第一篇：新形勢下的地方政府投融資平臺風(fēng)險及防范

新形勢下的地方政府投融資平臺風(fēng)險及防范

作者：河北大學(xué) 馬興華

摘 要：隨著我國積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策的執(zhí)行，各級政府投融資平臺出現(xiàn)了飛速發(fā)展的態(tài)勢。地方政府投融資平臺在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著積極作用，但是一些地方政府的投融資規(guī)模過度膨脹，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超過了地方財(cái)政的收入總額，其背后潛在的風(fēng)險逐漸加大。本文首先簡述了新形勢下的地方政府投融資平臺的發(fā)展，隨后指出了平臺所潛在的風(fēng)險，最后從地方政府和商業(yè)銀行兩個角度提出了防范和化解政府投融資風(fēng)險的措施。

關(guān)鍵詞：地方投融資平臺，風(fēng)險，防范

一、新形勢下的地方政府投融資平臺

2008年下半年以來，受國際金融危機(jī)的影響，為刺激我國經(jīng)濟(jì)，中央政府開始實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，貨幣信貸大幅增長，其中地方政府的投融資平臺成為最活躍的融資主體。

2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。為此，各級地方政府大力發(fā)展，打造出了新形勢下的投融資平臺。據(jù)相關(guān)資料顯示，截至到2009年11月底，全國各級政府投融資平臺高達(dá)8000多家。

面對2008年以來金融危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，地方政府投融資平臺在“促增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)內(nèi)需”中發(fā)揮了重要作用，使經(jīng)濟(jì)較快地出現(xiàn)了止跌回暖，確保了經(jīng)濟(jì)社會生活的正常運(yùn)行。

二、地方政府投融資平臺面臨的風(fēng)險

2009年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確指出“2010年將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策”，在這一背景下，地方政府的投融資將繼續(xù)升溫。但是如此快速的地方政府投融資在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也隱藏著不容忽視的風(fēng)險。

（一）負(fù)債率過高，償還風(fēng)險大

投融資平臺中80%的資金主要來自銀行貸款。地方政府投融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，有的地方政府負(fù)債率接近甚至超過200%。

與地方政府債務(wù)巨增形成對比的是，一方面自金融危機(jī)以來經(jīng)濟(jì)大幅下滑，地方財(cái)政收入增長減緩，積極的財(cái)政政策增加了財(cái)政支出，地方政府財(cái)政“入不敷出”，融資平臺不斷增長的巨額貸款則直接威脅著地方財(cái)政的償付能力。另一方面投資項(xiàng)目的效益不高，地方政府投資項(xiàng)目大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于投入大、建設(shè)期長、回收期長的項(xiàng)目，項(xiàng)目收益不穩(wěn)定，償債能力弱。

（二）融資擔(dān)保存在違規(guī)風(fēng)險

地方政府為了讓投融資平臺公司能從銀行獲得貸款，違規(guī)向銀行提供各種形式的擔(dān)保。一方面這種做法已經(jīng)違背了我國的相關(guān)法律：《擔(dān)保法》第八條規(guī)定“國家機(jī)關(guān)不得為保證人”。2009年年底，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為的通知》，文件緊急叫停了地方財(cái)政為融資平臺違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資。另一方面地方政府為地方融資平臺項(xiàng)目提供隱性擔(dān)保，例如江浙某房產(chǎn)公司出資500萬獲得了一塊價值1個億的土地開發(fā)資格，由當(dāng)?shù)刎?cái)政局擔(dān)保獲得土地證，該公司將土地證到銀行進(jìn)行抵押貸款，獲得貸款5000萬。這樣“高杠桿率”的隱形擔(dān)保將直接導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長期化。

（三）過度信貸加大銀行流動性風(fēng)險

據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2009年12月金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報告》顯示，2009年我國人民幣各項(xiàng)貸款增加9.59萬億元，同比多增4.69萬億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)其中大部分的貸款投向了地方政府投融資平臺。銀行資金集中投向地方投融資平臺，尤其是一些大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這直接導(dǎo)致銀行信貸結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。銀行中長期貸款的占比過高極大地減弱了銀行的流動性，一旦通脹預(yù)期加大，政策調(diào)整將直接導(dǎo)致銀行流動性危機(jī)。

（四）信息透明度低增加了運(yùn)作風(fēng)險

目前投融資平臺的信息透明度低，尤其是財(cái)務(wù)不透明，使得銀行難以弄清地方政府融資的總量，進(jìn)而不能準(zhǔn)確預(yù)測政府的還款能力，同時還使得銀行不清楚政府投融資的資金使用情況，難以對其進(jìn)行監(jiān)管，這些都將使銀行無法準(zhǔn)確判斷真實(shí)的信用風(fēng)險。

除此之外，一些城投公司利用自身優(yōu)勢，通過偽造假信息來騙取銀行貸款。如09岳城建債，它的發(fā)行人湖南省岳陽市城市建設(shè)投資有限公司涉嫌虛構(gòu)子公司，此事件顯示了城投債市場快速膨脹背后潛在的風(fēng)險。

三、化解和防范政府投融資風(fēng)險的措施

2010年2月2日國家統(tǒng)計(jì)局宣布，2009年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長8.7%，投資拉動了國內(nèi)生產(chǎn)總值8個百分點(diǎn)，對其貢獻(xiàn)率高達(dá)92.3%，消費(fèi)貢獻(xiàn)率為52.5%，凈出口貢獻(xiàn)率為-44.8%。這表明去年我國經(jīng)濟(jì)增長主要是由投資來拉動的，其中以政府投融資平臺為依托的投資所占比重較大，為更好地發(fā)揮其對經(jīng)濟(jì)的拉動作用，針對存在的各種風(fēng)險，我們應(yīng)采取組合措施來化解地方政府投融資平臺風(fēng)險。

（一）對于政府部門而言，應(yīng)做好以下幾方面

1.積極拓寬融資渠道在未來幾年內(nèi)，我國地方建設(shè)資金缺口將會繼續(xù)擴(kuò)大，傳統(tǒng)的政府融資模式已經(jīng)難以滿足需求。各級政府應(yīng)該不斷創(chuàng)新，積極拓寬多元化的融資渠道。

在繼續(xù)取得銀行貸款支持的基礎(chǔ)上，一是要拓展市政債券、企業(yè)債、企業(yè)中期票據(jù)等形式的融資渠道。2009年3月9日，京、滬、粵三地政府投融資平臺企業(yè)共計(jì)250億元的中期票據(jù)同時發(fā)行。二是要利用信托、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易等多渠道募集資金。2009年10月23日，重慶高速集團(tuán)首次嘗試境外股權(quán)融資，它通過國際市場的招標(biāo)、轉(zhuǎn)讓高速公路的經(jīng)營權(quán)，建立起一種新的基礎(chǔ)建設(shè)融資模式，這是中國首例高速公路實(shí)現(xiàn)境外融資。

2.完善地方信用擔(dān)保體系

由專業(yè)的擔(dān)保公司按照市場規(guī)則來審核地方政府的投資項(xiàng)目，減少投資風(fēng)險和降低資源浪費(fèi)。嚴(yán)格管理貸款項(xiàng)目的抵押擔(dān)保，對抵押物進(jìn)行動態(tài)評估，確保抵押物當(dāng)前價值能夠補(bǔ)償項(xiàng)目貸款。同時國家應(yīng)立法來規(guī)范以財(cái)政收入作為貸款擔(dān)保的行為，使政府財(cái)政對投融資平臺的隱形擔(dān)保轉(zhuǎn)為顯性擔(dān)保。

3.提高地方政府的信息透明度

為極大地避免信息不對稱，應(yīng)該在銀行和政府之間搭建信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)信息共享。建立一套嚴(yán)格的投融資管理標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)財(cái)政收支的透明度，積極推動政府投融資平臺所形成的隱形負(fù)債轉(zhuǎn)變成合規(guī)的顯性負(fù)債，徹底改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。

