第一篇：我國地方政府投融資平臺資金來源及償債能力研究

我國地方政府投融資平臺資金來源及償債能力研究

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我國地方政府投融資平臺資金來源及償債能力研究 作者簡介：周沅帆，男，鵬元資信評估有限公司常務副總裁、北京大學經濟學院博士后。摘要：地方投融資平臺對地方經濟發展有著重要意義,在推動城市化建設進程中發揮了重要作用。但隨著地方融資的快速擴張，龐大的債務規模和潛在的風險隱患也越來越受到社會的廣泛關注。本文通過對地方政府投融資平臺各個級別的主要資金來源、債務償還能力及其對政府財政狀況的影響進行實證分析，從而對我國地方政府投融資平臺的發展狀況進行全面了解。

關鍵詞：地方政府投融資平臺；資金來源；債務償還能力；財政狀況

一、引言

近年來，地方投融資平臺成為地方政府大規模融資的主要手段，在推動城市化建設進程中發揮了重要作用。但隨著地方融資的快速擴張，龐大的債務規模和潛在的風險隱患也越來越受到人們的關注。地方投融資平臺面臨的風險威脅著我國金融機構的健康發展，甚至對整個宏觀經濟的平穩發展帶來影響。由于地方政府級別和財政實力存在很大差異，不同級別的投融資平臺的償債能力和風險也存在較大差距。本文以過去兩年2009年6月-2011年6月間246家地方政府投融資平臺發行過的260只債券作為樣本，對我國地方政府投融資平臺各個級別的主要資金來源、債務償還能力及其對財政狀況的影響進行實證分析，從而對我國地方政府投融資平臺在各個級別的發展情況和存在的隱憂進行全面了解。

二、地方政府投融資平臺主要資金來源

（一）企業資金來源渠道理論分析

一般來說，企業資金來源分為兩種，一種是初始資金，一類是后續資金。初始資金主要是成立之初，公司的注冊資本，也叫法定資本，是公司制企業章程規定的全體股東或發起人認繳的出資額或認購的股本總額，并在公司登記機關依法登記，主要來源于發起人的初始投入。后續資金，主要是指公司成立運行后，所獲得的資金。后續資金從企業籌集資金的來源的角度看，又可以分為內部融資和外部融資。內部融資是企業依靠其自身盈利能力進行內部積累，將自身稅后利潤轉增資本金的籌資方式。外部融資是指企業通過從企業自身以外的經濟主體獲取自身所需資金的融資方式，主要吸收其他經濟主體的儲蓄，使之轉化為自己投資的過程，主要包括銀行貸款、股權融資、債券融資、租賃融資、商業信用以及財政投入或補貼等來源。

第二篇：地方政府投融資平臺融資渠道及資金來源分析

地方政府投融資平臺融資渠道及資金來源分析

周沅帆2012-03-22

摘 要：本文分析、評價了公用基礎設施建設融資、政策性產業扶持基金融資和農業產業投資公司融資三種地方政府融資平臺模式及其各自的優勢。以山東和天津為例分析了地方政府投融資平臺的資金來源。借鑒國外政府投融資的資金來源，分析了我國在融資模式及資金來源方面存在的問題并提出政策建議。

關鍵詞：地方政府，投融資平臺，資金來源，融資模式

一、引言

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎設施的投資建設所組建的各種不同類型公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。

從我國經濟的情況來看，投資始終是推動經濟增長的主要因素之一，在高投資拉動經濟增長中，政府扮演了十分重要的角色。而地方政府投資職能得以實現的前提和基礎是要有充足、穩定的資金來源。一方面，分稅制改革后，地方財政收入雖然也保持一定增長，但與快速增長的支出需求相比普遍拮據，財力基本上僅夠維持“吃飯”，基礎設施欠賬和建設資金缺乏成為制約地方經濟發展的瓶頸；另一方面，隨著市場經濟體制的不斷深化和公共財政體系的逐步確立，財政資金要更多地滿足日益增長的公共服務需求，這在客觀上要求政府必須通過深化投融資改革，搭建市場化融資平臺，充分發揮有限財政資金的引導作用，為基礎設施、公共設施建設和重點關鍵領域戰略性開發開辟穩定籌資渠道。

二、地方政府投融資平臺的融資渠道及評價

從地方政府投融資平臺的產生過程看，目前主要存在公用基礎設施建設、政策性產業扶持基金、農業產業投資公司三種運行模式。這三種模式適用于不同條件的融資需求，且各有其優劣勢。

