第一篇：關于加強政府投融資平臺風險控制的對策與建議

關于加強政府投融資平臺風險控制的對策與建議

仇小樂

改革開放以來，我國投融資體制改革不斷深入，各級地方政府對投融資體制機制改革創新思路不斷涌現，目前已經形成了重慶、上海等具有較強影響力和參考價值的投融資平臺搭建模式，其他城市如廣州、杭州也各有特色。但還存在一些問題，其中最主要的一個問題就是當前投融資平臺遍地開花，債務規模急劇擴張，而投融資平臺自身未建立起足夠償債的收益能力，相關風險控制機制不健全，由此也帶來潛在的償債風險以及政府信用問題。因此，研究政府投融資平臺所存在的風險及對策，對于助推地方經濟健康發展具有重大意義。

一、政府投融資平臺的發展現狀與存在的問題

以武漢市為例，近年來，隨著經濟發展和城市建設速度的加快，武漢市城市建設投資呈飛躍性增長態勢。2009年全市新開工項目2117個，增長31.7%，404個市級重點項目完成投資1137.5億元，增長45%。這其中起著重要作用的，是政府投融資平臺建設。目前，武漢市已建立起16個市級投融資平臺，同時還積極推進區級投融資平臺建設，已有12個區建成投融資平臺，并開始實質性運作，基本形成綜合性投融資平臺與專業投融資平臺、市級投融資平臺與區級投融資平臺相結合的較為齊全的投融資平臺體系。但與全國各主要城市一樣，武漢市投融資平臺在飛速發展的同時，也產生了較為嚴重的問題：

1、償債風險較大。2007年，市城投公司資產負債率高達79.11%，在全國城投公司中居于首位，債務融資能力嚴重透支。其他封閉項目融資平臺財務結構急劇惡化，資產負債率居高不下。同年，武漢地鐵集團的資產負債率為87.9%，武漢地產集團為80.19%，武漢市經發投為77.4%，武漢經開投78.6%。過高的負債率加上公益性投資性質，使商業銀行“望而卻步”，導致各融資平臺的融資能力下降，新的項目建設資本金難以保證。同時，巨額債務帶來貸款償還壓力的加大，2008年達到49.56億元，2009年為100億元左右。

2、債務風險已經威脅到政府信用。雖然投融資平臺是獨立企業法人主體，債務由其自身承擔，但其債務融資基本上依托政府信用，部分融資甚至采取了政府擔保的形式，因此高額債務帶來的還本付息壓力使得政府信用面臨挑戰。

2009年，武漢市投融資平臺負債1800億，而當年武漢市財政一般預算收入僅316.1億，即使全市一般預算財政收入全部拿來償還銀行貸款，也要6年才能還清。更何況武漢市財政相當部分還是“吃飯財政”，而地方融資平臺負債規模仍在不斷膨脹。

二、規范地方政府投融資平臺建設的對策建議

（一）健全投融資平臺績效考核機制，推進企業運營市場化

對投融資平臺的績效考評，不僅僅考核資產規模投資增長量，還應把投資效率、融資完成率、企業資產負債率、盈利能力、償債率等納入綜合考核指標體系。通過責任狀確定目標值，將完成情況與融資平臺管理者的個人薪酬、業績評價緊密掛鉤。完善投融資主體內部自主的收入分配制度，實行管理和技術等生產要素參與分配的實現形式。

（二）放大政府投資資金，組建新的投融資平臺

目前除城建領域外，其他各政府部門管理的資金基本上沒有進行放大。建議以這些資金中用于經營性和準經營性項目的資金為基礎，組建新的投融資平臺，將財政性資金中安排經營性和準經營性項目的資金作為項目資本金注入融資平臺，由融資平臺按照下達的融資目標和投資計劃，組織開展融資、與項目單位簽訂用款合同并按合同撥付項目資金、按期收回本金或投資收益、償還融資本息，以實現政府投資的集聚效應和放大效應，扶植優勢產業跨越式發展，扶持龍頭企業做大做強，更好地支持經濟與社會協調發展。

（三）完善債務控制和風險管理機制

1、加強投融資平臺債務控制。強化銀行授信與資產的比例管理，嚴格規定總資產不超過總授信，實際用信不高于總授信的1/2。

2、健全政府投融資責任制度。地方政府的債務規模必須與財力相匹配，期限盡可能與政府任期相一致。在融資平臺嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下，在嚴格按照市場規律和法律法規規定實施破產的同時，追究投融資平臺及相關負責人的責任。

3、加強財務監管。對財政投資一定規模以上（如5000萬）的較大項目安排財政專管員，對項目建設過程中的工程變更、材料價格、結算決算等事項進行簽證確認，實施財務全過程監管，切實從資金的投向、項目實施進度、資金到位率和資金投資效益等方面加強跟蹤問效。

（四）盤活基礎設施存量資產，提高投融資平臺的融資能力

1、明晰城市基礎設施資產歸屬。通過清產核資和動態監控，摸清企業主要資產的真實狀況，按照收益能力和盤活難度對其進行梳理分類，有的放矢地開展管理工作。

2、提升投融資平臺經營管理能力。按照現代企業制度的要求健全公司治理機制，規范股東會、董事會、監事會的制度建設，形成科學決策、協調運作的良好治理機制；構建存量資產保值增值的制度體系，提升資產的運作效益。

3、創新資產運營方式。通過股份制改造，將基礎設施資產打包上市，同時將國有股權向國內外投資者轉讓，實現資產變現用于再投資。推進投融資平臺資產證券化，增強資產的流動變現能力。在開辟資產所有權轉讓渠道的同時，拓展存量資產的經營權轉讓形式。對于一些非經營性的基礎設施項目，如公園、景點等基礎設施，允許從事廣告、商業網點服務等多種經營，實現項目維護的收支平衡。在盤活資產的過程中應始終堅持市場化運作方向，積極盤活存量資產，有效改善基礎設施較低的投資回報和運營效率，提升投融資平臺融資能力。

（五）加大政府注資力度，做大、做實投融資平臺主體

一是國債注入，將中央政府定期發行基礎設施建設國債、各地方政府每年獲得的相應份額，作為資本或股本配給融資平臺。二是規費注入，將路橋費、養路費、部分城維費等作為財政轉向分別歸口注入各平臺公司。三是土地儲備收益權注入，賦予更多平臺公司土地儲備職能，將土地增值部分作為對投資集團的資本金注入。四是存量資產注入，將過去幾十年形成的上百億元存量資產，比如路橋、隧道、水廠等，劃撥給各有關平臺公司，成為平臺公司的固定資產。五是稅收返還，通過對基礎設施、公共設施投資實施施工營業稅等方面的優惠或稅收，作為資本金返還給平臺公司。

（六）拓展融資渠道，實現投資主體多元化和融資方式多樣化

1、廣泛吸引社會資金進入城市基礎設施投資領域。一是營造國有資本與民間資本平等的生態環境。進一步解放思想、更新觀念，努力營造國有資本與民間資本之間的公平競爭環境，盡可能同等待遇。二是解決價格機制問題。著力推動公共產品價格的市場化改革，增強對民間資本的吸引力。三是鼓勵民間投資。對民營資本進入的程序，以及民營資本進入后在投資補貼、貸款貼息、財稅、土地、政府采購等方面的待遇進行明確，以吸引社會資金參與城市的投資建設。

2、積極拓展非經營性項目的資金籌集方式。由于非經營性項目不直接產生經濟效益，一般對社會投資者沒有吸引能力，為保障政府投資為主體的重點項目資金需求，應根據項目的資金需求特點，由單一向銀行借貸方式轉向多樣化的融資方式。

3、推廣使用BOT等多種融資方式。對有收費機制、收益穩定的城市基礎設施項目，應充分放開投資領域，吸引社會各界直接投資建設；對一些有收費機制但效益難以做到投資收益平衡的城市基礎設施項目，采用有補貼的BOT及其衍生方式；充分利用國外政府和金融機構優惠貸款，由國有投資公司作為承貸和還貸主體，財政擔保方式進行融資。同時，積極探索其他融資方式，綜合運用政府的財力、政策支持，搞活資產運作，通過買殼上市、發行企業債券、項目租賃等方式籌措資金。

（七）加強政府部門聯動，集聚各方管理合力

投融資平臺的高效管理運營，需要各部門緊密協作，應建立健全協同配合的投融資平臺監管體系。各級政府投資主管部門應從自身職能出發，加強對企業投資項目的事中和事后監督檢查，強化投融資全過程管理，最終建立一套完善的管理體制。

第二篇：政府投融資平臺政策

子報告2：

規范政府投融資平臺的政策匯總

北京市工程咨詢公司 二○一一年五月

委托單位： 北京市發展和改革委員會 編制單位： 北京市工程咨詢公司 課題領導組：韓曉芳 課題組組長：黃林芝

課題參加人：段艷紅 沈 漫孟兆輝梁 棟

目 錄

一、規范地方政府投融資平臺政策出臺的基本脈絡.........................................1

二、規范地方政府投融資平臺政策出臺的影響.................................................3 重點政策文件分析：.............................................................................................5 政策1：關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知......................5

（一）抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務.........................................5

（二）對融資平臺公司進行清理規范.................................................................6

（三）加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理.....6

（四）堅決制止地方政府違規擔保承諾行為.....................................................7

（五）加強組織領導，確保工作落實.................................................................7 政策2：關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知（財預[2010]412號）...........................................................8

（一）關于抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務.................................8

（二）關于對融資平臺公司進行清理規范.......................................................10

（三）關于加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理...............................................................................................................................10

（四）關于堅決制止地方政府違規擔保承諾行為...........................................11

（五）關于加強組織領導，確保工作落實.......................................................11 政策3：中國銀監會關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知............13

（一）著力提高信貸科學化管理水平...............................................................13

（二）繼續推進政府融資平臺貸款清理規范工作，后續風險防控不可放松...............................................................................................................................15

（三）加強房地產信用風險防控，確保房地產信貸調控力度不減...............16

（四）加強操作風險管理，深入推進案件防控長效機制建設.......................17

（五）強化市場風險意識，建立健全市場風險管理體系...............................17

（六）密切關注改革壞境影響，加強流動性風險的防控...............................18

（七）規范開反代忍保險和產品銷售業務.......................................................19 政策4：關于進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展的若干意見...............................................................................................................................20

（一）充分認識普通公路發展的重要性...........................................................20

（二）總體要求和基本原則...............................................................................20

（三）切實保障普通公路養護和建設資金.......................................................21

（四）抓緊完善相關配套措施...........................................................................22

（五）工作要求...................................................................................................22

北京市政府投融資平臺規范發展研究

地方政府投融資平臺的政策背景

為克服國際金融危機的不利影響，2008年11月中央出臺了四萬億的經濟刺激計劃，借以拉動經濟增長。在這一輪投資中，中央財政承擔一部分，剩余部分需要由地方財政承擔，造成地方配套資金出現缺口。為解決資金缺口問題，各地紛紛通過原有及新設的融資平臺公司籌集建設資金，平臺公司的信貸規模快速膨脹。2010年歐洲債務危機的爆發及蔓延，使得主權債務問題受到廣泛關注。為有效防范財政金融風險，保持經濟持續健康發展和社會穩定，政府通過多種手段加強對地方政府融資平臺公司的管理，特別對融資行為以及金融機構的信貸審批和貸后管理等方面加強了規范和約束。

一、規范地方政府投融資平臺政策出臺的基本脈絡

2010年以來，財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會等國務院部門研究出臺了多項政策措施，規范地方政府投融資平臺。銀監會于2010年1月26日和4月20日先后召開了經濟金融形勢分析通報會議，提出并分析全面評估和有效防范地方融資平臺風險的問題，指出銀行應按照“逐包打開，逐筆核對，重新評估，整改保全”的原則做好地方政府融資平臺貸款風險管控工作。5月17日，銀監會發布《中國銀監會關于規范銀行業金融機構搭橋貸款業務的通知》（銀監發[2010]35號），禁止商業銀行向投融資平臺發放項目資本金搭橋貸款，即為企業發行債券、短期融資券、中期票據、發行股票、股權轉讓發放搭橋貸款。

5月26日，國務院常務會議部署了加強地方政府融資平臺公司管理的一系列基本原則：一要抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題；二要分類清理規范地方政府已設立的融資平臺公司，劃清職能，規范運作；三要加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的放貸管理；四要堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

6月10日，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）（以下簡稱《通知》），《通知》明確要求，地方政府融公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

