第一篇：政府投融資平臺管控模式解析

政府投融資平臺管控模式解析

【摘要】地方政府投融資平臺在促進當地經濟發展和推動城市化進程上，發揮了不可替代的積極作用，同時也出現了發展過快、平臺數量過多、業務同質化等一系列問題，并由此引發了國家對地方政府各類投融資平臺的治理整頓。在此背景下，投融資平臺無不尋求整合發展，集團化趨勢不可阻擋。因此，內部管理水平與集團化管理水平成為各投融資平臺迫切需要提升的重要方面。

一、前言

我國經營城市的理念最早要追溯到周代時期，具體可以從《周禮·考工記》中的“匠人營國”思想找到對城市規劃的解讀。1991 年，上海率先成立城投之后，重慶、廣東等省市也相繼成立投融資平臺。城投類企業具有政府和市場雙重背景的特性，多元化融資、投資與經營的業務模式使其在地方財政、城市經營等領域扮演著日益重要的角色。

“十一五”期間，中國城投類企業開始進入高速發展時期，快速的城市化進程帶來了城市基礎設施大量客觀需求，同時伴隨著后金融危機時期政府投資為驅動載體的主動信貸創造，中國城投行業一片繁榮。

然而繁榮的背后，往往隱藏著巨大的危機，革舊換新順應而生，才是各行各業達到基業常青的不二法門。對于極具特性的投融資平臺來說，行業性危機日益凸顯，變革管理方法，追求可持續繁榮，迫在眉睫。

二、投融資平臺集團化管控趨勢需求分析

隨著國家加大對地方政府投融資平臺的清理規范，城投公司尋求整合發展，在新形勢下出現兩種集團化趨勢：戰略控股趨勢和金融控股趨勢（見表 1）。

表 表 1 ：戰略控股與金融控股對比

戰略控股

金融控股

表現方式

通過全面的股權投資和資產經營管理，對內部資源進行整合和分工協作，共同實現地方政府投資拉動的戰略意圖。

地方政府整合地方性金融資源的融資潛力，通過地方性金融資源集聚方式構建“金融控股”平臺。

表現特點

在目標定位、功能發揮、發展方向上呈現領域綜合化、分工協作化、市場化經營的趨勢。

金融集聚效應

在這種集團化趨勢下，原先的管理模式已經難以駕馭這些資產規模龐大、經營方式復雜的投融資平臺。尤其隨著企業產業門類的愈加復雜、管理層級的逐步增多，管理上出現了盲區。集團總部與其下屬企業權力的分管部署、企業核心競爭力的集團化聚集等關鍵要素，無形中催生著投融資平臺向集團化管控趨勢發展。

三、集團化管控模式評估與選擇

1.管控模式分類

集團管控模式按照集團對成員企業管控的緊密程度各有不同，主流觀點分為三種典型的管控模式，即財務管控型、戰略管控型和操作管控型。具體如表 2 所示：

表 表 2 ：管控模式對比分析表

管控模式

管控維度

集權分權度

核心部門

財務管控

財務

高度分權

董事會、經理層、財務審計委員會、財務部門

戰略管控

戰略

集分權結合董事會、經理層、戰略委員會、戰略規劃部門

操作管控

綜合高度集權

各職能部門

三種管控模式的區別在于對不同管控維度的側重與綜合。職能維度包括戰略、財務、人力資源、企業文化等；業務維度包括制造、營銷、研發、供應鏈等。對于投融資平臺來說，選擇某種管控模式，即是以選擇某種管控維度的權重組合，構成一個系統，來對集團的發展進行管理與控制。集團管控模式的選擇主要受行業特點、組織規模、發展戰略、企業家領導風格等因素的影響，投融資平臺應深入分析和評估自身在這幾個因素上的現狀與特點，從而選擇適合自己的管控模式。

2.管控模式評估

在對投融資平臺管控模式評估中，現代集團依據五維評估法（圖 1），從戰略、結構和流程、功能定位、集分權形式、能力五個層面進行分析。

（1）戰略

戰略維度主要是指公司的經營理念和業務戰略。管控體系的建立以完成集團特定的戰略目標為目的，為實現集團的業務戰略目標服務。所以，集團公司管控體系的指導方向是集團的經營理念；集團公司管控體系建立的基準是集團的業務戰略。

（2）結構和流程

結構和流程是保障集團公司管控體系有效運作的重要支持體系。結構主要指公司的組織模式、管理結構和決策方式，它是實現管控模式的載體；流程主要是指報告、控制、績效管理、信息系統、計劃、預算和資源配置流程，是一組將輸人轉化為輸出的相互關聯或相互作

用的、與企業工作相關的活動，是實現管控的行動保證。

（3）功能定位

這里說的功能定位主要是指董事長和總經理在公司中的作用與地位。董事長和總經理在集團公司中的地位和作用直接決定了集團公司高層對組織的掌控能力。

（4）集分權形式

集分權形式主要是指集權與分權程度和對部門的授權程度與內容。它也是評估集團管控模式的一個重要維度，因為集權和分權直接決定了對集團的管控程度。

（5）能力

能力維度主要包括人員結構、技能和管理能力、部門能力、考核與激勵和信息溝通方式幾個方面。這一層面可以有效促進管控模式具體落實到每個崗位、每個員工。

通過以上五個層面的評估，投融資平臺選取集團管控模式的依據得以量化、標準化，為更科學、更先進、更具現代化的提升內部管理水平與集團管理水平做了良好的鋪墊。

3.管控模式選擇

“歸核化”是母子公司集團對子公司進行管控的主要思路之一，目前受到廣泛采用。它強調集團公司對其核心業務的有效管控，而對非核心業務采取相對松散的管控模式。（如圖 2所示）。

核心層公司作為集團的“造血”組織，通過提升盈利能力，從而提升集團公司的持續發展能力；緊密層子公司為集團公司提供“輸血”機制，通過資本運作和股權收益，增強集團公司抗財務風險的能力，通過合并報表，改善集團公司財務指標；松散層子公司通過改善財務結構，提高集團公司的融資能力。具體管理側重點如表 3 所示。

三、投融資平臺管控模式實施要點

作為集團管控的方法論提煉，管控模式確定之后，需要依賴于科學性、實用性、系統性的實施要點：

1.追本溯源--政企分離

實現政企分離，構建市場化組織無疑是從本質上斷除潛在問題。投融資平臺政企雙重背景的特性景制約了平臺的良性發展，對集團化發展起了根本的阻礙作用。因此，要確保管控的順利實施，就必須實現政企分離，完全按照市場化的方式去運作，這樣才能發揮管控的最大效應。

2.頂層鞏固--領導重視

領導的高度重視無疑是從頂層理念上鞏固了管控的機制。集團總部管控實施方案下達之后，各部門、各單位需要更廣泛、更具力度的推廣學習，深刻領會集團公司推進企業管控的意義和基本思路，制定好本系統、本單位貫徹集團公司管控實施方案的具體措施。

3.持續加壓--基層督導

加強對基層單位構建管控體系工作的檢查、督促和指導作為對集團管控的持續關注，有利于企業自組織系統的構建。集團公司各部門要深入實際，調查研究，切實負起責任，在健全和完善自身管控體系的同時，幫助基層單位構建高起點、高標準的、適應集團公司發展要求及符合本單位實際的管控體系。

4.活水不竭--管理創新

集團管控體系構建是一個從上到下、逐步完善的過程。由于投融資平臺的資產屬性和業務范圍有很大的不同與交叉，因此，各主管部門要認真總結經驗，堅持管理創新，積極探索建立一套以本系統管控體系為責任主體，以基層單位有效落實管控職能的有效的管控模式，充分調動各級管理人員的積極性，使集團公司各項管控措施落到實處。

5.吏治推行--制度保障

禮法向來離不開吏治的護持。嚴肅管控紀律，強化企業制度的執行力是集團管控質量的有效保障。各部門、各單位要根據集團公司管控要求，強化制度的執行力教育，采取有效的約束性措施，杜絕有章不循的現象，不斷提高企業管理者的綜合素質，提升企業全體員工的執行力，使集團的企業管理水平上升一個新臺階，使企業管控真正成為支撐集團公司發展戰略、提升企業核心競爭力的重要保障。

四、結束語

隨著我國經濟改革發展步入新的紀元，市場化浪潮不可逆轉。投融資平臺作為我國經濟快速發展的重要參與者與貢獻者，科學、可持續推行集團化管控模式，有利于全面提高管理

水平，強化應對內外部復雜變化環境的能力，提升市場競爭力和風險抵抗力。突破企業做強做優、科學健康發展的瓶頸，從而真正實現投融資平臺的可持續發展。

第二篇：清理政府投融資平臺

山東省人民政府

關于貫徹國發〔2010〕19號文件加強政府

融資平臺公司管理的通知

魯政發〔2010〕93號

各市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：

為認真貫徹落實《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19號)以及財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會《關于貫徹〈國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知〉相關事項的通知》(財預〔2010〕412號)精神，促進政府融資平臺公司規范發展，防范財政金融風險，現結合我省實際，就有關問題通知如下：

一、指導思想和目標任務

(一)指導思想。按照分級管理、分類指導、規范發展、加強監管的原則，認真開展清理規范融資平臺公司工作，全面加強對融資平臺公司的管理，嚴格規范政府融資和擔保行為，積極防范財政金融風險，逐步建立與社會主義市場經濟相適應、管理規范、運行高效的政府舉債融資機制。

(二)目標任務。通過開展清理規范工作，全面摸清融資平臺公司底數，加強融資平臺公司風險管理，提高融資平臺公司市場化融資能力，促進融資平臺公司規范發展，更好地發揮融資平臺的應有作用，切實有效防范和控制政府債務風險，促進全省經濟持續健康平穩發展。

二、全面清理核實融資平臺公司債務

(一)明確融資平臺公司的認定標準。納入此次清理核實范圍的融資平臺公司，是指截至2010年6月30日，由各級政府及其部門和機構、所屬事業單位等，通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司、行業性投資公司或國有資產運營公司等。各級交通運輸部門(含公路局)、學校、醫院等單位設立的機關、事業性質融資機構不屬于此次清理范圍。融資平臺公司名錄由各級財政部門、金融辦公室商當地人民銀行中心支行、銀監分局共同確認，確保統計口徑和清理范圍一致。

(二)清理核實融資平臺公司債務。此次清理核實的債務，是指截至2010年6月30日，各級政府融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。融資平臺公司債務經清理核實后，按以下原則分類：

1.融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務。上述財政性資金，包括一般預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入以及預算外收入等各類財政性資金，但暫不包括因承擔政府公益性項目建設而獲得的土地出讓金、市政配套費、污水處理費、車輛通行費、門票收入、委托代建資金等專項收入。

2.融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務。上述自身收益，除項目經營收益外，還包括土地出讓金、市政配套費、車輛通行費、污水處理費、門票收入、委托代建資金等專項收入。

3.融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。各級、各部門要嚴格區分公司債務類型，明確償債資金性質，對平臺債務進行逐戶清理登記，全面摸清債務底數。

三、妥善處置融資平臺公司存量債務

(一)明確債權債務責任。對融資平臺公司存量債務，借款單位要嚴格按照協議約定償還本息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平臺公司要積極配合貸款銀行做好“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”工作，著力解決打捆貸款、調劑貸款用途等問題，及時采取補救措施，確保信貸資產安全。對原政府信用貸款，貸款銀行要本著實事求是的原則，與融資平臺公司協商制定貸款風險緩釋措施。對符合政策規定的融資項目，貸款銀行要按照協議繼續提供貸款。

(二)妥善處理在建項目的后續融資。對原計劃由融資平臺公司承擔融資的在建項目，對其后續資金應根據不同情況妥善處理。

1.對還款資金主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資，應通過財政預算、地方政府債券等渠道，以及采取發行企業債券、轉讓項目經營權等市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。在上述后續融資渠道建立以前，對列入各級政府投資計劃的公益性在建項目，貸款銀行要商融資平臺公司、各級政府制定過渡性解決辦法，避免“急剎車”。對后續融資確有困難的在建項目，允許協商辦理融資貸款，避免出現資金鏈斷裂。公路建設、土地儲備融資項目，以及經國務院核準或審批的重大項目，可繼續執行既定的融資計劃。

2.對使用債務資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設。對不符合上述規定的在建項目，各地政府主管部門要重新評估審核，制定具體整改措施。對整改后仍達不到要求的項目，原貸款銀行不得發放新的貸款，并與融資平臺公司和政府有關部門協商確定風險緩釋及債務處置方案，妥善處理原有債務。

四、對融資平臺公司進行清理規范

(一)對現有政府融資平臺公司，要堅持市場化運作導向，區分不同類別進行清理規范。

1.對只承擔公益性項目融資任務且償債資金70%以上(含70%)來自財政性資金的融資平臺公司，今后不再承擔融資任務。各地政府要在明確還債責任、落實還款措施后，加快公司整改轉型，促其向市場化融資公司轉變。對需撤并或重組的融資平臺公司債務，貸款銀行要在各級清理規范工作領導小組統一協調下，商定整改保全、債務重組及處置方案。

2.對上述承擔公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后，剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。在融資業務剝離前，融資平臺公司和貸款銀行要繼續按協議約定履行相關融資責任。在融資業務剝離后，要積極協商落實償債責任，確保信貸資產安全。

3.對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務，且償債資金70%以上(含70%)來源于公司自身收益的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業化運作、自主經營、自擔風險、自負盈虧。要拓寬市場化融資渠道，積極引進民間投資，促進投資主體多元化，改善融資公司股權結構，不斷增強平臺公司的資本實力。

4.對于其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，包括為政府投資項目(含公益性項目)融資而組建，只承擔下屬公司股權管理、不從事項目建設運營的國有資產管理公司(中心)等融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規范。

(二)各級政府新設立融資平臺公司，必須嚴格依照有關法律法規辦理，采取財政資金投入、國有資產注入、收費權許可等多種方式，足額注入資本金，不斷增強融資平臺資本實力和資產規模。要準確把握資產注入政策界限，不能或不宜變現的學校、醫院、公園、廣場、黨政機關及經費補助事業單位辦公樓等公共資產，以及無經營性收入的市政道路、管網設施等基礎設施類公益性資產，不得作為資本金注入融資平臺公司。要從嚴控制縣級政府融資平臺公司數量，避免行業、部門內融資平臺公司的重復、盲目設立。

五、加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構的信貸管理

(一)融資平臺公司要嚴格依法依規開展融資業務，今后向銀行業金融機構申請貸款必須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核準或備案手續。鼓勵采取資產抵押、土地使用權抵押或股權質押等多種方式，增強融資平臺信用，提高融資能力。要嚴格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。

(二)加強對銀行業金融機構的信貸管理。銀行業金融機構要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人準入條件，按商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平臺公司新發貸款要直接對應項目，并嚴格執行國家有關項目資本金的規定。嚴格執行貸款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。要加強貸后管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類，足額提取撥備，爭取在今后三年內通過保全和核銷逐步化解不良貸款風險。

(三)各級政府要進一步深化投融資管理體制改革，大力支持符合國家政策規定的融資平臺公司發展，不斷提高其市場化、專業化融資水平，更好地服務于全省經濟社會發展的需要。要鼓勵有條件的融資平臺公司利用企業債券、中期票據、短期融資券等新型融資工具融資，逐步提高債權融資在融資總額中的比重。要積極運用BOT、BT、融資租賃等多種形式，拓寬市場化融資渠道，增強平臺公司融資能力。