（一）公用基礎設施建設融資模式及評價

1.BOT（build-operate-transfer）模式。BOT即建設一經營一轉讓，是指政府通過契約授予私營企業（包括外國企業）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，基礎設施無償移交給政府。BOT適用于大型的基礎設施建設項目，通常是由國外企業和國內的民間資本來承擔，因而有效地減輕了政府財政負擔和避免大量的項目風險，并且給項目所在國帶來先進的技術和管理經驗的同時也促進了國際經濟的融合。同時，給出了明確項目回報率，嚴格按照中標價實施，政府部門和私人企業協調容易，雙方的利益糾紛少，有利于提高項目的運作效率。

2.TOT（transfer-operate-trans-fer）模式。TOT是BOT融資方式的新發展。近些年來，TOT是國際上較為流行的一種項目融資方式。它是指政府部門或國有企業將建設好的項目一定期限的產權和經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在一個約定的時間內通過經營收回全部投資和得到合理回報，并在合約期滿之后，再交回給政府部門或原單

位的一種融資方式。TOT作為一種盤活現有存量資產的有效方法而逐漸被接受，其擁有以下優勢：

一是可以避免不必要的爭執和糾紛。TOT融資方式只涉及已建基礎設施項目經營權的轉讓，不存在產權、股權的讓渡，回避了國有資產流失問題，保證了政府對公共基礎設施的控制權。

二是減少政府財政壓力，促進投資體制的轉變。在這種方式下，除金融機構、基金組織、國外大公司外，各類企業和私人資本均可參與融資，有助于大量吸引國內外民間資本參與融資，促進投資體制由國家投資為主逐步向民間資本投資為主的架構轉變。

三是風險小，項目引資成功率高。TOT方式一般不涉及建設過程，避免了BOT方式在建設過程中的各種風險和矛盾，項目風險降低，能夠盡快取得收益，雙方合作容易，引資成功可能性增加。

四是項目成本和項目產品價格相對較低。TOT方式下投資風險大幅降低，投資者預期收益率會合理下調；涉及環節較少，新建項目建設和營運時間大大提前，評估、談判等方面的從屬費用也勢必降低，政府在組建SPV、談判等過程中的費用也有較大幅度下降，項目成本和項目產品價格都相應有所降低。

3.PPP（public-private partner-ship）模式。PPP即公共部門與民營企業合作模式，是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式。PPP模式使政府部門和民營企業能夠充分利用各自的優勢，即把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力與民營企業的創業精神、民間資金和管理效率結合到一起，相較于其他融資模式，PPP模式項目參與方有所增加，民間企業參與到了基建項目當中。此外，與BOT等模式不同，PPP即在項目初期就可以實現風險分配，同時由于政府分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了承建商與投資商風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

4.PFI（Private Finance Initiative）模式。PFI模式是指利用私人或私有機構的資金、人員、技術和管理優勢進行公共項目的投資、開發建設與經營。政府對私人部門提供的產品和服務進行購買，也可以合營方式或者以授予私營部門收費特權，其目的在于解決基礎設施以及公益項目的投資效率問題。與BOT、TOT、PPP相比，PFI的最大優勢是適用領域廣泛，它不僅適用于經營收益性的城市公共基礎設施，還可以用于非經營性的城市公益項目。實行該模式，能夠廣泛吸引經濟領域的民間資本參與公共物品的產出，能夠使政府一次性投入建成的項目，分攤到若干年支付，等于分期付款，可有效地減輕當前的財政負擔。此外，提高建設效率和轉移項目風險是PFI較突出的優勢所在。

5、ABS（Asset-backed security）模式

ABS模式是以項目所屬的資產為支撐的證券化融資方式，即以項目所擁有的資產為基礎，以項目資產可以帶來的預期收益為保證，通過在資本市場發行債券來募集資金的一種項目融資方式。由于ABS只適用于有比較穩定可靠現金流的項目，而城市公共基礎設施收費的證券化符合資產證券化產品的要求。從多種融資方式的比較看，收費的基礎設施ABS融資與其他形式的項目融資相比具有很大的優勢，首先它可以有效地克服借用國外貸款和吸收國外直接投資等傳統引進外資所帶來的外債壓力與產業安全問題。其次，由于有信用增級的措施，當在資本市場大規?；I資增加時，成本可以降低。第三，ABS融資對已建成的和在建的收費基礎設施項目均適用，在這個過程中政府始終擁有項目的所有權。