（二）對于商業(yè)銀行來講，應(yīng)從以下幾方面入手

1.采取銀團(tuán)貸款方式

采用銀團(tuán)貸款方式，一方面可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險，同時也可以提高貸款議價能力。另一方面參貸銀行從不同渠道獲得更多的信息，可以通過設(shè)定貸款的前提條件來控制風(fēng)險。截至到2009年9月末，我國銀團(tuán)貸款已達(dá)1.7萬億元人民幣，銀團(tuán)貸款占全部公司貸款余額比重從2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際上20%的水平，可見銀團(tuán)貸款市場仍有較大發(fā)展空間。

2.建立信用評級制度

為避免地方政府盲目投資，重復(fù)建設(shè)，需要對投融資平臺建立起信用評級制度，對其實(shí)施信用評價和資信管理。由銀監(jiān)會統(tǒng)籌安排，由銀行為主的債權(quán)人作為信用評價主體，結(jié)合貸款的五級分類，對各地方政府投融資平臺的信用等級進(jìn)行評價，并以此對地方政府的融資規(guī)模實(shí)施區(qū)別管理，確保地方政府信用良性發(fā)展。

3.加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管首先建立一套完整的準(zhǔn)入資格的監(jiān)管體系，根據(jù)我國最新的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向，對各投融資項(xiàng)目實(shí)行區(qū)別對待。其次建立全方位的運(yùn)作監(jiān)管體系，對項(xiàng)目運(yùn)營進(jìn)行及時監(jiān)管：重點(diǎn)跟蹤地方政府背景貸款項(xiàng)目的進(jìn)展情況，加強(qiáng)資金流向的監(jiān)控，確保貸款資金不被挪用，并對可能出現(xiàn)的風(fēng)險情況及時提出預(yù)警和防范。

參考文獻(xiàn)：

[1]封北麟。地方投融資平臺與地方政府債務(wù)研究。中國財(cái)政。2009.18.[2]巴曙松。地方政府投融資平臺的風(fēng)險評估。西南金融。2009.9.[3]宋立根。地方政府城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀、問題及對策。地方財(cái)政研究。2009.2.[4]張海星。地方債發(fā)行：制度配套與有效監(jiān)管。財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)。2009.10.[5]蘇陽。地方政府背景貸款投放過速風(fēng)險凸現(xiàn)。中國金融。2009.17.

第二篇：地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風(fēng)險評估

期刊文獻(xiàn)

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地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風(fēng)險評

估

巴曙松 研究員

華創(chuàng)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、博士生導(dǎo)師

一 地方政府投融資平臺成為增長最為活躍的負(fù)債主體

從2008年11月中國實(shí)施積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策來應(yīng)對金融危機(jī)以來，信貸投放的增長異常迅猛，僅2009年上半年的信貸投放就高達(dá)7.37萬億元。在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺是其中最為活躍、也是最為引人注目、同時也是最值得關(guān)注的融資主體。

所謂地方政府投融資平臺，實(shí)際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等不同類型的公司，這些公司通過劃撥土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。

地方政府組建投融資平臺進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方方面的融資由來已久，但是投融資平臺發(fā)揮主導(dǎo)作用則是近一年來在應(yīng)對金融危機(jī)時期刊文獻(xiàn)

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期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，更是被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。

從2008年底以來，地方投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前全國有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70％以上為縣區(qū)級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負(fù)債總計(jì)1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。如此快速的信貸增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時也對銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險形成顯著的潛在壓力。

二 過度負(fù)債的地方投融資平臺所形成的風(fēng)險是多元化多角度的 從積極作用看，地方投融資平臺通過大規(guī)模融資并推動城市化建設(shè)，為中國應(yīng)對危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但是，無論是從微觀的風(fēng)險管理角度還是從整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度看，地方投融資平臺的融資行為存在明顯的風(fēng)險。

從微觀風(fēng)險管理角度看，地方投融資平臺的融資狀況很不透明，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的期刊文獻(xiàn)

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投融資平臺的負(fù)債和擔(dān)保狀況；商業(yè)銀行在與地方政府的互動中相對處于弱勢，使得商業(yè)銀行運(yùn)來一直通行的一些控制與地方政府投融資平臺的風(fēng)險管理手段難以真正落實(shí)，目前主要依靠的往往是并沒有真正法律效率的財(cái)政擔(dān)保等形式。這些投融資平臺總體上負(fù)債率都相當(dāng)高，負(fù)債率普遍超過80％或者更高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。在實(shí)際操作中，往往是由平臺公司統(tǒng)借統(tǒng)還，責(zé)任主體十分模糊，因?yàn)橥J款使用人是建設(shè)單位，大多數(shù)平臺公司對項(xiàng)目建設(shè)和資金使用都不實(shí)施管理，項(xiàng)目的最終受益也不屬于平臺公司，貸款資金實(shí)際上完全脫離借款人監(jiān)控，如果出現(xiàn)償還問題，商業(yè)銀行實(shí)際上難以進(jìn)行順利的追溯。

在地方投融資平臺推進(jìn)的各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，普遍存在資本金不足的問題，使得不同地方的投融資平臺積極變通來補(bǔ)充資本金，使得銀行的貸款風(fēng)險明顯加大，例如，這些投融資平臺會通過委托銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品來補(bǔ)充資本金然后再繼續(xù)要求銀行貸款，也可能要求不法代理機(jī)構(gòu)高估實(shí)物出資或出具虛假注冊資金證明等手段虛假出資；有的項(xiàng)目以流動資金或搭橋貸款充作項(xiàng)目資本金，還有的以股東借款的形式借到新的投融資平臺作為資本金，還有的利用擴(kuò)大投資規(guī)模的名義在增加新的貸款之后抽回初期注入的有限的資本金。

從財(cái)政運(yùn)行的角度看，這種大規(guī)模的地方投融資平臺主導(dǎo)的信貸高速增長，實(shí)際上增大了財(cái)政的隱形負(fù)債，在地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時，實(shí)際上還是由中央財(cái)政承擔(dān)了事實(shí)上的支付責(zé)任。換言之，對于具體的投融資平臺來說，如果能過通過自身的經(jīng)營來償還貸款，則理論上來說期刊文獻(xiàn)

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通過城市化的投資帶來的收益還是大于貸款的投入的，但是如果不能償還這些貸款，則或者轉(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，或者由中央財(cái)政事實(shí)上承擔(dān)償還的責(zé)任，這在客觀上成為少數(shù)地方政府?dāng)D占信貸資源以及財(cái)政負(fù)債能力的一個重要渠道。地方投融資平臺天然具備的軟約束機(jī)制，使得投資的風(fēng)險十分容易轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政或者商業(yè)銀行體系。

地方政府通過投融資平臺獲得大量的資金，在不少地方呈現(xiàn)出一些新的風(fēng)險行為。首先，因?yàn)樵S多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負(fù)債，因此在客觀上有強(qiáng)烈的動機(jī)來推高土地價格，從而對房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動作用。其次，在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，其中的經(jīng)濟(jì)合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、或者是加劇產(chǎn)能過剩的投資，從目前一些地方地方新建在建工程和項(xiàng)目看，低附加值的建筑用鋼材、建材和焦炭等投資品需求上升推動了這部分原本已過剩的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)增速出現(xiàn)加快之勢，有保有壓的產(chǎn)能調(diào)整，在實(shí)際執(zhí)行過程中往往是一些本來需要退出市場的落后產(chǎn)能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相對寬松的融資條件下還繼續(xù)支持這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從宏觀政策的角度看，地方政府通過投融資平臺進(jìn)行大規(guī)模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。例如，2009年高速增長的信貸投放大量通過地方政府投融資平臺金融到一些大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不僅使得商業(yè)銀行貸款的集中度顯著提高，期限明顯延長，還使得期刊文獻(xiàn)

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明后年的信貸投放的調(diào)整空間極大降低，因?yàn)?009年啟動的一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不可能在明年或者后年因?yàn)樾刨J緊縮而使其成為“半拉子工程”，這樣就在客觀上倒逼明后年的信貸投放依然保持在相對的高速增長水平。這一點(diǎn)十分類似于1993年宏觀緊縮之后的幾年，信貸投放依然保持了十分快速的被動增長。