資平臺公司須盡快承擔存量債務的還本付息責任，地方各級政府采取有效措施，落實有關債務人償債責任；對融資平臺公司的存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務；對融資平臺公司的存量貸款，銀行要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，在貸后管理上，銀行應適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。

8月17日，財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會四部委發出《財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預[2010]412號）（以下簡稱《細則》），對《通知》逐條解讀，明確《通知》中所出現的有關概念定義和有關事項的范圍，實現了加強地方政府融資平臺的管理從指導原則到實施細則的過渡。

此后，銀監會又相繼出臺了《中國銀監會關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監發[2010]110號）和《中國銀監會關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知》（銀監發[2011]14號）。文件在風險防范方面規定了融資平臺貸款的五級分類規則和風險權重系數；在貸款發放方面允許商業銀行對地方融資平臺貸款在有償還能力的保障性住房建設領域（公租房、廉租房、棚戶區改造）適度新增；對于到期的平臺貸款本息，不得展期和貸新還舊。2011年4月2日，銀監會出臺了《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》（銀監發[2011]34號），進一步收緊平臺貸款并要求所有銀行對平臺貸客戶實行“名單制”管理，信貸審批權統一上收總行，各銀行總行對納入平臺類客戶名單內的貸款實行總行統一授信、全口徑監控和逐筆審批，并在總行層面落實授信管理問責機制，分支行僅承擔前臺營銷和貸后管理。

2011年4月24日國務院辦公廳轉發發展改革委、財政部、交通運輸部《關于進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展若干意見的通知》（國辦發[2011]22號），在普通公路建設方面進一步放松了金融機構對政府投融資平臺的貸款限制。2011年6月9日，發改委下發《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》（發改辦財金[2011]1355號），明確各地按有關規定進行規范后繼續保留的投融資平臺公司可申請發行企業債券，募集資金優先用于保障房建設，只有滿足當地保障性住房建設融資需求后，投融資平臺公司才能發行企業公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

債用于其它方面。保障房融資政策的開口有利于緩解政府投融資平臺資金困窘的局面。

圖1 規范地方政府投融資平臺政策出臺脈絡

《中國銀監會關于規范銀行業金融機構搭橋貸款業務的通知》（銀監發[2010]35號）

《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）

《國家發展改革委辦公廳關于進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》發改辦財金[2010]2881號

《中國銀監會關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監發[2010]110號）《中國銀監會關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知》（銀監發[2011]14號）《中國銀監會關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》（銀監發[2011]34號）《關于進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展若干意見的通知》（國辦發[2011]22號）《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》（發改辦財金[2011]1355號）

二、規范地方政府投融資平臺政策出臺的影響

《通知》及《細則》的出臺對投融資平臺公司產生了重大影響。首先，按照《通知》和《細則》的要求，平臺公司的債務范圍較以往有了拓寬，不僅包括銀行信貸資金，還包括了所有因直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。按此規定，以擔保平臺、銀行理財產品、信貸信托、BT回購等方式進行融資的模式都將受到嚴格控制，增加了通過債權融資方式運作政府投資項目的難度。其次，《細則》進一步擴大了《通知》中對“公益性資產”的界定范圍，在原有范圍的學校、醫院、公園基礎上，新的界定范圍加入了廣場和黨政機關、公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

經費補助事業單位辦公樓，以及不能帶來經營性收入的市政道路、水利設施、非收費管網設施等基礎設施。此變化導致目前政府注入平臺公司的許多資產無法再為平臺公司的融資提供抵押擔保。最后，平臺公司治理及運作尚需完善。《通知》中要求融資平臺“要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作”。目前，我市相當部分的融資平臺公司尤其是區縣投融資平臺公司章程中規定的資本金仍未足額到位，公司治理結構也尚未合理搭建起來。我市許多平臺公司經營的項目是無收益的公益項目，能帶來穩定現金流的項目較少。我市平臺公司需積極探索可行的商業化運作模式。

不過，雖然《細則》要求沒有穩定經營性現金流或沒有可靠償債資金來源的平臺公司不得貸款，但是按照土地出讓金收入計入公司收入的原則，地方政府仍然可以通過注入土地、過路費等形式在特定領域支持融資平臺建設。地方政府在土地抵押、公路建設、軌道交通等具體領域，可以繼續通過融資平臺為項目續建提供資金支持，也可以通過注入土地資產來獲得融資。銀監發[2011]14號文和國辦發[2011]22號文進一步為保障性住房建設（公租房、廉租房、棚戶區改造）和普通公路建設領域的融資打開了通道。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

重點政策文件分析：

政策1：關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知

（一）抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務

地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。

納入此次清理范圍的債務，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務經清理核實后按以下原則分類：（1）融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；（2）融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；（3）融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。

對原計劃由融資平臺公司承擔融資的在建項目，對其后續資金應根據不同情況妥善處理。地方各級政府要嚴格審核項目投資預算和資金來源，各類資金要集中用于項目續建和收尾，嚴格控制新開工項目，防止出現“半拉子”工程。經地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。對使用債務資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置。

對融資平臺公司貸款，銀行業金融機構要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，確保信貸資產安全。

地方各級政府要采取有效措施，落實有關債務人償債責任。對融資平臺公司存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平臺公司等要統籌安排資金，制定償債計劃，明確償公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

債時限，切實承擔還本付息責任。

（二）對融資平臺公司進行清理規范

在本通知下發前已經設立的融資平臺公司，要按以下要求進行清理規范：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規范。

今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。

（三）加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理 融資平臺公司融資和擔保要嚴格執行相關規定。經清理整合后保留的融資平臺公司，其融資行為必須規范，向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體，并符合有關貸款條件的規定。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核準或備案手續。要嚴格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。

銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人準入條件，按商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平臺公司新發貸款要直接對應項目，并嚴格執行國家有關項目資本金的規定。嚴格執行貸公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。要加強貸后管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。

（四）堅決制止地方政府違規擔保承諾行為

地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

（五）加強組織領導，確保工作落實

各地區、各部門要從大局出發，牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，充分認識加強融資平臺公司管理工作的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，精心組織，結合本地區、本部門實際認真抓好落實。財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會等部門和機構，要抓緊制定具體實施方案，完善相關政策，加強對這項工作的指導監督。財政部要會同有關部門加快建立融資平臺公司債務管理信息系統、會計核算和統計報告制度，以及融資平臺公司債務信息定期通報制度，實現對融資平臺公司債務的全口徑管理和動態監控。審計部門要加強對融資平臺公司的審計監督。要研究建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

地方各級政府和有關部門、單位都要嚴格遵守法律制度規定，確保有法必依，違法必究。對清理規范中檢查出來的問題要及時予以糾正，對清理規范后仍然違反《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國商業銀行法》等規定的要依法依規嚴肅處理，并追究相關責任人的責任。

各省（區、市）人民政府要切實履行職責，抓緊落實相關工作，并將工作落公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

實情況于2010年12月31日前上報國務院，抄送財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會。

政策2：關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知（財預[2010]412號）

（一）關于抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務

清理核實融資平臺公司債務是規范管理的前提。納入此次清理核實范圍的融資平臺公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。

清理核實的債務是指截至2010年6月30日，融資平臺公司通過直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。

融資平臺公司債務經清理核實后按以下原則分類：融資平臺公司因承擔公益性項目建設運營舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；融資平臺公司因承擔公益性項目建設運營舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；融資平臺公司因承擔非公益性項目建設運營舉借的債務。

《通知》中“公益性項目”是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目。

《通知》中“融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務”，是指融資平臺公司因承擔公益性項目融資任務舉借，根據協議約定、項目性質或相關政策規定確定，償債資金70%以上（含70%）來源于一般預算資金、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入、預算外收入等財政性資金的債務。上述財政性資金暫不包括已注入融資平臺公司的土地使用權出讓收入、因承擔政府公益性項目建設獲得的土地使用權出讓收入返還、車輛通行費公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

等專項收費收入。

《通知》中“在建項目”是指截至2010年6月30日，經相關投資主管部門依照有關規定完成審批、核準或備案手續，并已開工建設的項目。為避免損失浪費，防止出現“半拉子”工程，應當妥善安排在建項目的后續資金。“對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資”中的“法律和國務院另有規定”是指對按照《中華人民共和國公路法》、《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號）等法律和國務院規定可以融資的項目，以及經國務院核準或審批的重大項目，如城市快速軌道交通項目等，可暫繼續執行既定融資計劃。

《通知》中“信貸審慎管理規定”是指人民銀行和銀監會發布的相關信貸政策與管理規定及銀行自身信貸管理要求，如《固定資產貸款管理暫行辦法》（中國銀行業監督管理委員會令2009年第2號）、《流動資金貸款管理暫行辦法》（中國銀行業監督管理委員會令2010年第1號）、《項目融資業務指引》（銀監發〔2009〕71號）等。

《通知》中“對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置”，是指地方政府應根據實際情況，按照國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求，對相關項目采取整改、終止等措施，妥善處置。對于整改后仍不符合上述要求的項目，銀行不得再發放新的貸款。如果融資平臺公司貸款風險緩釋措施不到位，必須按照有關法律法規規定采取足額追加抵質押等措施，否則銀行不能追加貸款。

《通知》中“逐包打開”是指要將貸款包內的每筆貸款一一對應到合格的項目，甄別貸款包的潛在風險，確實存在合規性問題和風險問題的，要采取相應保全措施。

《通知》中“逐筆核對”是指對融資平臺公司貸款進行逐筆核實查對，從借款主體、擔保主體、貸款管理等方面查找貸款存在的風險和問題。

《通知》中“重新評估”是指重新評估貸款對應的項目的合規性和可行性，項目的效益性以及還款來源的充足性和持續性，項目資本金的可靠性，項目融資需求的合理性，項目資金使用的真實性等方面存在的風險和問題，確保項目債務水平與還款水平相匹配。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

《通知》中“整改保全”是指針對自查發現的風險和問題，在制度建設、項目合規性、貸款管理、操作流程、還款來源、抵押擔保等方面采取的整改保全措施。按照“規范退出、保全分離”的原則，對于清理規范后自身具有穩定的經營性現金流，能夠全額償還貸款本息且符合一般商業公司經營性質的融資平臺公司，銀行應將該類公司的貸款整體納入一般公司類貸款進行管理；對于清理規范后自身具有一定的經營性現金流，能夠部分償還貸款本息的融資平臺公司，銀行應采取補充完善合同手續、增加新的借款主體和擔保主體等整改保全措施，強化還款約束，將其中規范后滿足一般公司類貸款條件的貸款從融資平臺公司貸款中剝離，納入一般公司類貸款管理。

（二）關于對融資平臺公司進行清理規范

對融資平臺公司進行清理規范時，對于其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，包括為政府投資項目（含公益性項目）融資而組建，不承擔具體項目建設、項目經營管理職能，且與下屬子公司僅是股權關系的國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等類型的融資平臺公司，也要按照規定原則進行清理規范。

《通知》中“承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務”，是指融資平臺公司因承擔公益性項目融資任務舉借，且償債資金70%以上（含70%）來源于公司自身收益。融資平臺公司自身收益除項目本身經營性收益外，還包括已注入融資平臺公司的土地的出讓金收入和車輛通行費等其他經營性收入。

《通知》中“今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司”的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性資產”，是指為社會公共利益服務，且依據有關法律法規規定不能或不宜變現的資產，如學校、醫院、公園、廣場、黨政機關及經費補助事業單位辦公樓等，以及市政道路、水利設施、非收費管網設施等不能帶來經營性收入的基礎設施等。

（三）關于加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理 融資平臺公司融資和擔保要嚴格執行《通知》中相關規定。經清理整合后保公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

留的融資平臺公司，其融資行為必須規范。《通知》中“向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體”的規定，是指貸款資金應用于項目本身，承貸主體應為具有獨立承擔民事責任的市場主體。《通知》中“凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款”，是指對于自身沒有穩定經營性現金流或者沒有可靠償債資金來源的融資平臺公司，銀行業金融機構等不得發放貸款。

銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。銀行業金融機構的項目貸款審查流程、程序、授權授信等要嚴格按照商業貸款審查標準，不得放松信貸管理條件。《通知》中“向融資平臺公司新發貸款要直接對應項目，并嚴格執行國家有關項目資本金的規定”的“項目”是指要符合《通知》第一部分所要求的“符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目”。

（四）關于堅決制止地方政府違規擔保承諾行為

《通知》明確，地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化。自《通知》下發之日起，對于融資平臺公司的新增債務，地方政府僅以出資額為限承擔有限責任。如果債務人無法償還全部債務，債權人也應承擔相應責任。