（二）政策性產業扶持基金融資模式及評價

1.創業投資引導基金。創業投資引導基金是指由一群具有科技或財務專業知識和經驗的人士操作，并且專門投資在具有發展潛力以及快速成長公司的基金。

創業投資引導資金主要分為發揮創業投資引導基金作用的政府主導型創業投資機構、地方政府通過財政出資設立創業投資引導基金、地方政府通過聯合國家開發銀行設立創業投資引導基金三類。具備撬動社會閑置資金、緩解市場投資失靈、帶動產業振興的作用。引導基金首先是要“引導”，通過引導使資本起到放大的作用，在我國的做法主要是通過財政資金設立國有獨資或控股、參股的創業投資公司。

2.貸款風險補償基金。貸款風險補償基金體系包括以下六方面內容：一是融資平臺保證金。政府通過融資平臺與銀行達成協議，每年安排一定金額撥入銀行保證金專戶。對于放貸產生的壞賬損失由政府與銀行按協議約定比例承擔，政府承擔損失部分在“貸款風險補償基金”中核銷。

二是融資平臺風險準備金。主要用于貸款出現風險時的代償和損失核銷，同時作為融資平臺的風險準備積累，可以加大對中小企業的融資支持力度。

三是擔保機構費用補償金。通過政府對擔保機構的費率補償，可以降低中小企業的融資成本和降低資產的反擔保條件。

四是中小企業信用互助補償金。由政府牽頭成立，實行會員制，信用互助基金可以用作貸款擔保資金，通過與銀行合作對會員企業進行擔保貸款。

五是知識產權融資專項基金。由政府出資設立，作為開展知識產權權利質押融資業務的擔保保證金。

六是貸款貼息。政府每年安排一定的專項資金對中小企業貸款給予一定比例的貼息政策，重點通過具有杠桿作用的融資平臺給予企業補貼。

建立貸款風險補償基金降低了銀行風險成本，增強了授信管理與決策水平；對企業而言，降低了財務成本，增強了信用為本的融資意識。這無疑降低了融資成本，提高了融資效率，同時更讓企業倍加珍惜聲譽和信譽，增強了信用意識和融資意識；對政府而言，降低了行政成本，實現了金融資源的有效配置，促進政府通過有效手段降低企業信用成本，保證國有資產的保值增值。

（三）農業產業投資公司融資模式及評價

在農業產業投資方面，政府融資平臺的運行借鑒了其他產業投資公司的融資模式。就現階段而言，政府農業產業投資公司主要以農業擔保公司為主，在政府對農業產業的財政支持上仍然以農業補貼、貸款貼息等方式為主。就國外比較成功的農業產業投融資體系來看，其構成是以農村合作金融為主體，以政策金融為保障，以商業金融為補充。

三、我國地方投融資平臺的資金來源

（一）山東省地方政府投融資平臺的資金來源分析

近年來，山東省內各市均相繼成立了地方政府投融資平臺，并充分發揮平臺的資源配置作用，有力地促進了地方經濟的快速發展。本文主要選取了幾個有代表性的城市來分析地方政府投融資平臺的資金來源。

1.平臺的融資渠道。各市平臺的融資渠道均是以銀行貸款為主，其他融資形式為輔，總的來看，有五種基本類型：一是通過間接融資方式，即以土地資源和政府信用作抵押或擔保，財政預算兜底的形式向銀行貸款；二是利用上級轉貸資金，如中央擴大內需資金、省調控資金等；三是借助實體企業開展的貸款業務；四是發行企業債券；五是進行信托融資。濟南市

融資渠道主要為政府信用貸款和市城市建設投融資管理中心發行的企業債券；棗莊市融資渠道主要為銀行貸款和上級轉貸資金；臨沂市除了商業貸款和爭取上級轉貸資金以外，還采用了企業債券的方式融資；泰安市在努力擴大銀行間接融資、全力推進債券融資的同時，積極探索信托融資。

2.平臺的資本金構成。財政資金是政府設立投融資平臺的主要出資方式，此外還存在土地劃撥、股權劃撥、債權劃撥等多種出資形式。濟南、棗莊、濟寧、德州、聊城、菏澤六市的投融資平臺的啟動資金均由財政劃撥。而臨沂市的投融資平臺資本金構成則較為多樣化。泰安市以開發性金融合作為基礎，起步政府投融資平臺，之后為充實平臺規模，又陸續注入了大量國有股權資產。

