管理和規(guī)范的措施。對于那些具有較好公司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量、其項目運營收益能夠承擔(dān)債務(wù)融資還本付息責(zé)任、無須地方政府或財政進(jìn)行信用支持的投融資平臺，應(yīng)允許其按照市場原則融資；對于那些承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項目或市政項目投資建設(shè)和運營職責(zé)的投融資平臺，其收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任，需要地方政府或財政予以信用支持和還本付息支持的，必須將平臺公司的財務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平結(jié)合起來考慮，將政府信用支持形成的平臺公司債務(wù)納入政府債務(wù)的口徑，對于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險控制水平的，要限制其進(jìn)一步擴大債務(wù)性融資規(guī)模，并采取措施降低其負(fù)債水平；對政府債務(wù)累計規(guī)模在債務(wù)風(fēng)險控制水平以下的，仍可允許平臺公司適度進(jìn)行債務(wù)融資。

過去之所以出現(xiàn)一些問題，是因為我們一直沒有提出并建立地方政府債務(wù)管理的體系和制度。只要將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險以及連帶的金融風(fēng)險。

放開地方債尚不現(xiàn)實

《中國投資》：據(jù)我們了解，在有效管理地方政府債務(wù)風(fēng)險方面，還有一些不同的解決思路。有的主張“開前門、堵后門”，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要。您對此有何看法？

徐林：當(dāng)前，如何規(guī)范地方政府和投融資平臺的舉債行為，防范債務(wù)風(fēng)險，的確有不同的解決思路。比較有影響的思路是允許地方政府作為債務(wù)主體直接舉債，或直接發(fā)行市政債券，用以替代投融資平臺的融資行為。對此，我個人認(rèn)為，允許地方政府發(fā)行債券，在我國已經(jīng)有了嘗試，比如去年財政部代地方政府發(fā)行的地方政府債券，就是一個例子。主要目的是為應(yīng)對金融危機，為4萬億元中央政府投資項目地方配套資金提供融資渠道。地方投融資平臺發(fā)行的各類企業(yè)債券（包括中期票據(jù)和短期融資券），實際上就是中國的市政債券。

從制度建設(shè)的角度看，允許地方政府直接發(fā)行地方政府債券或市政建設(shè)債券，需要在制度上盡快消除障礙，應(yīng)該作為改革的方向和目標(biāo)。但從當(dāng)前應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的具體措施看，以地方政府作為舉債主體直接舉債，還存在制度性缺失和障礙。一是現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂完畢，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預(yù)算；二是各級地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表，難以對不同地區(qū)的政府債券進(jìn)行債信評級；三是我國的政體是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政體，中央政府對地方政府的債務(wù)風(fēng)險依然存在連帶處置責(zé)任，不可能像聯(lián)邦制國家那樣，允許任何地方政府破產(chǎn)。這些制度性差異，直接關(guān)系到允許地方政府直接舉債的制度安排和建設(shè)，是需要時日才能完成的課題。如果發(fā)行地方政府債券的制度基礎(chǔ)都具備，相對于投融資平臺企業(yè)而言，市場一般會認(rèn)為地方政府的信用比投融資平臺的信用更高，這樣的話地方政府債券的發(fā)行利率可能會比同一地區(qū)投融資平臺企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券利率更低一些，有利于降低地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的成本。同時，從控制地方政府債務(wù)風(fēng)險來看，也會更簡單透明一些。

因此，發(fā)行地方政府債券是值得探索發(fā)展的一種融資模式。

但是，在目前制度框架和條件下，短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)融資需求，無論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險。如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對宏觀經(jīng)濟就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。出于上述考慮，比較現(xiàn)實的解決辦法是正視現(xiàn)實，規(guī)范運作，防范風(fēng)險。正視現(xiàn)實，就是要承認(rèn)地方投融資平臺的現(xiàn)實存在以及對促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用；規(guī)范運作，就是要規(guī)范地方投融資平臺的融資、投資、建設(shè)、運營行為，完善平臺公司的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展，提高運營效率；防范風(fēng)險，就是要合理控制投融資平臺的債務(wù)規(guī)模，防范投融資平臺債務(wù)風(fēng)險連帶形成財政風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

將發(fā)行地方政府債券與投融資平臺融資完全對立起來、非此即彼的想法，既不符合實際也不符合市場化改革方向。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營領(lǐng)域，越來越多的地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運營的職責(zé)外包給企業(yè)來進(jìn)行，這些企業(yè)既包括投融資平臺企業(yè)，也包括部分民營企業(yè)和外資企業(yè)。政府與企業(yè)之間形成了委托經(jīng)營的關(guān)系，政府采取向企業(yè)提供現(xiàn)金流補貼、應(yīng)收賬款協(xié)議、項目回購協(xié)議等補貼方式，幫助企業(yè)維持運營并保持一定幅度的利潤。企業(yè)利用政府補貼形成的現(xiàn)金流、項目回購協(xié)議和應(yīng)收賬款協(xié)議作為信用支撐，為所承擔(dān)的項目進(jìn)行融資，是目前普遍實施的做法，也是各國的普遍做法。這也是我國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運營體制市場化改革的普遍做法。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP、BOT、TOT、BT融資建設(shè)模式，都是基于這一理念。這一做法本身不存在任何問題，關(guān)鍵是將政府信用支撐形成的相應(yīng)債務(wù)規(guī)模，納入政府債務(wù)管理的范疇，這樣就可以控制政府債務(wù)風(fēng)險的不合理放大。管理地方政府債務(wù)，關(guān)鍵是要把與政府相關(guān)，需要政府兜底償還的債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，而不應(yīng)該限制投融資平臺的融資方式，否則，我們在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑囊酝獍o企業(yè)投資、建設(shè)、運營為主的體制，將受到制約。

在防范并應(yīng)對地方投融資平臺可能出現(xiàn)的風(fēng)險時，要特別注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，導(dǎo)致潛在風(fēng)險的顯性化。從各類地方投融資平臺的運營看，地方投融資平臺的延續(xù)和運營，需要3條腿的支撐，一是企業(yè)項目的收益，由于平臺類企業(yè)所投資運營的項目大都屬于公益性或準(zhǔn)公益性項目，項目收益一般都不足以滿足項目融資還本付息的要求；二是地方財政補貼或投入，平臺公司替政府承擔(dān)項目融資、建設(shè)和運營職責(zé)，政府為這類項目的外包付費，是各國通行的做法，是企業(yè)收入的重要來源，也是企業(yè)融資的信用支撐；三是正常的融資安排，企業(yè)通過不同方式的融資安排，一方面為項目建設(shè)持續(xù)注入資金，另一方面也建立了相應(yīng)的還債機制。如果我們采取過于嚴(yán)格甚至一刀切的措施，截斷平臺企業(yè)正常的融資渠道，或割斷企業(yè)與政府的補貼與被補貼關(guān)系，企業(yè)的現(xiàn)金流和融資渠道就可能被截斷，從而導(dǎo)致資金鏈斷裂，不僅潛在債務(wù)風(fēng)險會立刻暴露，一些不存在債務(wù)風(fēng)險的項目也會受到影響而產(chǎn)生風(fēng)險。這不僅不利于風(fēng)險防范，而且還會提前放大風(fēng)險，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的產(chǎn)生。

地方債務(wù)規(guī)模在短期內(nèi)增長過快，確實需要引起高度重視。但我們也應(yīng)該看到，地方政府債務(wù)增長過快的原因比較復(fù)雜，涉及到現(xiàn)行財稅體制、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、政府間事權(quán)和財權(quán)劃分、政府投資沖動等諸多體制性問題，其根本解決需要采取綜合性的措施。由于我國的城鄉(xiāng)差距還很大，在未來20多年，我國還處在城市化動力強、發(fā)展快的階段。在這一過程中，各地的道路、地鐵、管網(wǎng)、垃圾污水處理、保障性住房等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)任務(wù)

和投資需求還將保持比較旺盛的狀態(tài)，是支撐我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長的重要力量。因此，在有效控制風(fēng)險的基礎(chǔ)上，保證地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的正常增長，對推動城市化進(jìn)程、改善居民生活環(huán)境、完善投資環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟增長，都具有重要意義。

因此，在采取措施控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的同時，仍然要為地方投融資平臺的正常融資提供通道。從各種融資方式看，進(jìn)一步提高投融資平臺債券融資（包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等）的比重，有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為，增強透明度，改善公司治理。在加強地方政府債務(wù)管理、規(guī)范投融資平臺融資行為工作中，我們要注意防止出現(xiàn)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需求發(fā)生大的波動，否則對正在進(jìn)行的大量基礎(chǔ)設(shè)施項目續(xù)建，對正在經(jīng)歷的經(jīng)濟復(fù)蘇，對宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定等，都可能產(chǎn)生不利的影響。

第二篇：新形勢下的地方政府投融資平臺風(fēng)險及防范

新形勢下的地方政府投融資平臺風(fēng)險及防范

作者：河北大學(xué) 馬興華

摘 要：隨著我國積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策的執(zhí)行，各級政府投融資平臺出現(xiàn)了飛速發(fā)展的態(tài)勢。地方政府投融資平臺在推動經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著積極作用，但是一些地方政府的投融資規(guī)模過度膨脹，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超過了地方財政的收入總額，其背后潛在的風(fēng)險逐漸加大。本文首先簡述了新形勢下的地方政府投融資平臺的發(fā)展，隨后指出了平臺所潛在的風(fēng)險，最后從地方政府和商業(yè)銀行兩個角度提出了防范和化解政府投融資風(fēng)險的措施。

關(guān)鍵詞：地方投融資平臺，風(fēng)險，防范

一、新形勢下的地方政府投融資平臺

2008年下半年以來，受國際金融危機的影響，為刺激我國經(jīng)濟，中央政府開始實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，貨幣信貸大幅增長，其中地方政府的投融資平臺成為最活躍的融資主體。

2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。為此，各級地方政府大力發(fā)展，打造出了新形勢下的投融資平臺。據(jù)相關(guān)資料顯示，截至到2009年11月底，全國各級政府投融資平臺高達(dá)8000多家。

面對2008年以來金融危機的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，地方政府投融資平臺在“促增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴內(nèi)需”中發(fā)揮了重要作用，使經(jīng)濟較快地出現(xiàn)了止跌回暖，確保了經(jīng)濟社會生活的正常運行。

二、地方政府投融資平臺面臨的風(fēng)險

2009年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確指出“2010年將繼續(xù)實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策”，在這一背景下，地方政府的投融資將繼續(xù)升溫。但是如此快速的地方政府投融資在促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，也隱藏著不容忽視的風(fēng)險。

（一）負(fù)債率過高，償還風(fēng)險大

投融資平臺中80%的資金主要來自銀行貸款。地方政府投融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，有的地方政府負(fù)債率接近甚至超過200%。

與地方政府債務(wù)巨增形成對比的是，一方面自金融危機以來經(jīng)濟大幅下滑，地方財政收入增長減緩，積極的財政政策增加了財政支出，地方政府財政“入不敷出”，融資平臺不斷增長的巨額貸款則直接威脅著地方財政的償付能力。另一方面投資項目的效益不高，地方政府投資項目大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于投入大、建設(shè)期長、回收期長的項目，項目收益不穩(wěn)定，償債能力弱。

（二）融資擔(dān)保存在違規(guī)風(fēng)險

地方政府為了讓投融資平臺公司能從銀行獲得貸款，違規(guī)向銀行提供各種形式的擔(dān)保。一方面這種做法已經(jīng)違背了我國的相關(guān)法律：《擔(dān)保法》第八條規(guī)定“國家機關(guān)不得為保證人”。2009年年底，財政部下發(fā)《關(guān)于堅決制止財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為的通知》，文件緊急叫停了地方財政為融資平臺違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資。另一方面地方政府為地方融資平臺項目提供隱性擔(dān)保，例如江浙某房產(chǎn)公司出資500萬獲得了一塊價值1個億的土地開發(fā)資格，由當(dāng)?shù)刎斦謸?dān)保獲得土地證，該公司將土地證到銀行進(jìn)行抵押貸款，獲得貸款5000萬。這樣“高杠桿率”的隱形擔(dān)保將直接導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長期化。

（三）過度信貸加大銀行流動性風(fēng)險

據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2009年12月金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告》顯示，2009年我國人民幣各項貸款增加9.59萬億元，同比多增4.69萬億元。據(jù)統(tǒng)計其中大部分的貸款投向了地方政府投融資平臺。銀行資金集中投向地方投融資平臺，尤其是一些大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項目，這直接導(dǎo)致銀行信貸結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。銀行中長期貸款的占比過高極大地減弱了銀行的流動性，一旦通脹預(yù)期加大，政策調(diào)整將直接導(dǎo)致銀行流動性危機。

（四）信息透明度低增加了運作風(fēng)險

目前投融資平臺的信息透明度低，尤其是財務(wù)不透明，使得銀行難以弄清地方政府融資的總量，進(jìn)而不能準(zhǔn)確預(yù)測政府的還款能力，同時還使得銀行不清楚政府投融資的資金使用情況，難以對其進(jìn)行監(jiān)管，這些都將使銀行無法準(zhǔn)確判斷真實的信用風(fēng)險。