三 應(yīng)當(dāng)著手對地方政府投融資平臺進(jìn)行規(guī)范化市場化透明化改革

給予地方政府投融資平臺在地方城市化建設(shè)和應(yīng)對金融危機(jī)中所發(fā)揮的積極作用，以及地方政府投融資平臺已經(jīng)累積形成的巨大的融資規(guī)模和潛在的風(fēng)險狀況，應(yīng)當(dāng)著手對地方政府投融資平臺進(jìn)行規(guī)范化市場化和透明化的改革。

首先，提高地方政府投融資平臺的透明度，推動當(dāng)前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負(fù)債向及時公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。

其次，推動地方政府融資平臺融資行為的市場化。從各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況看，通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴(yán)格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場約束機(jī)制密切相關(guān)，例如投資銀行和會計(jì)師、律師、評級機(jī)構(gòu)的參與等等，促進(jìn)了項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化。在當(dāng)前的狀況下，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件推動市政債券等的發(fā)展，鼓勵這些融資平臺發(fā)行企業(yè)債券，也可以創(chuàng)造條件申請?jiān)O(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園，同時也可以嘗試運(yùn)用期刊文獻(xiàn)

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更為市場化的投融資方式來經(jīng)營經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司，這主要是包括資產(chǎn)的證券化和更為靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。

第三，銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的對地方政府融資的風(fēng)險管理舉措。這包括對項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險。

第四，建立地方政府投融資責(zé)任制度。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都必要應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致，要建立地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為。同時在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時探索實(shí)施地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，否則一個軟的預(yù)算約束加上一個寬松的信貸投放環(huán)境，必然會鼓勵一些缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效率濫用。

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第三篇：防范地方投融資平臺債務(wù)風(fēng)險

為了應(yīng)對金融危機(jī)，在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年中國企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺的融資規(guī)模達(dá)到4-5萬億元。地方投融資平臺的債務(wù)迅速增長，其連帶風(fēng)險也受到了廣泛關(guān)注。

國家發(fā)改委財(cái)政金融司司長徐林在接受《中國投資》采訪時表示，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理要在中國當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺的作用，動態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，避免將地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險不合理放大的傾向和做法。

對于主張“開前門、堵后門“，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要的觀點(diǎn)，徐林指出，在目前制度框架和條件下，在短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資需求，而這種做法無論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險。

他指出，如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對宏觀經(jīng)濟(jì)就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。

“出于上述考慮，比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí)、規(guī)范運(yùn)作、防范風(fēng)險”，徐林表示。具體而言，首先要盡快摸清各個地方政府的債務(wù)底數(shù)。其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺采取分類管理和規(guī)范的措施。將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴(kuò)大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險以及連帶的金融風(fēng)險。

徐林還表示，在探索發(fā)行地方政府債券的同時，要進(jìn)一步提高投融資平臺債券融資包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等的比重，也將有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為，增強(qiáng)透明度，改善公司治理。

應(yīng)客觀分析融資平臺風(fēng)險

《中國投資》：為了應(yīng)對金融危機(jī)，在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年中國企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，銀行新增貸款9.59萬億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬億元以上。其中，地方政府投融資平臺的融資規(guī)模達(dá)到4-5萬億元。地方投融資平臺債務(wù)迅速增長，其連帶風(fēng)險受到了廣泛關(guān)注。您是如何看待當(dāng)前條件下地方投融資平臺的融資沖動及其風(fēng)險防范的？

徐林：首先，要在中國當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺的作用。我國處在城市化速度加快的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換期，城市化的高速發(fā)展一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必

然結(jié)果，另一方面也是城鄉(xiāng)差距過大、迫使農(nóng)民離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)追求更高收入的結(jié)果。過去30年，我國城市化水平每年提高1個百分點(diǎn)左右，每年有1000多萬人口需要在城市地區(qū)就業(yè)居住。這意味著需要進(jìn)行大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)以及城市住宅等方面的投入。在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營一直是政府的職責(zé)，由政府投入、政府建設(shè)、政府運(yùn)營，由于受財(cái)政收入和融資手段的制約，加之政府直接投、直接建、直接運(yùn)營的低效弊端，這一體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施能力日益增長的需要。正是在這樣的背景和環(huán)境下，地方政府投融資平臺應(yīng)運(yùn)而生。地方投融資平臺一般承擔(dān)政府指定或外包的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等投資、建設(shè)和運(yùn)營任務(wù)，是依法注冊設(shè)立的企業(yè)法人，地方政府大都采取整合注入資產(chǎn)的模式，使其相應(yīng)具備項(xiàng)目融資和建設(shè)運(yùn)營的能力。這一模式的出現(xiàn)，突破了地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資開辟了渠道。與此同時，由于實(shí)行以企業(yè)為主體的投資、建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制，也相應(yīng)提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的效率，與我國正在進(jìn)行的市場化改革方向是吻合的，對各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，起到了積極作用。從這個角度看，我們應(yīng)該客觀看待地方政府投融資平臺存在的合理性。

其次，要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。由于地方投融資平臺所承擔(dān)的項(xiàng)目大都帶有公益性，項(xiàng)目本身的收益率很低，難以通過項(xiàng)目自身運(yùn)營產(chǎn)生的現(xiàn)金流來實(shí)現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺的債務(wù)融資，包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券，都采取了對政府應(yīng)收賬款質(zhì)押、項(xiàng)目回購、土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等方式增信。一些增信措施與地方財(cái)政收入和支付能力密切相關(guān)，形成了財(cái)政隱性擔(dān)保以及連帶的金融風(fēng)險。這一風(fēng)險是多年來累積的風(fēng)險，在去年實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策背景下，得到了進(jìn)一步放大。但是，我們在判斷地方投融資平臺風(fēng)險時也應(yīng)該看到，并不是所有地方都存在程度相等的風(fēng)險。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長能力很強(qiáng)，其負(fù)債水平相對適度，地方政府的信用支持一般不會導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險；還有一些地方通過融資平臺基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施，大大改善了當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)環(huán)境，帶動項(xiàng)目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入帶來了增長空間。這也是投融資平臺雖然存在了十多年，但并未導(dǎo)致系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險產(chǎn)生的重要原因。因此，當(dāng)我們分析判斷地方投融資平臺所帶來的債務(wù)風(fēng)險時，必須動態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，將收益增長潛力與政府性負(fù)債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險不合理放大的傾向和做法。

建立地方政府債務(wù)管理體系

《中國投資》：從2009年的情況看，根據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查，地方投融資平臺的負(fù)債規(guī)模增長很快，一些落后地區(qū)的投融資平臺形成的債務(wù)規(guī)模，已經(jīng)超出其企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債能力，發(fā)展下去可能形成地方政府債務(wù)危機(jī)。您認(rèn)為，應(yīng)該采取什么有效手段來控制并防范地方政府債務(wù)風(fēng)險呢？

徐林：的確，在一些地區(qū)，地方投融資平臺的舉債規(guī)模，已經(jīng)超出了企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債能力，這是一個歷史累積的問題。對地方政府債務(wù)問題，確實(shí)需要加以重視并采取措施積極予以化解。解決的辦法，關(guān)鍵在于確立適合我國國情和體制特征的政府債務(wù)管理辦法。我個人認(rèn)為，具體的管理措施可以從以下幾個方面來考慮：

首先，要盡快摸清各個地方政府的債務(wù)底數(shù)，這需要確定合理的政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，在此基礎(chǔ)上，研究提出一套用以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)體系。對于已經(jīng)超出債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)控制范圍的地方，要采取措施加強(qiáng)償債力度，控制新的政府性舉債行為，使政府債務(wù)的規(guī)模盡快回到債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。

其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺采取分類管理和規(guī)范的措施。對于那些具有較好公司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量、其項(xiàng)目運(yùn)營收益能夠承擔(dān)債務(wù)融資還本付息責(zé)任、無須地方政府或財(cái)政進(jìn)行信用支持的投融資平臺，應(yīng)允許其按照市場原則融資；對于那些承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或市政項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營職責(zé)的投融資平臺，其收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任，需要地方政府或財(cái)政予以信用支持和還本付息支持的，必須將平臺公司的財(cái)務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平結(jié)合起來考慮，將政府信用支持形成的平臺公司債務(wù)納入政府債務(wù)的口徑，對于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險控制水平的，要限制其進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)性融資規(guī)模，并采取措施降低其負(fù)債水平；對政府債務(wù)累計(jì)規(guī)模在債務(wù)風(fēng)險控制水平以下的，仍可允許平臺公司適度進(jìn)行債務(wù)融資。