（二）天津市地方政府投融資平臺的資金來源分析

天津地方投融資平臺的運作模式在國內是比較典型的，其融資來源更多的還是依靠國家開發銀行等傳統的間接融資渠道。2004年11月，天津市成立城市基礎設施建設投資集團公司，標志著天津市基礎設施建設以政府性投資公司為主要載體，以未來土地收益為抵押，向金融機構大規模舉債建設大型基礎設施項目的階段來臨。

截止2005年底，天津市共有13家規模較大的政府性基礎設施投資公司，其中市屬企業5家，區屬企業8家。2005年末，13家公司擁有總資產2528.25億元，負債總額960.87億元。近五年投資規模1840.26億元，投資項目的資本金主要來源于財政，市區兩級財政共撥款213.06億元，占項目資本金總額的52.8%。企業對外融資方式主要是銀行貸款，2005年末各類貸款余額1060.72億元，其中貸款規模較大的是城投集團，其銀行貸款總額為393億元，包括286億元的國開行貸款和107億元的商業銀行貸款。

四、國外政府投融資的資金來源

國外有的國家會成立經濟實體，政府以控股、參股的形式進行直接投資。意大利和英國等國家都有政府直接管轄的投資開發公司。英國政府為了開發泰晤士河一帶，促使經濟復蘇，于1982年成立了由中央政府直接管轄的道可蘭德公司。政府通過道可蘭德公司對倫敦市區東部的開發，吸引了越來越多的國內外私人資本進入開發區。日本政府為加快基礎設施建設，由中央政府和地方政府直接負責，組建了各種公共團體、事業團體、股份公司。如關西國際機場，是由中央政府只用20%（2874億日元）的資金引導了80%的社會資金（包括一部分國外資金），組建“關西國際空港株式會社”負責建設而成的。

但是在國外并無政府融資平臺的概念，各國地方政府舉債通常有發行債券和銀行借款兩種方式。分國別看，美國和印度以發行市政債券為主，英國以銀行借款為主，德國和日本二者兼而有之。而銀行借款方式類似于我國的政府融資平臺，但融資主體大部分為政府自身。但其投資的資金來源對于我國地方政府投融資平臺的資金來源具有重要的借鑒意義。各國的融資資金來源主要有下面幾種：

一是政府財政撥款。這是政府投資資金最直接的來源。財政撥款主要用于社會效益好、涉及公眾利益而經濟效益差，或者可以取得經濟效益但政府不許收費的項目。如在美國高速公路一般不收費，公路建設全部由政府投資。美國把公路分為聯邦和州兩級，聯邦政府主要負責跨州的國家公路的建設，州及州以下的政府負責地區內的公路建設。

二是發行政府債券或者專項建設債券。發行債券一般用于項目建成后可以收費的項目，如加拿大政府把發行政府債券作為政府籌措資金的一個重要來源。如美國波特蘭市機場擴建10億美元的投資，50%是靠發行債券解決的。政府往往規定對這些債券的收益不收所得稅，使購買這類債券的實際收入高于購買其他債券的收入，以鼓勵公眾購買基礎設施建設的債券。

三是設立專項基金。這是很多國家籌集政府投資資金來源的一個重要方式。韓國政府為了保證為重點產業發展籌措到所需的大量資金，于1974年2月成立了“國家投資基金”。“國家投資基金”成立多年來，所掌握的基金增長很快，年均遞增率達到30%。“國家投資基金”對韓國政府支持重點行業的發展起到了很大的作用。

四是出售政府企業資產。出售政府企業資產，是澳大利亞政府開辟的面向市場籌措建設資金的新財源，也是澳大利亞實行私有化政策的重要內容。1995-1996財政，澳大利亞政府計劃銷售國有企業資產53億澳元。

五是鼓勵私人部門投資。為了緩解政府投資的不足，近年來，一些原來完全由政府投資的基礎設施項目開始鼓勵私人部門參與投資。如美國波特蘭市在與華盛頓州交界的哥倫比亞邊上新建的5號碼頭，建設資金的10%是政府籌集的，其他90%資金是私人企業投入的。有時采用由政府提供信用的辦法，鼓勵私人部門參與基礎設施建設。