六、堅決制止政府違規擔保承諾行為

今后對融資平臺公司的新增債務，各級政府僅以出資額為限承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化，防止平臺公司債務轉變為財政債務。如果債務人無法償還全部債務，債權人也要承擔相應責任。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，規范各類擔保承諾行為。除法律和國務院另有規定外，各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保，政府融資平臺公司之間也不得相互提供擔保。

七、加強清理規范工作的組織領導

(一)加強協作配合。各級、各有關部門要按照國務院的部署和省政府的要求，結合本地區、本部門實際，建立協調機制，配備專職人員，制定具體實施方案，認真抓好清理規范和指導監督工作。省政府確定成立山東省清理規范政府融資平臺公司工作領導小組，領導小組辦公室設在省財政廳，負責日常具體工作。

(二)明確工作步驟。全省清理規范工作以自查自糾為主，到2010年12月31日結束，包括三個階段：

1.自查摸底(7月31日-10月10日)。按照《山東省人民政府辦公廳關于開展政府融資平臺公司自查工作的通知》(魯政辦字〔2010〕122號)要求，組織平臺公司開展經營管理和債務情況自查工作，全面摸清全省融資平臺底數。

2.清理核實(10月11日-10月31日)。各市政府和省相關部門根據公司自查情況，對平臺公司債務進行清理核實，如實填報債務清理核實報表，于10月15日前將本地清理核實分析報告，報送省財政廳。經省領導小組研究審定后，由省財政廳上報財政部。

3.整改總結(11月1日-12月31日)。各市政府、省相關部門要對自查和清理核實中發現的問題進行認真整改，研究提出在建項目后續資金安排意見和融資平臺公司規范管理的具體措施，并于12月10日前將整改落實情況和工作總結上報省清理規范政府融資平臺公司工作領導小組辦公室(省財政廳)。經省領導小組研究審定后，由省政府上報國務院。

(三)落實職責分工。各有關部門要按照省政府的統一部署，認真履行職責，形成工作合力，共同做好融資平臺公司管理工作。財政部門會同金融部門，加快建立融資平臺公司債務管理信息系統、會計核算和統計報告制度，實行融資平臺公司債務信息定期通報制度，逐步實現對融資平臺公司債務的全口徑管理和動態監管;研究建立政府債務規模管理和風險預警機制，將政府債務收支納入預算管理，建立長效的政府融資監管機制。金融辦公室負責與駐魯金融部門的協調工作。發展改革部門負責政府投資項目管理、企業債券發行，監管在建項目后續資金落實等工作。人民銀行、銀監局負責落實對融資平臺公司的信貸管理政策，查處銀行業金融機構違法、違規問題。審計部門負責加強對融資平臺公司的審計監督。

山東省人民政府

二○一○年九月三十日

主題詞：財政 融資 公司 通知

抄 送：省委各部門，省人大常委會辦公廳，省政協辦公廳，省法院，省檢察院，濟南軍區，省軍區。各民主黨派省委。

山東省人民政府辦公廳2010年9月30日印發

第三篇：政府投融資平臺政策

子報告2：

規范政府投融資平臺的政策匯總

北京市工程咨詢公司 二○一一年五月

委托單位： 北京市發展和改革委員會 編制單位： 北京市工程咨詢公司 課題領導組：韓曉芳 課題組組長：黃林芝

課題參加人：段艷紅 沈 漫孟兆輝梁 棟

目 錄

一、規范地方政府投融資平臺政策出臺的基本脈絡.........................................1

二、規范地方政府投融資平臺政策出臺的影響.................................................3 重點政策文件分析：.............................................................................................5 政策1：關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知......................5

（一）抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務.........................................5

（二）對融資平臺公司進行清理規范.................................................................6

（三）加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理.....6

（四）堅決制止地方政府違規擔保承諾行為.....................................................7

（五）加強組織領導，確保工作落實.................................................................7 政策2：關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知（財預[2010]412號）...........................................................8

（一）關于抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務.................................8

（二）關于對融資平臺公司進行清理規范.......................................................10

（三）關于加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理...............................................................................................................................10

（四）關于堅決制止地方政府違規擔保承諾行為...........................................11

（五）關于加強組織領導，確保工作落實.......................................................11 政策3：中國銀監會關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知............13

（一）著力提高信貸科學化管理水平...............................................................13

（二）繼續推進政府融資平臺貸款清理規范工作，后續風險防控不可放松...............................................................................................................................15

（三）加強房地產信用風險防控，確保房地產信貸調控力度不減...............16

（四）加強操作風險管理，深入推進案件防控長效機制建設.......................17

（五）強化市場風險意識，建立健全市場風險管理體系...............................17

（六）密切關注改革壞境影響，加強流動性風險的防控...............................18

（七）規范開反代忍保險和產品銷售業務.......................................................19 政策4：關于進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展的若干意見...............................................................................................................................20

（一）充分認識普通公路發展的重要性...........................................................20

（二）總體要求和基本原則...............................................................................20

（三）切實保障普通公路養護和建設資金.......................................................21

（四）抓緊完善相關配套措施...........................................................................22

（五）工作要求...................................................................................................22

北京市政府投融資平臺規范發展研究

地方政府投融資平臺的政策背景

為克服國際金融危機的不利影響，2008年11月中央出臺了四萬億的經濟刺激計劃，借以拉動經濟增長。在這一輪投資中，中央財政承擔一部分，剩余部分需要由地方財政承擔，造成地方配套資金出現缺口。為解決資金缺口問題，各地紛紛通過原有及新設的融資平臺公司籌集建設資金，平臺公司的信貸規模快速膨脹。2010年歐洲債務危機的爆發及蔓延，使得主權債務問題受到廣泛關注。為有效防范財政金融風險，保持經濟持續健康發展和社會穩定，政府通過多種手段加強對地方政府融資平臺公司的管理，特別對融資行為以及金融機構的信貸審批和貸后管理等方面加強了規范和約束。

一、規范地方政府投融資平臺政策出臺的基本脈絡

2010年以來，財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會等國務院部門研究出臺了多項政策措施，規范地方政府投融資平臺。銀監會于2010年1月26日和4月20日先后召開了經濟金融形勢分析通報會議，提出并分析全面評估和有效防范地方融資平臺風險的問題，指出銀行應按照“逐包打開，逐筆核對，重新評估，整改保全”的原則做好地方政府融資平臺貸款風險管控工作。5月17日，銀監會發布《中國銀監會關于規范銀行業金融機構搭橋貸款業務的通知》（銀監發[2010]35號），禁止商業銀行向投融資平臺發放項目資本金搭橋貸款，即為企業發行債券、短期融資券、中期票據、發行股票、股權轉讓發放搭橋貸款。

5月26日，國務院常務會議部署了加強地方政府融資平臺公司管理的一系列基本原則：一要抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題；二要分類清理規范地方政府已設立的融資平臺公司，劃清職能，規范運作；三要加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的放貸管理；四要堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

6月10日，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）（以下簡稱《通知》），《通知》明確要求，地方政府融公司質量方針：科學、高效、求實、創新

北京市政府投融資平臺規范發展研究

資平臺公司須盡快承擔存量債務的還本付息責任，地方各級政府采取有效措施，落實有關債務人償債責任；對融資平臺公司的存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務；對融資平臺公司的存量貸款，銀行要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，在貸后管理上，銀行應適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。

8月17日，財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會四部委發出《財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預[2010]412號）（以下簡稱《細則》），對《通知》逐條解讀，明確《通知》中所出現的有關概念定義和有關事項的范圍，實現了加強地方政府融資平臺的管理從指導原則到實施細則的過渡。

此后，銀監會又相繼出臺了《中國銀監會關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監發[2010]110號）和《中國銀監會關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知》（銀監發[2011]14號）。文件在風險防范方面規定了融資平臺貸款的五級分類規則和風險權重系數；在貸款發放方面允許商業銀行對地方融資平臺貸款在有償還能力的保障性住房建設領域（公租房、廉租房、棚戶區改造）適度新增；對于到期的平臺貸款本息，不得展期和貸新還舊。2011年4月2日，銀監會出臺了《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》（銀監發[2011]34號），進一步收緊平臺貸款并要求所有銀行對平臺貸客戶實行“名單制”管理，信貸審批權統一上收總行，各銀行總行對納入平臺類客戶名單內的貸款實行總行統一授信、全口徑監控和逐筆審批，并在總行層面落實授信管理問責機制，分支行僅承擔前臺營銷和貸后管理。

2011年4月24日國務院辦公廳轉發發展改革委、財政部、交通運輸部《關于進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展若干意見的通知》（國辦發[2011]22號），在普通公路建設方面進一步放松了金融機構對政府投融資平臺的貸款限制。2011年6月9日，發改委下發《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》（發改辦財金[2011]1355號），明確各地按有關規定進行規范后繼續保留的投融資平臺公司可申請發行企業債券，募集資金優先用于保障房建設，只有滿足當地保障性住房建設融資需求后，投融資平臺公司才能發行企業公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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債用于其它方面。保障房融資政策的開口有利于緩解政府投融資平臺資金困窘的局面。

圖1 規范地方政府投融資平臺政策出臺脈絡

《中國銀監會關于規范銀行業金融機構搭橋貸款業務的通知》（銀監發[2010]35號）

《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）

《國家發展改革委辦公廳關于進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》發改辦財金[2010]2881號

《中國銀監會關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監發[2010]110號）《中國銀監會關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知》（銀監發[2011]14號）《中國銀監會關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》（銀監發[2011]34號）《關于進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展若干意見的通知》（國辦發[2011]22號）《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》（發改辦財金[2011]1355號）

二、規范地方政府投融資平臺政策出臺的影響

《通知》及《細則》的出臺對投融資平臺公司產生了重大影響。首先，按照《通知》和《細則》的要求，平臺公司的債務范圍較以往有了拓寬，不僅包括銀行信貸資金，還包括了所有因直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。按此規定，以擔保平臺、銀行理財產品、信貸信托、BT回購等方式進行融資的模式都將受到嚴格控制，增加了通過債權融資方式運作政府投資項目的難度。其次，《細則》進一步擴大了《通知》中對“公益性資產”的界定范圍，在原有范圍的學校、醫院、公園基礎上，新的界定范圍加入了廣場和黨政機關、公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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經費補助事業單位辦公樓，以及不能帶來經營性收入的市政道路、水利設施、非收費管網設施等基礎設施。此變化導致目前政府注入平臺公司的許多資產無法再為平臺公司的融資提供抵押擔保。最后，平臺公司治理及運作尚需完善。《通知》中要求融資平臺“要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作”。目前，我市相當部分的融資平臺公司尤其是區縣投融資平臺公司章程中規定的資本金仍未足額到位，公司治理結構也尚未合理搭建起來。我市許多平臺公司經營的項目是無收益的公益項目，能帶來穩定現金流的項目較少。我市平臺公司需積極探索可行的商業化運作模式。

不過，雖然《細則》要求沒有穩定經營性現金流或沒有可靠償債資金來源的平臺公司不得貸款，但是按照土地出讓金收入計入公司收入的原則，地方政府仍然可以通過注入土地、過路費等形式在特定領域支持融資平臺建設。地方政府在土地抵押、公路建設、軌道交通等具體領域，可以繼續通過融資平臺為項目續建提供資金支持，也可以通過注入土地資產來獲得融資。銀監發[2011]14號文和國辦發[2011]22號文進一步為保障性住房建設（公租房、廉租房、棚戶區改造）和普通公路建設領域的融資打開了通道。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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重點政策文件分析：

政策1：關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知

（一）抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務

地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。

納入此次清理范圍的債務，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務經清理核實后按以下原則分類：（1）融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；（2）融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；（3）融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。

對原計劃由融資平臺公司承擔融資的在建項目，對其后續資金應根據不同情況妥善處理。地方各級政府要嚴格審核項目投資預算和資金來源，各類資金要集中用于項目續建和收尾，嚴格控制新開工項目，防止出現“半拉子”工程。經地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。對使用債務資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置。

對融資平臺公司貸款，銀行業金融機構要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，確保信貸資產安全。

地方各級政府要采取有效措施，落實有關債務人償債責任。對融資平臺公司存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平臺公司等要統籌安排資金，制定償債計劃，明確償公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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債時限，切實承擔還本付息責任。

（二）對融資平臺公司進行清理規范

在本通知下發前已經設立的融資平臺公司，要按以下要求進行清理規范：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規范。

今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。

（三）加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理 融資平臺公司融資和擔保要嚴格執行相關規定。經清理整合后保留的融資平臺公司，其融資行為必須規范，向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體，并符合有關貸款條件的規定。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核準或備案手續。要嚴格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。

銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人準入條件，按商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平臺公司新發貸款要直接對應項目，并嚴格執行國家有關項目資本金的規定。嚴格執行貸公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。要加強貸后管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。

（四）堅決制止地方政府違規擔保承諾行為

地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

（五）加強組織領導，確保工作落實

各地區、各部門要從大局出發，牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，充分認識加強融資平臺公司管理工作的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，精心組織，結合本地區、本部門實際認真抓好落實。財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會等部門和機構，要抓緊制定具體實施方案，完善相關政策，加強對這項工作的指導監督。財政部要會同有關部門加快建立融資平臺公司債務管理信息系統、會計核算和統計報告制度，以及融資平臺公司債務信息定期通報制度，實現對融資平臺公司債務的全口徑管理和動態監控。審計部門要加強對融資平臺公司的審計監督。要研究建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

地方各級政府和有關部門、單位都要嚴格遵守法律制度規定，確保有法必依，違法必究。對清理規范中檢查出來的問題要及時予以糾正，對清理規范后仍然違反《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國商業銀行法》等規定的要依法依規嚴肅處理，并追究相關責任人的責任。

各省（區、市）人民政府要切實履行職責，抓緊落實相關工作，并將工作落公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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實情況于2010年12月31日前上報國務院，抄送財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會。

政策2：關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知（財預[2010]412號）

（一）關于抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務

清理核實融資平臺公司債務是規范管理的前提。納入此次清理核實范圍的融資平臺公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。

清理核實的債務是指截至2010年6月30日，融資平臺公司通過直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。

融資平臺公司債務經清理核實后按以下原則分類：融資平臺公司因承擔公益性項目建設運營舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；融資平臺公司因承擔公益性項目建設運營舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；融資平臺公司因承擔非公益性項目建設運營舉借的債務。

《通知》中“公益性項目”是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目。

《通知》中“融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務”，是指融資平臺公司因承擔公益性項目融資任務舉借，根據協議約定、項目性質或相關政策規定確定，償債資金70%以上（含70%）來源于一般預算資金、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入、預算外收入等財政性資金的債務。上述財政性資金暫不包括已注入融資平臺公司的土地使用權出讓收入、因承擔政府公益性項目建設獲得的土地使用權出讓收入返還、車輛通行費公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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等專項收費收入。

《通知》中“在建項目”是指截至2010年6月30日，經相關投資主管部門依照有關規定完成審批、核準或備案手續，并已開工建設的項目。為避免損失浪費，防止出現“半拉子”工程，應當妥善安排在建項目的后續資金。“對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資”中的“法律和國務院另有規定”是指對按照《中華人民共和國公路法》、《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號）等法律和國務院規定可以融資的項目，以及經國務院核準或審批的重大項目，如城市快速軌道交通項目等，可暫繼續執行既定融資計劃。