除此之外，一些城投公司利用自身優(yōu)勢，通過偽造假信息來騙取銀行貸款。如09岳城建債，它的發(fā)行人湖南省岳陽市城市建設(shè)投資有限公司涉嫌虛構(gòu)子公司，此事件顯示了城投債市場快速膨脹背后潛在的風(fēng)險。

三、化解和防范政府投融資風(fēng)險的措施

2010年2月2日國家統(tǒng)計局宣布，2009年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長8.7%，投資拉動了國內(nèi)生產(chǎn)總值8個百分點，對其貢獻(xiàn)率高達(dá)92.3%，消費貢獻(xiàn)率為52.5%，凈出口貢獻(xiàn)率為-44.8%。這表明去年我國經(jīng)濟增長主要是由投資來拉動的，其中以政府投融資平臺為依托的投資所占比重較大，為更好地發(fā)揮其對經(jīng)濟的拉動作用，針對存在的各種風(fēng)險，我們應(yīng)采取組合措施來化解地方政府投融資平臺風(fēng)險。

（一）對于政府部門而言，應(yīng)做好以下幾方面

1.積極拓寬融資渠道在未來幾年內(nèi)，我國地方建設(shè)資金缺口將會繼續(xù)擴大，傳統(tǒng)的政府融資模式已經(jīng)難以滿足需求。各級政府應(yīng)該不斷創(chuàng)新，積極拓寬多元化的融資渠道。

在繼續(xù)取得銀行貸款支持的基礎(chǔ)上，一是要拓展市政債券、企業(yè)債、企業(yè)中期票據(jù)等形式的融資渠道。2009年3月9日，京、滬、粵三地政府投融資平臺企業(yè)共計250億元的中期票據(jù)同時發(fā)行。二是要利用信托、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易等多渠道募集資金。2009年10月23日，重慶高速集團首次嘗試境外股權(quán)融資，它通過國際市場的招標(biāo)、轉(zhuǎn)讓高速公路的經(jīng)營權(quán)，建立起一種新的基礎(chǔ)建設(shè)融資模式，這是中國首例高速公路實現(xiàn)境外融資。

2.完善地方信用擔(dān)保體系

由專業(yè)的擔(dān)保公司按照市場規(guī)則來審核地方政府的投資項目，減少投資風(fēng)險和降低資源浪費。嚴(yán)格管理貸款項目的抵押擔(dān)保，對抵押物進(jìn)行動態(tài)評估，確保抵押物當(dāng)前價值能夠補償項目貸款。同時國家應(yīng)立法來規(guī)范以財政收入作為貸款擔(dān)保的行為，使政府財政對投融資平臺的隱形擔(dān)保轉(zhuǎn)為顯性擔(dān)保。

3.提高地方政府的信息透明度

為極大地避免信息不對稱，應(yīng)該在銀行和政府之間搭建信息溝通渠道，實現(xiàn)信息共享。建立一套嚴(yán)格的投融資管理標(biāo)準(zhǔn)，增強財政收支的透明度，積極推動政府投融資平臺所形成的隱形負(fù)債轉(zhuǎn)變成合規(guī)的顯性負(fù)債，徹底改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。

（二）對于商業(yè)銀行來講，應(yīng)從以下幾方面入手

1.采取銀團貸款方式

采用銀團貸款方式，一方面可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險，同時也可以提高貸款議價能力。另一方面參貸銀行從不同渠道獲得更多的信息，可以通過設(shè)定貸款的前提條件來控制風(fēng)險。截至到2009年9月末，我國銀團貸款已達(dá)1.7萬億元人民幣，銀團貸款占全部公司貸款余額比重從2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上20%的水平，可見銀團貸款市場仍有較大發(fā)展空間。

2.建立信用評級制度

為避免地方政府盲目投資，重復(fù)建設(shè)，需要對投融資平臺建立起信用評級制度，對其實施信用評價和資信管理。由銀監(jiān)會統(tǒng)籌安排，由銀行為主的債權(quán)人作為信用評價主體，結(jié)合貸款的五級分類，對各地方政府投融資平臺的信用等級進(jìn)行評價，并以此對地方政府的融資規(guī)模實施區(qū)別管理，確保地方政府信用良性發(fā)展。

3.加強項目監(jiān)管首先建立一套完整的準(zhǔn)入資格的監(jiān)管體系，根據(jù)我國最新的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向，對各投融資項目實行區(qū)別對待。其次建立全方位的運作監(jiān)管體系，對項目運營進(jìn)行及時監(jiān)管：重點跟蹤地方政府背景貸款項目的進(jìn)展情況，加強資金流向的監(jiān)控，確保貸款資金不被挪用，并對可能出現(xiàn)的風(fēng)險情況及時提出預(yù)警和防范。

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第三篇：防范政府債務(wù)風(fēng)險

黨中央、國務(wù)院高度重視防范政府債務(wù)風(fēng)險，中央經(jīng)濟工作會議和政府工作報告都對此提出明確要求。第十二屆全國人大第五次會議通過的《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》指出，一些地方存在變相和違法違規(guī)擔(dān)保行為，債務(wù)風(fēng)險仍在累積，要高度重視、認(rèn)真研究，采取有效措施解決。為做好貫徹落實工作，財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）（以下簡稱《通知》）。就此，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。

一、問：當(dāng)前我國政府債務(wù)風(fēng)險情況如何？《通知》出臺背景是什么？ 答：《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修訂）和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立健全規(guī)范的舉債融資機制，防范化解財政金融風(fēng)險，取得明顯成效。截至2016年末，我國地方政府債務(wù)15.32萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為80.5%。加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬億元，兩項合計，我國政府債務(wù)27.33萬億元。按照國家統(tǒng)計局公布的我國2016年GDP初步核算數(shù)74.41萬億元計算，我國政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平，風(fēng)險總體可控。

與此同時，一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時有發(fā)生，部分金融機構(gòu)對融資平臺公司等國有企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風(fēng)險。針對上述問題，財政部會同發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會專門印發(fā)《通知》，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負(fù)面清單，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險底線。

二、問：《通知》主要內(nèi)容是什么？

答：《通知》嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和制度規(guī)定，堅持問題導(dǎo)向，重點在組織清理整改地方政府融資擔(dān)保行為、切實加強融資平臺公司融資管理、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為、進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制、大力推進(jìn)信息公開等六個方面，提出了下一步工作要求，明確了規(guī)范的舉債融資行為的政策邊界和負(fù)面清單，正面引導(dǎo)地方政府履職盡責(zé)，堅決制止違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。

一是組織全面清理整改。《通知》要求各省級政府抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，盡快組織一次摸底排查，全面改正不規(guī)范的政府融資擔(dān)保行為，對逾期不改正或改正不到位的，依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

二是切實加強融資平臺公司融資管理。《通知》要求規(guī)范地方政府注資行為、融資平臺公司舉債融資行為以及金融機構(gòu)提供融資行為，包括土地注資、擔(dān)保承諾、境外發(fā)債等方面，分清政府和企業(yè)的責(zé)任邊界。

三是規(guī)范政府與社會資本方的合作行為。《通知》要求地方政府規(guī)范政府和社會資本合作（PPP），允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作。嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

四是進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制。《通知》強調(diào)地方政府舉債必須按照預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，一律采取發(fā)行地方政府債券方式；除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

五是建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制。加強對政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉債融資情況的監(jiān)測，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，對地方政府、融資平臺公司、金融機構(gòu)等的違法違規(guī)舉債融資行為實施跨部門聯(lián)合懲戒。

六是大力推進(jìn)信息公開。《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，要求全面推進(jìn)地方政府及其所屬部門舉債融資行為的信息公開，嚴(yán)格公開責(zé)任追究，主動回應(yīng)社會關(guān)切，自覺接受社會監(jiān)督。

三、問：《通知》對切實加強融資平臺公司融資管理提出了哪些要求？ 答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，從地方政府與融資平臺公司的關(guān)系、地方政府對融資平臺公司注資行為、金融機構(gòu)向融資平臺公司提供融資行為、違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)處理等方面，提出明確要求，引導(dǎo)融資平臺公司按市場化方式融資，嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)通過融資平臺公司變相舉債。

一是厘清地方政府與融資平臺公司的邊界。加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)，依法合規(guī)開展市場化融資。健全信息披露機制，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)，防止誤導(dǎo)投資者決策行為，促進(jìn)保護投資者合法權(quán)益。

二是規(guī)范地方政府注資行為。地方政府不得違規(guī)將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，推動提高融資平臺公司資產(chǎn)的合法合規(guī)性，既保護投資者合法權(quán)益，又避免地方政府繞道通過國有企業(yè)變相舉債。

三是規(guī)范金融機構(gòu)提供融資行為。金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實加強風(fēng)險識別和防范，落實企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財務(wù)能力和還款來源、防范經(jīng)營風(fēng)險。金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得違法違規(guī)要求或接受地方政府及所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。鼓勵金融機構(gòu)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。

四是依法處理違法違規(guī)舉債擔(dān)保債務(wù)。對地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)，嚴(yán)格按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南〉的通知》（財預(yù)〔2016〕152號）要求，依法妥善處理，由債務(wù)人和債權(quán)人合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險。

四、問：《通知》如何規(guī)范政府與社會資本方的合作行為？ 答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，鼓勵地方政府以規(guī)范的方式開展政府和社會資本合作（PPP）、設(shè)立各類投資基金。嚴(yán)禁地方政府采取不規(guī)范的PPP項目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規(guī)舉債。

一是鼓勵地方政府與社會資本依法規(guī)范合作。要求地方政府規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，引導(dǎo)社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。

二是嚴(yán)禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。地方政府與社會資本合作應(yīng)當(dāng)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，防止地方政府通過承擔(dān)項目全部風(fēng)險的方式違法違規(guī)變相舉債。同時，明確地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

五、問：《通知》提出進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，主要內(nèi)容是什么？

答：一是依法明確了規(guī)范的舉債融資方式。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

二是鼓勵地方構(gòu)建市場化運作的融資擔(dān)保體系。允許地方政府結(jié)合財力實際狀況設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)保基金公司），鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。

三是嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)擔(dān)保。除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。

六、問：《通知》提出建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制，主要內(nèi)容是什么？ 答：《通知》針對當(dāng)前地方政府和金融機構(gòu)融資擔(dān)保行為的突出問題和主要特點，致力打破部門信息孤島，完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，推動建立相關(guān)部門組成的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機制，實施聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)督合力。

一是完善統(tǒng)計監(jiān)測機制。針對地方政府融資擔(dān)保行為的主要類型，《通知》明確由財政等五部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結(jié)果。

二是開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管。針對地方政府融資擔(dān)保行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和參與主體，《通知》提出建立財政等六部門以及注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。

三是嚴(yán)格依法依規(guī)追究責(zé)任。針對涉嫌違法違規(guī)融資擔(dān)保的責(zé)任主體，《通知》明確對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，依法依規(guī)追究負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任；對融資平臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任；對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任；對中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺公司出具審計報告、資產(chǎn)評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任。

七、問：《通知》對大力推進(jìn)信息公開提出了哪些要求？ 答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，圍繞地方政府債務(wù)和當(dāng)前潛在風(fēng)險的重點領(lǐng)域，要求地方政府及其所屬部門做到舉債融資行為決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、結(jié)果公開等“四個公開”，主動回應(yīng)社會關(guān)切，自覺接受社會監(jiān)督。

一是完善地方政府債務(wù)信息公開制度。縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)重點公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級財政部門應(yīng)當(dāng)參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計劃。

二是推進(jìn)政府購買服務(wù)公開。地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點公開政府購買服務(wù)決策主體、購買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內(nèi)容。

三是推進(jìn)PPP項目信息公開。地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點公開PPP項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內(nèi)容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內(nèi)容。

四是推進(jìn)融資平臺公司名錄公開。

八、問：近期在制止地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為方面采取了哪些措施？ 答：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨的十八大以來，按照全面深化改革的要求，2014年修訂了預(yù)算法，并出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），構(gòu)建了地方政府債務(wù)管理的法律制度框架，明確了地方政府融資擔(dān)保行為的“正面清單”和“負(fù)面清單”。但由于個別地方政府法治觀念薄弱、責(zé)任意識和風(fēng)險意識不強等原因，違法違規(guī)融資擔(dān)保問題仍時有發(fā)生，財政部認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，會同有關(guān)部門依法堅決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，切實防范政府債務(wù)風(fēng)險。

一是建立地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機制。印發(fā)《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財預(yù)〔2016〕175號），發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢，授予專員辦就地查處的權(quán)力，建立發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起的機制，加快推進(jìn)建立全方位、常態(tài)化的監(jiān)督體系。