《通知》中“直接、間接形式為融資平臺公司提供擔保”包括但不限于下列各種形式：為融資平臺公司融資行為出具擔保函；承諾在融資平臺公司償債出現困難時，給予流動性支持，提供臨時性償債資金；承諾當融資平臺公司不能償付債務時，承擔部分償債責任；承諾將融資平臺公司的償債資金安排納入政府預算。

（五）關于加強組織領導，確保工作落實

各省（區、市）人民政府財政部門要會同發展改革部門、人民銀行分支機構、銀監會派出機構等，抓緊制定具體實施方案，建立協調機制，配備專職人員，加強對這項工作的指導監督。

各省（區、市）人民政府財政部門要于2010年10月31日前將地方政府融資平臺公司債務清理核實情況報告報送財政部，抄送發展改革委、人民銀行和銀公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

監會。報告應由各省（區、市）人民政府負責人簽字并加蓋公章，包括以下內容：本次融資平臺公司債務清理核實工作的組織實施情況；債務核實情況（包括債務總量、分類、分級等情況）；特殊事項及說明；問題及政策建議等。

各省（區、市）人民政府按照《通知》要求于2010年12月31日前上報國務院的加強地方政府融資平臺公司管理工作落實情況報告應由各省（區、市）人民政府負責人簽字并加蓋公章，包括以下內容：組織實施情況；債務總量、分類、分級等情況；在建項目后續資金安排情況；規范管理的具體措施及效果；特殊事項及說明；問題及政策建議等。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

政策3：中國銀監會關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知

當前，國民經濟平穩較快運行格局進一步鞏固，銀行業繼續穩健運行，風險抵補能力穩步提高。但是，國際金融危機仍在持續，我國重要領域和關鍵環節的改革也進入了攻堅時期，銀行業面臨的困難和挑戰依然艱巨。為貫徹落實十七屆五中全會和中央經濟工作會議要求，積極推進體制改革和發展轉型，確保“十二五”良好開局，現就銀行業重點風險防范及下一階段銀行業改革發展等相關事項通知如下，請各銀行業金融機構認真貫徹執行。

（一）著力提高信貸科學化管理水平

一是推進信貸科學合理投放，優化信貸結構。各行要著重把信貸資金更多投向“三農”、小企業、節能減排等薄弱領域“三農”和小企業貸款增速不能低于各項貸款平均增速。要在風險可控、商業可持續的前提下支持保障性住房建設。要加強行業研究，自覺將國家宏觀調控和產業結構調整政策納入中長期發展戰略規劃和經營計劃，更好地服務于經濟發展方式轉型。

二是繼續深入推行“三個辦法、一個指引”的實施，確保信貸支持實體經濟發展。各行要及時總結去年執行“三個辦法、一個指引”的經驗和不足，并加以改進。對工作不到位、成效不明顯、未能在限期內達標的銀行業金融機構，銀監會將采取對不到位貸款提高資本附加和增加撥備、與人行聯合調減貸款規模、調整存款準備金率，直至限制市場準入、暫停相關業務、限制貸款發放等聯動監管措施。特別對沒有嚴格落實“三個辦法、一個指引”、沒有執行筆筆貸時審查和至少一年一次的貸后跟蹤檢查，并因此誘發貸款挪用和其他風險的機構，要追究首席風險官、條線主管領導及相關人員的責任。各行要確保2011 年按照貸款新規走款比重達到80%以上。

三是大力推進中長期貸款合同整改工作，補簽貸款差額補足協議，彌補還款資金缺口。對于新發放的非基礎設施類固定資產和項目貸款，要根據項目原概算和原定建設期、合理運營期，確定貸款期限以及科學的本息償還方式，還本期限公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

不得超過15年，原則上自項目建成投產起，每年至少兩次償還本金，利隨本清。

四是對集中度風險加強前瞻防范。各行要堅守客戶授信集中度紅線，將所持有的債券、發放的貸款以及表外擔保和貸款承諾（合同明確可無條件撤銷的除外）統一納入授信集中度限額管理。嚴格設定行業授信集中度，對國家明令限制的行業可以實行更嚴格的動態差異化管理。加強對重點領域的壓力測試和風險監測。銀監會將根據需要在第二支柱下對集中度提出專門的資本要求。

五是加強貸款的精細化管理，全面監測信貸質量變化。各行要堅持實施前瞻性、指導性的經濟資本管理，在風險定價和內部考核中運用風險調整后資本收益率(RAROC)和經濟增加值(EVA)，做到“算了放，不是放了算”。在認真做好現金流貼現和利率敏感性分析的前提下，做好本息覆蓋率的測算。要加強對還本到期的償付比率考核(對于所有展期和貸新還舊貸款，也必須與拖欠一起計算違約率，同時剔除只償還利息而本金還未到期的部分)。要更加注重貸款分類的準確性和貸款質量管理的精細化，密切監測貸款逾期率、非應計貸款比率和貸款質量向下遷徙率等系列指標的異常變動。

六是嚴格規范“影子銀行”業務。重點把握好三個方面:一要堅持科學理念。要確保成本對稱，堅決禁止監管套利。各行要加強“防火墻”建設，嚴防不當授信，抓好并表管理。二要繼續堅決清理規范銀信合作業務。各行要確保2011 年將銀信理財合作業務表外資產全部轉入表內，同時在計算杠桿率、流動性和資本充足率以及撥備比率時充分反映。嚴禁用理財資金直接購買信貸資產。對于未轉入表內的銀信合作信托貸款，信托公司應按10.5%的比例計算風險資本，并按照銀信合作不良信托貸款余額150%和銀信合作信托貸款余額的2.5%(孰高為準)計提信托賠償準備金。對融資類銀信合作房地產業務，用于股權投資的，必須明確資金來源是私人銀行高端客戶，并充分披露信息。進一步督促財務公司規范開展委托貸款業務。三要審慎規范開展信貸資產轉讓業務。轉讓信貸資產必須嚴格遵守真實性、整體性和潔凈轉讓的原則，堅持實質重于形式，做好信貸資產轉讓的盡職調查、授信審批、風險評估、重簽協議和擔保物權轉移等工作，防范“不當銷售”、擔保落空等合規與法律風險，確保信貸資產轉讓真正服務于銀行信貸風險管理的真實需要，并及時、不遺漏地對轉出方和轉入方的資本充足率、撥備覆蓋率、大額集中度、存貸比、風險資產等監管指標計算做出相應調整。商業銀行不得將正公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

常類貸款轉讓給資產管理公司。

（二）繼續推進政府融資平臺貸款清理規范工作，后續風險防控不可放松 一是嚴格控制增量。僅允許平臺貸款在有償還能力的保障性住房建設領域(公租房、廉租房、棚戶區改造)適度新增。對已發放的和2009 年及以前所簽項目合約下的分期貸款，要重新統籌平臺公司整體償債能力和貸款項目本身還本付息能力，嚴格落實貸款“三查”制度，加強資本金到位和工期成本管理。對于到期的平臺貸款本息，不得展期和貸新還舊。

二是扎實緩釋存量。要嚴格落實銀監發[2010]110 號文的要求。對于經平臺、銀行、政府三方簽字確認的全覆蓋類貸款，不再列為平臺貸款，改作一般公司類貸款，并按商業化原則運行，做好貸時和貸后檢查管理;對于現金流為全覆蓋且擬整改為公司類貸款的，要嚴格落實抵押擔保，開展會談，補正落實，推進確認工作，核實一家，退出一家;對于保全分離和清理回收類，要嚴格按照有關要求，制定整改時間表，通過項目剝離、公司重組、增加擔保主體、追加合法足值抵質押品、直接收回等措施，完成相關工作并定期報告工作進展。今年各行要嚴格遵守平臺貸款風險資本和撥備的新要求，即針對全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋平臺貸款，自今年一季度起就堅決做到分別按照100%、140%、250% 和300%計算貸款風險權重，提高資本占用成本。要重點加大對貸款風險分類準確性的督查，特別是對正常和關注類中實際隱含較大風險的，要嚴格按照標準重新認定，相應加大次級和可疑類的占比，真實、客觀、及時地反映和評價平臺貸款風險狀況。要確保平臺貸款的撥備覆蓋率和貸款撥備率均不低于一般貸款撥備水平，對于短期內因客觀限制確實難以提足的，也必須制定分年補提計劃，確保2～3年內補足，期間要按新資本監管協議對資本作相應扣減。

三要強化問責處罰。對于國發[2010]19 號文發布后，即下半年繼續違規發放平臺貸款，以及接受地方政府違規擔保的，要嚴肅追究貸款發放機構“一把手”及總行相關負責人的責任，并對該行固定資產貸款實施整頓，代償性風險大且整改不力、情節嚴重的，將發布叫停令。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

（三）加強房地產信用風險防控，確保房地產信貸調控力度不減

一是強化土地儲備貸款管理。要抓住其平臺貸款的特點，按照前述平臺貸款的要求嚴格防控風險。

二是切實加強房地產開發企業風險控制。對有重大違規行為的不得發放新貸款，原有貸款到期收回。要認真做好“名單式”管理，對住建部、國土資源部等相關部門認定有重大違法違規行為、以及因法人代表的違法違紀行為，致使企業不能持續經營的房地產開發企業，銀行業金融機構要按出現重大違約事項的貸款合同約定，采取加速還款等保全措施。要密切關注存在高價購地、跨業經營、過度擴張、負債率偏高的高風險房地產企業風險暴露。要加強對開發貸款的全流程監控，嚴禁信貸資金用于購地，嚴防集團公司通過母子公司借款和其他各種關聯交易將信貸資金違規流入房地產市場。不用土地而改為用在建工程抵押，重視銷售回籠款的封閉運行管理。對于商業物業抵押貸款，要根據物業的合理經營期限、產生的現金流和合理的折現率審慎評估物業價值，不能簡單呆信中介公司的市場估值，避免因物業估值虛商導致信貸風險緩釋不足。

三是繼續嚴格執行差別化住房信貸政策。要確保住房信貸政策執行的連續性和嚴密性，著力抑制投資投機等非理性的購房需求，嚴禁個人消費貸款用于購房。對房價過高、上漲過快的熱點城市，當地銀監局要主動開展房地產調控政策執行情況專項檢查。一旦查實金融機構盲目競爭，甚至通過內外勾結、變相降低貸款標準、打“擦邊球”等途徑來規避調控政策，要給予嚴肅處理。要把現有監管要求落實到位，防止出現“次級房貸”避免信貸資金違規進入房地產投資投機領域。

四是強化內功防范房地產信貸風險。銀行業金融機構要高度關注房地產需求增速可能明顯降低的潛在影響，認真審視自身業務發展戰略與風險偏好，加強行業信貸集中度管理，科學制定房地產行業信貸戰略、合同期控制和抵質押風險管控措施，避免信貸風險過度累積，實現良性發展。要探索開展多種壓力情景下房地產貸款綜合壓力測試，對有重要影響的客戶，要開展敏感性分析，深入分析其資金鏈和現金回流情況，并建立必要的風險應急機制。要按照更嚴格和更審慎的標準，建立房地產客戶的內部評級體系，開發針對房地產企業集團整體的風險計量和評估方法。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

（四）加強操作風險管理，深入推進案件防控長效機制建設

一是進一步完善案件防控考核體系，使案防工作朝著持續化、常態化的方向發展。對案件防控工作的考核辦法要由單純考核案發數量和涉案金額的“單一型模式”向綜合考核工作機制、隊伍建設、工作力度和有效性的“復合型模式”迅速轉變。各行要層層落實新的案件防控責任制建設，并確保案件信息報送迅速、準確、全面，推動各項工作抓早、抓實、抓到位。

二要加快內部機制建設，形成風險管理的內生動力。各行要著重加強內審稽核等內部機制建設，提升內審稽核人員素質和工作的獨立性，明確其信息報告特殊路線，合理設定突查頻率、覆蓋范圍、延伸要求和工作方式及質量的基本評判標準。內審稽核各項工作的質效評價將納入監管評級參考要素，并將進一步推行制度執行和案防隊伍建設的承諾制度。對于未接承諾要求在年內出現實質性改變的銀行業金融機構，一律由監管部門視情況調低監管評級，嚴格限制市場準入，并限期整改到位。同時，銀監會將進一步研究明確案件風險的針對性資本要求，充分結合我國案件實際，研究建立把案件風險金額與資本各類緩沖和附加掛鉤，與當期撥備立即掛鉤的機制。