六是向外國政府和國際金融組織借款。利用外資，是巴西政府投資的重要來源，巴西由此成為世界上外債最多的國家之一。從70年代初開始，巴西政府利用70年代中期世界石油危機，中東國家急需輸出石油美元的有利時機，大量借入外債，共計1200億美元，建立起了自己的基礎產業和基礎設施，促進了國民經濟的快速發展，也帶動了國內其他產業的發展。七是國有企業自有資金。一些國家鼓勵國有企業自我積累、自我發展。國有企業的經營利潤大多由其自主使用，并得到政府的政策支持，如加拿大魁北克水電公司在建設新電站期間，政府決定公司免交紅利，使該公司建設資金的30%依靠企業自有資金解決。

五、我國地方政府投融資平臺資金來源存在的問題及建議

（一）存在的問題

1.融資環境不容樂觀。一方面，全國信貸投放增速減緩。2010年12月10日，央行在本第六次上調存款準備金率，意在進一步控制銀行信貸投放和管理通脹預期。同時，銀監會要求各大銀行2010年信貸規模增幅控制在16-18%，直接抑制對市場的貨幣供給量，特別是投融資貸款的“三條紅線”，嚴格控制政府投融資平臺的貸款規模。另一方面，中央規范、清理地方政府投融資平臺力度加大。2010年6月10日，國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求各級政府及金融機構盡快開展對融資平臺公司債務的全面清理，并明確提出“對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資”。這些調整都對平臺融資產生了不利影響，投融資發展環境不容樂觀。

2.融資渠道單一。投融資平臺對外融資多以銀行的長短期商業貸款等負債方式進行，利用資本市場直接融資比例過低，缺乏持續融資的順暢通道。一方面使得融資成本通常較高，另一方面融資規模受宏觀調控政策的影響極大，難以借助資本市場做大做強。同時會導致風險集中較高。

（二）建議

隨著中央加大地方政府投融資平臺管理力度，財政性融資擔保將受到嚴格限制。創新轉變融資方式，建立起多元化、多渠道的融資體系，成為地方政府的必然選擇。一是積極爭取政策性銀行貸款。國家開發銀行作為我國三大政策性銀行之一，其資金投向包含國家基礎

設施項目，在中國人民銀行頒布的利率水平基礎上，可適當下浮利率，大型基礎設施建設項目還可爭取長期貸款。根據具體投資項目的周期特點，政府投融資平臺應盡可能爭取與項目周期相近且利率相對優惠的貸款，優化融資期限結構，緩解還貸壓力，增強地方政府投資的績效意識。

二是允許地方政府發行債券。雖然從2010年開始由中央政府代發地方債券，但這種方式一方面債券規模有限，不能根據地方的實際資金需求而定。另一方面將風險集中在中央政府，無法借助市場力量來對地方政府進行約束。因此，建議適當允許地方政府用發債的形式來進行基礎設施項目建設。

三是探索嘗試其他直接融資方式。積極推進股權融資，對平臺公司資產進行優化組合，通過股票市場募集資金進行投資建設。同時，可嘗試引進項目融資，對經營性項目，可適當降低準入門檻，采取BOT、TOT和PPP等多種融資模式，實行市場化運作，鼓勵民間資本參與基礎設施建設，拓寬融資渠道。

第三篇：河北省地方政府投融資平臺管理辦法

河北省地方政府投融資平臺管理辦法（試行）

第一章總則

第一條為健全和完善全省政府投融資體系，形成有效的投融資運作管理機制，加強縣級以上地方政府投融資

平臺的管理，實行統借統還，提高資金使用效益，切實防范債務風險，制定本管理辦法。

第二條本辦法所稱政府投融資平臺是指由縣級以上政府批準，通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

第三條本辦法所稱政府投融資項目，主要包括：依靠政府投資建設的公路交通、市政工程、環境整治、社會事業等非經營性公益類項目；重大基礎設施、基礎產業、高新技術產業等政府經營性投資項目；政府確定的其他準經營性項目。

第四條本辦法所稱投融資是指在完善投融資體系，拓寬投融資渠道，創新投融資手段，規范投融資方式，加強信用建設，防范財政風險的基礎上，通過政府投融資平臺實施的投融資行為。對一般競爭性領域項目，原則上不列入政府投融資范圍。

第五條本辦法所稱融資方式包括銀行貸款、發行債券和信托產品、上市募集、轉讓經營權、資產證券化、股權質押、股權投資基金、BT、BOT等多種融資方式。政府投融資平臺應按綜合成本最低的原則選取融資方式。