二是認(rèn)真核查違法違規(guī)融資擔(dān)保問題。2016年以來依據(jù)審計移交線索和舉報線索，先后組織駐相關(guān)地區(qū)專員辦，對部分地方違法違規(guī)融資擔(dān)保行為開展專項核查，持續(xù)保持對地方政府債務(wù)監(jiān)督的高壓態(tài)勢。

三是嚴(yán)格依法懲處違法違規(guī)行為。依據(jù)預(yù)算法、國務(wù)院文件等法律和政策規(guī)定，對部分地方政府、金融機構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，一律按照管理權(quán)限轉(zhuǎn)請有關(guān)省級政府、中央監(jiān)管部門核實情況，嚴(yán)格依法處理，及時防止風(fēng)險擴散。

四是公開曝光一批違法違規(guī)案例。分批公開通報典型案例，敢于對違法違規(guī)融資擔(dān)保行為揭開蓋子。目前已分3批公開通報部分市縣政府和金融機構(gòu)的違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，既起到警示作用，也有利于引導(dǎo)地方政府依法行政、金融機構(gòu)回歸服務(wù)實體經(jīng)濟本源。[2]

第四篇：我國地方投融資平臺轉(zhuǎn)型與地方政府隱性債務(wù)治理研究

我國地方投融資平臺轉(zhuǎn)型與地方政府隱性債務(wù)治理研

究

2015年以來，地方融資平臺舉債仍然保持了快速增長態(tài)勢。43號明確規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。”財政部也多次明確，2014年之后地方融資平臺舉債不屬于地方政府債務(wù)。從表面來看，這些債務(wù)是作為融資平臺自身的債務(wù)，但是事實上，這些債務(wù)更多仍然是地方政府的債務(wù)，只是以隱性債務(wù)形式存在的，一旦未來地方融資平臺無法償還債務(wù)，這些債務(wù)將會轉(zhuǎn)嫁到地方政府，成為地方政府將的債務(wù)。

2017年以來，監(jiān)管層進(jìn)一步對地方債務(wù)監(jiān)管繼續(xù)加碼。財政部聯(lián)合其他部委先后推出“50號文”、“62號文”、“87號文”、“89號文”，對地方政府舉債融資的監(jiān)管力度不斷升級。控制地方融資平臺舉債，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。

然而在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，地方融資平臺轉(zhuǎn)型依然面臨的諸多問題，諸如，經(jīng)濟下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級以下政府舉債權(quán)等問題，以及地方融資平臺也存在數(shù)量多、內(nèi)部轉(zhuǎn)型動力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺的轉(zhuǎn)型。

本文通過對我國地方融資平臺與地方政府隱性債務(wù)管理的關(guān)系，以及地方融資平臺轉(zhuǎn)型面臨的障礙和困境進(jìn)行分析，對防范地方政府隱性負(fù)債和推動我國地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展提出政策建議。

正文

一、引言

2008年以來，地方政府通過融資平臺大規(guī)模進(jìn)行舉債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模快速增長，地方政府債務(wù)風(fēng)險和財政風(fēng)險也迅速積累。為此，2010年以來，國務(wù)院先后出臺一系列政策來對融資平臺進(jìn)行規(guī)范。尤其是2014年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）（以下簡稱43號文）明確規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。”緊接著財政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351號），對截止2014年12月31日地方政府債務(wù)進(jìn)行分類，并納入預(yù)算管理，并對政府債務(wù)進(jìn)行鎖定，地方政府債務(wù)規(guī)模只增不減。

盡管財政部多次表態(tài)，2014年之后地方融資平臺舉債不屬于地方政府債務(wù)。然而，2015年以來，地方融資平臺舉債仍然保持了快速增長態(tài)勢。從表面來看，這些債務(wù)是作為融資平臺自身的債務(wù)，但是事實上，這些債務(wù)更多仍然是地方政府的債務(wù)，只是以隱性債務(wù)形式存在的，一旦未來地方融資平臺無法償還債務(wù)，這些債務(wù)將會轉(zhuǎn)嫁到地方政府，成為地方政府將的債務(wù)。所謂隱性債務(wù)是指在法律上明確不由政府承擔(dān)債務(wù)，但是政府出于公共利益或者道義等，將來可能變成的債務(wù)。雖然地方融資平臺的債務(wù)從法律上不屬于政府債務(wù)，但是非常容易轉(zhuǎn)變成地方政府債務(wù)。相比顯性債務(wù)，這些隱性債務(wù)更加不容易統(tǒng)計，而且具有系統(tǒng)性，潛在風(fēng)險更加巨大。

這種情況下，控制地方融資平臺舉債，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。2016年11月14日，國務(wù)院印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號），再次強調(diào)對地方政府債務(wù)中央實行不救助原則，同時再次明確地方政府存量債務(wù)和相關(guān)方的責(zé)權(quán)利，從而倒逼地方政府規(guī)范舉債。2017年以來，監(jiān)管層進(jìn)一步加大了對地方債務(wù)的監(jiān)管。財政部于2017年5月5日和5月28日分別出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），以負(fù)面清單的方式從地方融資平臺、PPP和產(chǎn)業(yè)基金、政府購買服務(wù)、融資擔(dān)保等方面對當(dāng)前地方政府舉債融資出現(xiàn)的種種亂象進(jìn)行了全方位的覆蓋，對這些違法違規(guī)融資亂象進(jìn)行封堵，以化解地方政府或有負(fù)債風(fēng)險。

然而在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，地方融資平臺轉(zhuǎn)型依然面臨的諸多問題，諸如，經(jīng)濟下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級以下政府舉債權(quán)等問題，以及地方融資平臺也存在數(shù)量多、內(nèi)部轉(zhuǎn)型動力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺的轉(zhuǎn)型。因此，未來地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型之路仍然艱巨和漫長，需要更加深入的研究和探討。本文通過對我國地方融資平臺與地方政府隱性債務(wù)管理的關(guān)系，以及地方融資平臺轉(zhuǎn)型面臨的障礙和困境進(jìn)行分析，對防范地方政府隱性債務(wù)和推動我國地方融資平臺轉(zhuǎn)型提出政策建議。

二、地方融資平臺與地方政府隱性債務(wù)

（一）地方政府隱性債務(wù)

按照世界銀行對地方債務(wù)的分類，地方政府性債務(wù)可以分為顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)。按照劉尚希等（2012）的分類，地方隱性債務(wù)包括社會保障資金缺口、農(nóng)村社會保障缺口、公共投資項目未來的資本性和經(jīng)常性支出等隱性直接負(fù)債，也包括對金融機構(gòu)支付危機的救助、國有企業(yè)未彌補虧損、拖欠企業(yè)在職職工、下崗職工和農(nóng)民工的工資、自然災(zāi)害等突發(fā)性公共事件等隱性或有債務(wù)。

審計署在對地方政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計時，對地方政府性債務(wù)進(jìn)行了分類，包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，其中前兩類債務(wù)是顯性債務(wù)，而可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是隱性債務(wù)，包括指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府(含政府部門和機構(gòu))未提供擔(dān)保的債務(wù)(不含拖欠其他單位和個人的債務(wù))。審計署的地方政府隱性債務(wù)相比劉尚希等（2012）的隱性債務(wù)口徑明顯偏窄，是一種相對俠義的隱性債務(wù)。

（二）地方政府對地方融資平臺的隱性債務(wù)規(guī)模

2015年之后，地方融資平臺舉債規(guī)模仍然持續(xù)增長，并未得到有效控制。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，2015年和2016年，地方融資平臺通過債券市場進(jìn)行規(guī)模達(dá)到4.21萬億，而這些只是通過債券市場舉債的規(guī)模，還沒有包括通過銀行貸款、信托、理財?shù)绕渌绞降娜谫Y。銀行貸款作為地方融資平臺主要融資手段，根據(jù)對這些融資平臺樣本統(tǒng)計，銀行貸款占融資平臺融資規(guī)模的1/2，而債券融資只占到融資規(guī)模1/4，這樣推算出，這些融資平臺新增債務(wù)規(guī)模將達(dá)到16.8萬億。這些僅僅是發(fā)行過債券的融資平臺舉債規(guī)模，還不包括那些沒有發(fā)行過債券的融資平臺的債務(wù)。如果考慮這些，2015年之后融資平臺舉債規(guī)模更多，而這些債務(wù)都將成為未來地方政府的隱性債務(wù)。

（三）地方融資平臺債務(wù)繼續(xù)增長的原因

在新《預(yù)算法》放開省級地方政府（含計劃單列市）舉債權(quán)的同時，財政部多次表態(tài)融資平臺應(yīng)與地方政府剝離，2015年之后融資平臺的舉債不屬于地方政府債務(wù)。然而地方融資平臺債務(wù)仍然得到了繼續(xù)增長，原因大概有以下幾點：

（1）在當(dāng)前分稅制情況，地方財權(quán)和事權(quán)沒有得到完全匹配，地方政府財政缺口依然巨大，而新《預(yù)算法》對地方政府舉債權(quán)的放開只限于省級政府（含計劃單列市），市級及以下地方政府仍然沒有放開。這些政府如果需要舉債還需要向省級政府進(jìn)行申請，對于這些政府來說，舉債靈活性受到極大限制，而通過融資平臺進(jìn)行融資，能夠更多掌握自主性，這也使得即便中央一再重申要剝離融資平臺，地方融資平臺舉債不屬于政府債務(wù)，地方融資平臺債務(wù)仍然得到快速增長的根本原因。

（2）經(jīng)過過去多年的發(fā)展，當(dāng)前地方融資平臺債務(wù)規(guī)模已經(jīng)非常巨大，這些債務(wù)中絕大部分都沒有納入政府預(yù)算中。根據(jù)審計署的審計結(jié)果，截至2013年6月，納入到政府債務(wù)的地方融資平臺債券融資額只有1.1萬億，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)只有5289億元。而事實上，根據(jù)wind統(tǒng)計，截至2013年6月，地方融資平臺債券融資余額為2.43萬億，這說明，一半以上的融資平臺債券融資是沒有納入到政府債務(wù)統(tǒng)計中。這些債務(wù)絕大部份都是在2015-2017年到期，由于沒有納入到政府預(yù)算，因此無法通過政府置換債來進(jìn)行置換成政府債務(wù)，但是融資平臺本身又沒有足夠資金來償還，在守住不發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險的背景下，地方政府不愿意、也不敢讓地方融資平臺發(fā)生債務(wù)違約，這種情況下，只能通過繼續(xù)舉債借新還舊方式來延緩。這也是地方融資平臺融資繼續(xù)快速增長的直接原因。

（3）當(dāng)前我國在地方融資平臺管理上仍然不統(tǒng)一，存在多頭監(jiān)管，這也導(dǎo)致了在對地方融資平臺舉債控制時，各自為政，很難發(fā)揮協(xié)同作用。當(dāng)前融資平臺管理和舉債方面涉及的管理機構(gòu)包括財政部、、國資委、人民銀行、發(fā)改委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等機構(gòu)，這些機構(gòu)由于部門職責(zé)不同，或者出于自身部門利益需求，在對待融資平臺舉債方面存在很大不同，制定政策方面也經(jīng)常不一致，甚至出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象，這也進(jìn)一步造成了融資平臺債務(wù)繼續(xù)增長。而且由于缺乏融資平臺明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這就使得融資平臺通過宣稱與地方政府脫鉤，可以輕易轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性國有公司，從而避免監(jiān)管機構(gòu)對其舉債限制，但事實上仍然屬于地方融資平臺。

三、我國地方融資平臺的轉(zhuǎn)型面臨的困難

盡管43號文為地方融資平臺轉(zhuǎn)型提供了方向，新的《預(yù)算法》的頒布也放開了省級政府舉債權(quán)，在一定程度上緩解了地方財政收支缺口。但由于地方政府財權(quán)和事權(quán)的不匹配以及地方投融資平臺在長期的發(fā)展過程中積累了較多問題，在財稅體制改革以及相應(yīng)配套措施未完全到位的前提下，地方融資平臺轉(zhuǎn)型過程還面臨著諸多障礙和難題。

（一）當(dāng)前我國地方融資平臺轉(zhuǎn)型面臨的外部障礙

1、當(dāng)前分稅制改革不完善，地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配的問題沒有根本性解決，地方政府轉(zhuǎn)型動力較弱

財稅體制不完善、缺少公開融資途徑是地方政府隱性債務(wù)以及地方融平臺產(chǎn)生的根本性原因，要推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型就需要從根本上深化財稅體制改革，完善分稅制制度，緩解地方地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配，構(gòu)建健全的地方融資體系。盡管目前中央和省級政府的財權(quán)和事權(quán)在逐步規(guī)范，但省以下政府尤其是市縣政府在事權(quán)和財權(quán)不匹配的問題仍然比較突出。同時新《預(yù)算法》僅允許省級政府可以發(fā)行債券融資，但是省以下地方政府仍然無法直接進(jìn)行發(fā)行融資，只能由省級政府代為舉債。正如以往財政部代發(fā)地方債解決不了省級資金需求一樣，這種計劃經(jīng)濟式的資金供給無論在規(guī)模上還是在適用性上滿足不了市、縣級政府的真實需求，在此情況下，市縣級政府仍然傾向于依賴地方投融資平臺來進(jìn)行項目投融資，從而阻礙地方投融資平臺轉(zhuǎn)型。