三要強化責任追究。案件防控的責任在總行和省分行，要嚴格落實責任追究要求，做到人員該開除就開除，案件該移送就及時移送，且責任要上追商級。對于各類違規問題，特別是對屢查屢犯、屢糾屢錯和各類重復出現的操作風險隱患和違規行為，不僅要追究當事人的責任，而且要追究總行和省分行以及所在機構的領導責任。對于已進行過風險提示、卻又發生同質同類案件的機構，除追究其案件責任外，還要追究其落實風險提示不到位的責任。此外，要不斷加強信息科技治理和建設，規范電子銀行、外包業務和運營管理，切實提高系統穩定運行水平，保障業務連續性。

（五）強化市場風險意識，建立健全市場風險管理體系

一是加快建立與風險相適應的市場風險管理體系。對于大中型銀行，要結合自身的發展戰略，在實施新資本協議進程中，不斷學習借鑒國際最佳作法，針對性完善信息系統建設，嚴格提升數據質量水平，合理利用風險模型，加強管理技術的實際應用和持續改善。中小型銀行應著重解決基礎性問題，包括賬戶劃分、公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

估值、使用簡單有效的方法計量風險等，建立起完整的市場風險管理架構。

二是加強衍生品風險管理。合理設定衍生品交易風險暴露的指導性上限，對于非套期保值衍生產品交易，要科學把控其標準法下市場風險資本占核心資本的比例，禁止從事無限風險的產品以及再衍生產品等高杠桿業務。對于套期保值類衍生產品要全部劃入銀行賬戶管理，非套期保值衍生品交易必須劃入交易賬戶管理。

三是強化市場風險的資本約束。2011年起，取消原來規定的市場風險計提閥值，所有銀行業金融機構至少按照標準法的要求嚴格計提市場風險資本。

四是不斷增強市場風險管理的獨立性和全面性。要建立健全市場風險與各業務條線和風險模塊的溝通協調機制，提高有關數據的完整性、全面性和準確性，提高風險管理能力與銀行現有風險水平和業務發展的匹配度。要著重加強防火墻建設，并切實做好對交易對手風險和新增風險的研究和評估。

（六）密切關注改革壞境影響，加強流動性風險的防控

一是建立科學化的流動性監測體系。要推動建立月度日均存貸款的統計制度，各家銀行要按月度監測日均存貸款流動性水平，進一步加強資產流動性和融資來源穩定性的管理。

二是切實提高流動性管理能力。各家銀行業金融機構，尤其是中小商業銀行，要嚴密監測流動性風險變化趨勢，積極分析貨幣政策調整的沖擊影響，加強現金流預測和限額管理。要充分考慮各類風險要素之間的關聯性，適時開展流動性風險的壓力測試，并根據測試結果早預案、早部署。堅決禁止高息攬儲、高價交易存款、違規吸存和違規串類。

三要積極推進新的流動性監管指標體系的實施工作。各銀行業金融機構要做好流動性覆蓋率(LCR)指標的管理，持有合理水平的高流動性資產儲備，保證在流動性壓力情景下至少能滿足三十天的流動性需求。對于凈穩定資金比率(NSFR)的管理，各行要切實增加長期穩定資金來源，降低資產負債的期限錯配，避免在市場繁榮、流動性充裕時期過度依賴批發性融資，并應嚴格對表內外資產的流動性風險進行充分的評估，確保投行類產品、表外風險暴露、證券化資產及其他資產業務的融資都具有相匹配的最低限額的穩定資金來源。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

（七）規范開反代忍保險和產品銷售業務

各家銀行業金融機構要規范開展代理保險業務，強調保護客戶利益原則，向客戶出具投保提示書，全面客觀披露相關信息。對風險測評和適合度評估滿足要求的客戶，要簽字確認客戶本人的風險測評結果和真實購買意愿，并承諾自擔責任;不得對客戶出售不適合其購買的金融產品。銀保專管員和保險顧問應當持有保險代理從業人員資格證書。不允許保險公司在銀行駐點、開窗口和直接銷售。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

政策4：關于進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展的若

干意見

改革開放以來，我國普通公路建設取得了巨大成就，通車里程規模迅速擴大、服務能力顯著增強，對經濟社會發展發揮了重要支撐作用。但也存在著債務償還困難、養護相對不足等問題，特別是成品油價格和稅費改革以及逐步有序取消政府還貸二級公路收費以后，普通公路的建設、養護管理面臨新的發展環境。為進一步完善普通公路投融資體制機制，促進普通公路持續健康發展，現提出以下意見：

（一）充分認識普通公路發展的重要性

1.普通公路是指除高速公路以外的、為公眾出行提供基礎性普遍服務的非收費公路，由普通國省干線公路和農村公路組成，構成了我國公路網的主體，是我國覆蓋范圍最廣、服務人口最多、提供服務最普遍、公益性最強的交通基礎設施，是保障經濟社會發展和人民生產生活的重要基礎條件。不斷完善普通公路網絡，充分發揮普通公路的基礎性服務作用，對于便利群眾出行，推動社會主義新農村建設，促進城鎮化和工業化發展，構建社會主義和諧社會，具有十分重要的意義。建設和維護好普通公路，是各級人民政府履行公共服務職能的重要內容。各地區、各有關部門要高度重視普通公路建設、養護和管理，統籌交通資源，積極籌措資金，保障普通公路持續健康發展。

（二）總體要求和基本原則

2.總體要求。以科學發展觀為指導，按照加強政府公共服務職能的要求，根據經濟社會發展需要與財力可能，建立以公共財政為基礎、各級政府責任清晰、財力和事權相匹配的投融資長效機制，實現普通公路的持續健康發展。

3.基本原則。堅持政府主導，提高公共財政保障能力，以財政性資金為主解決普通公路投入問題，規范融資渠道，加強資金使用監管。堅持需求和財力相公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

統籌，綜合考慮發展需要和財力狀況，實事求是，量力而行，有序推進普通公路發展。堅持財力和事權相匹配，明確各級政府對普通公路的建設與養護管理責任，根據各級政府事權合理配置財力。堅持科學規劃，根據經濟社會發展需求和路網功能定位，合理規劃、適時調整普通公路的總體布局、路網規模和標準。堅持存量優先，合理安排新建、改擴建及養護資金，做到建養并重、養護優先。

（三）切實保障普通公路養護和建設資金

4.規范成品油價格和稅費改革轉移支付資金使用。成品油價格和稅費改革后，新增成品油消費稅收入基數返還中替代公路養路費支出部分和增量資金中相當于養路費占原基數比例的部分，原則上全額用于普通公路的養護管理，不得用于收費公路建設。新增成品油消費稅收入中每年安排各地用于政府還貸二級收費公路撤站債務償還的專項資金，在債務償還完畢后，全額用于普通公路養護管理和建設。加大成品油價格和稅費改革新增稅收收入增量資金對普通公路養護管理和建設的轉移支付力度。

5.加大對普通公路發展的支持力度。繼續安排中央預算內投資用于普通公路的建設。調整車購稅支出結構，提高用于普通干線公路的支出比重。在規范政府性債務管理和風險可控的條件下，在現行中央代理發行地方政府債券制度框架內，考慮普通公路建設發展需求因素，適當擴大發行債券規模，由地方政府安排用于普通公路發展。除中央預算內資金、專項資金和政府債券外，地方各級人民政府應加大力度安排其他財政性資金用于普通公路發展。完善中央資金分配調節機制，加大向西部地區傾斜力度，實現區域間的合理分配，促進區域交通協調發展。

6.多渠道增加普通公路投入。中央預算內投資和車購稅資金在公路交通領域投資形成的收益，應主要用于普通公路建設。各地轉讓政府還貸公路經營權益所得，應安排一定比例資金用于普通公路建設。逐步建立高速公路與普通公路統籌發展機制，新建、改擴建高速公路應將與之密切關聯、提供集散服務的普通公路納入項目范圍，統一規劃、統一建設。積極探索符合普通公路公益性質的市場融資方式，鼓勵社會各界支持普通公路發展。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

（四）抓緊完善相關配套措施

7.加強資金使用的監督管理。盡快制定成品油價格和稅費改革轉移支付資金使用管理辦法，規范專項資金的分配使用和監督管理。各級財政用于普通公路發展的資金應納入預算管理，各級財政和交通運輸主管部門要嚴格執行國庫管理制度有關規定，確保及時足額撥付資金。成品油價格和稅費改革形成的交通資金實行專款專用，不得擠占、挪用。要健全資金使用的績效考核管理，加強對公路基礎設施領域社會資金的引導和監管，依法加強對各類資金使用情況的審計監督，切實提高資金使用效益。

8.規范政府性交通融資平臺。地方各級人民政府要認真落實《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）有關規定，加強對各類交通融資平臺公司的監管，嚴禁違規提供擔保或進行變相擔保。

9.妥善處理債務問題。地方各級人民政府要全面清理普通公路建設形成的債務余額，合理分擔政府性債務還本付息責任，統籌安排財力，嚴格按規定和協議償還普通公路發展形成的歷史債務。金融監管機構要采取措施加強金融風險的防控。財政部、交通運輸部、發展改革委等部門要密切關注普通公路發展的債務問題，適時研究提出防范信貸風險的政策措施。

10.理順公路管理體制機制。抓緊研究制定公路管養體制改革方案，進一步明確公路事權歸屬，分清各級政府責任，逐步理順公路管理體制機制。要根據明晰事權、理順管理體制的要求，認真總結實踐經驗，適時修訂完善相關法律法規。

（五）工作要求

11.切實抓好組織實施。各地區、各有關部門要根據本意見的要求，結合本地區、本部門實際制定具體實施意見，統籌安排落實工作任務。要正確處理改革、發展與穩定的關系，穩妥推進各項工作。

12.進一步加強協調指導。發展改革委、財政部、交通運輸部等部門要根據各自職責，密切協同配合，加強對普通公路發展投融資工作的宏觀指導和監督檢查，及時解決工作中出現的重大問題。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

政策5：關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知

各銀監局，各政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行、金融資產管理公司，郵政儲蓄銀行，各省級農村信用聯社，銀監會直接監管的信托公司、企業集團財務公司、金融租賃公司: 為貫徹落實《國務院關于加強地方政府融資平臺工作管理有關問題的通知》（國發（2010）19號，以下簡稱國發19號文）等政策要求，銀監會今年將繼續按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”十六字方針，以降舊控新為目標，進一步做好地方政府融資平臺貸款（以下簡稱平臺貸款）風險監管工作，現就相關事項通知如下：

一、嚴格加強新增平臺貸款管理

（一）健全“名單制”管應系統。各銀行應在前期清理規范基礎上，在總行及分支機構層面分別建立平臺類客戶和整改為一般公司類客戶的“名單制”信息管理系統，系統至少包括企業法人、事業法人、機關法人三類融資平臺的基本情況及授信、貸款期限結構投向、風險定性及還款來源結構等要素。有關名單及風險定性情況需按季報送當地監管部門確認，并進行動態調整;各銀行問風險定性存在差異的，由監管部門在各銀行呈報的風險定性材料的基礎上進行統一協調認定。

（二）建立總行集中審批制度。各銀行應在“名單制”管理基礎上，將平臺貸款審批權限統一上收至總行。各銀行總行應制定相應的平臺貸款管理制度，對納入平臺類客戶名單內的貸款實行總行統一授信、全口徑監控和逐筆審批，并在總行層面落實授信管理問責機制，分支行僅承擔前臺營銷和貸后管理。

（三）嚴格信貸準入條件。各銀行應嚴格按照國發19號文規定，制定平臺貸款的審慎準入標準。平臺類客戶的新增貸款，必須符合《中華人民共和國公路法》、《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（國發（2001）15號，含有償還能力的公租房、廉租房、棚戶區改造）、屬國務院核準或審批的重大項目以及國家另有規定等條件。同時，應最大限度增加抵押擔保等風險緩釋措施，并簽訂合法有效的還貸差額補足協議。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

對于2010年6月30日前已簽訂合同但目前未完成全部放款過程的，必須同時滿足以下三個條件才能繼續放款：一是符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準、土地利用總體規劃以及信貸審慎管理規定等要求；二是財務狀況健全，資產負債率不高于80%；三是抵押擔保合法合規足值。