《通知》中“信貸審慎管理規定”是指人民銀行和銀監會發布的相關信貸政策與管理規定及銀行自身信貸管理要求，如《固定資產貸款管理暫行辦法》（中國銀行業監督管理委員會令2009年第2號）、《流動資金貸款管理暫行辦法》（中國銀行業監督管理委員會令2010年第1號）、《項目融資業務指引》（銀監發〔2009〕71號）等。

《通知》中“對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置”，是指地方政府應根據實際情況，按照國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求，對相關項目采取整改、終止等措施，妥善處置。對于整改后仍不符合上述要求的項目，銀行不得再發放新的貸款。如果融資平臺公司貸款風險緩釋措施不到位，必須按照有關法律法規規定采取足額追加抵質押等措施，否則銀行不能追加貸款。

《通知》中“逐包打開”是指要將貸款包內的每筆貸款一一對應到合格的項目，甄別貸款包的潛在風險，確實存在合規性問題和風險問題的，要采取相應保全措施。

《通知》中“逐筆核對”是指對融資平臺公司貸款進行逐筆核實查對，從借款主體、擔保主體、貸款管理等方面查找貸款存在的風險和問題。

《通知》中“重新評估”是指重新評估貸款對應的項目的合規性和可行性，項目的效益性以及還款來源的充足性和持續性，項目資本金的可靠性，項目融資需求的合理性，項目資金使用的真實性等方面存在的風險和問題，確保項目債務水平與還款水平相匹配。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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《通知》中“整改保全”是指針對自查發現的風險和問題，在制度建設、項目合規性、貸款管理、操作流程、還款來源、抵押擔保等方面采取的整改保全措施。按照“規范退出、保全分離”的原則，對于清理規范后自身具有穩定的經營性現金流，能夠全額償還貸款本息且符合一般商業公司經營性質的融資平臺公司，銀行應將該類公司的貸款整體納入一般公司類貸款進行管理；對于清理規范后自身具有一定的經營性現金流，能夠部分償還貸款本息的融資平臺公司，銀行應采取補充完善合同手續、增加新的借款主體和擔保主體等整改保全措施，強化還款約束，將其中規范后滿足一般公司類貸款條件的貸款從融資平臺公司貸款中剝離，納入一般公司類貸款管理。

（二）關于對融資平臺公司進行清理規范

對融資平臺公司進行清理規范時，對于其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，包括為政府投資項目（含公益性項目）融資而組建，不承擔具體項目建設、項目經營管理職能，且與下屬子公司僅是股權關系的國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等類型的融資平臺公司，也要按照規定原則進行清理規范。

《通知》中“承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務”，是指融資平臺公司因承擔公益性項目融資任務舉借，且償債資金70%以上（含70%）來源于公司自身收益。融資平臺公司自身收益除項目本身經營性收益外，還包括已注入融資平臺公司的土地的出讓金收入和車輛通行費等其他經營性收入。

《通知》中“今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司”的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性資產”，是指為社會公共利益服務，且依據有關法律法規規定不能或不宜變現的資產，如學校、醫院、公園、廣場、黨政機關及經費補助事業單位辦公樓等，以及市政道路、水利設施、非收費管網設施等不能帶來經營性收入的基礎設施等。

（三）關于加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理 融資平臺公司融資和擔保要嚴格執行《通知》中相關規定。經清理整合后保公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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留的融資平臺公司，其融資行為必須規范。《通知》中“向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體”的規定，是指貸款資金應用于項目本身，承貸主體應為具有獨立承擔民事責任的市場主體。《通知》中“凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款”，是指對于自身沒有穩定經營性現金流或者沒有可靠償債資金來源的融資平臺公司，銀行業金融機構等不得發放貸款。

銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。銀行業金融機構的項目貸款審查流程、程序、授權授信等要嚴格按照商業貸款審查標準，不得放松信貸管理條件。《通知》中“向融資平臺公司新發貸款要直接對應項目，并嚴格執行國家有關項目資本金的規定”的“項目”是指要符合《通知》第一部分所要求的“符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目”。

（四）關于堅決制止地方政府違規擔保承諾行為

《通知》明確，地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化。自《通知》下發之日起，對于融資平臺公司的新增債務，地方政府僅以出資額為限承擔有限責任。如果債務人無法償還全部債務，債權人也應承擔相應責任。

《通知》中“直接、間接形式為融資平臺公司提供擔保”包括但不限于下列各種形式：為融資平臺公司融資行為出具擔保函；承諾在融資平臺公司償債出現困難時，給予流動性支持，提供臨時性償債資金；承諾當融資平臺公司不能償付債務時，承擔部分償債責任；承諾將融資平臺公司的償債資金安排納入政府預算。

（五）關于加強組織領導，確保工作落實

各省（區、市）人民政府財政部門要會同發展改革部門、人民銀行分支機構、銀監會派出機構等，抓緊制定具體實施方案，建立協調機制，配備專職人員，加強對這項工作的指導監督。

各省（區、市）人民政府財政部門要于2010年10月31日前將地方政府融資平臺公司債務清理核實情況報告報送財政部，抄送發展改革委、人民銀行和銀公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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監會。報告應由各省（區、市）人民政府負責人簽字并加蓋公章，包括以下內容：本次融資平臺公司債務清理核實工作的組織實施情況；債務核實情況（包括債務總量、分類、分級等情況）；特殊事項及說明；問題及政策建議等。

各省（區、市）人民政府按照《通知》要求于2010年12月31日前上報國務院的加強地方政府融資平臺公司管理工作落實情況報告應由各省（區、市）人民政府負責人簽字并加蓋公章，包括以下內容：組織實施情況；債務總量、分類、分級等情況；在建項目后續資金安排情況；規范管理的具體措施及效果；特殊事項及說明；問題及政策建議等。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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政策3：中國銀監會關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知

當前，國民經濟平穩較快運行格局進一步鞏固，銀行業繼續穩健運行，風險抵補能力穩步提高。但是，國際金融危機仍在持續，我國重要領域和關鍵環節的改革也進入了攻堅時期，銀行業面臨的困難和挑戰依然艱巨。為貫徹落實十七屆五中全會和中央經濟工作會議要求，積極推進體制改革和發展轉型，確保“十二五”良好開局，現就銀行業重點風險防范及下一階段銀行業改革發展等相關事項通知如下，請各銀行業金融機構認真貫徹執行。

（一）著力提高信貸科學化管理水平

一是推進信貸科學合理投放，優化信貸結構。各行要著重把信貸資金更多投向“三農”、小企業、節能減排等薄弱領域“三農”和小企業貸款增速不能低于各項貸款平均增速。要在風險可控、商業可持續的前提下支持保障性住房建設。要加強行業研究，自覺將國家宏觀調控和產業結構調整政策納入中長期發展戰略規劃和經營計劃，更好地服務于經濟發展方式轉型。

二是繼續深入推行“三個辦法、一個指引”的實施，確保信貸支持實體經濟發展。各行要及時總結去年執行“三個辦法、一個指引”的經驗和不足，并加以改進。對工作不到位、成效不明顯、未能在限期內達標的銀行業金融機構，銀監會將采取對不到位貸款提高資本附加和增加撥備、與人行聯合調減貸款規模、調整存款準備金率，直至限制市場準入、暫停相關業務、限制貸款發放等聯動監管措施。特別對沒有嚴格落實“三個辦法、一個指引”、沒有執行筆筆貸時審查和至少一年一次的貸后跟蹤檢查，并因此誘發貸款挪用和其他風險的機構，要追究首席風險官、條線主管領導及相關人員的責任。各行要確保2011 年按照貸款新規走款比重達到80%以上。

三是大力推進中長期貸款合同整改工作，補簽貸款差額補足協議，彌補還款資金缺口。對于新發放的非基礎設施類固定資產和項目貸款，要根據項目原概算和原定建設期、合理運營期，確定貸款期限以及科學的本息償還方式，還本期限公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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不得超過15年，原則上自項目建成投產起，每年至少兩次償還本金，利隨本清。

四是對集中度風險加強前瞻防范。各行要堅守客戶授信集中度紅線，將所持有的債券、發放的貸款以及表外擔保和貸款承諾（合同明確可無條件撤銷的除外）統一納入授信集中度限額管理。嚴格設定行業授信集中度，對國家明令限制的行業可以實行更嚴格的動態差異化管理。加強對重點領域的壓力測試和風險監測。銀監會將根據需要在第二支柱下對集中度提出專門的資本要求。

五是加強貸款的精細化管理，全面監測信貸質量變化。各行要堅持實施前瞻性、指導性的經濟資本管理，在風險定價和內部考核中運用風險調整后資本收益率(RAROC)和經濟增加值(EVA)，做到“算了放，不是放了算”。在認真做好現金流貼現和利率敏感性分析的前提下，做好本息覆蓋率的測算。要加強對還本到期的償付比率考核(對于所有展期和貸新還舊貸款，也必須與拖欠一起計算違約率，同時剔除只償還利息而本金還未到期的部分)。要更加注重貸款分類的準確性和貸款質量管理的精細化，密切監測貸款逾期率、非應計貸款比率和貸款質量向下遷徙率等系列指標的異常變動。

六是嚴格規范“影子銀行”業務。重點把握好三個方面:一要堅持科學理念。要確保成本對稱，堅決禁止監管套利。各行要加強“防火墻”建設，嚴防不當授信，抓好并表管理。二要繼續堅決清理規范銀信合作業務。各行要確保2011 年將銀信理財合作業務表外資產全部轉入表內，同時在計算杠桿率、流動性和資本充足率以及撥備比率時充分反映。嚴禁用理財資金直接購買信貸資產。對于未轉入表內的銀信合作信托貸款，信托公司應按10.5%的比例計算風險資本，并按照銀信合作不良信托貸款余額150%和銀信合作信托貸款余額的2.5%(孰高為準)計提信托賠償準備金。對融資類銀信合作房地產業務，用于股權投資的，必須明確資金來源是私人銀行高端客戶，并充分披露信息。進一步督促財務公司規范開展委托貸款業務。三要審慎規范開展信貸資產轉讓業務。轉讓信貸資產必須嚴格遵守真實性、整體性和潔凈轉讓的原則，堅持實質重于形式，做好信貸資產轉讓的盡職調查、授信審批、風險評估、重簽協議和擔保物權轉移等工作，防范“不當銷售”、擔保落空等合規與法律風險，確保信貸資產轉讓真正服務于銀行信貸風險管理的真實需要，并及時、不遺漏地對轉出方和轉入方的資本充足率、撥備覆蓋率、大額集中度、存貸比、風險資產等監管指標計算做出相應調整。商業銀行不得將正公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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常類貸款轉讓給資產管理公司。

（二）繼續推進政府融資平臺貸款清理規范工作，后續風險防控不可放松 一是嚴格控制增量。僅允許平臺貸款在有償還能力的保障性住房建設領域(公租房、廉租房、棚戶區改造)適度新增。對已發放的和2009 年及以前所簽項目合約下的分期貸款，要重新統籌平臺公司整體償債能力和貸款項目本身還本付息能力，嚴格落實貸款“三查”制度，加強資本金到位和工期成本管理。對于到期的平臺貸款本息，不得展期和貸新還舊。

二是扎實緩釋存量。要嚴格落實銀監發[2010]110 號文的要求。對于經平臺、銀行、政府三方簽字確認的全覆蓋類貸款，不再列為平臺貸款，改作一般公司類貸款，并按商業化原則運行，做好貸時和貸后檢查管理;對于現金流為全覆蓋且擬整改為公司類貸款的，要嚴格落實抵押擔保，開展會談，補正落實，推進確認工作，核實一家，退出一家;對于保全分離和清理回收類，要嚴格按照有關要求，制定整改時間表，通過項目剝離、公司重組、增加擔保主體、追加合法足值抵質押品、直接收回等措施，完成相關工作并定期報告工作進展。今年各行要嚴格遵守平臺貸款風險資本和撥備的新要求，即針對全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋平臺貸款，自今年一季度起就堅決做到分別按照100%、140%、250% 和300%計算貸款風險權重，提高資本占用成本。要重點加大對貸款風險分類準確性的督查，特別是對正常和關注類中實際隱含較大風險的，要嚴格按照標準重新認定，相應加大次級和可疑類的占比，真實、客觀、及時地反映和評價平臺貸款風險狀況。要確保平臺貸款的撥備覆蓋率和貸款撥備率均不低于一般貸款撥備水平，對于短期內因客觀限制確實難以提足的，也必須制定分年補提計劃，確保2～3年內補足，期間要按新資本監管協議對資本作相應扣減。

三要強化問責處罰。對于國發[2010]19 號文發布后，即下半年繼續違規發放平臺貸款，以及接受地方政府違規擔保的，要嚴肅追究貸款發放機構“一把手”及總行相關負責人的責任，并對該行固定資產貸款實施整頓，代償性風險大且整改不力、情節嚴重的，將發布叫停令。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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（三）加強房地產信用風險防控，確保房地產信貸調控力度不減

一是強化土地儲備貸款管理。要抓住其平臺貸款的特點，按照前述平臺貸款的要求嚴格防控風險。

二是切實加強房地產開發企業風險控制。對有重大違規行為的不得發放新貸款，原有貸款到期收回。要認真做好“名單式”管理，對住建部、國土資源部等相關部門認定有重大違法違規行為、以及因法人代表的違法違紀行為，致使企業不能持續經營的房地產開發企業，銀行業金融機構要按出現重大違約事項的貸款合同約定，采取加速還款等保全措施。要密切關注存在高價購地、跨業經營、過度擴張、負債率偏高的高風險房地產企業風險暴露。要加強對開發貸款的全流程監控，嚴禁信貸資金用于購地，嚴防集團公司通過母子公司借款和其他各種關聯交易將信貸資金違規流入房地產市場。不用土地而改為用在建工程抵押，重視銷售回籠款的封閉運行管理。對于商業物業抵押貸款，要根據物業的合理經營期限、產生的現金流和合理的折現率審慎評估物業價值，不能簡單呆信中介公司的市場估值，避免因物業估值虛商導致信貸風險緩釋不足。

三是繼續嚴格執行差別化住房信貸政策。要確保住房信貸政策執行的連續性和嚴密性，著力抑制投資投機等非理性的購房需求，嚴禁個人消費貸款用于購房。對房價過高、上漲過快的熱點城市，當地銀監局要主動開展房地產調控政策執行情況專項檢查。一旦查實金融機構盲目競爭，甚至通過內外勾結、變相降低貸款標準、打“擦邊球”等途徑來規避調控政策，要給予嚴肅處理。要把現有監管要求落實到位，防止出現“次級房貸”避免信貸資金違規進入房地產投資投機領域。

四是強化內功防范房地產信貸風險。銀行業金融機構要高度關注房地產需求增速可能明顯降低的潛在影響，認真審視自身業務發展戰略與風險偏好，加強行業信貸集中度管理，科學制定房地產行業信貸戰略、合同期控制和抵質押風險管控措施，避免信貸風險過度累積，實現良性發展。要探索開展多種壓力情景下房地產貸款綜合壓力測試，對有重要影響的客戶，要開展敏感性分析，深入分析其資金鏈和現金回流情況，并建立必要的風險應急機制。要按照更嚴格和更審慎的標準，建立房地產客戶的內部評級體系，開發針對房地產企業集團整體的風險計量和評估方法。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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（四）加強操作風險管理，深入推進案件防控長效機制建設