2、當(dāng)前宏觀經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r也是制約融資平臺轉(zhuǎn)型的重要因素

在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力較大、民營投資下滑較為嚴(yán)重，穩(wěn)增長仍然很大程度上需要依靠地方基建投資，但在地方政府財力捉襟見肘，PPP短期又難以承擔(dān)起重任的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需要地方融資平臺來推進(jìn)。在地方融資平臺承擔(dān)了大量基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資的情況下，地方融資平臺也很難完全市場化轉(zhuǎn)型。

3、守住系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險底線也是制約融資平臺轉(zhuǎn)型的重要因素

當(dāng)前防范系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險是中央的底線，地方投融資平臺作為政府債務(wù)的舉債主體，債務(wù)負(fù)擔(dān)較大，如果完全轉(zhuǎn)型市場化運作，就會失去之前的政府隱性支持，從而使得地方融資平臺信用風(fēng)險大規(guī)模的暴露，很有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險，這個是中央不愿意看到的。這也是中央雖然一再重申厘清地方政府和融資平臺的債務(wù)關(guān)系，但是對地方融資平臺轉(zhuǎn)型并沒有急于求成，甚至放任態(tài)度。可以說，既要促使地方投融資平臺實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，又能避免融資平臺債務(wù)風(fēng)險大面積爆發(fā)，成為政府需要不斷摸索的難題，也是阻礙地方投融資平臺轉(zhuǎn)型的重要因素。

4、地方融資平臺轉(zhuǎn)型也仍然面臨國有企業(yè)改革的難題

作為重要的國有企業(yè)，地方融資平臺轉(zhuǎn)型也面臨著一些當(dāng)前國有企業(yè)改革中所遇到的難題，比如，政府與企業(yè)關(guān)系界定，公司治理不完善，管控機制不健全等，而目前國有企業(yè)改革還沒有完全改革到位，仍存在諸多公司治理，以及被地方政府進(jìn)行干預(yù)日常運作等問題。在推動地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中如果不解決這些國企改革中出現(xiàn)的問題，即便地方融資平臺實現(xiàn)了暫時的轉(zhuǎn)型，也很難擺脫融資平臺地位。比如，大多數(shù)地方政府投融資平臺帶有較濃厚的行政色彩，地方政府可以直接或間接管理融資平臺公司人、財、物，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進(jìn)行決策和計劃籌集、管理、使用，平臺公司只是擔(dān)當(dāng)出納角色，在此情況下，如果不能從職能、人員管理等方面對平臺公司進(jìn)行徹底改革，平臺公司很有可能只是改頭換面后還是承擔(dān)了原來融資平臺的職能。

（二）地方融資平臺轉(zhuǎn)型過程中自身存在的困難

1、地方投融資平臺數(shù)量較多，牽涉的利益較廣

當(dāng)前我國地方融資平臺數(shù)量較多，無法準(zhǔn)確進(jìn)行界定。就銀監(jiān)會融資平臺名單而言，截至2017年9月30日，銀監(jiān)會名單內(nèi)共有11734家平臺，其中2498家已退出平臺，但仍有9236家仍按平臺管理，即便是退出類名單的融資平臺，也只是名義上的退出，仍然在一定程度上承擔(dān)融資平臺功能。融資平臺數(shù)量多，種類繁雜，很難完全界定，也就無法制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)型路徑。更重要的是地方投融資平臺涉及到的利益群體較廣，從股東方來看，有地方政府的政績需要，從債權(quán)人來看，有銀行、信托、債券投資者等的債務(wù)償還，從營運方來看，有建筑工程公司的項目施工，從內(nèi)部來看，有大量職工的就業(yè)，如果在地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中沒有處理好這些利益群體，不僅影響到地方投融資平臺的順利轉(zhuǎn)型，甚至還會影響到地方的穩(wěn)定以及金融安全。

2、融資平臺公司本身內(nèi)部轉(zhuǎn)型動力不足

地方融資平臺轉(zhuǎn)型，將會面臨經(jīng)營上和政治風(fēng)險。相比之前作為地方融資平臺，某種程度就是一個準(zhǔn)事業(yè)單位，地方融資平臺對自身運作、資產(chǎn)保值和利潤考核要求不大，只需要按照地方政府要求開展運作即可。然而，轉(zhuǎn)型后需要成為市場化運作主體，就要考慮日常運作，來自國有資產(chǎn)保值、利潤考核等壓力較大，這也導(dǎo)致地方融資平臺自身轉(zhuǎn)型存在意愿不足。如果轉(zhuǎn)型失敗還面臨“國有資產(chǎn)流失”的罪名，因而面臨政治上的風(fēng)險，在經(jīng)營和政治風(fēng)險雙重壓力之下，地方投融資平臺公司內(nèi)部轉(zhuǎn)型動力不足。

3、地方投融資平臺多數(shù)存在資產(chǎn)不實、虛假資產(chǎn)，增加了未來轉(zhuǎn)型的難度

地方投融資平臺其資產(chǎn)主要由地方政府注入，其中絕大部分為用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資產(chǎn)，有些甚至是服務(wù)民生的項目，不僅現(xiàn)金流產(chǎn)生能力較差，而且資產(chǎn)的權(quán)利屬性也存在瑕疵。以政府注入平臺公司的土地資產(chǎn)為例，融資平臺公司在成立之初，出于融資便利的考慮，要求資產(chǎn)評估機構(gòu)高估土地使用權(quán)的價值，一些資產(chǎn)評估機構(gòu)出于利益的誘惑與政府權(quán)力的壓力，將資產(chǎn)價值任意高估，完全不考慮土地使用權(quán)實際存在狀況，有的甚至連只能作為公益性用地的土地使用權(quán)，也視同一般的工業(yè)建設(shè)性用地進(jìn)行評估，導(dǎo)致平臺公司賬面資產(chǎn)價值準(zhǔn)確性嚴(yán)重失實。這種情況下無論進(jìn)行轉(zhuǎn)型還是進(jìn)行退出，都會涉及這些資產(chǎn)的處置和重新評定，面臨極大的困難。從轉(zhuǎn)型來看，由于資產(chǎn)質(zhì)量欠佳，盈利能力較弱，流動性較差，地方投融資平臺面臨轉(zhuǎn)型是否順利的問題。因為地方投融資平臺要在市場競爭中生存，必須依靠具有較強盈利能力的資產(chǎn)來產(chǎn)生收益，否則，市場化轉(zhuǎn)型便面臨較大的困難。從退出來看，由于資產(chǎn)價值虛高，地方投融資平臺負(fù)債實際上是較重的，權(quán)益價值也是較低的，這無疑會影響到地方投融資平臺的清算價值，甚至還會出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象。

4、地方投融資平臺向市場化主體轉(zhuǎn)型，經(jīng)營風(fēng)險會加大，甚至面臨轉(zhuǎn)型失敗的風(fēng)險

由于不同行業(yè)競爭狀況、進(jìn)入壁壘、行業(yè)政策、發(fā)展生命周期等的不同，地方投融資平臺進(jìn)入后面臨的風(fēng)險也迥異，地方投融資平臺進(jìn)入行業(yè)前如果對所進(jìn)入行業(yè)各方面風(fēng)險認(rèn)識不夠，準(zhǔn)備不夠，匆促進(jìn)入行業(yè)后會因積累不足，行業(yè)競爭激烈，極有可能遭遇經(jīng)營失敗的風(fēng)險。與此同時，在參與市場競爭方面，地方投融資平臺有所缺失。地方投融資平臺主營業(yè)務(wù)對政府依賴程度較高、自身經(jīng)營性業(yè)務(wù)較少、對下屬經(jīng)營性子公司控制能力不強、利潤虛高但現(xiàn)金流情況不佳等特點，使其經(jīng)營管理能力薄弱，因而，轉(zhuǎn)型后，政府將經(jīng)營管理自主權(quán)交還給平臺公司后，平臺公司面臨建立適應(yīng)市場競爭的經(jīng)營管理決策機制，但這非一朝一夕之事。

四、推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型的政策建議

2015年之后，地方融資平臺債務(wù)依然得到快速增長，主要仍然是當(dāng)前財稅體制導(dǎo)致地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配、地方政府官員績效考核制度不健全以及當(dāng)前宏觀經(jīng)濟政策下行壓力巨大等多個方面原因。為了根本性防范地方政府隱性債務(wù)，就必須大力推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，控制地方融資平臺舉債。

（一）制定專門地方投融資平臺法律法規(guī)

地方融資平臺債務(wù)增長的一個主要原因就是地方投融資平臺仍然是多頭監(jiān)管，各部委對投融資平臺的管理各自為政，已出臺的文件也相對分散，而且層次較低，難以對投融資平臺起到完整、統(tǒng)一的規(guī)范作用。即使最基礎(chǔ)的對投融資平臺的認(rèn)定，各部委都沒有形成一致的意見，各部委發(fā)布的投融資平臺名單存在一定的差異，如果名單都無法確認(rèn)統(tǒng)一，更別提對投融資平臺進(jìn)行規(guī)范和轉(zhuǎn)型。各部委對投融資平臺的管理形成共識是平臺形成統(tǒng)一的運行規(guī)范的前提，因此亟需出臺專門法規(guī)對地方投融資平臺做出統(tǒng)一的規(guī)范。

首先，明確地方政府投融資平臺的性質(zhì)、與地方政府之間的關(guān)系進(jìn)行界定。明確投融資平臺經(jīng)營范圍、公益性項目范圍、責(zé)任范圍、運營模式、資金監(jiān)管、項目決策、償還機制等各方面的內(nèi)容。其次，對投融資平臺的認(rèn)定統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，并對目前地方融資平臺進(jìn)行全面統(tǒng)計，掌握地方融資平臺數(shù)量、類型、運營狀況、債務(wù)規(guī)模以及政府債務(wù)的比例，債務(wù)償還安排等，并進(jìn)行分類管理，合理確定政府融資平臺負(fù)債規(guī)模上限、償債準(zhǔn)備金、資金用途和債務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)等予以明確等。再次，明確相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下，發(fā)改委、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、審計署等部委共同組建地方政府融資平臺監(jiān)管聯(lián)席會議制度，明確對融資平臺的監(jiān)督、審計、及稽查等責(zé)任，避免各部委各自為政。

（二）加大融資平臺整合重組力度，不斷減少融資平臺數(shù)量

當(dāng)前數(shù)量眾多的投融資平臺和快速增長的融資規(guī)模給地方政府和銀行系統(tǒng)帶來了隱性債務(wù)隱患，因此，未來應(yīng)對投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模進(jìn)行一定的控制。根據(jù)政府級別的情況，合理控制其下屬融資平臺數(shù)量，根據(jù)政府級別以及經(jīng)濟財政實力的不同，明確其下屬融資平臺的數(shù)量，并對其進(jìn)行分類管理，不斷推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型。

第一，合并重組現(xiàn)有融資平臺。具體措施包括，根據(jù)區(qū)域或資源要素統(tǒng)一整合現(xiàn)有的不同類別融資平臺，實現(xiàn)多元化經(jīng)營，提高資源綜合利用效率。一方面，對縣域的融資平臺可以合并為一家，對地級市以上級別的融資平臺可以采取合并重組的方式，對負(fù)債較高和無投融資業(yè)務(wù)的平臺進(jìn)行合并，形成規(guī)模較大的融資平臺，根據(jù)相鄰區(qū)域的城市發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行跨區(qū)域的平臺整合，促進(jìn)城市群的協(xié)同發(fā)展。另一方面，整合具有相同或相似資源要素的融資平臺，利用專業(yè)優(yōu)勢與集中優(yōu)勢，提高資源利用效率。在整合的過程中，建立有效的資產(chǎn)重組及后續(xù)管理機制。

第二，嚴(yán)格限制新設(shè)融資平臺，包括提高地方融資平臺的公司設(shè)立的品批準(zhǔn)條件，如要求符合經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)、提高注冊資本（實收資本）要求，需要有關(guān)部門的審批、按照地區(qū)的行政等級設(shè)置融資平臺的數(shù)量上限等。

（三）逐步放開市級以下地方政府舉債權(quán)

目前《預(yù)算法》只允許省級政府（含計劃單列市）通過發(fā)行債券方式進(jìn)行融資，但是省級以下地方政府沒有舉債權(quán)，依然無法直接融資，只能由省級政府代為發(fā)行債券。在未來城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過程中，省級以下地方融資需求勢必仍然強烈，如果不能賦予其相應(yīng)的自主融資權(quán)，而仍然采取省級政府代發(fā)形式，很難滿足地方政府靈活的融資需求。這種情況下，省級以下地方政府仍然會傾向于通過其他方式來繞過省級政府來融資，很有可能會導(dǎo)致地方融資平臺繼續(xù)存在。因此，要推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，就需要逐步擴大省級以下地方政府債券發(fā)行的城市范圍，賦予其相應(yīng)融資權(quán)。為防止濫用自主發(fā)行權(quán)，應(yīng)在中央或省級政府的統(tǒng)籌安排下，給予省級以下政府一定的自主發(fā)行額度，使省級以下政府在額度范圍內(nèi)量力而行地制定自主發(fā)債計劃，增強政府發(fā)債的自主性、靈活性。