對于符合條件的新增平臺貸款，不得再接受地方政府以直接或間接形式為融資平臺提供的任何擔保和承諾。對于不符合上述條件的，一律不得新增平臺貸款，不得向“名單制”管理系統以外的融資平臺發放貸款，以實現全年平臺貸款的降舊控新和風險緩釋。

（四）合理確定貸款期限和還款方式。各銀行應按照《關于規范中長期貸款還款方式的通知》（銀監發（2010）103號）的要求，根據項目預期現金流情況和實際建設期、達產期及運營期，合理確定新增平臺貸款的期限結構和還款方式。項目建成投產后，應按照等額分攤等審慎原則，每年至少兩次償還本金，利隨本清。

二、全面推進存量平臺貸款整改

各銀行應以平臺客戶為單位，按照額度、期限、風險狀況等因素，落實具體責任人，逐戶制訂整改計劃，有步驟地推進存量平臺貸款的資產保全和風險化解工作。對于到期的平臺貸款本息，一律不得展期和以各種方式借新還舊。

（一）貸款條件整改。即使是授信批準和各種續建項目，各銀行均應對照國家政策和審慎信貸規定，全面核實存量平臺貸款的合同條款和信貸條件，重點關注借款人資質是否健全，項目資本金比例是否達標和同比例到位，各項審批文件和手續是否合法齊全等，限期采取整改措施，有效化解合規風險和信用風險。

（二）貸款合同整改。各銀行應加強貸款合同和還款期限管理，限期整改存量平臺貸款整借整還、期限過長、還款來源不足等問題。對于整借整還的存量平臺貸款，應根據平臺自有現金流和地方政府財力情況，與地方政府和平臺客戶協商貸款合同修訂和補充完善工作，整改為分期償還，化解集中還款風險；對于還款來源不足、主要依靠政府財政支持的融資平臺，應積極協調地方政府和平臺客戶協商補簽相關還款差額補足協議。

（三）抵押擔保整改。各銀行應嚴格執行《擔保法》、《預算法》和《銀行業監督管理法》等法律法規規定，對于地方政府及其部門、機構以直接或間接形式公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

提供的原有擔保，應在充分協商基礎上重新落實合法的抵押擔保；對于以學校、醫院、公園等公益性資產作為抵質押品的，應要求融資平臺以合法的非公益性資產進行全額置換；對于各類擔保公司特別是地方政府新設擔保公司應進行嚴格的資質評估，審慎估計其實際擔保能力；對于以政府承諾擔保、以無土地使用權證的土地出讓收入承諾、以規劃土地儲備（如土地儲備證）抵押的等，均應及時追加合法有效押品，消除違規擔保的風險隱患。

（四）貨后管理整改。即使是授信批準和各種續建項目，各銀行均應加強貸款發放時再次審查和支付管理，嚴格執行“三個辦法、一個指引”。在貸款發放后，應針對融資平臺所屬行業及經營特點，動態掌握各種影響償債能力的風險因素，及時采取提前收貸、追加擔保等風險化解措施。各銀行應建立季度貸后管理機制，以平臺客戶為單位，按季考察撰寫貸后管理報告，至少每半年實地深入檢查一次，寫出相應情況的半年管理報告，統一納入平臺名單管理信息系統。銀團貸款牽頭行或代理行應履行銀團貸款的貸后管理職責，按時完成貸后管理報告并分送各銀團成員行，分別納入本行平臺名單管理信息系統。

三、切實強化平臺貸款的規制約束

（一）強化監管約束。各監管部門應在指導和協調各銀監局工作的同時，加大條線工作力度，指導和督促各銀行總行對全系統每半年進行一次有針對性的風險檢查，每次自查覆蓋面不得低于平臺貸款總額的50%，并于自查結束后30 日內報本行董事會及相關風險管理委員會審閱，批準后報送對口監管部門。2011 年檢查報告應于7月末和2012年1月末前報送。同時要督促各銀行總行做好以下五項工作：一是加強平臺貸款“名單制”管理，確保與各銀監局、各銀行分支機構核對一致；二是上收平臺貸款審批權限，并嚴格制定全行統一的平臺貸款準入標準；三是嚴格按照銀監會統計信息系統要求，核實各項數據，及時準確上報；四是對平臺貸款進行準確的五級分類，監測和防控不良貸款；五是按照《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監發（2010）110號，以下簡稱《指導意見》）的要求，根據平臺貸款自有現金流覆蓋四分類情況，嚴格按照100%、140%、250%和300%計算信貸資產風險權重。

（二）強化合規約束。各銀行應切實落實“三個辦法、一個指引”等信貸風險管控要求，針對信貸評審、合同、支付、抵押、信貸資產轉讓、集中度等違規公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

問題，重點強化貸款項目資本金管控、貸款擔保管理、協議管理、支付管理和貸后管理，切實提高按照貸款新規走款的比重。

（三）強化統計約束。各銀行應建立健全平臺貸款的統計臺賬管理制度，將平臺貸款管理納入日常管理和監管統計體系。按照《關于開展地方政府融資平臺貸款臺賬調查統計的通知》（銀監辦發（2010）338號）的要求，對平臺貸款信息進行按季統計報送，確保數據統計的全口徑、準確性和一致性，實現實時監測、分類管理、動態調整，為信貸決策提供客觀依據。各監管部門和各銀監局應按照平臺貸款統計制度要求，各司其職，協調配合，確保數據及時有效報送。

（四）強化質量約束。對于融資平臺嚴重資不抵債、到期不能足額歸還貸款本息、出現債務重組及違反貸款集中度管理要求等情況的，銀行應及時按照《指導意見》等規定要求下調五級分類等級，并相應增提撥備和采取清收處置措施，以促進平臺貸款風險的早期暴露和早期化解。對于因非不可抗力因素造成不良的，按照“誰簽字誰負責”原則，嚴肅追究貸款行行長（即三方簽字中貸款方的簽字人）及相關責任人的責任。

（五）強化撥備約束。各銀行應根據《指導意見》要求，對平臺貸款的撥備覆蓋率和貸款撥備率均不得低于貸款撥備的平均水平。對于短期內因客觀限制確實難以提足的，須制定分年補提計劃，確保盡快補足，期間應按新資本監管協議對資本作相應扣減。

（六）強化資本約束。各銀行應根據《指導意見》要求，真實、客觀、及時地反映和評價平臺貸款風險狀況。針對全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋平臺貸款，自2011年一季度起做到分別按照100%、140%、250%和300%計算貸款風險權重，發揮資本約束作用。

四、統一實施平臺貸款現場檢查

（一）檢查組織。2011年平臺貸款現場檢查按照屬地原則進行，由各銀監局、銀監分局負責組織實施，凡涉及到平臺貸款的相關監管處科室均要參加。屬于異地平臺貸款的要按借款人屬地監管原則，由借款人所在地銀監局（分局）一并組織檢查，必要時可提請貸款行所在地監管部門參加。檢查方案由銀監會銀行一部統一制訂，其他監管部門可不再另行組織檢查。檢查中如需要進一步協調，請與相關監管部門聯系。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

（二）檢查方式。2011年平臺貸款現場檢查統一采取報表分析和大戶檢查相結合的方式進行。由各銀監局、銀監分局在匯總分析平臺貸款季度報表的基礎上，以單戶融資平臺的全部表內外授信及其銀行為檢查對象，每季至少各選擇一個轄內平臺大戶進行現場檢查。

（三）檢查周期。2011年平臺貸款現場檢查按季進行。各銀監局分別于4月末、6月末、9月末和12月末前將每季檢查報告以省局為單位合并匯總，報送銀監會。

（四）檢查內容。各銀監局、銀監分局應重點選取公路、碼頭、機場等行業大戶進行檢查，各季度現場檢查內容要有側重。

第一季度：重點檢查截至2010年末平臺貸款余額最大客戶。檢查內容包括：一是地方政府融資平臺資產負債情況，是否存在資不抵債等；二是地方政府融資平臺貸款資金使用情況，包括用途和投向是否合規，資金使用效益等；三是2010 年6月至12月底、2011年1月1日后新增貸款情況；四是現金流覆蓋的劃分認定情況；五是落實原定整改計劃情況等。

第二季度：重點檢查截至2011年3月末已整改為一般公司類貸款余額最大客戶。檢查內容包括：一是現金流是否為全覆蓋；二是抵押擔保是否合法有效；三是是否符合退出平臺貸款管理的退出條件；四是各貸款行是否重新評估客戶風險及債項風險；五是公司治理是否健全，資本金是否真實到位，運營是否規范正常等情況。

第三季度：重點檢查2011 年上半年新增平臺貸款最大客戶（若與第一季度檢查對象相同，則檢查貸款增量第二大的客戶）。檢查內容包括：一是是否符合前述新增貸款準入條件；二是是否仍有地方政府擔保；三是涉及各貸款行審批權限是否已上收至總行；四是是否合理確定貸款期限和還款方式、是否簽訂差額補足協議彌補還款資金缺口；五是貸款資金使用情況，用途和投向是否符合貸款新規等。

第四季度：重點檢查截至2011年9月末平臺貸款整改變化最大客戶（若與第一、三季度檢查對象相同，則依次順延）。檢查內容包括：一是項目條件是否整改合規；二是抵押擔保是否整改合規，是否對無效擔保進行追加和置換；三是是否針對整借整還、期限過長、還款來源不足等貸款合同問題進行整改；四是是公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

否建立貸后管理機制并按季形成貸后管理報告。

五、嚴格監測“整改為一般公司類貸款”的鳳險

（一）嚴格退出條件。滿足以下全部條件的企業法人類平臺貸款，銀行可整改為一般公司類貸款，并按照商業化原則運作：一是符合“全覆蓋”原則，即各債權銀行對借款人的風險定性均為全覆蓋；二是符合“定性一致”原則，即各債權銀行均同意整改為一般公司類貸款；三是符合“三方簽字”原則，即各債權銀行均已就平臺風險定性和整改措施與融資平臺及地方政府相關部門達成一致，并通過三方簽字（地方政府相關部門、融資平臺及各債權銀行）進行確認。對于本《通知》印發前已整改為一般公司類并按商業化原則運作的貸款，各銀行應重新逐一審定是否為公司法人且滿足上述三項退出條件：不合要求但此前已納入一般公司類的貸款，各銀行應重新將其歸入平臺貸款管理，于2011年6月末前完成。

（二）有序組織退出。在三方簽字完成后，由最大債權行將借款人現金流計算、三方簽字等文件報送至平臺所在地監管部門，由銀監局、銀監分局按月對現金流測算的準確性、三方簽字等情況進行審查，并于審查通過后有序組織平臺貸款退出。退出時間、方式由各地監管部門自行確定。

（三）明確風險自擔。對于已整改為一般公司類、進行商業化運營的貸款，各銀行應按照審慎信貸要求進行管理，在原有債權債務關系不變的前提下，信貸風險由借貸雙方承擔，如出現風險只追究貸款人責任。

（四）健全臺賬統計。各銀行及銀監局應建立對整改為一般公司類貸款的臺賬統計機制，密切關注整改后貸款情況，進行持續跟蹤、動態監測。各銀監局應督促各銀行嚴查公司資本金是否真實到位，還款來源是否充足，抵押擔保是否合規，運營是否規范正常等情況，確保風險可控。

（五）審慎許估新增貸款風險。對于整改為一般公司類貸款的新增債務，各銀行應按照“三個辦法、一個指引”等審慎信貸規定重新評估客戶風險及債項風險，對借款人情況、還款來源、擔保情況等進行審查，全面評價風險因素，重點審查和監測現金流覆蓋程度的動態變化。各銀監局應嚴格監測該類貸款新增債務是否存在集中度違規、是否仍存在財政違規擔保等問題。

六、儂法加大平臺貸款問責處罰力度

各銀行應建立平臺貸款風險及其管控的問責機制。各銀監局應通過現場檢查公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

和非現場監管，及時發現銀行在平臺貸款經營活動中的各種違法違規違紀問題，并嚴格按照法律法規規定，采取問責高管、限制準入、暫停業務、處以罰款等方式，嚴肅追究出現問題的貸款發放機構及相關責任人的責任。

（一）嚴肅查處違規擔保貸款問題。凡是以地方各級政府及其所屬部門和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位以直接或間接形式提供擔保，以學校、醫院、公園等公益性資產作為抵質押品，以政府承諾擔保、無土地使用權證的土地出讓收入承諾和規劃土地儲備（如土地儲備證）作為抵押的貸款，均屬違反《物權法》、《擔保法》、《銀行業監督管理法》的行為。一經查實，應按照《銀行業監督管理法》第三十七條、第四十六條、第四十八條以及《關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知》（銀監發[2011]14號）規定，對問題機構和高級管理人員進行嚴格處罰。