一是進一步完善案件防控考核體系，使案防工作朝著持續化、常態化的方向發展。對案件防控工作的考核辦法要由單純考核案發數量和涉案金額的“單一型模式”向綜合考核工作機制、隊伍建設、工作力度和有效性的“復合型模式”迅速轉變。各行要層層落實新的案件防控責任制建設，并確保案件信息報送迅速、準確、全面，推動各項工作抓早、抓實、抓到位。

二要加快內部機制建設，形成風險管理的內生動力。各行要著重加強內審稽核等內部機制建設，提升內審稽核人員素質和工作的獨立性，明確其信息報告特殊路線，合理設定突查頻率、覆蓋范圍、延伸要求和工作方式及質量的基本評判標準。內審稽核各項工作的質效評價將納入監管評級參考要素，并將進一步推行制度執行和案防隊伍建設的承諾制度。對于未接承諾要求在年內出現實質性改變的銀行業金融機構，一律由監管部門視情況調低監管評級，嚴格限制市場準入，并限期整改到位。同時，銀監會將進一步研究明確案件風險的針對性資本要求，充分結合我國案件實際，研究建立把案件風險金額與資本各類緩沖和附加掛鉤，與當期撥備立即掛鉤的機制。

三要強化責任追究。案件防控的責任在總行和省分行，要嚴格落實責任追究要求，做到人員該開除就開除，案件該移送就及時移送，且責任要上追商級。對于各類違規問題，特別是對屢查屢犯、屢糾屢錯和各類重復出現的操作風險隱患和違規行為，不僅要追究當事人的責任，而且要追究總行和省分行以及所在機構的領導責任。對于已進行過風險提示、卻又發生同質同類案件的機構，除追究其案件責任外，還要追究其落實風險提示不到位的責任。此外，要不斷加強信息科技治理和建設，規范電子銀行、外包業務和運營管理，切實提高系統穩定運行水平，保障業務連續性。

（五）強化市場風險意識，建立健全市場風險管理體系

一是加快建立與風險相適應的市場風險管理體系。對于大中型銀行，要結合自身的發展戰略，在實施新資本協議進程中，不斷學習借鑒國際最佳作法，針對性完善信息系統建設，嚴格提升數據質量水平，合理利用風險模型，加強管理技術的實際應用和持續改善。中小型銀行應著重解決基礎性問題，包括賬戶劃分、公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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估值、使用簡單有效的方法計量風險等，建立起完整的市場風險管理架構。

二是加強衍生品風險管理。合理設定衍生品交易風險暴露的指導性上限，對于非套期保值衍生產品交易，要科學把控其標準法下市場風險資本占核心資本的比例，禁止從事無限風險的產品以及再衍生產品等高杠桿業務。對于套期保值類衍生產品要全部劃入銀行賬戶管理，非套期保值衍生品交易必須劃入交易賬戶管理。

三是強化市場風險的資本約束。2011年起，取消原來規定的市場風險計提閥值，所有銀行業金融機構至少按照標準法的要求嚴格計提市場風險資本。

四是不斷增強市場風險管理的獨立性和全面性。要建立健全市場風險與各業務條線和風險模塊的溝通協調機制，提高有關數據的完整性、全面性和準確性，提高風險管理能力與銀行現有風險水平和業務發展的匹配度。要著重加強防火墻建設，并切實做好對交易對手風險和新增風險的研究和評估。

（六）密切關注改革壞境影響，加強流動性風險的防控

一是建立科學化的流動性監測體系。要推動建立月度日均存貸款的統計制度，各家銀行要按月度監測日均存貸款流動性水平，進一步加強資產流動性和融資來源穩定性的管理。

二是切實提高流動性管理能力。各家銀行業金融機構，尤其是中小商業銀行，要嚴密監測流動性風險變化趨勢，積極分析貨幣政策調整的沖擊影響，加強現金流預測和限額管理。要充分考慮各類風險要素之間的關聯性，適時開展流動性風險的壓力測試，并根據測試結果早預案、早部署。堅決禁止高息攬儲、高價交易存款、違規吸存和違規串類。

三要積極推進新的流動性監管指標體系的實施工作。各銀行業金融機構要做好流動性覆蓋率(LCR)指標的管理，持有合理水平的高流動性資產儲備，保證在流動性壓力情景下至少能滿足三十天的流動性需求。對于凈穩定資金比率(NSFR)的管理，各行要切實增加長期穩定資金來源，降低資產負債的期限錯配，避免在市場繁榮、流動性充裕時期過度依賴批發性融資，并應嚴格對表內外資產的流動性風險進行充分的評估，確保投行類產品、表外風險暴露、證券化資產及其他資產業務的融資都具有相匹配的最低限額的穩定資金來源。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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（七）規范開反代忍保險和產品銷售業務

各家銀行業金融機構要規范開展代理保險業務，強調保護客戶利益原則，向客戶出具投保提示書，全面客觀披露相關信息。對風險測評和適合度評估滿足要求的客戶，要簽字確認客戶本人的風險測評結果和真實購買意愿，并承諾自擔責任;不得對客戶出售不適合其購買的金融產品。銀保專管員和保險顧問應當持有保險代理從業人員資格證書。不允許保險公司在銀行駐點、開窗口和直接銷售。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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政策4：關于進一步完善投融資政策促進普通公路持續健康發展的若

干意見

改革開放以來，我國普通公路建設取得了巨大成就，通車里程規模迅速擴大、服務能力顯著增強，對經濟社會發展發揮了重要支撐作用。但也存在著債務償還困難、養護相對不足等問題，特別是成品油價格和稅費改革以及逐步有序取消政府還貸二級公路收費以后，普通公路的建設、養護管理面臨新的發展環境。為進一步完善普通公路投融資體制機制，促進普通公路持續健康發展，現提出以下意見：

（一）充分認識普通公路發展的重要性

1.普通公路是指除高速公路以外的、為公眾出行提供基礎性普遍服務的非收費公路，由普通國省干線公路和農村公路組成，構成了我國公路網的主體，是我國覆蓋范圍最廣、服務人口最多、提供服務最普遍、公益性最強的交通基礎設施，是保障經濟社會發展和人民生產生活的重要基礎條件。不斷完善普通公路網絡，充分發揮普通公路的基礎性服務作用，對于便利群眾出行，推動社會主義新農村建設，促進城鎮化和工業化發展，構建社會主義和諧社會，具有十分重要的意義。建設和維護好普通公路，是各級人民政府履行公共服務職能的重要內容。各地區、各有關部門要高度重視普通公路建設、養護和管理，統籌交通資源，積極籌措資金，保障普通公路持續健康發展。

（二）總體要求和基本原則

2.總體要求。以科學發展觀為指導，按照加強政府公共服務職能的要求，根據經濟社會發展需要與財力可能，建立以公共財政為基礎、各級政府責任清晰、財力和事權相匹配的投融資長效機制，實現普通公路的持續健康發展。

3.基本原則。堅持政府主導，提高公共財政保障能力，以財政性資金為主解決普通公路投入問題，規范融資渠道，加強資金使用監管。堅持需求和財力相公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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統籌，綜合考慮發展需要和財力狀況，實事求是，量力而行，有序推進普通公路發展。堅持財力和事權相匹配，明確各級政府對普通公路的建設與養護管理責任，根據各級政府事權合理配置財力。堅持科學規劃，根據經濟社會發展需求和路網功能定位，合理規劃、適時調整普通公路的總體布局、路網規模和標準。堅持存量優先，合理安排新建、改擴建及養護資金，做到建養并重、養護優先。

（三）切實保障普通公路養護和建設資金

4.規范成品油價格和稅費改革轉移支付資金使用。成品油價格和稅費改革后，新增成品油消費稅收入基數返還中替代公路養路費支出部分和增量資金中相當于養路費占原基數比例的部分，原則上全額用于普通公路的養護管理，不得用于收費公路建設。新增成品油消費稅收入中每年安排各地用于政府還貸二級收費公路撤站債務償還的專項資金，在債務償還完畢后，全額用于普通公路養護管理和建設。加大成品油價格和稅費改革新增稅收收入增量資金對普通公路養護管理和建設的轉移支付力度。

5.加大對普通公路發展的支持力度。繼續安排中央預算內投資用于普通公路的建設。調整車購稅支出結構，提高用于普通干線公路的支出比重。在規范政府性債務管理和風險可控的條件下，在現行中央代理發行地方政府債券制度框架內，考慮普通公路建設發展需求因素，適當擴大發行債券規模，由地方政府安排用于普通公路發展。除中央預算內資金、專項資金和政府債券外，地方各級人民政府應加大力度安排其他財政性資金用于普通公路發展。完善中央資金分配調節機制，加大向西部地區傾斜力度，實現區域間的合理分配，促進區域交通協調發展。

6.多渠道增加普通公路投入。中央預算內投資和車購稅資金在公路交通領域投資形成的收益，應主要用于普通公路建設。各地轉讓政府還貸公路經營權益所得，應安排一定比例資金用于普通公路建設。逐步建立高速公路與普通公路統籌發展機制，新建、改擴建高速公路應將與之密切關聯、提供集散服務的普通公路納入項目范圍，統一規劃、統一建設。積極探索符合普通公路公益性質的市場融資方式，鼓勵社會各界支持普通公路發展。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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（四）抓緊完善相關配套措施

7.加強資金使用的監督管理。盡快制定成品油價格和稅費改革轉移支付資金使用管理辦法，規范專項資金的分配使用和監督管理。各級財政用于普通公路發展的資金應納入預算管理，各級財政和交通運輸主管部門要嚴格執行國庫管理制度有關規定，確保及時足額撥付資金。成品油價格和稅費改革形成的交通資金實行專款專用，不得擠占、挪用。要健全資金使用的績效考核管理，加強對公路基礎設施領域社會資金的引導和監管，依法加強對各類資金使用情況的審計監督，切實提高資金使用效益。

8.規范政府性交通融資平臺。地方各級人民政府要認真落實《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）有關規定，加強對各類交通融資平臺公司的監管，嚴禁違規提供擔保或進行變相擔保。

9.妥善處理債務問題。地方各級人民政府要全面清理普通公路建設形成的債務余額，合理分擔政府性債務還本付息責任，統籌安排財力，嚴格按規定和協議償還普通公路發展形成的歷史債務。金融監管機構要采取措施加強金融風險的防控。財政部、交通運輸部、發展改革委等部門要密切關注普通公路發展的債務問題，適時研究提出防范信貸風險的政策措施。

10.理順公路管理體制機制。抓緊研究制定公路管養體制改革方案，進一步明確公路事權歸屬，分清各級政府責任，逐步理順公路管理體制機制。要根據明晰事權、理順管理體制的要求，認真總結實踐經驗，適時修訂完善相關法律法規。

（五）工作要求

11.切實抓好組織實施。各地區、各有關部門要根據本意見的要求，結合本地區、本部門實際制定具體實施意見，統籌安排落實工作任務。要正確處理改革、發展與穩定的關系，穩妥推進各項工作。

12.進一步加強協調指導。發展改革委、財政部、交通運輸部等部門要根據各自職責，密切協同配合，加強對普通公路發展投融資工作的宏觀指導和監督檢查，及時解決工作中出現的重大問題。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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政策5：關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知

各銀監局，各政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行、金融資產管理公司，郵政儲蓄銀行，各省級農村信用聯社，銀監會直接監管的信托公司、企業集團財務公司、金融租賃公司: 為貫徹落實《國務院關于加強地方政府融資平臺工作管理有關問題的通知》（國發（2010）19號，以下簡稱國發19號文）等政策要求，銀監會今年將繼續按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”十六字方針，以降舊控新為目標，進一步做好地方政府融資平臺貸款（以下簡稱平臺貸款）風險監管工作，現就相關事項通知如下：

一、嚴格加強新增平臺貸款管理

（一）健全“名單制”管應系統。各銀行應在前期清理規范基礎上，在總行及分支機構層面分別建立平臺類客戶和整改為一般公司類客戶的“名單制”信息管理系統，系統至少包括企業法人、事業法人、機關法人三類融資平臺的基本情況及授信、貸款期限結構投向、風險定性及還款來源結構等要素。有關名單及風險定性情況需按季報送當地監管部門確認，并進行動態調整;各銀行問風險定性存在差異的，由監管部門在各銀行呈報的風險定性材料的基礎上進行統一協調認定。

（二）建立總行集中審批制度。各銀行應在“名單制”管理基礎上，將平臺貸款審批權限統一上收至總行。各銀行總行應制定相應的平臺貸款管理制度，對納入平臺類客戶名單內的貸款實行總行統一授信、全口徑監控和逐筆審批，并在總行層面落實授信管理問責機制，分支行僅承擔前臺營銷和貸后管理。

（三）嚴格信貸準入條件。各銀行應嚴格按照國發19號文規定，制定平臺貸款的審慎準入標準。平臺類客戶的新增貸款，必須符合《中華人民共和國公路法》、《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（國發（2001）15號，含有償還能力的公租房、廉租房、棚戶區改造）、屬國務院核準或審批的重大項目以及國家另有規定等條件。同時，應最大限度增加抵押擔保等風險緩釋措施，并簽訂合法有效的還貸差額補足協議。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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對于2010年6月30日前已簽訂合同但目前未完成全部放款過程的，必須同時滿足以下三個條件才能繼續放款：一是符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準、土地利用總體規劃以及信貸審慎管理規定等要求；二是財務狀況健全，資產負債率不高于80%；三是抵押擔保合法合規足值。

對于符合條件的新增平臺貸款，不得再接受地方政府以直接或間接形式為融資平臺提供的任何擔保和承諾。對于不符合上述條件的，一律不得新增平臺貸款，不得向“名單制”管理系統以外的融資平臺發放貸款，以實現全年平臺貸款的降舊控新和風險緩釋。

（四）合理確定貸款期限和還款方式。各銀行應按照《關于規范中長期貸款還款方式的通知》（銀監發（2010）103號）的要求，根據項目預期現金流情況和實際建設期、達產期及運營期，合理確定新增平臺貸款的期限結構和還款方式。項目建成投產后，應按照等額分攤等審慎原則，每年至少兩次償還本金，利隨本清。

二、全面推進存量平臺貸款整改

各銀行應以平臺客戶為單位，按照額度、期限、風險狀況等因素，落實具體責任人，逐戶制訂整改計劃，有步驟地推進存量平臺貸款的資產保全和風險化解工作。對于到期的平臺貸款本息，一律不得展期和以各種方式借新還舊。

（一）貸款條件整改。即使是授信批準和各種續建項目，各銀行均應對照國家政策和審慎信貸規定，全面核實存量平臺貸款的合同條款和信貸條件，重點關注借款人資質是否健全，項目資本金比例是否達標和同比例到位，各項審批文件和手續是否合法齊全等，限期采取整改措施，有效化解合規風險和信用風險。

（二）貸款合同整改。各銀行應加強貸款合同和還款期限管理，限期整改存量平臺貸款整借整還、期限過長、還款來源不足等問題。對于整借整還的存量平臺貸款，應根據平臺自有現金流和地方政府財力情況，與地方政府和平臺客戶協商貸款合同修訂和補充完善工作，整改為分期償還，化解集中還款風險；對于還款來源不足、主要依靠政府財政支持的融資平臺，應積極協調地方政府和平臺客戶協商補簽相關還款差額補足協議。