（四）嚴(yán)控地方融資平臺舉債，建立風(fēng)險監(jiān)控和預(yù)警制度

一旦當(dāng)?shù)胤秸@得直接舉債權(quán)，地方融資平臺對于地方政府融資功能也基本上消失了。這種情況下，來自地方政府對地方融資平臺轉(zhuǎn)型的障礙也就會消失，政府推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型意愿也會得到提升。這種情況，還需要嚴(yán)防地方融資平臺新增債務(wù)，對地方融資平臺債務(wù)也實行總量控制，每年規(guī)定地方融資平臺新增債務(wù)，并且需要明確這些債務(wù)償債來源，對于無法說明償債來源的融資平臺，禁止其新增債務(wù)。并加大對融資平臺的債務(wù)管理，建立完善的風(fēng)險監(jiān)控和預(yù)警制度。一是，可以通過預(yù)算控制、成本控制、財務(wù)預(yù)警等手段，增強有效管控財務(wù)和運營風(fēng)險的能力；二是，根據(jù)平臺的風(fēng)險偏好、風(fēng)險承受度，選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險管理工具和策略，對風(fēng)險進(jìn)行主動管理；三是，建立風(fēng)險發(fā)生后的應(yīng)急機制，尤其是建立針對重大風(fēng)險發(fā)生后的危機處理計劃。

（五）按照經(jīng)營業(yè)務(wù)類型進(jìn)行分類管理，并制定轉(zhuǎn)型方案

地方融資平臺主要是為了滿足地方政府在提供公共管理和服務(wù)中融資需要，因此，在對待地方融資平臺轉(zhuǎn)型方面，也需要從融資平臺從事的業(yè)務(wù)入手。如果是幫助地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)生的債務(wù)，這些就應(yīng)該納入到政府財政預(yù)算。如果不是幫助地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)生的債務(wù)，都應(yīng)該是由融資平臺自身來進(jìn)行償還，而不能由財政資金來償還。因此，對融資平臺的業(yè)務(wù)和經(jīng)營進(jìn)行界定和分類成為推動融資平臺轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。界定清楚之后，對于同一政府所屬融資平臺，應(yīng)將所有事經(jīng)營性質(zhì)的融資平臺進(jìn)行整合重組，與政府進(jìn)行剝離，按照市場化要求開展業(yè)務(wù)。對于完全公益性質(zhì)融資平臺，在初期允許其保留，但是需要制定專門的法規(guī)，并明確其債務(wù)就是地方政府的債務(wù)，將其債務(wù)納入到地方財政預(yù)算。待時機成熟后，逐步與地方政府剝離、退出。對于從事準(zhǔn)公益性質(zhì)具有一定收益的融資平臺，可以引進(jìn)社會資本，進(jìn)行混合所有制改革，推動融資平臺逐步轉(zhuǎn)型。

（六）地方融資平臺轉(zhuǎn)型需要結(jié)合國有企業(yè)改革

融資平臺作為一種特殊性質(zhì)的國有企業(yè)，本質(zhì)上也屬于國有改革范疇，因此，推動融資平臺轉(zhuǎn)型，也需要配套國有企業(yè)改革。沒有國企改革作為配套，即使轉(zhuǎn)型后地方融資平臺仍然依賴地方政府，對地方政府構(gòu)成隱性債務(wù)。當(dāng)前，國有企業(yè)與政府的關(guān)系仍然沒有明晰，國有企業(yè)還沒有建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，獨立法人較弱，無法完全市場化的自主運營，政府對國有企業(yè)干預(yù)比較明顯。這也導(dǎo)致國有企業(yè)很多債務(wù)，也是地方政府隱性債務(wù)的范疇。因此，推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型，也需要結(jié)合國有企業(yè)改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，落實融資平臺的獨立法人地位，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)市場化的自主運營，自負(fù)盈虧。地方政府作為出資人，可以行使投資者相關(guān)的權(quán)利，在其出資的范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，實現(xiàn)從“管理職能”向“監(jiān)督職能”的轉(zhuǎn)變，利用市場手段而非行政手段引導(dǎo)融資平臺的發(fā)展。只有這樣，才能根本上控制和降低政府隱性債務(wù)。

（七）推動融資平臺轉(zhuǎn)型需要創(chuàng)新發(fā)展模式，為轉(zhuǎn)型提供業(yè)務(wù)支撐

作為地方融資平臺，城投公司普遍都存在業(yè)務(wù)模式單一，業(yè)務(wù)收入結(jié)構(gòu)失調(diào)，從而導(dǎo)致需要政府不斷補血才能生存下去。因此，要推動融資平臺轉(zhuǎn)型，就必須要解決好未來融資平臺的業(yè)務(wù)發(fā)展問題，為融資平臺找到一個穩(wěn)定可靠的業(yè)務(wù)來源。這就需要不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展模式，培育新的利潤增長點。能否推進(jìn)創(chuàng)新、培育具有市場競爭力的業(yè)務(wù)和盈利增長點是地方投融資平臺轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵。地方投融資平臺只有具有一定的盈利能力，方能適應(yīng)市場競爭，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經(jīng)營能力的準(zhǔn)市場化主體。

從目前國內(nèi)已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型的平臺公司業(yè)務(wù)拓展路徑來看，大多是業(yè)務(wù)都是沿著土地一級開發(fā)價值鏈進(jìn)行縱向的前后延伸以及相關(guān)多元化發(fā)展而來。對于擁有土地和房產(chǎn)類資產(chǎn)的地方投融資平臺，可以直接進(jìn)行開發(fā)，轉(zhuǎn)型為房地產(chǎn)企業(yè)，圍繞土地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行土地一級和二級聯(lián)動開發(fā)，進(jìn)行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設(shè)；或建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，成為園區(qū)管理公司，通過為園區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)和地方稅收返回獲得收益。對于擁有地方國有企業(yè)股權(quán)，地方融資平臺可以轉(zhuǎn)型為國有資本管理公司或控股型的集團公司，作為國有獨資企業(yè)，代行地方國資委的出資人職能。同時利用其資本收益參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金或并購基金，發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，或參股實體企業(yè)或金融機構(gòu)，進(jìn)行多元業(yè)務(wù)發(fā)展，成長為產(chǎn)業(yè)或金融類的控股公司。

（八）推動融資平臺轉(zhuǎn)型需要配套措施，并提供必要支持

地方投融資平臺轉(zhuǎn)型面臨較多的難題，盡管平臺公司轉(zhuǎn)型方向是要與政府信用脫鉤，成為具有自主經(jīng)營能力的市場化主體，但要實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型仍然離不開地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中出臺配套措施以做好職工的安置工作，對平臺公司之間的重組整合提供政策上的支持，向平臺公司注入具有盈利性的資產(chǎn)以提高平臺公司資產(chǎn)的質(zhì)量，對于轉(zhuǎn)型參與PPP項目的融資平臺轉(zhuǎn)型，給予稅收優(yōu)惠、財政補貼等方式給予支持，但其債務(wù)由企業(yè)自身來承擔(dān)，不能納入政府預(yù)算，等等。地方投融資平臺如果缺少來自地方政府的支持，自身既沒有轉(zhuǎn)型動力，也增加了轉(zhuǎn)型風(fēng)險。

（九）推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型還應(yīng)遵循循序漸進(jìn)、區(qū)別對待原則

地方投融資平臺轉(zhuǎn)型是政府一項重大的改革，地方政府對地方投融資平臺轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)分清重點和難點，近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃，在轉(zhuǎn)型中要采用循序漸進(jìn)的方式，通過先易后難，同時，要考慮區(qū)域差異，避免一刀切。一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)有的投融資平臺已由單純的融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運營商，有的轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌顿Y公司，并具有了一定的市場競爭力，正在逐步向全國拓展業(yè)務(wù)，有的則肩負(fù)城市投資建設(shè)、城市運營服務(wù)、投資功能于一體等。而中西部地區(qū)很多投融資平臺仍只是政府的純?nèi)谫Y性平臺，經(jīng)營性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性收入均很少，參與市場競爭的能力很薄弱。因而，在推動地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中，要區(qū)別對待，因地制宜，防止一刀切。對于東部地區(qū)一些發(fā)展較好的投融資平臺加快轉(zhuǎn)型，應(yīng)給予支持，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢推動積極轉(zhuǎn)型。對于中西部地區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方投融資平臺的實際情況實施差別化政策，對于發(fā)展較好的投融資平臺可以推動轉(zhuǎn)型，發(fā)展較差的投融資平臺通過循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)轉(zhuǎn)型。

1、城投竟然是市場支柱、行業(yè)擔(dān)當(dāng)？

2、什么是城投？

3、城投企業(yè)看什么？——九大看點幫你理清風(fēng)險點。

4、如何選擇“高、大、純、良“的好城投

在我國經(jīng)濟中，有一個極其特殊并且規(guī)模巨大的行業(yè)——城投。

說它極其特殊，是因為城投的經(jīng)營完全非市場化，但是融資卻市場化，橫跨體制內(nèi)外。城投一身兼具兩套標(biāo)準(zhǔn)，評審時，市場化的風(fēng)險評估套路不好用了。

說它規(guī)模巨大，是因為城投的數(shù)量已經(jīng)是市場不可忽視的一部分，甚至說是債券市場支柱、行業(yè)擔(dān)當(dāng)也不為過。

這有點反常識，一個沒有生產(chǎn)經(jīng)營的行業(yè)，怎么就成了市場支柱、行業(yè)擔(dān)當(dāng)？好，上數(shù)據(jù)：

金融業(yè)廣泛使用的Wind數(shù)據(jù)庫中，對于債券有一個很有用的字段：“是否城投債”（不用懷疑，原字段如此，就是這么粗暴直白！）。用這個字段篩選一下，就能發(fā)現(xiàn)：目前債券市場發(fā)行人大概5000家，其中城投竟達(dá)到了1800家。也就是說，每三家企業(yè)發(fā)債，就有一家是城投。

城投行業(yè)，妥妥地是債券市場的行業(yè)擔(dān)當(dāng)啊。

筆者的風(fēng)控工作中，評審最多的行業(yè)就是城投。相信這也是從事風(fēng)控工作的小伙伴們的共同感受。所以，如何評估一家城投企業(yè)的風(fēng)險，絕對是風(fēng)控人員要掌握的必備技能。

好，技術(shù)干貨來了：

什么是城投？

城投的“學(xué)名”，一般被稱為“地方政府投融資平臺”，簡稱平臺。

城投做的事，基本上就是替地方政府融資，并用融來的錢做公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。

城投的股東一般是地方政府、地方政府國資委、地方政府財政局，因此，又被稱為地方政府的馬甲。

由以上可見，城投的核心特征是——公益性！城投做的是政府的事，而不是市場的事。

公益性，或者說非市場化，是界定城投最重要的標(biāo)準(zhǔn)。

那怎么看一家企業(yè)是否市場化呢？

很簡單，F(xiàn)ollow themoney！看它的收入、經(jīng)營性現(xiàn)金流入是來自于政府，還是來自于市場。

或者說，這個企業(yè)的客戶，是政府還是市場？

從這個意義上，有些企業(yè)雖然也被稱為平臺，但并不是城投。例如高速公路企業(yè)、軌道交通企業(yè)。雖然這些企業(yè)的初期（建設(shè)期），資金來源主要靠政府和融資，但是這些資金是投資性現(xiàn)金流，不是經(jīng)營性現(xiàn)金流。最終他的收入是來自于市場的，客戶是市場上的主體，不是政府。

說到這，有些小伙伴就會吐槽了，那一個建筑公司，專門給政府做施工的，客戶也是政府，那它也是平臺了？

呃——不得不說，這個以偏概全的吐槽很亮！

好吧，也許我們應(yīng)該給城投的界定標(biāo)準(zhǔn)打個補丁，改為：

公益性，且非市場化，是界定城投最重要的標(biāo)準(zhǔn)。

做的是公益的事，收入只來自于政府、不來自于市場。

這樣，建筑業(yè)就不符合了。建筑本身是非公益的，而且“正常”的建筑企業(yè)，客戶不應(yīng)該只有政府。

還有一個比較難界定的行業(yè)是——園區(qū)。最常見的是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的城投，其股東一般為XX開發(fā)區(qū)管委會。