過去之所以出現(xiàn)一些問題，是因?yàn)槲覀円恢睕]有提出并建立地方政府債務(wù)管理的體系和制度。只要將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴(kuò)大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險以及連帶的金融風(fēng)險。

放開地方債尚不現(xiàn)實(shí)

《中國投資》：據(jù)我們了解，在有效管理地方政府債務(wù)風(fēng)險方面，還有一些不同的解決思路。有的主張“開前門、堵后門”，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要。您對此有何看法？

徐林：當(dāng)前，如何規(guī)范地方政府和投融資平臺的舉債行為，防范債務(wù)風(fēng)險，的確有不同的解決思路。比較有影響的思路是允許地方政府作為債務(wù)主體直接舉債，或直接發(fā)行市政債券，用以替代投融資平臺的融資行為。對此，我個人認(rèn)為，允許地方政府發(fā)行債券，在我國已經(jīng)有了嘗試，比如去年財(cái)政部代地方政府發(fā)行的地方政府債券，就是一個例子。主要目的是為應(yīng)對金融危機(jī)，為4萬億元中央政府投資項(xiàng)目地方配套資金提供融資渠道。地方投融資平臺發(fā)行的各類企業(yè)債券（包括中期票據(jù)和短期融資券），實(shí)際上就是中國的市政債券。

從制度建設(shè)的角度看，允許地方政府直接發(fā)行地方政府債券或市政建設(shè)債券，需要在制度上盡快消除障礙，應(yīng)該作為改革的方向和目標(biāo)。但從當(dāng)前應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的具體措施看，以地方政府作為舉債主體直接舉債，還存在制度性缺失和障礙。一是現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂完畢，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預(yù)算；二是各級地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表，難以對不同地區(qū)的政府債券進(jìn)行債信評級；三是我國的政體是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政體，中央政府對地方政府的債務(wù)風(fēng)險依然存在連帶處置責(zé)任，不可能像聯(lián)邦制國家那樣，允許任何地方政府破產(chǎn)。這些制度性差異，直接關(guān)系到允許地方政府直接舉債的制度安排和建設(shè)，是需要時日才能完成的課題。如果發(fā)行地方政府債券的制度基礎(chǔ)都具備，相對于投融資平臺企業(yè)而言，市場一般會認(rèn)為地方政府的信用比投融資平臺的信用更高，這樣的話地方政府債券的發(fā)行利率可能會比同一地區(qū)投融資平臺企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券利率更低一些，有利于降低地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的成本。同時，從控制地方政府債務(wù)風(fēng)險來看，也會更簡單透明一些。

因此，發(fā)行地方政府債券是值得探索發(fā)展的一種融資模式。

但是，在目前制度框架和條件下，短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資需求，無論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險。如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會帶來制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對宏觀經(jīng)濟(jì)就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。出于上述考慮，比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí)，規(guī)范運(yùn)作，防范風(fēng)險。正視現(xiàn)實(shí)，就是要承認(rèn)地方投融資平臺的現(xiàn)實(shí)存在以及對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用；規(guī)范運(yùn)作，就是要規(guī)范地方投融資平臺的融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營行為，完善平臺公司的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展，提高運(yùn)營效率；防范風(fēng)險，就是要合理控制投融資平臺的債務(wù)規(guī)模，防范投融資平臺債務(wù)風(fēng)險連帶形成財(cái)政風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

將發(fā)行地方政府債券與投融資平臺融資完全對立起來、非此即彼的想法，既不符合實(shí)際也不符合市場化改革方向。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域，越來越多的地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營的職責(zé)外包給企業(yè)來進(jìn)行，這些企業(yè)既包括投融資平臺企業(yè)，也包括部分民營企業(yè)和外資企業(yè)。政府與企業(yè)之間形成了委托經(jīng)營的關(guān)系，政府采取向企業(yè)提供現(xiàn)金流補(bǔ)貼、應(yīng)收賬款協(xié)議、項(xiàng)目回購協(xié)議等補(bǔ)貼方式，幫助企業(yè)維持運(yùn)營并保持一定幅度的利潤。企業(yè)利用政府補(bǔ)貼形成的現(xiàn)金流、項(xiàng)目回購協(xié)議和應(yīng)收賬款協(xié)議作為信用支撐，為所承擔(dān)的項(xiàng)目進(jìn)行融資，是目前普遍實(shí)施的做法，也是各國的普遍做法。這也是我國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營體制市場化改革的普遍做法。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP、BOT、TOT、BT融資建設(shè)模式，都是基于這一理念。這一做法本身不存在任何問題，關(guān)鍵是將政府信用支撐形成的相應(yīng)債務(wù)規(guī)模，納入政府債務(wù)管理的范疇，這樣就可以控制政府債務(wù)風(fēng)險的不合理放大。管理地方政府債務(wù)，關(guān)鍵是要把與政府相關(guān)，需要政府兜底償還的債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，而不應(yīng)該限制投融資平臺的融資方式，否則，我們在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑囊酝獍o企業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營為主的體制，將受到制約。

在防范并應(yīng)對地方投融資平臺可能出現(xiàn)的風(fēng)險時，要特別注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺正常運(yùn)營的資金鏈斷裂，導(dǎo)致潛在風(fēng)險的顯性化。從各類地方投融資平臺的運(yùn)營看，地方投融資平臺的延續(xù)和運(yùn)營，需要3條腿的支撐，一是企業(yè)項(xiàng)目的收益，由于平臺類企業(yè)所投資運(yùn)營的項(xiàng)目大都屬于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目收益一般都不足以滿足項(xiàng)目融資還本付息的要求；二是地方財(cái)政補(bǔ)貼或投入，平臺公司替政府承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營職責(zé)，政府為這類項(xiàng)目的外包付費(fèi)，是各國通行的做法，是企業(yè)收入的重要來源，也是企業(yè)融資的信用支撐；三是正常的融資安排，企業(yè)通過不同方式的融資安排，一方面為項(xiàng)目建設(shè)持續(xù)注入資金，另一方面也建立了相應(yīng)的還債機(jī)制。如果我們采取過于嚴(yán)格甚至一刀切的措施，截?cái)嗥脚_企業(yè)正常的融資渠道，或割斷企業(yè)與政府的補(bǔ)貼與被補(bǔ)貼關(guān)系，企業(yè)的現(xiàn)金流和融資渠道就可能被截?cái)啵瑥亩鴮?dǎo)致資金鏈斷裂，不僅潛在債務(wù)風(fēng)險會立刻暴露，一些不存在債務(wù)風(fēng)險的項(xiàng)目也會受到影響而產(chǎn)生風(fēng)險。這不僅不利于風(fēng)險防范，而且還會提前放大風(fēng)險，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險的產(chǎn)生。

地方債務(wù)規(guī)模在短期內(nèi)增長過快，確實(shí)需要引起高度重視。但我們也應(yīng)該看到，地方政府債務(wù)增長過快的原因比較復(fù)雜，涉及到現(xiàn)行財(cái)稅體制、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分、政府投資沖動等諸多體制性問題，其根本解決需要采取綜合性的措施。由于我國的城鄉(xiāng)差距還很大，在未來20多年，我國還處在城市化動力強(qiáng)、發(fā)展快的階段。在這一過程中，各地的道路、地鐵、管網(wǎng)、垃圾污水處理、保障性住房等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)任務(wù)

和投資需求還將保持比較旺盛的狀態(tài)，是支撐我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的重要力量。因此，在有效控制風(fēng)險的基礎(chǔ)上，保證地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的正常增長，對推動城市化進(jìn)程、改善居民生活環(huán)境、完善投資環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，都具有重要意義。

因此，在采取措施控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的同時，仍然要為地方投融資平臺的正常融資提供通道。從各種融資方式看，進(jìn)一步提高投融資平臺債券融資（包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等）的比重，有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為，增強(qiáng)透明度，改善公司治理。在加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、規(guī)范投融資平臺融資行為工作中，我們要注意防止出現(xiàn)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需求發(fā)生大的波動，否則對正在進(jìn)行的大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目續(xù)建，對正在經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定等，都可能產(chǎn)生不利的影響。