（三）抵押擔保整改。各銀行應嚴格執行《擔保法》、《預算法》和《銀行業監督管理法》等法律法規規定，對于地方政府及其部門、機構以直接或間接形式公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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提供的原有擔保，應在充分協商基礎上重新落實合法的抵押擔保；對于以學校、醫院、公園等公益性資產作為抵質押品的，應要求融資平臺以合法的非公益性資產進行全額置換；對于各類擔保公司特別是地方政府新設擔保公司應進行嚴格的資質評估，審慎估計其實際擔保能力；對于以政府承諾擔保、以無土地使用權證的土地出讓收入承諾、以規劃土地儲備（如土地儲備證）抵押的等，均應及時追加合法有效押品，消除違規擔保的風險隱患。

（四）貨后管理整改。即使是授信批準和各種續建項目，各銀行均應加強貸款發放時再次審查和支付管理，嚴格執行“三個辦法、一個指引”。在貸款發放后，應針對融資平臺所屬行業及經營特點，動態掌握各種影響償債能力的風險因素，及時采取提前收貸、追加擔保等風險化解措施。各銀行應建立季度貸后管理機制，以平臺客戶為單位，按季考察撰寫貸后管理報告，至少每半年實地深入檢查一次，寫出相應情況的半年管理報告，統一納入平臺名單管理信息系統。銀團貸款牽頭行或代理行應履行銀團貸款的貸后管理職責，按時完成貸后管理報告并分送各銀團成員行，分別納入本行平臺名單管理信息系統。

三、切實強化平臺貸款的規制約束

（一）強化監管約束。各監管部門應在指導和協調各銀監局工作的同時，加大條線工作力度，指導和督促各銀行總行對全系統每半年進行一次有針對性的風險檢查，每次自查覆蓋面不得低于平臺貸款總額的50%，并于自查結束后30 日內報本行董事會及相關風險管理委員會審閱，批準后報送對口監管部門。2011 年檢查報告應于7月末和2012年1月末前報送。同時要督促各銀行總行做好以下五項工作：一是加強平臺貸款“名單制”管理，確保與各銀監局、各銀行分支機構核對一致；二是上收平臺貸款審批權限，并嚴格制定全行統一的平臺貸款準入標準；三是嚴格按照銀監會統計信息系統要求，核實各項數據，及時準確上報；四是對平臺貸款進行準確的五級分類，監測和防控不良貸款；五是按照《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監發（2010）110號，以下簡稱《指導意見》）的要求，根據平臺貸款自有現金流覆蓋四分類情況，嚴格按照100%、140%、250%和300%計算信貸資產風險權重。

（二）強化合規約束。各銀行應切實落實“三個辦法、一個指引”等信貸風險管控要求，針對信貸評審、合同、支付、抵押、信貸資產轉讓、集中度等違規公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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問題，重點強化貸款項目資本金管控、貸款擔保管理、協議管理、支付管理和貸后管理，切實提高按照貸款新規走款的比重。

（三）強化統計約束。各銀行應建立健全平臺貸款的統計臺賬管理制度，將平臺貸款管理納入日常管理和監管統計體系。按照《關于開展地方政府融資平臺貸款臺賬調查統計的通知》（銀監辦發（2010）338號）的要求，對平臺貸款信息進行按季統計報送，確保數據統計的全口徑、準確性和一致性，實現實時監測、分類管理、動態調整，為信貸決策提供客觀依據。各監管部門和各銀監局應按照平臺貸款統計制度要求，各司其職，協調配合，確保數據及時有效報送。

（四）強化質量約束。對于融資平臺嚴重資不抵債、到期不能足額歸還貸款本息、出現債務重組及違反貸款集中度管理要求等情況的，銀行應及時按照《指導意見》等規定要求下調五級分類等級，并相應增提撥備和采取清收處置措施，以促進平臺貸款風險的早期暴露和早期化解。對于因非不可抗力因素造成不良的，按照“誰簽字誰負責”原則，嚴肅追究貸款行行長（即三方簽字中貸款方的簽字人）及相關責任人的責任。

（五）強化撥備約束。各銀行應根據《指導意見》要求，對平臺貸款的撥備覆蓋率和貸款撥備率均不得低于貸款撥備的平均水平。對于短期內因客觀限制確實難以提足的，須制定分年補提計劃，確保盡快補足，期間應按新資本監管協議對資本作相應扣減。

（六）強化資本約束。各銀行應根據《指導意見》要求，真實、客觀、及時地反映和評價平臺貸款風險狀況。針對全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋平臺貸款，自2011年一季度起做到分別按照100%、140%、250%和300%計算貸款風險權重，發揮資本約束作用。

四、統一實施平臺貸款現場檢查

（一）檢查組織。2011年平臺貸款現場檢查按照屬地原則進行，由各銀監局、銀監分局負責組織實施，凡涉及到平臺貸款的相關監管處科室均要參加。屬于異地平臺貸款的要按借款人屬地監管原則，由借款人所在地銀監局（分局）一并組織檢查，必要時可提請貸款行所在地監管部門參加。檢查方案由銀監會銀行一部統一制訂，其他監管部門可不再另行組織檢查。檢查中如需要進一步協調，請與相關監管部門聯系。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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（二）檢查方式。2011年平臺貸款現場檢查統一采取報表分析和大戶檢查相結合的方式進行。由各銀監局、銀監分局在匯總分析平臺貸款季度報表的基礎上，以單戶融資平臺的全部表內外授信及其銀行為檢查對象，每季至少各選擇一個轄內平臺大戶進行現場檢查。

（三）檢查周期。2011年平臺貸款現場檢查按季進行。各銀監局分別于4月末、6月末、9月末和12月末前將每季檢查報告以省局為單位合并匯總，報送銀監會。

（四）檢查內容。各銀監局、銀監分局應重點選取公路、碼頭、機場等行業大戶進行檢查，各季度現場檢查內容要有側重。

第一季度：重點檢查截至2010年末平臺貸款余額最大客戶。檢查內容包括：一是地方政府融資平臺資產負債情況，是否存在資不抵債等；二是地方政府融資平臺貸款資金使用情況，包括用途和投向是否合規，資金使用效益等；三是2010 年6月至12月底、2011年1月1日后新增貸款情況；四是現金流覆蓋的劃分認定情況；五是落實原定整改計劃情況等。

第二季度：重點檢查截至2011年3月末已整改為一般公司類貸款余額最大客戶。檢查內容包括：一是現金流是否為全覆蓋；二是抵押擔保是否合法有效；三是是否符合退出平臺貸款管理的退出條件；四是各貸款行是否重新評估客戶風險及債項風險；五是公司治理是否健全，資本金是否真實到位，運營是否規范正常等情況。

第三季度：重點檢查2011 年上半年新增平臺貸款最大客戶（若與第一季度檢查對象相同，則檢查貸款增量第二大的客戶）。檢查內容包括：一是是否符合前述新增貸款準入條件；二是是否仍有地方政府擔保；三是涉及各貸款行審批權限是否已上收至總行；四是是否合理確定貸款期限和還款方式、是否簽訂差額補足協議彌補還款資金缺口；五是貸款資金使用情況，用途和投向是否符合貸款新規等。

第四季度：重點檢查截至2011年9月末平臺貸款整改變化最大客戶（若與第一、三季度檢查對象相同，則依次順延）。檢查內容包括：一是項目條件是否整改合規；二是抵押擔保是否整改合規，是否對無效擔保進行追加和置換；三是是否針對整借整還、期限過長、還款來源不足等貸款合同問題進行整改；四是是公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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否建立貸后管理機制并按季形成貸后管理報告。

五、嚴格監測“整改為一般公司類貸款”的鳳險

（一）嚴格退出條件。滿足以下全部條件的企業法人類平臺貸款，銀行可整改為一般公司類貸款，并按照商業化原則運作：一是符合“全覆蓋”原則，即各債權銀行對借款人的風險定性均為全覆蓋；二是符合“定性一致”原則，即各債權銀行均同意整改為一般公司類貸款；三是符合“三方簽字”原則，即各債權銀行均已就平臺風險定性和整改措施與融資平臺及地方政府相關部門達成一致，并通過三方簽字（地方政府相關部門、融資平臺及各債權銀行）進行確認。對于本《通知》印發前已整改為一般公司類并按商業化原則運作的貸款，各銀行應重新逐一審定是否為公司法人且滿足上述三項退出條件：不合要求但此前已納入一般公司類的貸款，各銀行應重新將其歸入平臺貸款管理，于2011年6月末前完成。

（二）有序組織退出。在三方簽字完成后，由最大債權行將借款人現金流計算、三方簽字等文件報送至平臺所在地監管部門，由銀監局、銀監分局按月對現金流測算的準確性、三方簽字等情況進行審查，并于審查通過后有序組織平臺貸款退出。退出時間、方式由各地監管部門自行確定。

（三）明確風險自擔。對于已整改為一般公司類、進行商業化運營的貸款，各銀行應按照審慎信貸要求進行管理，在原有債權債務關系不變的前提下，信貸風險由借貸雙方承擔，如出現風險只追究貸款人責任。

（四）健全臺賬統計。各銀行及銀監局應建立對整改為一般公司類貸款的臺賬統計機制，密切關注整改后貸款情況，進行持續跟蹤、動態監測。各銀監局應督促各銀行嚴查公司資本金是否真實到位，還款來源是否充足，抵押擔保是否合規，運營是否規范正常等情況，確保風險可控。

（五）審慎許估新增貸款風險。對于整改為一般公司類貸款的新增債務，各銀行應按照“三個辦法、一個指引”等審慎信貸規定重新評估客戶風險及債項風險，對借款人情況、還款來源、擔保情況等進行審查，全面評價風險因素，重點審查和監測現金流覆蓋程度的動態變化。各銀監局應嚴格監測該類貸款新增債務是否存在集中度違規、是否仍存在財政違規擔保等問題。

六、儂法加大平臺貸款問責處罰力度

各銀行應建立平臺貸款風險及其管控的問責機制。各銀監局應通過現場檢查公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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和非現場監管，及時發現銀行在平臺貸款經營活動中的各種違法違規違紀問題，并嚴格按照法律法規規定，采取問責高管、限制準入、暫停業務、處以罰款等方式，嚴肅追究出現問題的貸款發放機構及相關責任人的責任。

（一）嚴肅查處違規擔保貸款問題。凡是以地方各級政府及其所屬部門和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位以直接或間接形式提供擔保，以學校、醫院、公園等公益性資產作為抵質押品，以政府承諾擔保、無土地使用權證的土地出讓收入承諾和規劃土地儲備（如土地儲備證）作為抵押的貸款，均屬違反《物權法》、《擔保法》、《銀行業監督管理法》的行為。一經查實，應按照《銀行業監督管理法》第三十七條、第四十六條、第四十八條以及《關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知》（銀監發[2011]14號）規定，對問題機構和高級管理人員進行嚴格處罰。

（二）嚴肅查處違規發放平臺貸款問題。凡是存在未按國發19號文等規定制定平臺貸款審慎信貸標準、違規發放平臺貸款，向“名單制”管理系統以外的平臺發放貸款，以及將不符合平臺貸款退出條件的貸款劃為一般公司類貸款等問題的，均屬于違反審慎經營規則的行為。一經查實，應按照《銀行業監督管理法》第三十七條、第四十六條、第四十八條，《商業銀行法》第七十四條，《金融違法行為處罰辦法》第十六條以及《關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知》規定，對問題機構和高級管理人員進行問責處罰。

（三）嚴肅查處提供應假文件資料問題。凡是存在未按照要求按季全口徑準確、及時報送平臺貸款信息，或存在弄虛作假、瞞報誤報等問題，未按要求建立平臺名單管理信息系統并按季向監管部門報送名單及風險定性情況等問題的，均屬違反《統計法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《銀行業監管統計管理暫行辦法》等法律法規的行為。一經查實，應按照《銀行業監督管理法》第四十六條、第四十七條、第四十八條，《商業銀行法》第七十五條、第八十條，《金融違法行為處罰辦法》第十二條，《銀行業監管統計管理暫行辦法》第三十六條、第三十八條規定對問題機構和高級管理人員進行問責處罰。

（四）嚴肅查處阻礙監管問題。凡是不按監管部門協調的意見進行平臺貸款自有現金流覆蓋分類劃分，不按照要求開展平臺貸款檢查，以及對監管部門現場檢查過程不配合的，均屬違反《銀行業監督管理法》及《商業銀行法》關于拒絕公司質量方針：科學、高效、求實、創新

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或阻礙非現場監管或者現場檢查的行為。一經查實，應按照《銀行業監督管理法》第四十六條、第四十八條，《商業銀行法》第七十五條、第七十七條、第七十八條規定對問題機構和高級管理人員進行問責處罰。

（五）嚴肅查處違反審慎經營規則問題。凡是對到期平臺貸款作展期和借新還舊，或未按照要求計算風險權重、足額提取撥備、準確進行風險分類，或未將平臺貸款審批權限統一上收至總行，或未按照要求合理確定新增平臺貸款期限結構和還款方式，以及未按照貸款新規等信貸風險管控要求加強平臺貸款合規管理等問題的，均屬違反《貸款風險分類指引》（銀監發[2007]54號）、《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》（中國銀監會令2003年第5號）、《商業銀行資本充足率管理辦法》（中國銀監會令2004年第2號）、《關于規范中長期貸款還款方式的通知》、《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》、“三個辦法、一個指引”等規定的行為。一經查實，應按照《銀行業監督管理法》第三十七條、第四十六條、第四十八條和“三個辦法”的有關規定對問題機構和高級管理人員進行問責處罰。

請各銀監局將本通知轉發至轄內銀監分局和有關銀行業金融機構。公司質量方針：科學、高效、求實、創新

第四篇：全面解析PPP等投融資模式

全面解析BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式

什么叫BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式

1、BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造－運營－移交方式 這種方式最大的特點就是將基礎設施的經營權有期限的抵押以獲得項目融資，或者說是基礎設施國有項目民營化。在這種模式下，首先由項目發起人通過投標從委托人手中獲取對某個項目的特許權，隨后組成項目公司并負責進行項目的融資，組織項目的建設，管理項目的運營，在特許期內通過對項目的開發運營以及當地ZF給予的其他優惠來回收資金以還貸，并取得合理的利潤。特許期結束后，應將項目無償地移交給ZF。在ＢＯＴ模式下，投資者一般要求ZF保證其最低收益率，一旦在特許期內無法達到該標準，ZF應給予特別補償。

2、BT（Build Transfer）即建設-移交

是基礎設施項目建設領域中采用的一種投資建設模式，系指根據項目發起人通過與投資者簽訂合同，由投資者負責項目的融資、建設，并在規定時限內將竣工后的項目移交項目發起人，項目發起人根據事先簽訂的回購協議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。

3、TOT（Transfer-Operate-Transfer）即轉讓－經營－轉讓模式 是一種通過出售現有資產以獲得增量資金進行新建項目融資的一種新型融資方式，在這種模式下，首先私營企業用私人資本或資金購買某項資產的全部或部分產權或經營權，然后，購買者對項目進行開發和建設，在約定的時間內通過對項目經營收回全部投資并取得合理的回報，特許期結束后，將所得到的產權或經營權無償移交給原所有人。

4、TBT模式

TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來，以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中，TOT的實施是輔助性的，采用它主要是為了促成BOT.TBT的實施過程如下：ZF通過招標將已經運營一段時間的項目和未來若干年的經營權無償轉讓給投資人；投資人負責組建項目公司去建設和經營待建項目；項目建成開始經營后，ZF從BOT項目公司獲得與項目經營權等值的收益；按照TOT和BOT協議，投資人相繼將項目經營權歸還給ZF。實質上，是ZF將一個已建項目和一個待建項目打包處理，獲得一個逐年增加的協議收入（來自待建項目），最終收回待建項目的所有權益。