對于園區(qū)，筆者有個簡單粗暴的處理方法——按照上述城投的標(biāo)準(zhǔn)來界定。

對于早期的、建設(shè)期園區(qū)，其收入基本來自于政府回購和土地出讓，客戶是政府。所以是非市場化的，劃為城投，按城投的套路來看。

對于后期的、成熟期的園區(qū)，其收入主要來自于市場化的房產(chǎn)租售，客戶是園區(qū)內(nèi)企業(yè)。所以是市場化的，劃為房地產(chǎn)，按房地產(chǎn)的套路來分析。但也不能全按房地產(chǎn)的思路，還要著重考慮區(qū)域壟斷因素、政府的支持。

可惜，筆者評審的園區(qū)企業(yè)中，幾乎所有的都可以清晰地劃為城投。成熟的園區(qū)企業(yè)極難出現(xiàn)。筆者猜想，這可能是因為成熟園區(qū)企業(yè)無需建設(shè)，融資需求較低的原因。

看到這里，相信小伙伴們對城投的界定已經(jīng)清楚了：做公益的事、收入只來源于政府。

怎么評審城投的風(fēng)險呢？九大看點幫你理清城投風(fēng)險點

看點1：股權(quán)結(jié)構(gòu)

看股權(quán)結(jié)構(gòu)，就是看融資人的控股股東是誰。

呃??看起來好像廢話，實際上這個問題絕不簡單。

第一，要看控股股東是不是政府。

有的融資人，其控股股東不是政府，而是城投公司。

如果說政府是父親，那城投公司就是兒子，城投公司的子公司就是孫子。

首先要確定，融資人是兒子，還是孫子？

這很重要。

試想：在父親那里，是兒子有話語權(quán)，還是孫子？

第二，要看控股股東的行政級別，這是城投行政級別的根本標(biāo)志。

控股股東可能是省政府、市政府、區(qū)縣政府、園區(qū)管委會，這就標(biāo)志著不同的行政級別。

級別越高的政府，能控制的財力自然越多，違約可行性越小。套用一句俗話，城投公司的信用是“拼爹”來的。

第三，要看控——股——股東，不是參股股東。

城投的級別要根據(jù)控股股東確定，不是參股股東。

看親爹，不能看干爹。

第四，要看是誰——是政府的哪個職能部門？

常見的有三種：政府本身、財政局、國資委。

政府本身作為股東的，比較讓投資人放心。

后兩者相比，筆者更偏愛財政局作為股東的城投。這純粹是筆者的主觀偏見。因為在筆者的盡調(diào)生涯中，基本上只有財政局旗下的城投才能輕松安排對財政局的盡調(diào)。對于其他城投，看到其對安排財政局訪談的為難情緒，筆者忍不住腦補其找財政局協(xié)調(diào)資金會是什么情形。

第五：擴展調(diào)查——這個爹有幾個兒子？

兒子越多，單個兒子獲得的資源越少，這是樸素的道理。

但是這一信息往往沒人整理，市場上沒有現(xiàn)成報告，通常需要訪談才能得到。

不過也有一個不完全但是簡單易行的調(diào)查方法：在中國貨幣網(wǎng)中信息披露搜索欄中輸入當(dāng)?shù)氐孛ㄒ娤聢D），就能搜出當(dāng)?shù)厮械陌l(fā)債企業(yè)。然后挑選名字像城投的，一家一家梳理。

（圖片為中國貨幣網(wǎng)首頁截圖）

看點2：政府實力

第一，要看控股股東政府的實力。

控股股東是區(qū)，那就看區(qū)的實力，不是市的實力。

控股股東是園區(qū)，那就看園區(qū)的實力，不是市的實力。

奇怪的是，如此簡單的方法論，筆者在實踐中卻總被質(zhì)疑。不知小伙伴們是否也有同感。

第二、看經(jīng)濟規(guī)模。

GDP領(lǐng)銜、增速輔助、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加深理解、社會消費品零售總額和固定資產(chǎn)投資給予直觀印象（題外：還記得宏觀經(jīng)濟學(xué)中的公式GDP=C+I+G+NX么？把實踐數(shù)據(jù)套一下理論公式往往能發(fā)現(xiàn)有意思的東西）。

知道規(guī)模后，進(jìn)行對比。市級的跟同省其他市對比，區(qū)縣跟同市其他區(qū)縣對比。至于園區(qū)，筆者建議跟同市的區(qū)縣對比。

第三、看財政規(guī)模。

財政數(shù)據(jù)中，筆者認(rèn)為最有代表性的數(shù)據(jù)是——公共財政預(yù)算收入（舊稱：一般預(yù)算收入）。因為其主要的構(gòu)成科目是稅收收入，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟實力的直接體現(xiàn)。

第二個重要的數(shù)據(jù)當(dāng)屬政府性基金收入，其主要的構(gòu)成科目是國有土地使用權(quán)出讓金收入，重要性不言而喻。對于有土地業(yè)務(wù)的城投，還需要把這個指標(biāo)與該城投的土地業(yè)務(wù)收入規(guī)模對比。

看點3：經(jīng)營模式

城投企業(yè)的經(jīng)營很簡單，就兩件事:工程建設(shè)和土地開發(fā)。

但表現(xiàn)形式卻很復(fù)雜。

比如工程建設(shè)，有代建的、BT的、說不清楚的??

比如土地開發(fā)，有具備土地證的、沒有土地證的、土地證是儲備土地的??其中涉及的合規(guī)性以及政策文件更是一團亂麻。

其實，從風(fēng)險評估的角度，應(yīng)該透過復(fù)雜的現(xiàn)象看到簡單的本質(zhì)。

城投企業(yè)的信用本質(zhì)是什么？

其實前文已經(jīng)說過，“拼爹”啊。

城投企業(yè)的信用本質(zhì)是政府信用。

所以，看城投的經(jīng)營模式只是手段，目的是判斷其經(jīng)營是否依賴政府、能否掛鉤政府信用。

從這個角度來說，經(jīng)營模式的各種表現(xiàn)形式都不重要。

工作中，筆者講到這，很多小伙伴就會質(zhì)疑：說得輕巧，這些不重要，那你說什么重要？不看這些，那看什么？

筆者有一個簡單粗暴的方法：Follow the money。

無論哪種業(yè)務(wù)模式和表現(xiàn)形式，看錢就夠了。看城投企業(yè)怎么籌錢、怎么花錢、怎么收錢——尤其是向誰收錢，完成一個錢的循環(huán)。

錢才是本質(zhì)，各種業(yè)務(wù)模式的產(chǎn)品只是錢在不同階段的表現(xiàn)形式。

比如工程建設(shè)：

第一，怎么籌錢？

工程建設(shè)資金無非資本金和融資。

資本金由政府出還是城投出？如果城投出，城投從哪籌集？政府如何補償？

融資資金由政府借款還是城投借款？如果城投融資，政府如何補償融資成本？

第二、怎么花錢、怎么收錢？

這部分要緊緊地結(jié)合財務(wù)報表看。

燒腦的干貨來了：

如果城投為工程花的錢計入存貨，后續(xù)隨著政府回款轉(zhuǎn)記成本，政府回款計入收入，這種模式一般叫做BT。相當(dāng)于把工程當(dāng)作一個產(chǎn)品，城投生產(chǎn)出來，賣給政府。這種模式下，城投確認(rèn)的收入金額是一個大金額，包括工程所有建設(shè)成本、以及常見的利潤加成。

如果城投為工程花的錢計入其他應(yīng)收款，后續(xù)根據(jù)政府回款情況沖銷，這種模式一般叫做代建。

工程的建設(shè)成本不計入利潤表，只在資產(chǎn)負(fù)債表中來回調(diào)減。這種模式下，城投確認(rèn)的收入金額是一個小的金額，不包括工程建設(shè)成本，一般只有按比例計提的代建管理費。

如果城投為工程花的錢計入在建工程??

呃，確實有城投是這么記賬的，且不去評判記賬方法是否正確，主要看后續(xù)這在建工程怎么處理。如果跟收入一起轉(zhuǎn)記成本的，BT模式。如果根據(jù)政府回款沖銷，代建模式。如果建成后轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)了，那就是傳說中的公益性資產(chǎn)，這種模式就不是盈利模式，而是風(fēng)險點。

比如土地開發(fā)：

第一，怎么籌錢？

這個比較簡單，通常由城投借款。

第二，怎么花錢？

花錢干什么去了？是拆遷、土地平整（七通一平），還是買現(xiàn)成的熟地？

花的錢怎么記賬？計入存貨、其他應(yīng)收款還是無形資產(chǎn)？這三種模式可以類比前文工程代建的三種模式，不再贅述。

第三，怎么收錢？——尤其是向誰收錢？

這里需要注意的是，雖然土地變現(xiàn)的錢都是政府劃過來的，但實際上收錢的對手有市場和政府兩種情形。

如果土地通過招拍掛變現(xiàn)，資金先進(jìn)入財政專戶后再返還給城投，這種模式收錢的對手實際是市場。風(fēng)險點在于當(dāng)?shù)氐耐恋刈儸F(xiàn)速度。

這時，就要跟前文提到的“國有土地使用權(quán)出讓金收入”對比，因為它是上限。但也有反常的，筆者曾見過城投企業(yè)的土地出讓收入遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)刎斦恋爻鲎尳鹗杖氲模虺擅裕瑹o論如何都調(diào)查不到，筆者只能“合理懷疑”了。

另一種情況，如果土地不通過招拍掛變現(xiàn)，而是政府購買，這樣土地的模式就等同于前文說的工程建設(shè)。這時，筆者認(rèn)為應(yīng)該將城投企業(yè)的土地出讓收入跟“政府性基金支出”對比。

上述花錢、收錢的各階段和模式是一個維度，再加兩個維度：當(dāng)階段是否有土地證、土地證的形式（農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商住、儲備），三個維度排列組合就是常見的表現(xiàn)形式。可見會有多么復(fù)雜。如果糾結(jié)于表現(xiàn)形式，自然很難識別風(fēng)險。

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該透過表現(xiàn)形式，直擊風(fēng)險本質(zhì)，用簡單粗暴的方法（看錢）來迅速評估城投企業(yè)。

看點4:政府欠款

先說一個反常識的觀點：

對城投企業(yè)而言，政府欠款越多，企業(yè)信用資質(zhì)越好。

What?

看到這里，相信很多小伙伴們已經(jīng)瞪大了眼睛，準(zhǔn)備好了西紅柿，就要砸場了。

別急，且聽原因。

這個論斷成立的前提是：對城投企業(yè)而言。還記得中篇里提出的城投企業(yè)審批核心思想么？

城投企業(yè)的信用本質(zhì)是政府信用。

政府欠款越多，越能體現(xiàn)城投企業(yè)替政府融資的本質(zhì)屬性，越能掛鉤到政府信用。

反過來，如果一個“城投企業(yè)”，沒有一分錢的政府欠款，你能相信它是城投么？它自己都不好意思叫城投吧。

另外，從城投的資產(chǎn)角度來看。

城投的資產(chǎn)有什么？主要的大概有三類：代建工程、土地、政府欠款。

而前兩類資產(chǎn)，都還沒有變現(xiàn)（變成金融資產(chǎn)）！只有政府欠款，是已經(jīng)變現(xiàn)（變成金融資產(chǎn)）的債權(quán)。

所以，政府欠款是城投企業(yè)最優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)。

政府欠款常見的有三種表現(xiàn)形式：表內(nèi)的應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款，表外的未實現(xiàn)補貼。前兩種看報表科目明細(xì)，后一種看政府補貼文件。

看點5：政府支持

政府對城投企業(yè)的支持，反應(yīng)了該城投在當(dāng)?shù)氐牡匚唬^而關(guān)聯(lián)政府的償債意愿。

常見的政府支持有：補貼收入、注入資金、注入土地、注入股權(quán)。

補貼收入，看利潤表營業(yè)外收入和政府補貼文件，核心是規(guī)模和可持續(xù)性。

注入資金，看所有者權(quán)益中實收資本、資本公積科目的變化。對于注入歷史，一般審計報告附注歷史沿革部分會整理。再深挖的話，就要看歷次驗資報告了。

注入土地，除了按以上方法評估之外，還要著重分析：

? ? 土地使用性質(zhì)（劃撥、出讓、儲備）

土地用途性質(zhì)（商住、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林地、灘涂??這樣劃分在定義上并不準(zhǔn)確，如此表述是為了引起注意）

? 是否已繳納土地出讓金？未繳納的是否需要城投來繳納？更進(jìn)一步，需要城投繳納的，城投是否把該金額計入負(fù)債？！

? 土地的評估價值

注入股權(quán)，首先看是控股還是參股子公司。參股子公司作為一項資產(chǎn)來看即可。對于控股企業(yè)，主要看兩點：

一、規(guī)模，二、是否為城投。

注意，如果注入的子公司不是城投，而是產(chǎn)業(yè)類公司，則為風(fēng)險點。

原因同上：城投企業(yè)的信用本質(zhì)是政府信用。產(chǎn)業(yè)化、市場化、非公益化越嚴(yán)重的城投，距離政府信用越遠(yuǎn)。

看點6：財務(wù)報表

城投企業(yè)的三張報表，最重要的是資產(chǎn)負(fù)債表。也就是這個企業(yè)有什么東西、欠什么債。

其次是現(xiàn)金流量表，主要看政府回款和企業(yè)籌資情況。

最不重要的是利潤表，城投企業(yè)一般都會盈利以利融資。

資產(chǎn)端（有什么東西），重點看五個科目：應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款、存貨、在建工程、無形資產(chǎn)。