第六條各級政府建立債務動態監測機制，及時分析評估自身償債能力，按量力而行、規模適度的原則，把融資的數量、總體規?？刂圃谂c本地經濟發展水平相適應的范圍內，使政府投融資平臺既能實現經濟社會發展目標，又能保持融資功能的良性循環和可持續發展。

第七條推進政府投融資平臺的清理整合，提升融資能力。

（一）已設立多家政府投融資平臺的設區市、縣（市、區）政府，將現有投融資平臺的債務分類清理規范后，進行有效整合。將投融資平臺改造成為有現金流和凈收益的經營性公司，將實力弱、資質差的公司整合為實力強、資質好的公司，將實力強、資質好的公司整合為上市公司。

（二）指導政府投融資平臺加快建立健全法人治理結構，完善投融資決策機制、運營機制和內控機制，構建“借、用、管、還”相匹配、“決策、管理、執行、監督”相分離的投融資管理機制，切實做到借得來、用得好、管得住、還得上。

第二章職責分工

第八條建立政府投融資平臺監管制度。省政府投融資平臺建設管理聯席會議（以下簡稱聯席會議）是省政府投融資平臺建設管理工作的協調機構，由分管副省長擔任召集人，省財政廳和省金融辦主要負責人擔任副召集人，省發展改革委、省財政廳、省國土資源廳、省國資委、省住房和城鄉建設廳、省審計廳、省金融辦、人民銀行石家莊中心支行、河北銀監局等部門負責人參加。設區市、縣（市、區）政府都要成立相應機構，實行省、市、縣分級管理，各負其責。政府投融資平臺由各級投融資平臺建設管理聯席會議成員單位按分工

聯合監管。各級聯席會議辦公室（以下簡稱聯席辦）設在本級金融辦，負責日常協調工作。

第九條按照統一領導、明確職責、分工合作的原則，各級聯席會議成員單位職責分工如下：

發展改革部門負責項目整合和投資監管工作；負責建立和完善政府投融資平臺投融資項目儲備機制，匯總編制本級政府投融資平臺投融資計劃。

財政部門負責資源整合和資金監管工作；負責制定相應財政扶持投融資的政策措施；研究統籌政府投融資項目的政府性資源配置、信用支撐、風險管理和統計分析；科學評估本級財政償債能力，在財政預算中對地方債務規模提出明確的控制上限，建立投融資平臺政府專項償債資金。

國土資源部門負責土地資源整合和國土資源監管工作；負責政府投融資項目土地指標報批和供地保障；落實投融資計劃中所需的土地資源收儲、出讓等工作；將收儲土地轉換為資本。

建設（規劃）部門負責職責范圍內的工程招投標管理及工程質量管理等工作；負責政府投融資項目的規劃條件提供與審批等工作；指導和配合土地部門做好投融資工作中土地收儲、開發、配置等與規劃相關的工作。

國有資產監管部門負責國有資產的監管工作；負責協調落實對投融資平臺的各項扶持政策，督促各投融資平臺完成投融資任務；完成投融資平臺國有資金、資產、資源向資本的轉換，對投融資平臺進行整合；完善對各平臺的考核激勵制度和監督管理制度。

審計部門負責政府投融資平臺和項目的審計監督以及問題整改工作。

人民銀行和銀監部門負責對政府投融資平臺信貸行為的監測和指導；加強信用建設，對項目的儲備、項目招投標中的信用評定進行監管。

第十條建立政府投融資平臺認定制度。地方投融資平臺由省主管部門和設區市、縣（市、區）政府主管部門申報，各級投融資平臺聯席會議成員單位審核，分別報省、市、縣（市、區）政府批準認定。

第十一條政府投融資平臺的主要職責為：

（一）編制和上報投融資計劃；

（二）盤活政府配置的資產、資源、資金，落實投融資計劃中所需的土地資源開發、整理等工作，運用多種融資方式，實施投融資計劃；

（三）負責項目資金監督管理，提高各類資金使用效益，做好融資資金的流動性管理，控制項目資金成本；

（四）負責融資債務管理，資產負債率控制在70%以下，資本金放大倍數控制在合理范圍內，按時償還債務。

第十二條項目單位是政府投融資平臺通過簽訂授權委托合同的形式予以明確的項目建設實施主體，主要負責項目工程的組織實施，項目工程的質量、工期、投資控制和項目資金的使用。