（二）嚴肅查處違規發放平臺貸款問題。凡是存在未按國發19號文等規定制定平臺貸款審慎信貸標準、違規發放平臺貸款，向“名單制”管理系統以外的平臺發放貸款，以及將不符合平臺貸款退出條件的貸款劃為一般公司類貸款等問題的，均屬于違反審慎經營規則的行為。一經查實，應按照《銀行業監督管理法》第三十七條、第四十六條、第四十八條，《商業銀行法》第七十四條，《金融違法行為處罰辦法》第十六條以及《關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知》規定，對問題機構和高級管理人員進行問責處罰。

（三）嚴肅查處提供應假文件資料問題。凡是存在未按照要求按季全口徑準確、及時報送平臺貸款信息，或存在弄虛作假、瞞報誤報等問題，未按要求建立平臺名單管理信息系統并按季向監管部門報送名單及風險定性情況等問題的，均屬違反《統計法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《銀行業監管統計管理暫行辦法》等法律法規的行為。一經查實，應按照《銀行業監督管理法》第四十六條、第四十七條、第四十八條，《商業銀行法》第七十五條、第八十條，《金融違法行為處罰辦法》第十二條，《銀行業監管統計管理暫行辦法》第三十六條、第三十八條規定對問題機構和高級管理人員進行問責處罰。

（四）嚴肅查處阻礙監管問題。凡是不按監管部門協調的意見進行平臺貸款自有現金流覆蓋分類劃分，不按照要求開展平臺貸款檢查，以及對監管部門現場檢查過程不配合的，均屬違反《銀行業監督管理法》及《商業銀行法》關于拒絕公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

或阻礙非現場監管或者現場檢查的行為。一經查實，應按照《銀行業監督管理法》第四十六條、第四十八條，《商業銀行法》第七十五條、第七十七條、第七十八條規定對問題機構和高級管理人員進行問責處罰。

（五）嚴肅查處違反審慎經營規則問題。凡是對到期平臺貸款作展期和借新還舊，或未按照要求計算風險權重、足額提取撥備、準確進行風險分類，或未將平臺貸款審批權限統一上收至總行，或未按照要求合理確定新增平臺貸款期限結構和還款方式，以及未按照貸款新規等信貸風險管控要求加強平臺貸款合規管理等問題的，均屬違反《貸款風險分類指引》（銀監發[2007]54號）、《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》（中國銀監會令2003年第5號）、《商業銀行資本充足率管理辦法》（中國銀監會令2004年第2號）、《關于規范中長期貸款還款方式的通知》、《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》、“三個辦法、一個指引”等規定的行為。一經查實，應按照《銀行業監督管理法》第三十七條、第四十六條、第四十八條和“三個辦法”的有關規定對問題機構和高級管理人員進行問責處罰。

請各銀監局將本通知轉發至轄內銀監分局和有關銀行業金融機構。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

第三篇：清理政府投融資平臺

山東省人民政府

關于貫徹國發〔2010〕19號文件加強政府

融資平臺公司管理的通知

魯政發〔2010〕93號

各市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：

為認真貫徹落實《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19號)以及財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會《關于貫徹〈國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知〉相關事項的通知》(財預〔2010〕412號)精神，促進政府融資平臺公司規范發展，防范財政金融風險，現結合我省實際，就有關問題通知如下：

一、指導思想和目標任務

(一)指導思想。按照分級管理、分類指導、規范發展、加強監管的原則，認真開展清理規范融資平臺公司工作，全面加強對融資平臺公司的管理，嚴格規范政府融資和擔保行為，積極防范財政金融風險，逐步建立與社會主義市場經濟相適應、管理規范、運行高效的政府舉債融資機制。

(二)目標任務。通過開展清理規范工作，全面摸清融資平臺公司底數，加強融資平臺公司風險管理，提高融資平臺公司市場化融資能力，促進融資平臺公司規范發展，更好地發揮融資平臺的應有作用，切實有效防范和控制政府債務風險，促進全省經濟持續健康平穩發展。

二、全面清理核實融資平臺公司債務

(一)明確融資平臺公司的認定標準。納入此次清理核實范圍的融資平臺公司，是指截至2010年6月30日，由各級政府及其部門和機構、所屬事業單位等，通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司、行業性投資公司或國有資產運營公司等。各級交通運輸部門(含公路局)、學校、醫院等單位設立的機關、事業性質融資機構不屬于此次清理范圍。融資平臺公司名錄由各級財政部門、金融辦公室商當地人民銀行中心支行、銀監分局共同確認，確保統計口徑和清理范圍一致。

(二)清理核實融資平臺公司債務。此次清理核實的債務，是指截至2010年6月30日，各級政府融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。融資平臺公司債務經清理核實后，按以下原則分類：

1.融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務。上述財政性資金，包括一般預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入以及預算外收入等各類財政性資金，但暫不包括因承擔政府公益性項目建設而獲得的土地出讓金、市政配套費、污水處理費、車輛通行費、門票收入、委托代建資金等專項收入。

2.融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務。上述自身收益，除項目經營收益外，還包括土地出讓金、市政配套費、車輛通行費、污水處理費、門票收入、委托代建資金等專項收入。

3.融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。各級、各部門要嚴格區分公司債務類型，明確償債資金性質，對平臺債務進行逐戶清理登記，全面摸清債務底數。

三、妥善處置融資平臺公司存量債務

(一)明確債權債務責任。對融資平臺公司存量債務，借款單位要嚴格按照協議約定償還本息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平臺公司要積極配合貸款銀行做好“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”工作，著力解決打捆貸款、調劑貸款用途等問題，及時采取補救措施，確保信貸資產安全。對原政府信用貸款，貸款銀行要本著實事求是的原則，與融資平臺公司協商制定貸款風險緩釋措施。對符合政策規定的融資項目，貸款銀行要按照協議繼續提供貸款。

(二)妥善處理在建項目的后續融資。對原計劃由融資平臺公司承擔融資的在建項目，對其后續資金應根據不同情況妥善處理。

1.對還款資金主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資，應通過財政預算、地方政府債券等渠道，以及采取發行企業債券、轉讓項目經營權等市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。在上述后續融資渠道建立以前，對列入各級政府投資計劃的公益性在建項目，貸款銀行要商融資平臺公司、各級政府制定過渡性解決辦法，避免“急剎車”。對后續融資確有困難的在建項目，允許協商辦理融資貸款，避免出現資金鏈斷裂。公路建設、土地儲備融資項目，以及經國務院核準或審批的重大項目，可繼續執行既定的融資計劃。

2.對使用債務資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設。對不符合上述規定的在建項目，各地政府主管部門要重新評估審核，制定具體整改措施。對整改后仍達不到要求的項目，原貸款銀行不得發放新的貸款，并與融資平臺公司和政府有關部門協商確定風險緩釋及債務處置方案，妥善處理原有債務。

四、對融資平臺公司進行清理規范

(一)對現有政府融資平臺公司，要堅持市場化運作導向，區分不同類別進行清理規范。

1.對只承擔公益性項目融資任務且償債資金70%以上(含70%)來自財政性資金的融資平臺公司，今后不再承擔融資任務。各地政府要在明確還債責任、落實還款措施后，加快公司整改轉型，促其向市場化融資公司轉變。對需撤并或重組的融資平臺公司債務，貸款銀行要在各級清理規范工作領導小組統一協調下，商定整改保全、債務重組及處置方案。

2.對上述承擔公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后，剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。在融資業務剝離前，融資平臺公司和貸款銀行要繼續按協議約定履行相關融資責任。在融資業務剝離后，要積極協商落實償債責任，確保信貸資產安全。

3.對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務，且償債資金70%以上(含70%)來源于公司自身收益的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業化運作、自主經營、自擔風險、自負盈虧。要拓寬市場化融資渠道，積極引進民間投資，促進投資主體多元化，改善融資公司股權結構，不斷增強平臺公司的資本實力。

4.對于其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，包括為政府投資項目(含公益性項目)融資而組建，只承擔下屬公司股權管理、不從事項目建設運營的國有資產管理公司(中心)等融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規范。

(二)各級政府新設立融資平臺公司，必須嚴格依照有關法律法規辦理，采取財政資金投入、國有資產注入、收費權許可等多種方式，足額注入資本金，不斷增強融資平臺資本實力和資產規模。要準確把握資產注入政策界限，不能或不宜變現的學校、醫院、公園、廣場、黨政機關及經費補助事業單位辦公樓等公共資產，以及無經營性收入的市政道路、管網設施等基礎設施類公益性資產，不得作為資本金注入融資平臺公司。要從嚴控制縣級政府融資平臺公司數量，避免行業、部門內融資平臺公司的重復、盲目設立。

五、加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構的信貸管理

(一)融資平臺公司要嚴格依法依規開展融資業務，今后向銀行業金融機構申請貸款必須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核準或備案手續。鼓勵采取資產抵押、土地使用權抵押或股權質押等多種方式，增強融資平臺信用，提高融資能力。要嚴格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。

(二)加強對銀行業金融機構的信貸管理。銀行業金融機構要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人準入條件，按商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平臺公司新發貸款要直接對應項目，并嚴格執行國家有關項目資本金的規定。嚴格執行貸款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。要加強貸后管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類，足額提取撥備，爭取在今后三年內通過保全和核銷逐步化解不良貸款風險。

(三)各級政府要進一步深化投融資管理體制改革，大力支持符合國家政策規定的融資平臺公司發展，不斷提高其市場化、專業化融資水平，更好地服務于全省經濟社會發展的需要。要鼓勵有條件的融資平臺公司利用企業債券、中期票據、短期融資券等新型融資工具融資，逐步提高債權融資在融資總額中的比重。要積極運用BOT、BT、融資租賃等多種形式，拓寬市場化融資渠道，增強平臺公司融資能力。

六、堅決制止政府違規擔保承諾行為

今后對融資平臺公司的新增債務，各級政府僅以出資額為限承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化，防止平臺公司債務轉變為財政債務。如果債務人無法償還全部債務，債權人也要承擔相應責任。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，規范各類擔保承諾行為。除法律和國務院另有規定外，各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保，政府融資平臺公司之間也不得相互提供擔保。

七、加強清理規范工作的組織領導

(一)加強協作配合。各級、各有關部門要按照國務院的部署和省政府的要求，結合本地區、本部門實際，建立協調機制，配備專職人員，制定具體實施方案，認真抓好清理規范和指導監督工作。省政府確定成立山東省清理規范政府融資平臺公司工作領導小組，領導小組辦公室設在省財政廳，負責日常具體工作。

(二)明確工作步驟。全省清理規范工作以自查自糾為主，到2010年12月31日結束，包括三個階段：

1.自查摸底(7月31日-10月10日)。按照《山東省人民政府辦公廳關于開展政府融資平臺公司自查工作的通知》(魯政辦字〔2010〕122號)要求，組織平臺公司開展經營管理和債務情況自查工作，全面摸清全省融資平臺底數。

2.清理核實(10月11日-10月31日)。各市政府和省相關部門根據公司自查情況，對平臺公司債務進行清理核實，如實填報債務清理核實報表，于10月15日前將本地清理核實分析報告，報送省財政廳。經省領導小組研究審定后，由省財政廳上報財政部。

3.整改總結(11月1日-12月31日)。各市政府、省相關部門要對自查和清理核實中發現的問題進行認真整改，研究提出在建項目后續資金安排意見和融資平臺公司規范管理的具體措施，并于12月10日前將整改落實情況和工作總結上報省清理規范政府融資平臺公司工作領導小組辦公室(省財政廳)。經省領導小組研究審定后，由省政府上報國務院。

(三)落實職責分工。各有關部門要按照省政府的統一部署，認真履行職責，形成工作合力，共同做好融資平臺公司管理工作。財政部門會同金融部門，加快建立融資平臺公司債務管理信息系統、會計核算和統計報告制度，實行融資平臺公司債務信息定期通報制度，逐步實現對融資平臺公司債務的全口徑管理和動態監管;研究建立政府債務規模管理和風險預警機制，將政府債務收支納入預算管理，建立長效的政府融資監管機制。金融辦公室負責與駐魯金融部門的協調工作。發展改革部門負責政府投資項目管理、企業債券發行，監管在建項目后續資金落實等工作。人民銀行、銀監局負責落實對融資平臺公司的信貸管理政策，查處銀行業金融機構違法、違規問題。審計部門負責加強對融資平臺公司的審計監督。