通常，城投的三類資產(chǎn)（代建工程、土地、政府欠款）就在這五個科目體現(xiàn)。

那怎么看科目呢？重點在于：

1)看明細(xì)

不是比率、增長率，而是明細(xì)！

明細(xì)才是硬道理，才是藏不住、抹不平、調(diào)不了的硬指標(biāo)。

君不見，募集說明書已經(jīng)洪水泛濫：連篇累牘的廢話都在說毫無營養(yǎng)的比率、增長率，用數(shù)據(jù)代替分析。下面的列式數(shù)據(jù)體表述，債券界的小伙伴們一定不會陌生：

“2014至2017年1季度，發(fā)行人無形資產(chǎn)分別為10億元、12億元、14億元和15億元，呈增長趨勢；占總資產(chǎn)的比例分別為10%、12%、14%、15%，占比較為穩(wěn)定。”

然后呢？這個科目裝了什么東西？為毛變動啊（寶貴的變動原因分析何在）？

何以解憂？唯有明細(xì)。明細(xì)在手，原因我有！

當(dāng)然，挖明細(xì)也要適度，考慮客戶的承受能力。通常挖前五大明細(xì)，風(fēng)險高的企業(yè)挖前十大明細(xì)，基本上也能看出問題了。

在看明細(xì)的時候，常見一種尷尬的事情：合并報表，應(yīng)收類科目明細(xì)中的交易對手，竟然是合并范圍內(nèi)的子公司！

對于這種賬，筆者只能默默地祝福——

是的，除了祝福，做不了什么。

風(fēng)控人員不能完美主義，要看大局，做判斷。對于做承銷的小伙伴，碰到這個問題，筆者通常給予簡單粗暴的建議：你敢這么提供明細(xì)，我就敢這么披露，交由市場判斷。

2)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)對比

還記得前文中業(yè)務(wù)模式如何看么？Followthe money。

在業(yè)務(wù)模式部分，一般會積累很多經(jīng)營數(shù)據(jù)的表格。在看科目時，就是要看經(jīng)營數(shù)據(jù)在報表中如何體現(xiàn)。

比如某代建項目，經(jīng)營數(shù)據(jù)中說總投資50億，已投20億。再看報表：項目確實計入存貨，但是存貨科目總共才5億。

呃??

這種尷尬，小伙伴們有木有共鳴？

所以不得不提問，不得不要求客戶部門補充盡調(diào)。此時，往往是客戶部門與風(fēng)險部門沖突的高發(fā)期。

其實，大家缺乏的是溝通。如果大家都能仔細(xì)閱讀，避免邏輯錯誤，再輔導(dǎo)企業(yè)把賬做好，也算是為客戶提供增值服務(wù)，實現(xiàn)風(fēng)險與收益平衡、企業(yè)與金融機構(gòu)共贏的和諧局面。

好了，停止YY，回到干貨：

對于工程：BT模式通常在存貨體現(xiàn)，將經(jīng)營數(shù)據(jù)中項目已投資數(shù)據(jù)對比存貨明細(xì)。代建模式通常在其他應(yīng)收款體現(xiàn)，對比其他應(yīng)收款明細(xì)。至于計入在建工程的，詢問原因吧。

對于土地：土地整理模式通常在存貨體現(xiàn)，將經(jīng)營數(shù)據(jù)中土地已投資數(shù)據(jù)對比存貨明細(xì)。注入土地則可能在存貨、無形資產(chǎn)或投資性房地產(chǎn)體現(xiàn)，將經(jīng)營數(shù)據(jù)中評估價值對比科目的賬面價值，看是否減值或增值。

對于政府欠款，通常在應(yīng)收賬款或其他應(yīng)收款科目體現(xiàn)。將經(jīng)營數(shù)據(jù)中回款情況：

與應(yīng)收賬款、營業(yè)收入、銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金

或與其他應(yīng)收款、收到其他與經(jīng)營活動有關(guān)的現(xiàn)金對比。

對于走收入的資金，粗略的勾稽關(guān)系如下：

營業(yè)收入-銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金≈期末期初應(yīng)收賬款之差+期末期初應(yīng)收票據(jù)之差-期末期初預(yù)收賬款之差

對于城投企業(yè)，應(yīng)收票據(jù)和預(yù)收賬款通常很少，所以可以簡化為：

營業(yè)收入-銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金≈期末期初應(yīng)收賬款之差

由于是粗略的勾稽關(guān)系，對于小規(guī)模的偏差不必理會。對于跨數(shù)量級的偏差，通常要思考、尋找甚至調(diào)查原因。

負(fù)債端，主要看規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)，結(jié)合現(xiàn)金流量表中的籌資活動現(xiàn)金流入和流出科目，對比企業(yè)的授信，從而評估企業(yè)的融資壓力。

現(xiàn)金流量表，主要看政府回款（銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金、收到其他與經(jīng)營活動有關(guān)的現(xiàn)金）和企業(yè)籌資（取得借款收到的現(xiàn)金、發(fā)行債券收到的現(xiàn)金、償還債務(wù)支付的現(xiàn)金）。

利潤表，通常看利潤來源結(jié)構(gòu)（毛利率、三費占收入比、投資收益+公允價值變動損益+營業(yè)外收入等非經(jīng)營收入占收入比），分析利潤的主要來源。對于城投，利潤往往來自于營業(yè)外收入尤其是政府補貼。另外，收入規(guī)模需要與經(jīng)營數(shù)據(jù)和現(xiàn)金流做對比。

看點7：同業(yè)授信

輕飄飄的一張同業(yè)授信表，其實是風(fēng)險審批時的重要參考。

里面的信息量很足：

有多少金融機構(gòu)認(rèn)可該企業(yè)？其中多少銀行、多少信托券商資產(chǎn)管理公司？銀行金融機構(gòu)越少，說明低成本融資越少，企業(yè)風(fēng)險越高。

單家金融機構(gòu)特別是銀行的對企業(yè)的授信規(guī)模多少？已提用多少？通常，審批人員會不自覺地采取跟隨策略，而非做領(lǐng)頭羊。

該企業(yè)授信總規(guī)模多少？余額多少？與企業(yè)現(xiàn)有負(fù)債對比如何？

那么，為什么同業(yè)授信表如此重要？

因為城投企業(yè)的償債主要依賴融資，換言之，借新還舊。

看點8：債券發(fā)行歷史

前篇說過，發(fā)債的城投企業(yè)已經(jīng)有1800家。對于任一家金融機構(gòu)，單一行業(yè)有1800家客戶，已經(jīng)足夠了。

此外，如今債券市場發(fā)展日趨成熟，債券已經(jīng)是優(yōu)質(zhì)企業(yè)重要的、甚至可以說是不可或缺的融資手段。

所以，同等條件下，有債券發(fā)行歷史的城投，信用資質(zhì)自然高于無歷史的。

看點9：融會貫通、綜合判斷：是不是城投。

經(jīng)過以上分析，我們已經(jīng)知道了這家企業(yè)：

股東和實際控制人是不是政府？

主營業(yè)務(wù)是不是：公益性工程代建、土地整理？

客戶是不是只有政府？

主要資產(chǎn)是不是：政府欠款、公益性工程、土地？

政府對其有沒有顯著支持？

再回顧開篇提出的城投界定：

公益性，且非市場化，是界定城投最重要的標(biāo)準(zhǔn)。

于是我們就可以判斷企業(yè)是不是城投，能否掛鉤政府信用。

可是，經(jīng)常有城投企業(yè)含有市場化、產(chǎn)業(yè)類的業(yè)務(wù)，怎么看？

筆者建議：一看規(guī)模，二看性質(zhì)。

首先是規(guī)模，是城投業(yè)務(wù)為主，還是產(chǎn)業(yè)類為主？從三個維度評估：收入占比、資產(chǎn)占比、利潤占比。

然后是性質(zhì)。通常城投下屬的產(chǎn)業(yè)類行業(yè)有三類：公用事業(yè)（水電氣熱公交）、房地產(chǎn)（工業(yè)商業(yè)住宅）、其他市場化行業(yè)。

對于公用事業(yè)，屬于半公益性質(zhì)，基本不妨礙判斷城投性質(zhì)。

對于房地產(chǎn)，重點區(qū)分土地的取得方式，是以城投土地整理的便利在一級開發(fā)階段取得轄區(qū)內(nèi)土地？還是像普通房地產(chǎn)開發(fā)商一樣通過招拍掛競標(biāo)四處拿地？前者仍與城投性質(zhì)掛鉤，后者則淡化城投性質(zhì)。

對于其他市場化行業(yè)，無疑是淡化了城投性質(zhì)。占比過大的話，反而應(yīng)該當(dāng)作產(chǎn)業(yè)類企業(yè)來評估，與政府信用脫鉤。

總之，城投企業(yè)，這么看就夠了：看企業(yè)的信用能否掛鉤政府信用？

前文述及，城投（政府投融資平臺）已經(jīng)妥妥的是債券市場的行業(yè)擔(dān)當(dāng)，1800戶城投熙熙攘攘，三分天下有其一。

但是，與之相反，城投行業(yè)的評級等級卻少得可憐，無法拉開差距。凡城投，兩A起。這也就罷了。難受的是大部分城投都擠在AA這一級別，傻傻分不清楚。

AA級城投的跨度有多大？據(jù)不完全統(tǒng)計：行政級別，可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)到地市；一般預(yù)算收入，可以從10億到近300億；總資產(chǎn)，可以從100億到1000多億。

所以，僅憑評級符號已經(jīng)難以區(qū)分城投的信用高低。那么，該如何區(qū)分？或者，什么樣的城投才是信用好的城投，是投資人眼中的菜？

筆者從審批經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)：好的城投，應(yīng)該是——高、大、純、良。

1、高

指行政級別高和公司級別高。越高，信用越好。

行政級別，即城投所依托政府的行政級別。常見的政府級別從高到低的大致順序為：省、地級市、區(qū)縣、普通園區(qū)（指經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)等普通開發(fā)區(qū)，不含國家級綜合改革試驗區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

注意，此處筆者用的詞為：“所依托”，而不是“所屬”。“所屬”，往往指股權(quán)所屬，即城投公司股東政府的行政級別。實踐中，很多小伙伴也以股東政府的行政級別來作為城投的級別。

但，這是片面的。

真正的行政級別，應(yīng)該是通過三個方面綜（取）、合（低）、判(來）、斷（看）：

第一、股東政府級別。

第二、基建回購、土地業(yè)務(wù)的交易對手政府級別。

——回購協(xié)議跟哪級政府簽的？土地業(yè)務(wù)的交易對手是誰？土地業(yè)務(wù)范圍是全市、全區(qū)還是園區(qū)內(nèi)？這部分信息，可以從兩處獲得：

1、經(jīng)營情況中的業(yè)務(wù)模式，2、應(yīng)收賬款前五大明細(xì)。

第三、資金拆借的交易對手政府級別。

——城投融資為了誰？其他應(yīng)收前五位。

收集完三方面信息后，就能做出判斷了。而三者中，更重要的是后兩個。因為它們才是城投真正的資金來源。

所以說，僅憑股東政府的級別來判斷平臺級別，是片面的。

公司級別高，指的是公司與股東政府的股權(quán)距離。說白了，是政府的子公司？是孫公司？還是孫子公司？

最能繼承政府信用的，莫過于嫡長子。

2、大

指四大：區(qū)域經(jīng)濟實力強大、所依托政府財政實力強大、城投業(yè)務(wù)規(guī)模大、城投資產(chǎn)規(guī)模大。

區(qū)域經(jīng)濟，看GDP、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會消費、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資。

財政實力，看一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入。

城投業(yè)務(wù)，看在建擬建回購項目規(guī)模、在建擬建土地整理業(yè)務(wù)規(guī)模。注意，是在建擬建，不是已完工。是現(xiàn)在和未來，不是歷史。

城投資產(chǎn)，主要有三類：應(yīng)收款類（應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款）、在建項目類（存貨、在建工程）、土地類（存貨、無形資產(chǎn)、投資性房地產(chǎn)）。

大，就是好。

這是廢話。

問題是：多大才算好？多大能算好？

這里筆者要揭秘一個風(fēng)控和分析人員都在用，但都不說的不傳之技：排排坐、砍一刀。

方法很簡單粗暴：

首先把一個行業(yè)的企業(yè)按某些指標(biāo)排座次。

其次選一個差不多的位置（比如中間、三分之一、四分之一，視投資機構(gòu)逼格而定），參考位置處的指標(biāo)數(shù)據(jù)取整（比如某指標(biāo)的中值是93，那就取整100）。