5、PPP（Public-Private-Partnerships）模式

一般而言，PPP 融資模式主要應用于基礎設施等公共項目。首先，ZF針對具體項目特許新建一家項目公司，并對其提供扶持措施，然后，項目公司負責進行項目的融資和建設，融資來源包括項目資本金和貸款；項目建成后，由ZF特許企業進行項目的開發和運營，而貸款人除了可以獲得項目經營的直接收益外，還可獲得通過ZF扶持所轉化的效益。項目管理者

BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融資模式詳解 PPP 20世紀90年代后,一種嶄新的融資模式-PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業-合作”的模式）在西方特別是歐洲流行起來,在公共基礎設施領域,尤其是在大型、一次性的項目,如公路、鐵路、地鐵等的建設中扮演著重要角色。

PPP模式是一種優化的項目融資與實施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，其典型的結構為：ZF部門或地方ZF通過ZF采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般是由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。ZF通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：ZF通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營。PPP模式的內涵主要包括以下4個方面：

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及ZF扶持的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過ZF扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和ZF給予的有限承諾是貸款的安全保障。第二，PPP融資模式可以使更多的民營資本參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所鼓勵的。ZF的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP融資模式的操作規則使民營企業能夠參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，ZF可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四，PPP模式在減輕ZF初期建設投資負擔和風險的前提下，提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低資產負債率，這不但能節省ZF的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕ZF的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括私人營利性企業、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如ZF）。合作各方之間不可避免地會產生不同層次、類型的利益和責任上的分歧。只有ZF與私人企業形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。

PPP模式的機構層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是ZF，是引入私人部門參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。ZF對基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的各參與方進行指導和約束。金字塔中部是ZF有關機構，負責對ZF政策指導方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者，通過與ZF的有關部門簽署一個長期的協議或合同，協調本機構的目標、政策目標和ZF有關機構的具體目標之間的關系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是ZF或者所屬機構與項目的投資者和經營者之間的相互協調及其在項目建設中發揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是ZF、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果，其運作思路如圖所示。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益，但總收益即社會效益卻是最大的,這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。PPP模式案例

北京地鐵4號線在國內首次采用PPP模式,將工程的所有投資建設任務以7∶3的基礎比例劃分為A、B兩部分,A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設,由ZF投資方負責;B部分包括車輛、信號等設備資產的投資、運營和維護,吸引社會投資組建的PPP項目公司來完成。ZF部門與PPP公司簽訂特許經營協議,要根據PPP項目公司所提供服務的質量、效益等指標,對企業進行考核。在項目成長期,ZF將其投資所形成的資產,以無償或象征性的價格租賃給PPP項目公司,為其實現正常投資收益提供保障;在項目成熟期,為收回部分ZF投資,同時避免PPP項目公司產生超額利潤,將通過調整租金(為簡便起見,其后在執行過程中采用了固定租金方式)的形式令ZF投資公司參與收益的分配;在項目特許期結束后,PPP項目公司無償將項目全部資產移交給ZF或續簽經營合同。

深圳地鐵4號線由港鐵公司獲得運營及沿線開發權。根據深圳市ZF和港鐵公司簽署的協議,港鐵公司在深圳成立項目公司,以BOT方式投資建設全長約16km、總投資約60億元的4號線二期工程。同時,深圳市ZF將已于2004年底建成通車的全長4.5km的4號線一期工程在二期工程通車前(2007年)租賃給港鐵深圳公司,4號線二期通車之日始,4號線全線將由香港地鐵公司成立的項目公司統一運營,該公司擁有30年的特許經營權。此外,香港地鐵還獲得4號線沿線290萬m2建筑面積的物業開發權。在整個建設和經營期內,項目公司由香港地鐵公司絕對控股,自主經營、自負盈虧,運營期滿,全部資產無償移交深圳市ZF。BOT 我國第一個BOT基礎設施項目是1984年由香港合和實業公司和中國發展投資公司等作為承包商在深圳建設的沙頭角B電廠。之后，我國廣東、福建、四川、上海、湖北、廣西等地也出現了一批BOT項目。如廣深珠高速公路、重慶地鐵、地洽高速公路、上海延安東路隧道復線、武漢地鐵、北海油田開發等。

1、什么是BOT BOT是英文Build－Operate－Transfer的縮寫，即“建設－經營－轉讓”。實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，以ZF和私人機構之間達成協議為前提，由ZF向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經營該設施及其相應的產品與服務。ZF對該機構提供的公共產品或服務的數量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由ZF和私人機構分擔。當特許期限結束時，私人機構按約定將該設施移交給ZF部門，轉由ZF指定部門經營和管理。

2、BOT的歷史

近些年來，BOT這種投資與建設方式被一些發展中國家用來進行其基礎設施建設并取得了一定的成功，引起了世界范圍廣泛的青睞，被當成一種新型的投資方式進行宣傳，然而BOT遠非一種新生事物，它自出現至今已有至少300年的歷史。

17世紀英國的領港公會負責管理海上事務，包括建設和經營燈塔，并擁有建造燈塔和向船只收費的特權。但是據專家調查，從1610年到1675年的65年當中，領港公會連一個燈塔也未建成，而同期私人建成的燈塔至少有十座。這種私人建造燈塔的投資方式與現在所謂BOT如出一轍。即：私人首先向ZF提出準許建造和經營燈塔的申請，申請中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對他們有利并且表示愿意支付過路費；在申請獲得ZF的批準以后，私人向ZF租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內管理燈塔并向過往船只收取過路費；特權期滿以后由ZF將燈塔收回并交給領港公會管理和繼續收費。到1820年，在全部46座燈塔中，有34座是私人投資建造的。可見BOT模式在投資效率上遠高于行政部門。

3、BOT的特點

BOT具有市場機制和ZF干預相結合的混合經濟的特色。

一方面，BOT能夠保持市場機制發揮作用。BOT項目的大部分經濟行為都在市場上進行，ZF以招標方式確定項目公司的做法本身也包含了競爭機制。作為可靠的市場主體的私人機構是BOT模式的行為主體，在特許期內對所建工程項目具有完備的產權。這樣，承擔BOT項目的私人機構在BOT項目的實施過程中的行為完全符合經濟人假設。另一方面，BOT為ZF干預提供了有效的途徑，這就是和私人機構達成的有關BOT的協議。盡管BOT協議的執行全部由項目公司負責，但ZF自始至終都擁有對該項目的控制權。在立項、招標、談判三個階段，ZF的意愿起著決定性的作用。在履約階段，ZF又具有監督檢查的權力，項目經營中價格的制訂也受到ZF的約束，ZF還可以通過通用的BOT法來約束BOT項目公司的行為。

4、BOT的主要參與人

一個典型的BOT項目的參與人有ZF、BOT項目公司、投資人、銀行或財團以及承擔設計、建設和經營的有關公司。

ZF是BOT項目的控制主體。ZF決定著是否設立此項目、是否采用BOT方式。在談判確定BOT項目協議合同時ZF也占據著有利地位。它還有權在項目進行過程中對必要的環節進行監督。在項目特許到期時，它還具有無償收回該項目的權利。

BOT項目公司是BOT項目的執行主體，它處于中心位置。所有關系到BOT項目的籌資、分包、建設、驗收、經營管理體制以及還債和償付利息都BOT項目公司由負責，同設計公司、建設公司、制造廠商以及經營公司打交道。

投資人是BOT項目的風險承擔主體。他們以投入的資本承擔有限責任。盡管原則上講ZF和私人機構分擔風險，但實際上各國在操作中差別很大。發達市場經濟國家在BOT項目中分擔的風險很小，而發展中國家在跨國BOT項目中往往承擔很大比例的風險。

銀行或財團通常是BOT項目的主要出資人。對于中小型的BOT項目，一般單個銀行足以為其提供所需的全部資金，而大型的BOT項目往往使單個銀行感覺力不從心，從而組成銀團共同提供貸款。由于BOT項目的負債率一般高達70－90％，所以貸款往往是BOT項目的最大資金來源。

5、BOT項目實施過程

BOT模式多用于投資額度大而期限長的項目。一個BOT項目自確立到特許期滿往往有十幾年或幾十年的時間，整個實施過程可以分為立項、招標、投標、談判、履約五個階段。

立項階段。在這一階段，ZF根據中、長期的社會和經濟發展計劃列出新建和改建項目清單并公諸于眾。私人機構可以根據該清單上的項目聯系本機構的業務發展方向做出合理計劃，然后向ZF提出以BOT方式建設某項目的建議，并申請投標或表明承擔該項目的意向。ZF則依靠咨詢機構進行各種方案的可行性研究，根據各方案的技術經濟指標決定采用何種方式。

招標階段。如果項目確定為采用BOT方式建設，則首先由ZF或其委托機構發布招標廣告，然后對報名的私人機構進行資格預審，從中選擇數家私人機構作為投標人并向其發售招標文件。

對于確定以BOT方式建設的項目也可以不采用招標方式而直接與有承擔項目意向的私人機構協商。但協商方式成功率不高，即便協商成功，往往也會由于缺少競爭而使ZF答應條件過多導致項目成本增高。投標階段。BOT項目標書的準備時間較長，往往在6個月以上，在此期間受ZF委托的機構要隨時回答投標人對項目要求提出的問題，并考慮招標人提出的合理建議。投標人必須在規定的日期前向招標人呈交投標書。招標人開標、評標、排序后，選擇前2-3家進行談判。談判階段。特許合同是BOT項目的核心，它具有法律效力并在整個特許期內有效，它規定ZF和BOT項目公司的權力和義務，決定雙方的風險和回報。所以，特許合同的談判是BOT項目的關鍵一環。ZF委托的招標人依次同選定的幾個投標人進行談判。成功則簽訂合同，不成功則轉向下一個投標人。有時談判需要循環進行。

履約階段。這一階段涵蓋整個特許期，又可以分為建設階段、經營階段和移交階段。BOT項目公司是這一階段的主角，承擔履行合同的大量工作。需要特別指出的是：良好的特許合約可以激勵BOT項目公司認真負責地監督建設、經營的參與者，努力降低成本提高效率。

6、BOT項目中的風險

BOT項目投資大，期限長，且條件差異較大，常常無先例可循，所以BOT的風險較大。風險的規避和分擔也就成為BOT項目的重要內容。BOT項目整個過程中可能出現的風險有五種類型：政治風險、市場風險、技術風險、融資風險和不可抵抗的外力風險。

政治風險。政局不穩定，社會不安定會給BOT項目帶來政治風險，這種風險是跨國投資的BOT項目公司特別考慮的。投資人承擔的政治風險隨項目期限的延長而相應遞增，而對于本國的投資人而言，則較少考慮該風險因素。

市場風險。在BOT項目長長的特許期中，供求關系變化和價格變化時有發生。在BOT項目回收全部投資以前市場上有可能出現更廉價的競爭產品，或更受大眾歡迎的替代產品，以致對該BOT項目的產出的需求大大降低，此謂市場風險。通常BOT項目投資大都期限長，又需要ZF的協助和特許，所以具有壟斷性，但不能排除由于技術進步等原因帶來的市場風險。此外，在原材料市場上可能會由于原材料漲價從而導致工程超支，這是另一種市場風險。

技術風險。在BOT項目進行過程中由于制度上的細節問題安排不當帶來的風險，稱為技術風險。這種風險的一種表現是延期，工程延期將直接縮短工程經營期，減少工程回報，嚴重的有可能導致項目的放棄。另一種情況是工程缺陷，指施工建設過程中的遺留問題。該類風險可以通過制度安排上的技術性處理減少其發生的可能性。融資風險。由于匯率、利率和通貨膨脹率的預期外的變化帶來的風險，是融資風險。若發生了比預期高的通貨膨脹，則BOT項目預定的價格（如果預期價格約定了的話）則會偏低；如果利率升高，由于高的負債率，則BOT項目的融資成本大大增加；由于BOT常用于跨國投資，匯率的變化或兌現的困難也會給項目帶來風險。

不可抗拒的外力風險。BOT項目和其他許多項目一樣要承擔地震、火災、江水和暴雨等不可抵抗而又難以預計的外力的風險。

7、BOT風險的規避和分擔

應付風險的機制有兩種。一種機制是規避，即以一定的措施降低不利情況發生的概率；另一種機制是分擔，即事先約定不利情況發生情況下損失的分配方案。這是BOT項目合同中的重要內容。國際上在各參與者之間分擔風險的慣例是：誰最能控制的風險，其風險便由誰承擔。政治風險的規避。跨國投資的BOT項目公司首先要考慮的就是政治風險問題。而這種風險僅憑經濟學家和經濟工作者的經驗是難以評估的。項目公司可以在談判中獲得ZF的某些特許以部分抵消政治風險。如在項目國以外開立項目資金帳戶。此外，美國的海外私人投資公司（OPIC）和英國的出口信貸擔保部（ECGD）對本國企業跨國投資的政治風險提供擔保。

市場風險的分擔。在市場經濟體制中，由于新技術的出現帶來的市場風險應由項目的發起人和確定人承擔。若該項目由私人機構發起則這部分市場風險由項目公司承擔；若該項目由ZF發展計劃確定，則ZF主要負責。而工程超支風險則應由項目公司做出一定預期，在BOT項目合同簽訂時便有備無患。

技術風險的規避。技術風險是由于項目公司在與承包商進行工程分包時約束不嚴或監督不力造成的，所以項目公司應完全承擔責任。對于工程延期和工程缺陷應在分包合同中做出規定，與承包商的經濟利益掛鉤。項目公司還應在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工后質量保證金，以便順利解決工程缺陷問題。對于影響整個工程進度和關系整體質量的控制工程，項目公司還應進行較頻繁的期間監督。融資風險的規避。工程融資是BOT項目的貫穿始終的一個重要內容。這個過程全部由項目公司為主體進行操作，風險也完全由項目公司承擔。融資技巧對項目費用大小影響極大。首先，工程過程中分步投入的資金應分步融入，否則大大增加融資成本。其次，在約定產品價格時應預期利率和通脹的波動對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項目，應考慮貨幣兌換問題和匯率的預期。不可抵抗外力風險的分擔。這種風險具有不可預測性和損失額的不確定性，有可能是毀滅性損失。而ZF和私人機構都無能為力。對此可以依靠保險公司承擔部分風險。這必然會增大工程費用，對于大型BOT項目往往還需要多家保險公司進行分保。在項目合同中ZF和項目公司還應約定該風險的分擔方法。

綜上所述，在市場經濟中，ZF可以分擔BOT項目中的不可抵抗外力的風險，保證貨幣兌換，或承擔匯率風險，其他風險皆由項目公司承擔。

西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發展BOT項目借鑒。其一是大力采用國內融資方式，其優點之一便是徹底回避了ZF風險和當代浮動匯率下尤為突出的匯率風險。另一個趨勢是ZF承擔的風險愈來愈少。這當然有賴于市場機制的作用和經濟法規的健全。從這個意義上講，推廣BOT的途徑，不是依靠ZF的承諾，而是深化經濟體制改革和加強法制建設。BT

1、什么是BT BT投資是BOT的一種變換形式，即Build-Transfer（建設—轉讓），ZF通過特許協議，引入國外資金或民間資金進行專屬于ZF的基礎設施建設，基礎設施建設完工后，該項目設施的有關權利按協議由ZF贖回。通俗地說，BT投資也是一種“交鑰匙工程”，社會投資人投資、建設，建設完成以后“交鑰匙”，ZF再回購，回購時考慮投資人的合理收益。標準意義的BOT項目較多，但類似BOT項目的BT卻并不多見。