第四篇：河北省地方政府投融資平臺管理辦法

河北省地方政府投融資平臺管理辦法（試行）

第一章總則

第一條為健全和完善全省政府投融資體系，形成有效的投融資運(yùn)作管理機(jī)制，加強(qiáng)縣級以上地方政府投融資

平臺的管理，實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還，提高資金使用效益，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險，制定本管理辦法。

第二條本辦法所稱政府投融資平臺是指由縣級以上政府批準(zhǔn)，通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

第三條本辦法所稱政府投融資項(xiàng)目，主要包括：依靠政府投資建設(shè)的公路交通、市政工程、環(huán)境整治、社會事業(yè)等非經(jīng)營性公益類項(xiàng)目；重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等政府經(jīng)營性投資項(xiàng)目；政府確定的其他準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。

第四條本辦法所稱投融資是指在完善投融資體系，拓寬投融資渠道，創(chuàng)新投融資手段，規(guī)范投融資方式，加強(qiáng)信用建設(shè)，防范財(cái)政風(fēng)險的基礎(chǔ)上，通過政府投融資平臺實(shí)施的投融資行為。對一般競爭性領(lǐng)域項(xiàng)目，原則上不列入政府投融資范圍。

第五條本辦法所稱融資方式包括銀行貸款、發(fā)行債券和信托產(chǎn)品、上市募集、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)證券化、股權(quán)質(zhì)押、股權(quán)投資基金、BT、BOT等多種融資方式。政府投融資平臺應(yīng)按綜合成本最低的原則選取融資方式。

第六條各級政府建立債務(wù)動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，及時分析評估自身償債能力，按量力而行、規(guī)模適度的原則，把融資的數(shù)量、總體規(guī)模控制在與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的范圍內(nèi)，使政府投融資平臺既能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，又能保持融資功能的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

第七條推進(jìn)政府投融資平臺的清理整合，提升融資能力。

（一）已設(shè)立多家政府投融資平臺的設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府，將現(xiàn)有投融資平臺的債務(wù)分類清理規(guī)范后，進(jìn)行有效整合。將投融資平臺改造成為有現(xiàn)金流和凈收益的經(jīng)營性公司，將實(shí)力弱、資質(zhì)差的公司整合為實(shí)力強(qiáng)、資質(zhì)好的公司，將實(shí)力強(qiáng)、資質(zhì)好的公司整合為上市公司。

（二）指導(dǎo)政府投融資平臺加快建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善投融資決策機(jī)制、運(yùn)營機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制，構(gòu)建“借、用、管、還”相匹配、“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機(jī)制，切實(shí)做到借得來、用得好、管得住、還得上。

第二章職責(zé)分工

第八條建立政府投融資平臺監(jiān)管制度。省政府投融資平臺建設(shè)管理聯(lián)席會議（以下簡稱聯(lián)席會議）是省政府投融資平臺建設(shè)管理工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由分管副省長擔(dān)任召集人，省財(cái)政廳和省金融辦主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任副召集人，省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳、省國土資源廳、省國資委、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省審計(jì)廳、省金融辦、人民銀行石家莊中心支行、河北銀監(jiān)局等部門負(fù)責(zé)人參加。設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府都要成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，實(shí)行省、市、縣分級管理，各負(fù)其責(zé)。政府投融資平臺由各級投融資平臺建設(shè)管理聯(lián)席會議成員單位按分工

聯(lián)合監(jiān)管。各級聯(lián)席會議辦公室（以下簡稱聯(lián)席辦）設(shè)在本級金融辦，負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)工作。

第九條按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、明確職責(zé)、分工合作的原則，各級聯(lián)席會議成員單位職責(zé)分工如下：

發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目整合和投資監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)建立和完善政府投融資平臺投融資項(xiàng)目儲備機(jī)制，匯總編制本級政府投融資平臺投融資計(jì)劃。

財(cái)政部門負(fù)責(zé)資源整合和資金監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)制定相應(yīng)財(cái)政扶持投融資的政策措施；研究統(tǒng)籌政府投融資項(xiàng)目的政府性資源配置、信用支撐、風(fēng)險管理和統(tǒng)計(jì)分析；科學(xué)評估本級財(cái)政償債能力，在財(cái)政預(yù)算中對地方債務(wù)規(guī)模提出明確的控制上限，建立投融資平臺政府專項(xiàng)償債資金。

國土資源部門負(fù)責(zé)土地資源整合和國土資源監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)政府投融資項(xiàng)目土地指標(biāo)報批和供地保障；落實(shí)投融資計(jì)劃中所需的土地資源收儲、出讓等工作；將收儲土地轉(zhuǎn)換為資本。

建設(shè)（規(guī)劃）部門負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的工程招投標(biāo)管理及工程質(zhì)量管理等工作；負(fù)責(zé)政府投融資項(xiàng)目的規(guī)劃條件提供與審批等工作；指導(dǎo)和配合土地部門做好投融資工作中土地收儲、開發(fā)、配置等與規(guī)劃相關(guān)的工作。

國有資產(chǎn)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)對投融資平臺的各項(xiàng)扶持政策，督促各投融資平臺完成投融資任務(wù)；完成投融資平臺國有資金、資產(chǎn)、資源向資本的轉(zhuǎn)換，對投融資平臺進(jìn)行整合；完善對各平臺的考核激勵制度和監(jiān)督管理制度。

審計(jì)部門負(fù)責(zé)政府投融資平臺和項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督以及問題整改工作。

人民銀行和銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)對政府投融資平臺信貸行為的監(jiān)測和指導(dǎo)；加強(qiáng)信用建設(shè)，對項(xiàng)目的儲備、項(xiàng)目招投標(biāo)中的信用評定進(jìn)行監(jiān)管。

第十條建立政府投融資平臺認(rèn)定制度。地方投融資平臺由省主管部門和設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府主管部門申報，各級投融資平臺聯(lián)席會議成員單位審核，分別報省、市、縣（市、區(qū)）政府批準(zhǔn)認(rèn)定。

第十一條政府投融資平臺的主要職責(zé)為：

（一）編制和上報投融資計(jì)劃；

（二）盤活政府配置的資產(chǎn)、資源、資金，落實(shí)投融資計(jì)劃中所需的土地資源開發(fā)、整理等工作，運(yùn)用多種融資方式，實(shí)施投融資計(jì)劃；

（三）負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金監(jiān)督管理，提高各類資金使用效益，做好融資資金的流動性管理，控制項(xiàng)目資金成本；

（四）負(fù)責(zé)融資債務(wù)管理，資產(chǎn)負(fù)債率控制在70%以下，資本金放大倍數(shù)控制在合理范圍內(nèi)，按時償還債務(wù)。

第十二條項(xiàng)目單位是政府投融資平臺通過簽訂授權(quán)委托合同的形式予以明確的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施主體，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程的組織實(shí)施，項(xiàng)目工程的質(zhì)量、工期、投資控制和項(xiàng)目資金的使用。

第三章計(jì)劃管理

第十三條政府投融資平臺投融資計(jì)劃，是指按對政府投融資平臺項(xiàng)目及投融資額度預(yù)先作出的統(tǒng)一安排。

第十四條申請列入政府投融資平臺投融資計(jì)劃的項(xiàng)目應(yīng)符合本地國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展需要。

第十五條政府投融資平臺投融資計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)行儲備管理。凡需通過投融資平臺進(jìn)行融資和投資建設(shè)的項(xiàng)目，均由投融資平臺向本級發(fā)展改革部門提交項(xiàng)目儲備申請，并附項(xiàng)目建議書批復(fù)或核準(zhǔn)、備案文件，經(jīng)審定同意后納入政府投融資平臺項(xiàng)目儲備庫。

第十六條每年第四季度，各投融資平臺根據(jù)本地政府批準(zhǔn)的城建計(jì)劃、土地收儲計(jì)劃及項(xiàng)目建設(shè)需要，分別編報下一投融資計(jì)劃。