然后在整數(shù)處（比如100）砍一刀。

結(jié)束。

于是，某某指標(biāo)100就是準(zhǔn)入門檻，就是風(fēng)險偏好。100以上企業(yè)的就是目標(biāo)客戶。

自然，很多人會質(zhì)疑：這不科學(xué)！

是的，不科學(xué)，但實用。

科學(xué)的方法，是仔細(xì)分析每一個企業(yè)自身的特點，尋找其區(qū)別于行業(yè)共性的競爭力，滲入挖掘其信用依托，計算其信用額度，定制風(fēng)險緩釋措施。

科學(xué)的方法固然能得到最優(yōu)解，但其成本是巨大的，也是大部分機構(gòu)無法承受的。比如，招一個能做到這種地步的盡調(diào)人員，年薪多少？就算能招來人，一個人一年才能調(diào)查幾家企業(yè)？市場發(fā)行人5000家，以此耗時，什么時候才能做出投資決策？

最扎心的是：對于規(guī)模小的企業(yè)，放款的利潤能否覆蓋盡調(diào)成本？

所以，實踐中，我們只能接受不完美。放棄最優(yōu)解，退而求其次，尋找滿意解。

排排坐、砍一刀，很粗暴，但實用。

這里的技術(shù)，是對某個行業(yè)，知道該用哪個或哪幾個核心指標(biāo)。

對于城投，筆者偏愛城投所依托政府的一般預(yù)算收入。砍的這一刀，在一般預(yù)算收入50億。

（呃，好像暴露了什么??）

當(dāng)然，刀斷處只是準(zhǔn)入底線，真正青睞的還是一般預(yù)算收入100億的。

3、純

第一，指城投業(yè)務(wù)純粹（收入來自財政），沒有雜質(zhì)（收入來自市場）。

常見的城投各類業(yè)務(wù)，從純粹到雜質(zhì)大致排序如下：

（1）公益性的：基建政府回購、土地整理政府回購——土地招拍掛出讓——保障房回購

（2）半公益的：公交——水務(wù)——供熱——燃?xì)狻娏?/p>

（3）市場化的：房地產(chǎn)（包括保障房出售、工業(yè)地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)、住宅地產(chǎn)）、建筑、貿(mào)易、擔(dān)保等。

第二，指城投的交易對手純粹，最好是只有政府，沒有其他企業(yè)。

通常體現(xiàn)在應(yīng)收賬款和其他應(yīng)收款科目明細(xì)中。從純粹到雜質(zhì)的排序是：

高級別政府——低級別政府——國企——民企——個人。

說到這，不得不吐個槽：各位主承銷商大大，在信息披露的時候，對于城投拆出的大額非政府借款，一定要解釋業(yè)務(wù)背景、說清還款計劃、展示對手信用水平。因為對于債券，投資人是無法盡調(diào)的。有雷看不清，只能用腳投票、不去趟。

歸根結(jié)底，城投是依賴政府才有的信用。

純粹的，才讓人放心。

4、良

指信用記錄良好、銀行授信良好、資產(chǎn)質(zhì)量良好、盈利記錄良好。

信用記錄，小伙伴們已經(jīng)很熟悉征信系統(tǒng)了，要求沒有關(guān)注、逾期等異常情況。小伙伴們可能不熟悉的是最高法的失信被執(zhí)行人名單，在最高法的官方網(wǎng)站可以免費查詢。

銀行授信良好，兩個關(guān)鍵詞：

第一，銀行。是銀行，不是信托、不是資管、不是融資租賃。如果一個公司銀行融資少，負(fù)債主要來自于信托資管融資租賃，那也就呵呵了。

第二，良好，指的是信用貸款占比，或者說是非抵押質(zhì)押貸款的占比。能拿到信用貸款，是一個公司信用的最好證明。

資產(chǎn)質(zhì)量良好，主要指城投資產(chǎn)的質(zhì)量。

例如：應(yīng)收賬款背后有沒有簽署協(xié)議為證？應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款有沒有回款計劃？土地資產(chǎn)的具體情況是什么：是儲備地、劃撥地、還是出讓地？是工業(yè)用地還是商住用地？有沒有土地證？是否繳納出讓金？

盈利記錄良好，指的是不虧損，尤其是季報不虧損。

是的，城投公司有苦衷，利潤的兩大來源——政府回購款和政府補助——往往年終才結(jié)算。但是，如果季報做不到盈利，怎么能讓投資人有信心？怎么能讓人相信公司有持續(xù)融資能力？

以上，高、大、純、良。這樣的平臺，才是投資人眼中那顆青翠欲滴的菜。

第五篇：淺析我國地方政府債務(wù)風(fēng)險及防范

所謂地方債務(wù)風(fēng)險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。

地方債務(wù)風(fēng)險是指地方財政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機器難以正常運轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財政風(fēng)險具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強、危害性大等特點。

政府性債務(wù)包含三大部分：政府性債務(wù)包含地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺公司的債務(wù)。1994年實施分稅制以來,中央和地方財權(quán)與事權(quán)并不明晰,很多地方政府無法僅依靠財政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)所需的支出,加上預(yù)算法對地方政府舉債的嚴(yán)格限制,使得一些地方官員通過非正規(guī)渠道舉債,以解決財政赤字。此外,在經(jīng)濟體制改革過程中,國有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會保障資金支出的增加,導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機發(fā)生后我國實行適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策的背景下,地方政府為恢復(fù)經(jīng)濟采取大規(guī)模投融資,一定程度上導(dǎo)致新增大量地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)問題如果不能化解,勢必成為制約我國經(jīng)濟健康發(fā)展的重大隱患,金融危機后發(fā)生的希臘主權(quán)債務(wù)危機以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國地方債務(wù)問題敲響了警鐘。由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機還未謝幕,迪拜的債務(wù)危機又粉墨登場。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風(fēng)險,也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經(jīng)濟運行中各種潛在的風(fēng)險,并加強風(fēng)險的預(yù)警和管理。其中,我國地方政府現(xiàn)有各類債務(wù)所可能引發(fā)的財政風(fēng)險尤為重要因此,研究這一問題既具有重要的現(xiàn)實意義,又具有一定的理論意義。我國地方政府財政風(fēng)險有其特殊的歷史背景和生成機理,而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難,“財政危機”的表現(xiàn)模糊,這些問題給有效預(yù)警帶來困難。不僅如此,現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問題

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)及特征(一)地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險

這是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法支付的風(fēng)險。目前，我國地方政府債務(wù)融資的機構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。

(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對地方財政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險。

1．直接顯性債務(wù)風(fēng)險。

第一，國債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。

國債轉(zhuǎn)貸資金是指1998年以來，國家為了擴大內(nèi)需，利用增發(fā)國債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，還款期限為10年。它對地方經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務(wù)壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款形成直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項目貸款，但投資的這類項目主要體現(xiàn)為社會效益，難以依靠項目自身形成償債能力，一旦項目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動用財力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風(fēng)險。

第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運行過程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風(fēng)險。

2．或有債務(wù)風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險。

我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴大，而在一般的財政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務(wù)。實際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險損火不容忽視。

3．外債風(fēng)險。

政府外債是對外債務(wù)所概括的“外債”的一個重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關(guān)政府外債的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所以利用外債這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。地方政府外債風(fēng)險主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因

(一)舉債規(guī)模過大

隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦稀白载?fù)盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定與維擴、經(jīng)濟建設(shè)所需資金的籌措、社會治安的維護、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實等方面發(fā)揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財權(quán)”并沒有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績上的領(lǐng)先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時，為加速經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進(jìn)一步擴大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴大，債務(wù)風(fēng)險也會日漸顯現(xiàn)。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過度舉債

對我國各級地方政府來說，通常只關(guān)心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評審部門，其對債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級財政部門借款 的時候，并不是將借到的錢完全用于其中請時所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級財政的監(jiān)督，其目的就是為了對這些錢具有更大的支配權(quán)，以滿足其對權(quán)利和金錢的支配欲。

(三)財政入不敷出

隨著我國市場經(jīng)濟的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對財政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務(wù)范圍的擴大和服務(wù)質(zhì)量的提高使財政支出早現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢。一方面，財政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費、人員經(jīng)費增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴大，不僅上級政府下放了許多支出責(zé)任，原來中國有企業(yè)承擔(dān)的許多社會職能也轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。同時，對提供義務(wù)教育、木區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護等基本事權(quán)還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級政府的則權(quán)、事權(quán)關(guān)系的不對稱問題。市、區(qū)財力的縱向上移和事權(quán)的相對下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級地方政府。叫以說，在體制轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展對財政資金的需求量呈跳躍性增長的特征，而財政資金的增長是不可能超常規(guī)的，因而使財政支出的有限增長與現(xiàn)實需要不斷擴大的矛盾日益尖銳。也就是說，地方財政的供給范圍過寬，包攬過多；地方政府財政收入的主要來源不足，難以履行支出責(zé)任的需要，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險的一個重要因素。

(四)投資項目的經(jīng)濟效益較差

對地方財政部門的貸款項目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財政部門審批的債務(wù)融資項目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項目，這些項目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟效益。因此，依靠項目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會效益，這種項目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時候無法償還，政府出于國際形象必須承擔(dān)償債義務(wù)。

三、改善地方政府債務(wù)問題

(—)建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機制

1．為了加強對政府舉債的管理，實行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。

為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時，為避免投資決策失誤，應(yīng)實行整個投資項目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對從建設(shè)項目的可行性研究和確定，到設(shè)計、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。對放棄職責(zé)，放松管理，致使項目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分：對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀(jì)違法的，要追究其法律責(zé)任。

2．建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險。

目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險的不確定性。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強對政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來說，對于市場競爭性項目，要采取借款單位與貸款機構(gòu)借貸直對方式，財政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險，對于確需財政 擔(dān)保的項目，政府可根據(jù)項目的性質(zhì)和特點，建立健全分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國外的實踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險的能力有限、風(fēng)險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3．要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。

依法理財，既是市場經(jīng)濟體制的客觀要求，也是化解財政風(fēng)險的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對政府融資實行法制化、規(guī)范化管理。

第一，對地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實現(xiàn)制過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會計主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會計核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會計應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對以后的財務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對預(yù)算會計主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行合理的確認(rèn)和計量，以防范和化解現(xiàn)實的和未來的償債風(fēng)險。

第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對地方財政來講，其運行過程中不可避免地存在各種風(fēng)險和不確定性，這就要求政府會計核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計各種財政風(fēng)險和損失。

(二)建立科學(xué)高效的舉債償還機制

1．成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。

實行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執(zhí)行和貸款的償還。

2．建立第二預(yù)算系統(tǒng)。

建設(shè)資金入預(yù)算，資金實施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預(yù)算期間，做出下財政投融資計劃，財政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與計劃一起報有關(guān)權(quán)力機構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財政活動予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項目的舉債，授權(quán)計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議批準(zhǔn)等。

3．制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。

要強化各項目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項目單位的其他收入等實行專戶儲存，專項用于貸款的償還。政府在安排每年的財政預(yù)算時，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級債務(wù)人一時還款困難時的臨時墊付周轉(zhuǎn)。

4．明確債權(quán)，整頓債務(wù)。

當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問題。對合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險。對于新增債務(wù)，應(yīng)實行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

5．建立以資產(chǎn)運作為模式的償還機制。

資產(chǎn)運作是實現(xiàn)建設(shè)資金良性運行的基礎(chǔ)性機制。所謂資產(chǎn)運作，在這里是指將建設(shè)資金的籌集、項目投資、項目經(jīng)營和還本付息等活動，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎(chǔ)上，并以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營收益作為還本付息的財產(chǎn)基礎(chǔ)和資金來源。

(三)加強財政收支管理

1．夯實收入基礎(chǔ)。

夯實收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴展，地方經(jīng)濟不斷發(fā)展，地方財政收入才能夠夯實。

第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟，培育新的財源增長點。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要保基礎(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個體私營經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導(dǎo)和政府支持，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。

第二，加強并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費留成上的支持。分稅制財政體制實施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強稅費的管理，防止稅費流失；另一方面，按照財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級政府在稅費上的支持。

第三，統(tǒng)一財權(quán)，強化財政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財權(quán)，并強化財政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財權(quán)，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費關(guān)系，糾正稅費不分，以費擠稅的局面。

2．規(guī)范財政支出。

第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費開支。政府對經(jīng)濟的過度干預(yù)，對社會的大包大攬，勢必造成預(yù)算擴張，形成財政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機制。對事業(yè)單位實行分類處置，即對公益性事業(yè)(如基礎(chǔ)教育、圖書館、高新技術(shù)研究等)實行財政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對 半公益性半經(jīng)營性事業(yè)，財政可給予適當(dāng)補助；對經(jīng)營性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場；對社會保障則應(yīng)納入財政預(yù)算。

第二，財政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項開支。建立嚴(yán)格的財務(wù)內(nèi)部控制機制，使風(fēng)險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來，減少對傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。

第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡機構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費支出，嚴(yán)格控制社會集團消費開支，結(jié)合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項補貼性支出，提高資金使用效益。