在市場經濟條件下，BT模式是從BOT模式轉化發展起來的新型投資模式。采用“ＢＴ”模式建設的項目，所有權是ZF或ZF下屬的公司；ZF將項目的融資和建設特許權轉讓投資方；投資方是依法注冊的國有建筑企業或私人企業；銀行或其他金融機構根據項目的未來收益情況為項目提供融資貸款。ZF（或項目籌備辦）根據當地社會和經濟發展的需要，對項目進行立項，進行項目建議書、可行性研究、籌劃報批等前期準備工作，委托下屬公司或咨詢中介公司對項目進行BT招標；與中標人（投資方）簽訂BT投資合同（或投資協議）；中標人（投資方）組建BT項目公司，項目公司在項目建設期行使業主職能，負責項目的投融資、建設管理，并承擔建設期間的風險。項目建成竣工后，按照BT合同（或協議），投資方將完工的項目移交給ZF（ZF下屬的公司）。ZF（或ZF下屬的公司）按約定總價（或完工后評估總價）分期償還投資方的融資和建設費用。ZF及管理部門在BT投資全過程中行使監管、指導職能，保證BT投資項目的順利融資、建成、移交。

2、BT投資模式的缺陷

BT項目建設費用過大。采用BT方式必須經過確定項目、項目準備、招標、談判、簽署與BT有關的合同、移交等階段，涉及ZF許可、審批以及外匯擔保等諸多環節，牽扯的范圍廣，復雜性強，操作的難度大，障礙多，不易實施，最重要的是融資成本也因中間環節多而增高。

BT方式中的融資監管難度大。

BT項目的分包情況嚴重。由于BT方式中ZF只與項目總承包人發生直接聯系，建議由項目企業負責落實，因此，項目的落實可能被細化，建設項目的分包將愈顯嚴重。

BT項目質量得不到應有的保證。在BT項目中，ZF雖規定督促和協助投資方建立三級質量保證體系，申請ZF質量監督，健全各項管理制度，抓好安全生產。但是，投資方出于其利益考慮，在BT項目的建設標準、建設內容、施工進度等方面存在問題，建設質量得不到應有的保證。

3、如何解決BT投資模式缺陷

面對這些缺陷，各地ZF的掌控能力是比較差的，ZFBT投資建設項目在由計劃經濟向市場經濟的轉軌的過程中，仍不同程度地存在著一部分項目管理在ZF有關部門內封閉運作，有時甚至出現違反建設程序的操作。在具體項目的建設實施過程中，也不同程度地存在著對項目功能與方案審核不力、政企不分、專業技術人員缺乏、管理粗放、地方壟斷和地方保護、缺乏競爭，甚至出現“尋租”腐敗等問題。實際上，人們很容易發現，一些地方ZF的BT項目，明顯沒有按照已有的招投標和ZF特許經營的有關法規和政策辦理。

4、完善BT投資已是當務之急 除了完善BT運行機制，強化ZF對BT項目的監督之外，建立BT應對風險機制，確定風險種類，擬定相應的風險回避對策也顯得非常重要。另外，ZF運作BT應考慮引入獨立第三方的中介服務。目前，國內外著名投資工程咨詢和設計單位都有很強的BT投資專業知識和技能，如中國國際工程咨詢公司等。在融資和資本運作上可以聘請證券公司或著名投資咨詢公司為其服務。

由于我國BT誕生的時間短、經驗少，是新生事物，因此，最基本、最重要的是要有明確的合同法律保護，同時，在管理上，對項目的投資概算、設計方案的確定，工程質量的檢驗以及財務審計都應從法律上確定ZF權力。但目前，我國尚沒有關于BT的專門立法，所以更應加快立法步伐。

5、BT項目融資案例。下面以我國第一條采用BT模式正處于建設中的山西陽侯高速公路為案例詳細介紹BT投資模式。A、項目簡況

近年來山西省ZF加大公路建設資力度，目前已經貸款１６００多億元投資高速公路，今后幾年還將繼續增加投資１６００多億元，進一步投入高速公路建設，徹底改變山西省公路交通落后的現狀。山西陽侯高速公路是山西晉侯高速公路的主要部分，全長130.578公里，項目總投資54億元人民幣，其中建安投資43.4億元。在開發中西部的大好形勢下，山西省交通廳轉變投資理念，改變長期由ZF負債，向銀行貸款修建高速公路的單一模式，批準山西中昌集團有限公司采用ＢＴ模式，投融資、建設、移交山西陽侯高速公路。通過競爭性投標，中國港灣建設（集團）總公司中標，以15.55億元人民幣獲得陽侯高速公路一期工程關門至侯馬段的BT投融資、建設主體，建設工期2年。

B、融資、回購與提供保函

經山西省交通廳審核、批復，業主對山西陽侯高速公路項目資金來源要求BT模式的投融資、建設主體(以下簡稱“BT投資主體”)具有不低于35%的自有資金，其余65%的建設資金通過融資方式解決；從項目建成移交驗收后次日起，業主分3年等額回購。建設期和回購期的全部資金（包括資本金和貸款）均按中國人民銀行總行同期貸款利率計息（即不上浮也不下浮），計入回購款中。回購利息的計息方式為發生一筆，計息一筆，余額計息。

山西陽侯高速公路有限公司為BT中標人提供回購承諾函和國有商業銀行或股份商業銀行的省級分行以上級別的銀行出具的包括建設期和回購期在內的為期6年的全額回購履約保函。C、結論

綜合以上分析，可以認為BT融資模式，具有許多優勢，主要有：

（一）BT模式風險小。對于公共項目來說，采用BT方式運作，由銀行或其他金融機構出具保函，能夠保證項目投入資金的安全，只要項目未來收益有保證，融資貸款協議簽署后，在建設期項目基本上沒有資金風險。

（二）BT模式收益高。BT模式的收益高體現在三個方面：首先，BT投資主體通過BT投資為剩余資本找到了投資途徑，獲得可觀的投資收益；其次，金融機構通過為BT項目融資貸款，分享了項目收益，能夠獲得穩定的融資貸款利息；最后，BT項目順利建成移交給當地ZF（或ZF下屬公司），可為當地ZF和人民帶來較高的經濟效益和社會效益。

（三）BT模式能夠發揮大型建筑企業在融資和施工管理方面的優勢。采用BT模式建設大型項目，工程量集中、投資大，能夠充分發揮大型建筑企業資信好、信譽高、易融資及善于組織大型工程施工的優勢。大型建筑企業通過BT模式融資建設項目，可以增加在BT融資和施工方面的業績，為其提高企業資質和今后打入國際融資建筑市場積累經驗。

（四）BT模式可以促進當地經濟發展。基本建設項目特點之一是資金占用大，建設期和資金回收過程長，銀行貸款回收慢，投資商的投資積極性和商業銀行的貸款積極性不高。而采用BT模式進行融資建設未來具有固定收益的項目，可以發揮投資商的投資積極性和項目融資的主動性，縮短項目的建設期，保證項目盡快建成、移交，能夠盡快見到效益，解決項目所在地就業問題，促進當地經濟的發展。在我國采用BT模式融資建設公共項目剛剛興起，這種新興起的融資、建設、移交模式還處于摸石過河、總結經驗、不斷完善之中，也許在運作中會逐漸發現風險和不足之處，但是從目前運作情況看，已經采用BT模式建設的項目普遍運作良好，解決了項目建設資金緊缺問題，推動了項目所在地經濟的可持續發展。TBT TBT就是將TOT與BOT融資方式組合起來，以BOT為主的一種融資模式。在TBT模式中，TOT的實施是輔助性的，采用它主要是為了促成BOT.TBT的實施過程如下：ZF通過招標將已經運營一段時間的項目和未來若干年的經營權無償轉讓給投資人；投資人負責組建項目公司去建設和經營待建項目；項目建成開始經營后，ZF從BOT項目公司獲得與項目經營權等值的收益；按照TOT和BOT協議，投資人相繼將項目經營權歸還給ZF。實質上，是ZF將一個已建項目和一個待建項目打包處理，獲得一個逐年增加的協議收入（來自待建項目），最終收回待建項目的所有權益。這可用圖1直觀地說明：

TBT模式兩大特點其一，從ZF的角度講，TOT盤活了固定資產，以存量換增量，可將未來的收入現在一次性提取。ZF可將TOT融得的部分資金入股BOT項目公司，以少量國有資本來帶動大量民間資本。眾所周知，BOT項目融資的一大缺點就是ZF在一定時期對項目沒有控制權，而ZF入股項目公司可以避免這一點。

其二，從投資者角度來講，BOT項目融資的方式很大程度上取決于ZF的行為。而從國內外民營BOT項目成敗的經驗看，ZF一定比例的投資是吸引民間資金的前提。在BOT的各個階段ZF會協調各方關系，推動BOT項目的順利進行，這無疑減少了投資人的風險，使投資者對項目更有信心，對促成BOT項目融資極為有利。TOT使項目公司從BOT特許期一開始就有收入，未來穩定的現金流入使BOT項目公司的融資變得較為容易。現有融資環境支持TOT 中國目前經濟收益良好穩定的鐵路支線、專用線為數不少，而且還有少量城市間高速鐵路，這些現金流量可觀而且已經基本明朗化的項目對投資者來說極具吸引力。通過前面分析TBT融資模式的突破口在于TOT中項目的轉出，既然中國有這么多對投資者有很大吸引力的鐵路項目，那么，項目轉出就有了可能，從而將TBT融資模式實踐于客運專線建設就有了可能。

中國民間資本總額十分龐大，2005年12月末，中國城鄉居民儲蓄存款已超過10萬億元人民幣。一直以來，由于缺少豐富的投資渠道和金融產品，加上近年來股票市場的低迷，大量的民間資金滯留銀行，同時在國際市場上仍有數千億美元的游離資本在尋找投資對象。這些都表明中國客運專線建設項目實施TBT項目融資模式有充分的資金保障。TBT融資模式中，ZF通過TOT一次性融得資金后，會在BOT項目中入股，甚至主導項目的實施。這樣，其他投資人就不用擔心財務上和ZF履行合同上的問題，而且有了ZF的強力參與，又有了資金的保證，就大大增加了項目實施的成功率。

從國家的政治環境上講，中國已經在很長一段時間內保持政治穩定，經濟穩定快速發展，投資環境逐步改觀，ZF誠信也在逐步提升，相關法律體系越來越完善。

通過上面幾方面的分析可以看出，在中國客運專線建設項目中實施TBT融資模式是可行的。正視兩大敏感問題

雖然以BOT為主的TBT項目融資模式，兼備了兩種融資方式的優點，可廣泛在投資規模大、經營周期長、風險大的客運專線建設項目中應用，但在實施中還有兩個關鍵問題必須解決。第一，TOT轉出項目的經營權如何定價？

TOT中項目的轉出是TBT融資模式得以實施的突破口，而轉出項目的經營權的合理定價則是轉出協議達成的關鍵。如果轉讓價格過低，會使轉讓方遭受財產損失；如果轉讓價格過高，則會降低受讓方的預期投資收益，導致轉讓協議難以達成，或者項目產品價格過高。在后一種情況下，如果轉讓方為了達成協議，則需要在其他方面做出較多的讓步和承諾，而過多的讓步和承諾對于轉讓方而言同樣會造成一定的損失。

相對于賬面價值法、重置成本法、現行市價法，收益現值法可以比較真實地反映擬轉讓項目經營權的真實價值。它通過估算TOT項目融資標的未來預期收益并折算成現值，來確定TOT項目融資標的價值的一種評估方法，其基本原理是期望價值理論，是基于標的的預期收益角度對其價格所作的評估。

但由于中國國內鐵路投資環境，尤其是投資軟環境如法律環境、行政環境方面的問題，加大了受讓方在經營期間的預期風險，受讓方一般比較難以接受收益現值法評估出來的經營權價格，或者會對出讓方和ZF提出比較苛刻的條件，導致TOT協議難以達成。所以，給TOT轉出項目的經營權定價時，要在收益現值法的基礎上，充分考慮各種風險因素，進行修正，使價格趨于合理、可行。目前，國際上比較認同的方法是美國西北大學教授阿爾費雷德·巴拉特創立的巴拉特評估法。第二，擬轉讓經營權的已建TOT項目要與待建客運專線建設項目相匹配。

TBT項目融資模式是以BOT項目為中心進行的，是以建設BOT項目為最終目的，所以，選擇與BOT項目相匹配的擬轉讓經營權的已建項目也是至關重要的。

首先，擬轉讓經營權的已建項目的規模、凈現金流，即其經營權在特許期的估價要與待建客運專線建設項目相匹配，有專家認為還要盡可能選擇運營成本較低，不需要作較大的固定資產更新換代的已建項目為好。

其次，為了促成某待建客運專線建設項目的BOT融資建設計劃，業主或者是宗主國可選擇的擬轉讓經營權的已建項目不應該局限于鐵路項目，也可以是其他項目，如：火電廠，某高速公路段，等等；只要是與待建項目相匹配，或者說更符合潛在投資人的期望要求就行。另外，擬轉讓經營權的項目可不止一個，可以是幾個項目的一部分打包，不過，這就會給接手經營的BOT項目公司的管理帶來不便，可以視具體情況而定。

第五篇：企業管控模式

一、理論回顧

企業集團管控模式

管控是管理控制的簡稱，是企業內部控制的一種。內部控制是指一個企業為了確保經營方針的貫徹執行，保護資產的安全完整，保證信息資料的正確可靠，保證經營活動的經濟性、效率性和效果性而在企業內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手續和措施的總稱。國外的學者，如安東尼，對管理控制給出了如下的界定：管理者為了實現其目標，富于效率和效果地獲取和使用資源的過程。他將管理控制分為三個層次，包括戰略計劃、管理控制和操作控制。三者相互聯系，按照前后連貫的邏輯順序開展。戰略計劃是設置企業的長期目標而進行一系列科學的評價與分析。操作控制是確保組織內各項即時任務的實現，并將長期發展目標轉化為組織各個層面具體的、可執行的而短期目標。國內的學者，如陳志軍，給出了如下的集團管控定義：企業集團為了實現其目標，以信息溝通為基礎，權變選擇控制模式，采取適宜的控制手段，通過實施業績考核激勵下屬單位，以促使其實現集團意圖。國外關于集團管控的研究歸納起來主要包括：企業集團的成因、母合優勢、集團總部角色與定位等領域。通過應用委托代理理論、相互依存理論、集分權理論、協調和激勵理論等，研究成果主要集中在以下幾個方面：集團管控系統的組成、性質和績效的關系。從核心資源的角度來剖析集團面臨的管控問題，并提出相應的解決方案；動態研究集團管控的進化機制等。國內關于集團管控的研究主要集中于管控模式的分類、管控模式的選擇和管控系 統的構成等方面。

目前在理論界和實務界對管控模式的分類有多種觀點，主要有如下一些研究成果：在《企業集團母子公司管理模式和管理控制初探》中，將母子公司之間的管控模式分為：集權管理、分權管理、統分結合，這三種管理模式從人事、財務、業績、權限、信息等五個方面落實到母公司對子公司的管理控制中，形成完整的、行之有效的管理體系。在《大型企業集團管控模式比較與總部權力配置》中，母子公司之間的管控模式被劃分為三種類型：財務管控模式、戰略管控模式、運營管控模式。還有一些研究文章中提出了資本控制型、戰略控制型、人事控制型和文化導向型等分類，或者是資本控制型、行政控制型、參與控制型、平臺控制型等管控模式。