第十七條各級發(fā)展改革部門匯總平衡各投融資平臺編報的投融資計(jì)劃后，提出下一政府投融資平臺投融資計(jì)劃。由本級發(fā)展改革部門下達(dá)給各有關(guān)投融資平臺，同時抄報上一級聯(lián)席辦和發(fā)展改革部門，抄送同級聯(lián)席會議各成員單位。

第十八條政府投融資平臺必須嚴(yán)格按申報程序報批，凡未納入本地政府投融資平臺投融資計(jì)劃的建設(shè)項(xiàng)目，一般不安排建設(shè)資金。需地方政府配套或協(xié)助的國家項(xiàng)目，視情況可隨時增列計(jì)劃。

第十九條跨實(shí)施的政府投融資平臺項(xiàng)目及其投融資計(jì)劃，按原批準(zhǔn)方案跨執(zhí)行，執(zhí)行期間不再逐年上報、審核、批復(fù)。

第四章融資管理

第二十條設(shè)區(qū)市和縣級政府融資參考標(biāo)準(zhǔn)：

（一）前3年本地人均GDP達(dá)到13萬元及以上；

（二）前3年本地GDP平均增長率達(dá)到12%及以上；

（三）前3年全部財(cái)政收入平均增長率達(dá)到15%及以上；

（四）前3年年均可支配財(cái)力達(dá)到2億元及以上；

（五）債務(wù)負(fù)擔(dān)率，即當(dāng)年政府債務(wù)余額/當(dāng)年GDP，不超過10%；

（六）償債率，即政府債務(wù)還本付息額/當(dāng)年財(cái)政收入，不超過15%；

（七）債務(wù)率，即當(dāng)年政府債務(wù)余額/當(dāng)年可支配財(cái)力，不超過100%。

具備以下兩種情況，可以適當(dāng)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)：一是具有地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群、集散地以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^大；二是地方政府信用程度高、貸款額度小且貸款期限在本屆政府任期內(nèi)。

第二十一條政府投融資平臺根據(jù)政府確定的投融資項(xiàng)目，制定融資方案，包括可行性論證、融資方式、規(guī)模、期限、融資成本、還款來源、融資次數(shù)和具體額度等。

第二十二條優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，對增量資金，鼓勵利用債券、信托、租賃、股權(quán)融資、項(xiàng)目融資等多種方式進(jìn)行融資，降低政府投融資平臺銀行貸款比例；對存量資金，鼓勵運(yùn)用市場化方式經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)資產(chǎn)證券化，轉(zhuǎn)化貸款存量。

第二十三條各商業(yè)銀行在發(fā)放政府投融資平臺貸款時，直接對應(yīng)項(xiàng)目，要按照物權(quán)法、擔(dān)保法和國家固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例規(guī)定，對投融資平臺貸款項(xiàng)目進(jìn)行審核，嚴(yán)禁發(fā)放資本金貸款。

第二十四條建立政府投融資平臺貸后監(jiān)測分析機(jī)制。人民銀行按照授信額度對平臺貸款銀行按月統(tǒng)計(jì)和發(fā)布融資平臺有關(guān)信息。銀監(jiān)部門要密切關(guān)注信貸風(fēng)險敞口，加強(qiáng)對平臺貸款的跟蹤監(jiān)測分析，及時發(fā)布風(fēng)險提示，防范信貸風(fēng)險。

第二十五條充分利用政府增信手段強(qiáng)化政府投融資平臺的融資能力，采取公益性項(xiàng)目建設(shè)資金注入、國有土地、礦山作價注資、國有資產(chǎn)劃撥以及城市資源授權(quán)開發(fā)和利用等多項(xiàng)措施，做大政府投融資平臺的資本金規(guī)模，增加現(xiàn)金流入，提高資信等級。

第二十六條嚴(yán)格擔(dān)保管理。政府投融資平臺融資需要提供擔(dān)保的，應(yīng)在融資方案中予以說明，其擔(dān)保方式、內(nèi)容經(jīng)債權(quán)金融機(jī)構(gòu)確認(rèn)后，在投融資體系內(nèi)協(xié)調(diào)解決。

政府投融資平臺原則上不得為政府確定的投融資平臺之外的其他單位或個人提供擔(dān)保。

第五章項(xiàng)目管理

第二十七條政府投融資平臺采取簽訂授權(quán)委托合同的形式，明確項(xiàng)目單位，組織各項(xiàng)工程的建設(shè)管理。

第二十八條按照“先財(cái)政評審、后確定預(yù)算”的原則，對政府投融資項(xiàng)目工程建設(shè)實(shí)行預(yù)算評審管理。各級財(cái)政部門委托本地投資評審機(jī)構(gòu)對建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行評審，出具預(yù)算評審報告。財(cái)政部門根據(jù)評審結(jié)論下達(dá)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算，項(xiàng)目單位要嚴(yán)格按照批復(fù)的建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行，一般不得突破預(yù)算數(shù)額。

第二十九條嚴(yán)格工程變更管理。工程變更要嚴(yán)格按照“先申報、后評審、再變更”的程序執(zhí)行，凡未經(jīng)報批擅自實(shí)施工程變更的，一律不予安排資金。工程變更必須由項(xiàng)目法人提出書面申請，各級財(cái)政部門委托本地投資評審機(jī)構(gòu)對工程變更進(jìn)行評審，各級財(cái)政部門根據(jù)評審結(jié)論審批，同意后實(shí)施變更。

第三十條政府投融資項(xiàng)目按設(shè)計(jì)文件的規(guī)定內(nèi)容和要求全部建成后，本地項(xiàng)目主管部門、投融資平臺全程參與工程竣工驗(yàn)收。

第三十一條政府投融資平臺項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，項(xiàng)目單位應(yīng)于3個月內(nèi)完成竣工決算編制，并向投融資平臺申請，由同級財(cái)政部門委托投資評審機(jī)構(gòu)對建設(shè)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行評審，并出具竣工決算評審報告，作為項(xiàng)目費(fèi)用結(jié)算和資產(chǎn)移交的依據(jù)。

第三十二條審計(jì)部門要加強(qiáng)項(xiàng)目資金的監(jiān)督管理，積極開展項(xiàng)目跟蹤審計(jì)和檢查，確保項(xiàng)目資金安全、規(guī)范、高效使用。

第六章資金管理

第三十三條政府財(cái)政專項(xiàng)投入資金實(shí)行“專戶管理、專賬核算、專款專用”，政府投融資平臺在財(cái)政部門指定的金融機(jī)構(gòu)開立一般存款賬戶，作為資金專戶，專項(xiàng)用于撥付財(cái)政投入項(xiàng)目的專項(xiàng)資金，并接受財(cái)政、金融管理部門和有關(guān)銀行的監(jiān)管。

第三十四條在資金使用計(jì)劃內(nèi)建立月度用款申請制度。每月前5個工作日內(nèi)，項(xiàng)目單位按照工程建設(shè)程序和工作進(jìn)度，申請本月度用款計(jì)劃。

第三十五條資金撥付程序。項(xiàng)目單位提出書面用款申請，由投融資平臺進(jìn)行審核，并按照審定意見辦理撥款手續(xù)。政府投融資平臺和項(xiàng)目單位月末的資金余額納入下一月資金使用計(jì)劃。

第三十六條政府投融資平臺項(xiàng)目建設(shè)資金的撥付實(shí)行比例控制：工程建設(shè)期間，項(xiàng)目資金到位比例和工程進(jìn)度款支付比例應(yīng)控制在工程價款80%以內(nèi)；工程竣工后，項(xiàng)目單位應(yīng)保留不低于工程結(jié)算價款5%的質(zhì)量保證金，待工程質(zhì)保期滿后清算。

第七章償債管理

第三十七條按照“誰舉債，誰償還”的原則，完善償債保障機(jī)制。地方政府在出資范圍內(nèi)對投融資平臺承擔(dān)有限責(zé)任，投融資平臺對政府投融資項(xiàng)目的融資資金承擔(dān)償還責(zé)任，償還來源為土地增值收益、項(xiàng)目投資收益、國有資產(chǎn)置換和回購收益以及經(jīng)營城市資源的各項(xiàng)收益等。

第三十八條各級政府成立債務(wù)監(jiān)管辦公室，設(shè)在本級財(cái)政部門，堅(jiān)持融資和償債一口進(jìn)、一口出，主要負(fù)責(zé)政府債務(wù)舉借審批、債務(wù)預(yù)警、償債渠道、責(zé)任追究等。