山東省人民政府

二○一○年九月三十日

主題詞：財政 融資 公司 通知

抄 送：省委各部門，省人大常委會辦公廳，省政協辦公廳，省法院，省檢察院，濟南軍區，省軍區。各民主黨派省委。

山東省人民政府辦公廳2010年9月30日印發

第四篇：防范地方投融資平臺債務風險

為了應對金融危機，在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年中國企業融資規模創造了新的紀錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業債券、IPO、信托等在內的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺的融資規模達到4-5萬億元。地方投融資平臺的債務迅速增長，其連帶風險也受到了廣泛關注。

國家發改委財政金融司司長徐林在接受《中國投資》采訪時表示，加強地方政府債務管理要在中國當前發展階段和現有體制特征基礎上，客觀看待地方投融資平臺的作用，動態地、有區別地看待其投融資行為所產生各類收益，避免將地方投融資平臺的債務風險不合理放大的傾向和做法。

對于主張“開前門、堵后門“，允許地方政府發行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎設施建設的融資需要的觀點，徐林指出，在目前制度框架和條件下，在短期內每年需要發行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎設施項目建設融資需求，而這種做法無論從基礎制度還是債務管理的角度看，都具有一定的風險。

他指出，如此大規模的債務融資需求都集中到中央政府審批，也會帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對宏觀經濟就可能產生一些難以預料的影響。

“出于上述考慮，比較現實的解決辦法是正視現實、規范運作、防范風險”，徐林表示。具體而言，首先要盡快摸清各個地方政府的債務底數。其次，要有區別地采取措施規范地方投融資平臺的債務融資行為。要區分不同類型的投融資平臺采取分類管理和規范的措施。將與政府信用支持相關的地方投融資平臺債務納入政府債務管理的范疇，嚴格按照政府債務風險控制標準審核其舉債行為和規模，就可以有效控制地方政府債務規模的無序擴大，防范可能出現的政府債務風險以及連帶的金融風險。

徐林還表示，在探索發行地方政府債券的同時，要進一步提高投融資平臺債券融資包括企業債、中期票據、短期融資券等的比重，也將有利于進一步規范其融資行為，增強透明度，改善公司治理。

應客觀分析融資平臺風險

《中國投資》：為了應對金融危機，在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年中國企業融資規模創造了新的紀錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業債券、IPO、信托等在內的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺的融資規模達到4-5萬億元。地方投融資平臺債務迅速增長，其連帶風險受到了廣泛關注。您是如何看待當前條件下地方投融資平臺的融資沖動及其風險防范的？

徐林：首先，要在中國當前發展階段和現有體制特征基礎上，客觀看待地方投融資平臺的作用。我國處在城市化速度加快的結構轉換期，城市化的高速發展一方面是經濟發展的必

然結果，另一方面也是城鄉差距過大、迫使農民離開農村和農業、轉移到非農產業和城市地區追求更高收入的結果。過去30年，我國城市化水平每年提高1個百分點左右，每年有1000多萬人口需要在城市地區就業居住。這意味著需要進行大量的城市基礎設施建設、維護以及城市住宅等方面的投入。在傳統計劃體制下，我國基礎設施投資、建設和運營一直是政府的職責，由政府投入、政府建設、政府運營，由于受財政收入和融資手段的制約，加之政府直接投、直接建、直接運營的低效弊端，這一體制不適應經濟發展對基礎設施能力日益增長的需要。正是在這樣的背景和環境下，地方政府投融資平臺應運而生。地方投融資平臺一般承擔政府指定或外包的基礎設施、公共設施等投資、建設和運營任務，是依法注冊設立的企業法人，地方政府大都采取整合注入資產的模式，使其相應具備項目融資和建設運營的能力。這一模式的出現，突破了地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎設施建設的融資開辟了渠道。與此同時，由于實行以企業為主體的投資、建設和運營機制，也相應提高了基礎設施建設運營的效率，與我國正在進行的市場化改革方向是吻合的，對各地基礎設施的建設與改善以及地方經濟的發展，起到了積極作用。從這個角度看，我們應該客觀看待地方政府投融資平臺存在的合理性。

其次，要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺的債務風險。由于地方投融資平臺所承擔的項目大都帶有公益性，項目本身的收益率很低，難以通過項目自身運營產生的現金流來實現還本付息。因此，許多地方投融資平臺的債務融資，包括銀行貸款和發行各類企業債券，都采取了對政府應收賬款質押、項目回購、土地資產質押、第三方擔保等方式增信。一些增信措施與地方財政收入和支付能力密切相關，形成了財政隱性擔保以及連帶的金融風險。這一風險是多年來累積的風險，在去年實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策背景下，得到了進一步放大。但是，我們在判斷地方投融資平臺風險時也應該看到，并不是所有地方都存在程度相等的風險。一些發達地區的經濟和財政增長能力很強，其負債水平相對適度，地方政府的信用支持一般不會導致實質性的風險；還有一些地方通過融資平臺基礎設施項目的實施，大大改善了當地的商業環境，帶動項目周邊土地增值，給地方經濟和政府收入帶來了增長空間。這也是投融資平臺雖然存在了十多年，但并未導致系統性債務風險和金融風險產生的重要原因。因此，當我們分析判斷地方投融資平臺所帶來的債務風險時，必須動態地、有區別地看待其投融資行為所產生各類收益，將收益增長潛力與政府性負債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺的債務風險不合理放大的傾向和做法。

建立地方政府債務管理體系

《中國投資》：從2009年的情況看，根據有關方面的調查，地方投融資平臺的負債規模增長很快，一些落后地區的投融資平臺形成的債務規模，已經超出其企業自身和當地財政的償債能力，發展下去可能形成地方政府債務危機。您認為，應該采取什么有效手段來控制并防范地方政府債務風險呢？

徐林：的確，在一些地區，地方投融資平臺的舉債規模，已經超出了企業自身和當地財政的償債能力，這是一個歷史累積的問題。對地方政府債務問題，確實需要加以重視并采取措施積極予以化解。解決的辦法，關鍵在于確立適合我國國情和體制特征的政府債務管理辦法。我個人認為，具體的管理措施可以從以下幾個方面來考慮：

首先，要盡快摸清各個地方政府的債務底數，這需要確定合理的政府性債務統計口徑，在此基礎上，研究提出一套用以控制地方政府債務風險的指標體系。對于已經超出債務風險指標控制范圍的地方，要采取措施加強償債力度，控制新的政府性舉債行為，使政府債務的規模盡快回到債務風險控制標準以內。

其次，要有區別地采取措施規范地方投融資平臺的債務融資行為。要區分不同類型的投融資平臺采取分類管理和規范的措施。對于那些具有較好公司治理結構和資產質量、其項目運營收益能夠承擔債務融資還本付息責任、無須地方政府或財政進行信用支持的投融資平臺，應允許其按照市場原則融資；對于那些承擔基礎設施項目或市政項目投資建設和運營職責的投融資平臺，其收益不足以承擔還本付息責任，需要地方政府或財政予以信用支持和還本付息支持的，必須將平臺公司的財務條件與地方政府的債務負擔水平結合起來考慮，將政府信用支持形成的平臺公司債務納入政府債務的口徑，對于超出地方政府債務風險控制水平的，要限制其進一步擴大債務性融資規模，并采取措施降低其負債水平；對政府債務累計規模在債務風險控制水平以下的，仍可允許平臺公司適度進行債務融資。

過去之所以出現一些問題，是因為我們一直沒有提出并建立地方政府債務管理的體系和制度。只要將與政府信用支持相關的地方投融資平臺債務納入政府債務管理的范疇，嚴格按照政府債務風險控制標準審核其舉債行為和規模，就可以有效控制地方政府債務規模的無序擴大，防范可能出現的政府債務風險以及連帶的金融風險。

放開地方債尚不現實

《中國投資》：據我們了解，在有效管理地方政府債務風險方面，還有一些不同的解決思路。有的主張“開前門、堵后門”，允許地方政府發行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎設施建設的融資需要。您對此有何看法？

徐林：當前，如何規范地方政府和投融資平臺的舉債行為，防范債務風險，的確有不同的解決思路。比較有影響的思路是允許地方政府作為債務主體直接舉債，或直接發行市政債券，用以替代投融資平臺的融資行為。對此，我個人認為，允許地方政府發行債券，在我國已經有了嘗試，比如去年財政部代地方政府發行的地方政府債券，就是一個例子。主要目的是為應對金融危機，為4萬億元中央政府投資項目地方配套資金提供融資渠道。地方投融資平臺發行的各類企業債券（包括中期票據和短期融資券），實際上就是中國的市政債券。

從制度建設的角度看，允許地方政府直接發行地方政府債券或市政建設債券，需要在制度上盡快消除障礙，應該作為改革的方向和目標。但從當前應對地方政府債務風險的具體措施看，以地方政府作為舉債主體直接舉債，還存在制度性缺失和障礙。一是現行預算法尚未修訂完畢，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預算；二是各級地方政府尚未編制完整的資產負債表，難以對不同地區的政府債券進行債信評級；三是我國的政體是共產黨領導下的政體，中央政府對地方政府的債務風險依然存在連帶處置責任，不可能像聯邦制國家那樣，允許任何地方政府破產。這些制度性差異，直接關系到允許地方政府直接舉債的制度安排和建設，是需要時日才能完成的課題。如果發行地方政府債券的制度基礎都具備，相對于投融資平臺企業而言，市場一般會認為地方政府的信用比投融資平臺的信用更高，這樣的話地方政府債券的發行利率可能會比同一地區投融資平臺企業發行的企業債券利率更低一些，有利于降低地方基礎設施融資的成本。同時，從控制地方政府債務風險來看，也會更簡單透明一些。

因此，發行地方政府債券是值得探索發展的一種融資模式。

但是，在目前制度框架和條件下，短期內每年需要發行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎設施項目建設融資需求，無論從基礎制度還是債務管理的角度看，都具有一定的風險。如此大規模的債務融資需求都集中到中央政府審批，也會帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對宏觀經濟就可能產生一些難以預料的影響。出于上述考慮，比較現實的解決辦法是正視現實，規范運作，防范風險。正視現實，就是要承認地方投融資平臺的現實存在以及對促進地方經濟發展和基礎設施建設的積極作用；規范運作，就是要規范地方投融資平臺的融資、投資、建設、運營行為，完善平臺公司的治理結構，促進規范發展，提高運營效率；防范風險，就是要合理控制投融資平臺的債務規模，防范投融資平臺債務風險連帶形成財政風險和系統性金融風險。

將發行地方政府債券與投融資平臺融資完全對立起來、非此即彼的想法，既不符合實際也不符合市場化改革方向。在基礎設施建設運營領域，越來越多的地方政府將基礎設施投資、建設、運營的職責外包給企業來進行，這些企業既包括投融資平臺企業，也包括部分民營企業和外資企業。政府與企業之間形成了委托經營的關系，政府采取向企業提供現金流補貼、應收賬款協議、項目回購協議等補貼方式，幫助企業維持運營并保持一定幅度的利潤。企業利用政府補貼形成的現金流、項目回購協議和應收賬款協議作為信用支撐，為所承擔的項目進行融資，是目前普遍實施的做法，也是各國的普遍做法。這也是我國基礎設施投資建設運營體制市場化改革的普遍做法。基礎設施領域的PPP、BOT、TOT、BT融資建設模式，都是基于這一理念。這一做法本身不存在任何問題，關鍵是將政府信用支撐形成的相應債務規模，納入政府債務管理的范疇，這樣就可以控制政府債務風險的不合理放大。管理地方政府債務，關鍵是要把與政府相關，需要政府兜底償還的債務納入政府債務管理的范疇，而不應該限制投融資平臺的融資方式，否則，我們在基礎設施建設領域實施的以外包給企業投資、建設、運營為主的體制，將受到制約。