雖然有各種不同的名稱，但從分類的基本依據來看,都是從集團與下屬單位之間的集權和分權程度來界定的。集團公司總部是通過職能管理部門對下屬單位進行管控，在哪些職能領域進行多大程度的集權管理確定了不同的管控模式劃分的大類。但是，每個職能管理領域的管理活動對下滲透的程度是一個連續可變的過程，從宏觀的報表時管理到微觀的業務活動各環節的監控，中間可以有很多種細分的形態。所以，在劃分管控模式時，既不能太過籠統，也不可能過于詳盡。既不能把企業在實際管理活動中的所有情形進行窮舉，又不能界限模糊到失去了指導意義。所以，對于大型企業集團，按照集團公司與下屬單位集分權程度的不同，集團公司介入下屬單位經營管理活動的深度不同，目前比較主流的劃分方法是分為三類：財務管控型、戰略管控 型和運營管控型。

1、財務管理型是指集團對下屬子公司的管理控制主要通過財務手段來實現，集團對下屬子公司的具體經營運作管理基本不加干涉，也不會對下屬公司的戰略發展方向進行限定，集團主要關注財務目標的實現，并根據業務發展狀況增持股份或適時退出。

2、戰略管理型是指集團的核心功能為資產管理和戰略協調功能。集團與下屬子公司的關系主要通過戰略協調、控制和服務而建立，但是集團總部很少干預子公司的具體日常經營活動。集團根據外部環境和現有資源，制定集團整體發展戰略，通過控制子公司的核心經營層，使子公司的業務活動服從于集團整體戰略活動。一般地，這種情況比較適用于相關產業企業集團的發展。

三種管控模式分類示意圖

3、運營管理型是指通過母公司的業務管理部門對控股子公司的日常經營運作進行直接管理，特別強調公司經營行為的統一、公司整體協調成長和對行業成功因素的集中控制與管理。大部分房地產開發 公司都是屬于這種情況，比如房地產公司和下屬項目子公司的管控就是這樣，大型房地產集團公司的區域中心和下屬項目公司之間也屬于這種情況。

這三種模式各具特點：運營控制型和財務控制型是集權和分權的兩個極端，戰略管控型則處于中間狀態。有的企業集團從自己的實際情況出發，為了便于管控，將處于中間狀態的戰略管控型進一步細劃為“戰略實施型”和“戰略指導型”，前者偏重于集權而后者偏重于分權。三種管控模式各有優缺點，現實中，企業集團的內部管控往往是以一種模式為主導的多種模式的綜合。同時企業的管控模式并不是一成不變的，它將隨著集團的整體戰略轉型而進行動態調整。

各管控模式的影響因素

二、恒大集團的的管控模式

1、企業發展歷程

恒大集團是是一家以民生住宅產業為主，集商業、酒店、體育及文化產業為一體的特大型企業集團。恒大總資產2745.9億元，員工 4萬多人，在廣州、北京、上海、天津、重慶、深圳、合肥、濟南、沈陽、長沙、南昌、南京、太原、鄭州、成都、海口、哈爾濱、武漢、石家莊、長春、蘭州、南寧、福州、貴陽、呼和浩特、西安、昆明、烏魯木齊、銀川、西寧、大連、桂林等4個直轄市、29個省會及重要城市設立分公司（地區公司），在全國140個主要城市擁有大型項目262個，連續三年土地儲備全國第一、在建面積全國第一、銷售面積全國第一、銷售額穩居全國三甲。2012年，公司銷售923億元，向國家納稅135億元，創造就業崗位42萬個。2014年，恒大的銷售額是1315億元。恒大在創立之初即確立企業文化。恒大宗旨：質量樹品牌、誠信立偉業；恒大精神：艱苦創業、無私奉獻、努力拼搏、開拓進取；恒大作風：精心策劃、狠抓落實、辦事高效。恒大文化的傳承與弘揚，推動著企業高速發展。2020年，恒大矢志成為世界上行業內“規模最大、隊伍最優、管理最好、文化最深、品牌最響”的 “五個之最”國際頂級企業。恒大集團擁有中國特級資質的建筑工程公司、甲級資質的建筑設計研究院和工程監理公司、一級資質的房地產開發公司和物業管理公司。

第一個“三年計劃”【1997-1999】艱苦創業 高速發展 公司成立之初，正值亞洲金融風暴，恒大集團逆市出擊，搶占先機，采取“短、平、快”的策略，首個項目金碧花園以“環境配套先行”的開發理念，創造了廣州晝夜排隊購房、日進億元的銷售奇跡。其后，恒大經過三年艱苦奮斗，于1999年從當時廣州的1600多家房地產企業中脫穎而出，首度躋身為廣州地產10強企業。第二個“三年計劃”【2000-2002】苦練內功 夯實基礎 經過三年多的高速發展，從2000年開始，恒大集團著力于有效整合資源，規范開發流程，狠抓管理促效益，支持未來發展。在廣東地區同時開發及儲備多個項目，陸續開發銷售金碧華府、金碧新城、金碧世紀花園等多個金碧系列樓盤。2000年，恒大排名躍升至廣州第6位。

第三個“三年計劃”【2003-2005】二次創業 拓展全國 經過前兩個階段的發展，恒大集團綜合實力顯著提高，發展潛力日益凸顯。2003年，恒大被評為廣東房地產企業競爭力第1名，從2004年開始，恒大提出“二次創業”的號召，著力實施立足廣州、布局全國、全方位拓展產業發展空間的經營戰略。2004年，恒大首度躋身中國房地產10強企業，并在廣州同步開發銷售金碧翡翠華庭、金碧灣等10多個樓盤，在開發經驗、品牌美譽度以及規模實力等方面，初步具備了全國拓展的條件。

第四個“三年計劃”【2006-2008】邁向國際 跨越發展 恒大已戰略性地進入廣州、天津、重慶、沈陽、武漢、成都、南京等20多個主要城市，擁有50多個項目，規模與品牌取得實質性的跨越。恒大一流的管理團隊和成功的發展模式，也取得了令人矚目的超常規發展，吸引了國際資本巨頭青睞。期間恒大累計在國際資本市場募集資金10多億美元，成為中國房地產企業邁向國際的標桿。

第五個“三年計劃”【2009-2011】穩健經營 再攀高峰 恒大已戰略性地進入廣州、上海、天津、重慶、深圳等全國120個主要城市，擁有項目200多個，規模與品牌進一步取得大幅跨越。

2009年11月5日，恒大在香港聯交所成功上市。上市當日，公司股票收盤價較發行價溢價34.28%，創下705億港元總市值的紀錄，成為起于內地、在港市值最大的內地房企。

2010年，公司先后成功發債27.5億美元，創造了中國房地產企業全球發債的最大規模紀錄，全年實現銷售金額504億元。

2011年，公司總資產達1790億元，銷售額804億元，銷售面積、在建面積、進入城市數量等核心指標均位列全國第一，品牌價值突破210億元。

第六個“三年計劃”【2012-2014】深化管理 穩定增長 2012年，恒大步入穩定增長期，全面實施向管理要效益方針，制定各項核心指標（銷售額、主營業務收入、核心利潤）年均增長30%的計劃目標，并通過拓展商業、酒店產業，探討體育、文化產業，加強隊伍建設和企業文化建設，進一步提升恒大品牌，確保公司實現可持續穩健發展。

截止2013年底，恒大總資產達3481.5億元，銷售額1004億元，營業收入、在建面積、竣工面積、項目布局、現金余額等八項核心指標位居第一。2013年，恒大實施大戰略，與世界第一名校哈佛、中國第一名校清華達成戰略合作；進入快消業，成立恒大礦泉水集團，推出高端礦泉水產品 “恒大冰泉”；2014年，恒大糧油、乳業集團 成立揭牌，恒大糧油集團全國訂貨會創行業紀錄。

第七個“三年計劃”【2015-2017】夯實基礎 多元發展 2015年，恒大將進入以“夯實基礎、多元發展”為主題的第七個“三年計劃”。在“夯實基礎”方面，恒大要繼續夯實民生住宅產業這個基礎；在“多元發展”方面，要努力完善由民生住宅、文化旅游、快消及體育等構成的多元化產業布局。

恒大實施多元發展戰略，致力于打造民生住宅及各項重要民生工程，致力于打造地標性城市綜合體、最頂級健康產業綜合體和最生態、最環保、最美麗的文化旅游勝地海花島等多個世界級拳頭產品，構筑國際產業集群，打造具國際競爭力的世界頂級企業，躋身世界500強。

2、恒大集團戰略

第一階段【規模取勝】戰略階段

1997年，恒大基于行業競爭、目標市場、消費者負擔能力、資金狀況等因素的客觀分析，確立了“小面積、低價格”的早期發展模式，采取快速銷售、加快資金周轉，快速實現企業規模壯大的發展戰略。1997年，恒大只在廣州開發1個項目；而至2004年，公司開始同時開發十多個項目，公司的員工人數由1997年不足20人上升至2004年超過2000人。憑借初創階段的持續努力，公司逐步躋身廣州房地產十強企業、廣東省房地產企業競爭力第1名、中國房地產十強企業及中國房地產品牌價值十強企業。

第二階段【規模+品牌】戰略過渡階段 2004年開始，中國房地產市場漸趨成熟、競爭日益激烈，恒大轉變原有發展戰略，開始進入“規模＋品牌”的戰略過渡階段，確保企業持續發展。在規模方面，公司跨越廣東，將地理版圖擴充至其它戰略性城市，使房地產開發面積從幾十萬平方米大幅增加至幾百萬平方米，在此過程中，公司在同時管理遍布全國多個項目方面取得了寶貴的經驗及能力。在品牌建設上，公司對所開發項目全部實施精品戰略，并開始實施全國標準化運營模式。

第三階段【規模+品牌】標準化運營戰略階段

自2007年起，恒大繼續專注實施“規模＋品牌”戰略，進一步完善標準化運營模式，逐漸形成了極具競爭力的七大企業核心優勢，并在深入拓展中國二三線城市的過程中實現迅速拓展。經過多年實踐及調整，恒大標準化運營模式行之有效，助推恒大實現持續跨越式發展。2013年，恒大開始實施未來八年在世界上行業內實現“五個之最”藍圖，提出要用八年時間再造6個恒大的宏偉目標。在大戰略目標的指引下，恒大在2013年底實現銷售超千億的飛躍，成為多產業為一體的特大型企業集團。

第四階段【多元+規模+品牌】戰略階段

2014年8月，恒大進入第四個戰略階段，在繼續實施“規模+品牌”戰略的同時，首次正式提出多元發展戰略，明確了進入世界500強的宏偉目標。以夯實房地產業為基礎，恒大在體育、文化、快消等領域取得了舉世矚目的成績，并在2014年9月正式成立恒大糧油、乳業集團。目前，恒大集團已成為集民生住宅、文化旅游、快消及體育為一體的企業集團。

3、集團管控模式

按照前述的管控的三種分類即：財務管控模式、戰略管控模式、運營管控模式的特點和恒大的緊密型集團化控制特征，恒大屬于運營控制型。公司的集權程度比較高，重大事項均有集團進行統一管理。這是恒大繼續健康發展的保證。這種模式有利于降低成本、確保精品戰略的有效實施和不走彎路。恒大的組織架構是一種高度集權化的戰略模式，恒大的總部組織龐大，下設許多職能部門垂直對地方公司進行歸口管理。從下圖的股權結構在可以看出，在整個集團中許家印擁有絕對控制權。在總部-地方兩極構架中，總部負責決策各項業務，地方公司執行。恒大的重要決策集中總部，地方負責執行，有人事變動需層層上報總部。

從集團的人員分不可以看出，恒大集團的員工總部的人數相當可觀，其具有大總部的特征，這也是其集權化的保證，決策的高度集中必須保證總部的人員的充足，以支撐起決策的科學性。

恒大集團的地區人數和總部人數比

恒大在全國設立28個分公司，監管62個城市。恒大的總部以監管、配套設計為主，負責標準的管理和落實。

在人、財、物上體現了恒大的高度集中化。恒大的各下屬公司總經理助理及以上干部的入職、任免、工資、獎懲及解聘等需報公司的董事會及分管領導的審批后執行，總經理須報董事局主席審批后執行；中層干部及一般員工的入職等由下屬公司辦理。財務由集團統一管理，統一執行財務制度，對報表實行須經集團財務中心審核后報出，資金由集團統一計劃管理，各公司每月上報下月的資金使用計劃，資金在每個月初由領導審批后下發，財務必須嚴格按照資金計劃支付。計劃內大宗材料和300萬以下的計劃外材料采購，由恒大集團的下屬材料設備公司自行采購和招標；300萬以上的計劃外采購由集團的招標采購中心組織采購。

三、恒大集團的管控模式的思考

企業選擇一種管控模式有眾多的原因，有些是理性的因素，有些是在企業發展過程中積累的所謂非理性部分。這些共同形成了企業的發展模式，在了解恒大集團的管控模式后，探究其背后的因素即研究形成的動機對于了解、認識企業，學習其管理經，提高企業治理水平有著很好的作用。下面將結合前面的理論和企業管控模式的動因對恒大集團的管控模式進行分析。

管控模式影響分析

恒大的管控模式的優點：

恒大在發展的初期以“短、平、快”為主的開發基調，在廣州以金碧花園為起點的多個金碧系列產品，為金碧系列主線打下基礎。后期以上市為目的的擴大全國的布局，以快速營銷的高周轉模式分配快速復制多渠道的融資推進項目的快速復制。其各階段的戰略成功的原因有不同階段的不同戰略，前面對于各階段的戰略有過分析，大規模的土地儲備，通過運用“招拍掛、股權收購、戰略合作，多樣的拿地。多元化的融資渠道，標準化的運作和集權化的管理，這些都是其成功的因素。這些體現了在不同的階段其戰略導向的管控模式必須是高度集團的運營型管理的模式，這樣才能快速的擴張，迅速的發展。

恒大的管控模式存在的問題：

對于集權化的管理模式，在眾多管理理論上有分析，其缺點就是不易發揮下屬企業的積極性，有可能出現管的過嚴的危險，導致企業缺乏彈性，影響企業的活力。恒大的管理方式，存在如下的問題：（1）企業目前的績效管理存在責權利的不對等，重結果、輕過程。績效管理的導向需要強化。

（2）高度集中決策權導致企業在地方化經營中存在不足，影響其品牌在地方的發展和競爭。

（3）長期大規模發展，高土地儲備容量，導致公司治理的結構復雜，人員冗雜，企業的戰略轉化難度較大。（4）作為參謀職能的總部職能部門的權利過大，會干預地方公司的管理，影響管理的效率。

（5）公司的管控缺乏體系，各分公司之間的聯系有待加強。

恒大的管控模式未來方向：

為了有效的提高其公司的管控，提高公司治理水平，恒大的運營型管控體系需向戰略型的管控體系過度，最終定位于財務型的管控體系，這是符合恒大發展的實際。通過適當的分散其權利，讓渡給地方公司，整合目前的大而廣的公司體量，確定些戰略性的產業，可以通過非關鍵性進行專業化的外包，較少總部的人員，提高其服務化水平，讓總部成為利潤中心，分公司是成本中心的財務型管控體系，這是其在國際化舞臺上發展的重要基礎。