第三十九條每一還本付息日，政府投融資平臺將還款資金及時劃入在金融機(jī)構(gòu)開立的貸款資金專戶，用于還本付息。

第四十條各級政府財(cái)政部門設(shè)立本級政府償債專項(xiàng)資金，作為政府投融資項(xiàng)目的補(bǔ)助還款來源和支持投融資平臺發(fā)展的資本金投入。償債資金的來源包括國有土地使用權(quán)出讓金部分收入、城建稅部分收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、其他可用于政府債務(wù)還本付息的收入等。政府償債專項(xiàng)資金中財(cái)政預(yù)算安排部分由本級財(cái)政部門列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算。

第四十一條政府償債專項(xiàng)資金實(shí)行專戶管理，歸屬于專項(xiàng)資金來源的各項(xiàng)收入，按進(jìn)度于每季度終了10個工作日內(nèi)劃入設(shè)立的資金專戶。

第四十二條各級政府償債專項(xiàng)資金，按照專款專用的原則，由本地聯(lián)席會議根據(jù)投融資平臺承擔(dān)的公益性項(xiàng)目及融資條件統(tǒng)籌安排使用，不得截留、挪用。

第八章平臺管理

第四十三條按照“誰組建、誰負(fù)責(zé)”的原則，健全投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運(yùn)作。

第四十四條政府投融資平臺和項(xiàng)目單位要建立建設(shè)資金撥付臺賬，建立健全賬目管理制度，定期對賬，依法接受審計(jì)部門的監(jiān)督檢查。

第四十五條項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)逐月統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目資金明細(xì)支付情況，報送本地政府投融資平臺。

第四十六條各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目概、預(yù)、決算的審核和工程招投標(biāo)標(biāo)底的審定，負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的審核撥付。

第四十七條各級財(cái)政部門向本地政府投融資平臺委派主辦會計(jì)，具體負(fù)責(zé)政府投融資項(xiàng)目資金核算管理和基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理工作。

第四十八條各級審計(jì)部門依法對政府投融資項(xiàng)目概（預(yù)）算執(zhí)行情況及決算審批的情況進(jìn)行監(jiān)督，并接受本地聯(lián)席會議交辦的相關(guān)審計(jì)任務(wù)。

第四十九條各級政府投融資平臺和財(cái)政部門要加強(qiáng)對建設(shè)資金撥付工作的監(jiān)督管理，對項(xiàng)目單位的建設(shè)資金支付工作進(jìn)行定期和不定期檢查，同時會同項(xiàng)目單位對項(xiàng)目實(shí)施單位資金使用情況進(jìn)行不定期的跟蹤檢查。

第五十條未完成政府投融資計(jì)劃的單位，要查明原因，由法定代表人向本地聯(lián)席會議作專題匯報。

第五十一條因項(xiàng)目單位原因?qū)е马?xiàng)目投資超概算的，扣減一定比例的項(xiàng)目管理費(fèi)；因項(xiàng)目前期工作不到位導(dǎo)致項(xiàng)目投資超概算的，追究相關(guān)部門及有關(guān)人員的責(zé)任。

第五十二條有關(guān)部門和單位工作人員應(yīng)當(dāng)秉公執(zhí)法，出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等瀆職行為，由有關(guān)部門或單位依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第九章附則

第五十三條本辦法自印發(fā)之日起實(shí)施

第五篇：關(guān)于規(guī)范地方政府投融資平臺的幾點(diǎn)建議（范文）

關(guān)于規(guī)范地方政府投融資平臺的幾點(diǎn)建議

2009年3月，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。為此，一些地方政府借鑒外地成功的經(jīng)驗(yàn)，對原有地方政府融資平臺進(jìn)行改革，開始建設(shè)新模式的投融資平臺，在運(yùn)作過程中拓展了巨大融資空間。

一、新型地方政府投融資平臺的運(yùn)作

（一）新平臺建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)。地方政府搭建新型融資平臺，其目的就是要搶抓此次千載難逢的發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮國有資本對市場資源配置的引導(dǎo)作用，激活政府資源的資本屬性，盤活存量國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、籌資渠道多樣化、投資決策科學(xué)化、投資管理規(guī)范化、經(jīng)營運(yùn)作市場化，建立制度完善、運(yùn)作規(guī)范的投融資體系和融資、投資、建設(shè)、管理、償債一體化的良性循環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投融資由部門各自負(fù)責(zé)向政府集中主導(dǎo)轉(zhuǎn)變、由行政決策向市場選擇轉(zhuǎn)變、由政府舉債向資本運(yùn)作轉(zhuǎn)變、由間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變、由無償投入向有償回報轉(zhuǎn)變。

（二）新平臺的主要職能。一是統(tǒng)一化的政府融資平臺。新型投融資平臺通過整合政府優(yōu)質(zhì)資源，利用市場化手段，通過多種渠道為政府募集資金，以落實(shí)重大項(xiàng)目的配套資金、補(bǔ)充基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)政府的投資引導(dǎo)意圖。二是市場化的國資管理平臺。新型投融資平臺作為國有公司及國有資產(chǎn)的管理平臺，利用市場化手段對下屬公司以及劃入的經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行整合調(diào)整，推動國有企業(yè)改革重組，實(shí)現(xiàn)國有資本有序進(jìn)退，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)向優(yōu)勢企業(yè)集中、向價值鏈的高端集中、向產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)延伸，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。三是政策性的產(chǎn)業(yè)投資平臺。新型投融資平臺作為政府的產(chǎn)業(yè)投資平臺，代表政府出資，根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資，一方面可以開拓投資資金來源，順利實(shí)現(xiàn)政策意圖；另一方面采用市場化方式進(jìn)行運(yùn)作管理，有利于提高投資效率。四是先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺。新型投融資平臺作為政府先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺，將發(fā)揮政府資金的種子資本作用，以國有資本先期投入引導(dǎo)戰(zhàn)略投資者參與重大項(xiàng)目建設(shè)，更好地利用股權(quán)、基金等市場化手段與其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金合作，通過資本經(jīng)營服務(wù)、培育和輔導(dǎo)創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長，發(fā)展一批與區(qū)域核心產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、市場前景廣闊、經(jīng)濟(jì)效益好、技術(shù)含量高的新項(xiàng)目、新企業(yè)。

二、新型地方政府投融資平臺的效應(yīng)評估

新型投融資平臺作為地方政府強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力，合理配置資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要平臺，對充分發(fā)揮地方政府投融資所具有的政策性效應(yīng)和誘導(dǎo)效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮了積極作用。但與此同時，由于這些平臺公司自成立時 2 就處于一種軟約束機(jī)制下，且財(cái)務(wù)信息不透明，隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大及還債高峰期的臨近，其債務(wù)風(fēng)險堪憂。

（一）政府性融資面臨著現(xiàn)實(shí)的法律風(fēng)險。目前新平臺項(xiàng)目貸款的擔(dān)保模式主要有兩種：一是政府承諾、財(cái)政兜底的財(cái)政承諾模式，“打捆貸款”最具代表性。從法律規(guī)定上分析，“打捆貸款”的財(cái)政承諾方式實(shí)質(zhì)就是一種特殊的“保證擔(dān)保”，而我國《擔(dān)保法》規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”，很顯然，“打捆貸款”不屬于國家機(jī)關(guān)可以成為保證人的范圍，其以財(cái)政承諾的方式還款有違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定之嫌，銀行很難拿著協(xié)議上法院打官司。二是權(quán)利抵押擔(dān)保模式，“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”是其中的主要方式。平臺公司擬質(zhì)押的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)，雖然可以認(rèn)為是一種債權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性，但并不具有確定性，也就是說該質(zhì)押標(biāo)的沒有特定化，僅是一種未來的可能的債權(quán)，而且這種未來的可能的債權(quán)的形成也將是分批次的，不符合《擔(dān)保法》關(guān)于擔(dān)保標(biāo)的確定性的規(guī)定。一旦質(zhì)押標(biāo)的缺失，平臺公司不能按期還款，銀行貸款將出現(xiàn)擔(dān)保“真空”，而且還不能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行來保障貸款的收回。