在防范并應對地方投融資平臺可能出現的風險時，要特別注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺正常運營的資金鏈斷裂，導致潛在風險的顯性化。從各類地方投融資平臺的運營看，地方投融資平臺的延續和運營，需要3條腿的支撐，一是企業項目的收益，由于平臺類企業所投資運營的項目大都屬于公益性或準公益性項目，項目收益一般都不足以滿足項目融資還本付息的要求；二是地方財政補貼或投入，平臺公司替政府承擔項目融資、建設和運營職責，政府為這類項目的外包付費，是各國通行的做法，是企業收入的重要來源，也是企業融資的信用支撐；三是正常的融資安排，企業通過不同方式的融資安排，一方面為項目建設持續注入資金，另一方面也建立了相應的還債機制。如果我們采取過于嚴格甚至一刀切的措施，截斷平臺企業正常的融資渠道，或割斷企業與政府的補貼與被補貼關系，企業的現金流和融資渠道就可能被截斷，從而導致資金鏈斷裂，不僅潛在債務風險會立刻暴露，一些不存在債務風險的項目也會受到影響而產生風險。這不僅不利于風險防范，而且還會提前放大風險，導致系統性風險的產生。

地方債務規模在短期內增長過快，確實需要引起高度重視。但我們也應該看到，地方政府債務增長過快的原因比較復雜，涉及到現行財稅體制、預算支出結構、政府間事權和財權劃分、政府投資沖動等諸多體制性問題，其根本解決需要采取綜合性的措施。由于我國的城鄉差距還很大，在未來20多年，我國還處在城市化動力強、發展快的階段。在這一過程中，各地的道路、地鐵、管網、垃圾污水處理、保障性住房等城市基礎設施和公用設施建設任務

和投資需求還將保持比較旺盛的狀態，是支撐我國經濟持續快速增長的重要力量。因此，在有效控制風險的基礎上，保證地方基礎設施投資的正常增長，對推動城市化進程、改善居民生活環境、完善投資環境、促進經濟增長，都具有重要意義。

因此，在采取措施控制地方政府債務風險的同時，仍然要為地方投融資平臺的正常融資提供通道。從各種融資方式看，進一步提高投融資平臺債券融資（包括企業債、中期票據、短期融資券等）的比重，有利于進一步規范其融資行為，增強透明度，改善公司治理。在加強地方政府債務管理、規范投融資平臺融資行為工作中，我們要注意防止出現地方基礎設施投資需求發生大的波動，否則對正在進行的大量基礎設施項目續建，對正在經歷的經濟復蘇，對宏觀經濟的穩定等，都可能產生不利的影響。

第五篇：關于規范地方政府投融資平臺的幾點建議（范文）

關于規范地方政府投融資平臺的幾點建議

2009年3月，中國人民銀行和中國銀監會聯合發布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。為此，一些地方政府借鑒外地成功的經驗，對原有地方政府融資平臺進行改革，開始建設新模式的投融資平臺，在運作過程中拓展了巨大融資空間。

一、新型地方政府投融資平臺的運作

（一）新平臺建設的出發點。地方政府搭建新型融資平臺，其目的就是要搶抓此次千載難逢的發展機遇，發揮國有資本對市場資源配置的引導作用，激活政府資源的資本屬性，盤活存量國有資產，實現投資主體多元化、籌資渠道多樣化、投資決策科學化、投資管理規范化、經營運作市場化，建立制度完善、運作規范的投融資體系和融資、投資、建設、管理、償債一體化的良性循環機制，實現投融資由部門各自負責向政府集中主導轉變、由行政決策向市場選擇轉變、由政府舉債向資本運作轉變、由間接融資向直接融資轉變、由無償投入向有償回報轉變。

（二）新平臺的主要職能。一是統一化的政府融資平臺。新型投融資平臺通過整合政府優質資源，利用市場化手段，通過多種渠道為政府募集資金，以落實重大項目的配套資金、補充基礎 設施建設資金，實現政府的投資引導意圖。二是市場化的國資管理平臺。新型投融資平臺作為國有公司及國有資產的管理平臺，利用市場化手段對下屬公司以及劃入的經營性資產進行整合調整，推動國有企業改革重組，實現國有資本有序進退，推進優質資產向優勢企業集中、向價值鏈的高端集中、向產業鏈的關鍵環節延伸，實現國有資產布局調整和產業結構優化的目標。三是政策性的產業投資平臺。新型投融資平臺作為政府的產業投資平臺，代表政府出資，根據地方產業政策進行產業投資，一方面可以開拓投資資金來源，順利實現政策意圖；另一方面采用市場化方式進行運作管理，有利于提高投資效率。四是先導性的創業引導平臺。新型投融資平臺作為政府先導性的創業引導平臺，將發揮政府資金的種子資本作用，以國有資本先期投入引導戰略投資者參與重大項目建設，更好地利用股權、基金等市場化手段與其他機構進行資金合作，通過資本經營服務、培育和輔導創業企業成長，發展一批與區域核心產業關聯度高、市場前景廣闊、經濟效益好、技術含量高的新項目、新企業。

二、新型地方政府投融資平臺的效應評估

新型投融資平臺作為地方政府強化宏觀調控能力，合理配置資源，促進經濟結構調整的重要平臺，對充分發揮地方政府投融資所具有的政策性效應和誘導效應，促進經濟增長及經濟結構調整，發揮了積極作用。但與此同時，由于這些平臺公司自成立時 2 就處于一種軟約束機制下，且財務信息不透明，隨著債務規模的不斷擴大及還債高峰期的臨近，其債務風險堪憂。

（一）政府性融資面臨著現實的法律風險。目前新平臺項目貸款的擔保模式主要有兩種：一是政府承諾、財政兜底的財政承諾模式，“打捆貸款”最具代表性。從法律規定上分析，“打捆貸款”的財政承諾方式實質就是一種特殊的“保證擔保”，而我國《擔保法》規定，“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”，很顯然，“打捆貸款”不屬于國家機關可以成為保證人的范圍，其以財政承諾的方式還款有違反法律的強制性規定之嫌，銀行很難拿著協議上法院打官司。二是權利抵押擔保模式，“土地轉讓收益權質押”是其中的主要方式。平臺公司擬質押的土地轉讓收益權，雖然可以認為是一種債權，具有財產性和可轉讓性，但并不具有確定性，也就是說該質押標的沒有特定化，僅是一種未來的可能的債權，而且這種未來的可能的債權的形成也將是分批次的，不符合《擔保法》關于擔保標的確定性的規定。一旦質押標的缺失，平臺公司不能按期還款，銀行貸款將出現擔保“真空”，而且還不能申請法院強制執行來保障貸款的收回。

（二）原有平臺公司的遺留債務可能成為“懸案”。由于新融資平臺不僅是在通過對原有平臺進行重組的基礎上建立起來的，同時還把所有行政事業單位的存量國有資產清理打捆，并入平臺公司作為重新向銀行融資的抵押擔保物，這種資產組合上的 重新洗牌，使得曾經以這些平臺公司和行政事業單位作為借款人、并以其所屬資產作為抵押物、至今尚未歸還的銀行貸款舊帳更加變得撲朔迷離。而且對于這樣一種操作，銀行方面卻并不知情。所以，從某種意義上說，政府急于建立新型融資平臺，不排除在一定程度上想甩掉歷史債務的嫌疑。

（三）對負債規模缺乏總體控制下的銀行信貸風險積聚。地方政府組建新型融資平臺的出發點就是擴大平臺公司的融資能力，為基礎設施和重點項目建設籌措盡可能多的投資資金，在目前融資渠道主要依靠銀行貸款、銀行也同時青睞政府性項目的情況下，往往是只要銀行方面肯放，平臺公司就敢于借，地方政府甚至出臺一些獎勵政策，積極鼓勵銀行加大對平臺公司的信貸投入，而作為投資出資人，對于平臺公司的總體負債規模控制在一個什么樣的水平，地方政府并沒有進行系統全面的安排。另一方面，目前地方投融資平臺的融資狀況很不透明，對于地方政府及其融資平臺的資本金、信貸資金的運用、總體負債狀況和償還能力并不完全清楚，銀行處于相對弱勢地位，這使得銀行對流入平臺公司的信貸資金難以實施有效的風險監控。

（四）政府的長效償債機制與平臺公司的市場退出機制缺失。目前一屆政府的任期是5年，而以政府為背景的平臺公司向銀行的融資貸款都是中長期貸款，期限均在3年以上，這部分貸款的還本付息壓力往往不由本屆政府承擔，在建立長期有效的償債機制上，本屆政府因為沒有壓力而缺乏動力，在沒有法定的政 府負債額度的約束下，財政承諾式的償還責任對地方政府來說是標準的“軟約束”。另外，對于這些平臺公司完成投融資的歷史使命后或者經營出現困難時，如何處置貸款抵押擔保物，如何兌現對銀行債權的承諾，地方政府也很少從長遠考慮去建立相應的市場退出機制。

三、對進一步規范新型地方政府投融資平臺的建議

（一）深化地方政府投融資體系改革。從地方政府投融資的現狀看，首要的任務是進一步改革投融資體制，培植政府投資主體，完善公司治理結構，真正建立起“政府引導、社會參與、市場運作”的社會投資增長機制，運用多種融資手段，實現投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新型投融資體制。其次是完善投融資政策，嚴格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經濟社會領域和對地方經濟社會發展全局有重大影響的項目；完善科學決策程序，建立政府投資決策咨詢評估制度，實現政府投資管理的科學化、民主化和法制化。第三，加強投資監督管理，建立責任追究制度和權力制衡機制，加強項目跟蹤協調管理，完善稽查制度。

（二）建立科學合理高效的債務管理模式。要建立“負債有度、總債有數、用債有方、償債有錢、管債有規、舉債有責”的科學、規范、合理及切實可行的債務管理模式。一是適度發行地方政府債券，由上級政府和中介機構對地方政府舉債能力進行科學評估，并提供相應信用保證，將政府性債務控制在地方財力可 承受的范圍之內。二是嚴格控制銀行貸款行為，可將銀行融資行為限于有效儲備建設土地為目的的土地抵押中短期貸款，減少不可處置的國有資產抵押貸款。三是立法建立償債長效機制。既要將政府性負債建設項目、投資規模和償還本息等計劃納入預算控制，建立政府償債基金和債務風險預警機制，又要本著“誰借誰還誰受益”及“誰審批、誰擔保、誰負責”的原則，建立起借用還相統一、責權利相結合的債務償還機制，嚴格確定償債單位，確保落實償債資金來源。

（三）妥善處理政府性項目貸款遺留問題。要從樹立新型地方政府融資平臺新信用形象的角度出發，切實處理原有平臺公司拖欠銀行貸款的問題，把“借新賬”建立在“還舊賬”的基礎之上。一是要全面清理政府性債務。積極開展對政府性債務的清理工作，全面核實債權債務關系、時間、數額及用途、期限、利率、償還情況等，從新確認債權債務關系，落實債權債務主體。二是明確舊債處置的相關政策。本著“誰舉債、誰負責”和“誰受益，誰償還”的原則，進行舊債處置。三是安排財政專項還貸資金，制定遺留問題貸款本息還款計劃，逐步償還不良貸款本息。四是完善相關貸款手續，做到抵押、擔保合法有效，切實保障銀行債權，增強金融機構信貸投入信心。

（四）積極探索嘗試多種直接融資方式。要穩步推進政府性投資項目融資方式實現多樣化，有效緩解銀行信貸投放的壓力。包括發行債券融資，如市政債券、企業債券等；嘗試資產證券化 融資，引導國有優質資產通過上市實現直接融資，扶持融資平臺公司控股、參股公司上市，提升融資平臺公司的直接融資能力；推進市政公用事業產業化，將城市公用事業所有權、經營權和養護管理進行有效剝離，吸引各種社會資金直接投資建設和經營；推行項目融資，對一些大型基礎設施項目，如橋梁、水廠、污水處理廠等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，籌措建設資金。

（五）銀行要積極掌握平臺公司財務信息有效監控信貸風險。銀行既不能因為把貸款投向政府融資平臺能提高銀行的經營利潤，而降低現有的嚴格的貸款審查標準，也不能因懼怕風險望而卻步。要針對政府融資平臺項目貸款模式的貸款主體、擔保方式的多樣性和特殊性，充分參與到項目評審當中去，在現有法律框架下對各種貸款方式予以深層次的理論剖析，有效規避貸款風險。同時，要求平臺公司將資金回籠賬戶或者收益賬戶為貸款設立質押擔保，以確保對該賬戶項下的資金有優先受償權；其次，要建立銀行監管賬戶，確保貸款資金能做到“專款專用”，防止被挪作他用；第三，要嘗試逐步建立一套完備的政府背景類貸款風險評估體系，加強對地方經濟發展的分析和預測，對已發放貸款項目未來現金流量的變化情況進行跟蹤評估，對貸款使用實行全程跟蹤和嚴密監控，對挪用貸款的平臺公司采取必要的信貸制裁措施。