（二）原有平臺公司的遺留債務(wù)可能成為“懸案”。由于新融資平臺不僅是在通過對原有平臺進(jìn)行重組的基礎(chǔ)上建立起來的，同時還把所有行政事業(yè)單位的存量國有資產(chǎn)清理打捆，并入平臺公司作為重新向銀行融資的抵押擔(dān)保物，這種資產(chǎn)組合上的 重新洗牌，使得曾經(jīng)以這些平臺公司和行政事業(yè)單位作為借款人、并以其所屬資產(chǎn)作為抵押物、至今尚未歸還的銀行貸款舊帳更加變得撲朔迷離。而且對于這樣一種操作，銀行方面卻并不知情。所以，從某種意義上說，政府急于建立新型融資平臺，不排除在一定程度上想甩掉歷史債務(wù)的嫌疑。

（三）對負(fù)債規(guī)模缺乏總體控制下的銀行信貸風(fēng)險積聚。地方政府組建新型融資平臺的出發(fā)點(diǎn)就是擴(kuò)大平臺公司的融資能力，為基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)籌措盡可能多的投資資金，在目前融資渠道主要依靠銀行貸款、銀行也同時青睞政府性項(xiàng)目的情況下，往往是只要銀行方面肯放，平臺公司就敢于借，地方政府甚至出臺一些獎勵政策，積極鼓勵銀行加大對平臺公司的信貸投入，而作為投資出資人，對于平臺公司的總體負(fù)債規(guī)模控制在一個什么樣的水平，地方政府并沒有進(jìn)行系統(tǒng)全面的安排。另一方面，目前地方投融資平臺的融資狀況很不透明，對于地方政府及其融資平臺的資本金、信貸資金的運(yùn)用、總體負(fù)債狀況和償還能力并不完全清楚，銀行處于相對弱勢地位，這使得銀行對流入平臺公司的信貸資金難以實(shí)施有效的風(fēng)險監(jiān)控。

（四）政府的長效償債機(jī)制與平臺公司的市場退出機(jī)制缺失。目前一屆政府的任期是5年，而以政府為背景的平臺公司向銀行的融資貸款都是中長期貸款，期限均在3年以上，這部分貸款的還本付息壓力往往不由本屆政府承擔(dān)，在建立長期有效的償債機(jī)制上，本屆政府因?yàn)闆]有壓力而缺乏動力，在沒有法定的政 府負(fù)債額度的約束下，財(cái)政承諾式的償還責(zé)任對地方政府來說是標(biāo)準(zhǔn)的“軟約束”。另外，對于這些平臺公司完成投融資的歷史使命后或者經(jīng)營出現(xiàn)困難時，如何處置貸款抵押擔(dān)保物，如何兌現(xiàn)對銀行債權(quán)的承諾，地方政府也很少從長遠(yuǎn)考慮去建立相應(yīng)的市場退出機(jī)制。

三、對進(jìn)一步規(guī)范新型地方政府投融資平臺的建議

（一）深化地方政府投融資體系改革。從地方政府投融資的現(xiàn)狀看，首要的任務(wù)是進(jìn)一步改革投融資體制，培植政府投資主體，完善公司治理結(jié)構(gòu)，真正建立起“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的社會投資增長機(jī)制，運(yùn)用多種融資手段，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場化的新型投融資體制。其次是完善投融資政策，嚴(yán)格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域和對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局有重大影響的項(xiàng)目；完善科學(xué)決策程序，建立政府投資決策咨詢評估制度，實(shí)現(xiàn)政府投資管理的科學(xué)化、民主化和法制化。第三，加強(qiáng)投資監(jiān)督管理，建立責(zé)任追究制度和權(quán)力制衡機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目跟蹤協(xié)調(diào)管理，完善稽查制度。

（二）建立科學(xué)合理高效的債務(wù)管理模式。要建立“負(fù)債有度、總債有數(shù)、用債有方、償債有錢、管債有規(guī)、舉債有責(zé)”的科學(xué)、規(guī)范、合理及切實(shí)可行的債務(wù)管理模式。一是適度發(fā)行地方政府債券，由上級政府和中介機(jī)構(gòu)對地方政府舉債能力進(jìn)行科學(xué)評估，并提供相應(yīng)信用保證，將政府性債務(wù)控制在地方財(cái)力可 承受的范圍之內(nèi)。二是嚴(yán)格控制銀行貸款行為，可將銀行融資行為限于有效儲備建設(shè)土地為目的的土地抵押中短期貸款，減少不可處置的國有資產(chǎn)抵押貸款。三是立法建立償債長效機(jī)制。既要將政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃納入預(yù)算控制，建立政府償債基金和債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，又要本著“誰借誰還誰受益”及“誰審批、誰擔(dān)保、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立起借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)償還機(jī)制，嚴(yán)格確定償債單位，確保落實(shí)償債資金來源。

（三）妥善處理政府性項(xiàng)目貸款遺留問題。要從樹立新型地方政府融資平臺新信用形象的角度出發(fā)，切實(shí)處理原有平臺公司拖欠銀行貸款的問題，把“借新賬”建立在“還舊賬”的基礎(chǔ)之上。一是要全面清理政府性債務(wù)。積極開展對政府性債務(wù)的清理工作，全面核實(shí)債權(quán)債務(wù)關(guān)系、時間、數(shù)額及用途、期限、利率、償還情況等，從新確認(rèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，落實(shí)債權(quán)債務(wù)主體。二是明確舊債處置的相關(guān)政策。本著“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”和“誰受益，誰償還”的原則，進(jìn)行舊債處置。三是安排財(cái)政專項(xiàng)還貸資金，制定遺留問題貸款本息還款計(jì)劃，逐步償還不良貸款本息。四是完善相關(guān)貸款手續(xù)，做到抵押、擔(dān)保合法有效，切實(shí)保障銀行債權(quán)，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)信貸投入信心。

（四）積極探索嘗試多種直接融資方式。要穩(wěn)步推進(jìn)政府性投資項(xiàng)目融資方式實(shí)現(xiàn)多樣化，有效緩解銀行信貸投放的壓力。包括發(fā)行債券融資，如市政債券、企業(yè)債券等；嘗試資產(chǎn)證券化 融資，引導(dǎo)國有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過上市實(shí)現(xiàn)直接融資，扶持融資平臺公司控股、參股公司上市，提升融資平臺公司的直接融資能力；推進(jìn)市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，將城市公用事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和養(yǎng)護(hù)管理進(jìn)行有效剝離，吸引各種社會資金直接投資建設(shè)和經(jīng)營；推行項(xiàng)目融資，對一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如橋梁、水廠、污水處理廠等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，籌措建設(shè)資金。

（五）銀行要積極掌握平臺公司財(cái)務(wù)信息有效監(jiān)控信貸風(fēng)險。銀行既不能因?yàn)榘奄J款投向政府融資平臺能提高銀行的經(jīng)營利潤，而降低現(xiàn)有的嚴(yán)格的貸款審查標(biāo)準(zhǔn)，也不能因懼怕風(fēng)險望而卻步。要針對政府融資平臺項(xiàng)目貸款模式的貸款主體、擔(dān)保方式的多樣性和特殊性，充分參與到項(xiàng)目評審當(dāng)中去，在現(xiàn)有法律框架下對各種貸款方式予以深層次的理論剖析，有效規(guī)避貸款風(fēng)險。同時，要求平臺公司將資金回籠賬戶或者收益賬戶為貸款設(shè)立質(zhì)押擔(dān)保，以確保對該賬戶項(xiàng)下的資金有優(yōu)先受償權(quán)；其次，要建立銀行監(jiān)管賬戶，確保貸款資金能做到“專款專用”，防止被挪作他用；第三，要嘗試逐步建立一套完備的政府背景類貸款風(fēng)險評估體系，加強(qiáng)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分析和預(yù)測，對已發(fā)放貸款項(xiàng)目未來現(xiàn)金流量的變化情況進(jìn)行跟蹤評估，對貸款使用實(shí)行全程跟蹤和嚴(yán)密監(jiān)控，對挪用貸款的平臺公司采取必要的信貸制裁措施。