第三章計劃管理

第十三條政府投融資平臺投融資計劃，是指按對政府投融資平臺項目及投融資額度預先作出的統一安排。

第十四條申請列入政府投融資平臺投融資計劃的項目應符合本地國民經濟和社會發展中長期規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃和城市發展需要。

第十五條政府投融資平臺投融資計劃項目實行儲備管理。凡需通過投融資平臺進行融資和投資建設的項目，均由投融資平臺向本級發展改革部門提交項目儲備申請，并附項目建議書批復或核準、備案文件，經審定同意后納入政府投融資平臺項目儲備庫。

第十六條每年第四季度，各投融資平臺根據本地政府批準的城建計劃、土地收儲計劃及項目建設需要，分別編報下一投融資計劃。

第十七條各級發展改革部門匯總平衡各投融資平臺編報的投融資計劃后，提出下一政府投融資平臺投融資計劃。由本級發展改革部門下達給各有關投融資平臺，同時抄報上一級聯席辦和發展改革部門，抄送同級聯席會議各成員單位。

第十八條政府投融資平臺必須嚴格按申報程序報批，凡未納入本地政府投融資平臺投融資計劃的建設項目，一般不安排建設資金。需地方政府配套或協助的國家項目，視情況可隨時增列計劃。

第十九條跨實施的政府投融資平臺項目及其投融資計劃，按原批準方案跨執行，執行期間不再逐年上報、審核、批復。

第四章融資管理

第二十條設區市和縣級政府融資參考標準：

（一）前3年本地人均GDP達到13萬元及以上；

（二）前3年本地GDP平均增長率達到12%及以上；

（三）前3年全部財政收入平均增長率達到15%及以上；

（四）前3年年均可支配財力達到2億元及以上；

（五）債務負擔率，即當年政府債務余額/當年GDP，不超過10%；

（六）償債率，即政府債務還本付息額/當年財政收入，不超過15%；

（七）債務率，即當年政府債務余額/當年可支配財力，不超過100%。

具備以下兩種情況，可以適當調整標準：一是具有地方經濟產業集群、集散地以及經濟發展潛力較大；二是地方政府信用程度高、貸款額度小且貸款期限在本屆政府任期內。

第二十一條政府投融資平臺根據政府確定的投融資項目，制定融資方案，包括可行性論證、融資方式、規模、期限、融資成本、還款來源、融資次數和具體額度等。

第二十二條優化融資結構，對增量資金，鼓勵利用債券、信托、租賃、股權融資、項目融資等多種方式進行融資，降低政府投融資平臺銀行貸款比例；對存量資金，鼓勵運用市場化方式經營基礎設施建設項目，推進資產證券化，轉化貸款存量。

第二十三條各商業銀行在發放政府投融資平臺貸款時，直接對應項目，要按照物權法、擔保法和國家固定資產投資項目資本金比例規定，對投融資平臺貸款項目進行審核，嚴禁發放資本金貸款。

第二十四條建立政府投融資平臺貸后監測分析機制。人民銀行按照授信額度對平臺貸款銀行按月統計和發布融資平臺有關信息。銀監部門要密切關注信貸風險敞口，加強對平臺貸款的跟蹤監測分析，及時發布風險提示，防范信貸風險。

第二十五條充分利用政府增信手段強化政府投融資平臺的融資能力，采取公益性項目建設資金注入、國有土地、礦山作價注資、國有資產劃撥以及城市資源授權開發和利用等多項措施，做大政府投融資平臺的資本金規模，增加現金流入，提高資信等級。

第二十六條嚴格擔保管理。政府投融資平臺融資需要提供擔保的，應在融資方案中予以說明，其擔保方式、內容經債權金融機構確認后，在投融資體系內協調解決。

政府投融資平臺原則上不得為政府確定的投融資平臺之外的其他單位或個人提供擔保。

第五章項目管理

第二十七條政府投融資平臺采取簽訂授權委托合同的形式，明確項目單位，組織各項工程的建設管理。

第二十八條按照“先財政評審、后確定預算”的原則，對政府投融資項目工程建設實行預算評審管理。各級財政部門委托本地投資評審機構對建設項目預算進行評審，出具預算評審報告。財政部門根據評審結論下達建設項目預算，項目單位要嚴格按照批復的建設項目預算執行，一般不得突破預算數額。

第二十九條嚴格工程變更管理。工程變更要嚴格按照“先申報、后評審、再變更”的程序執行，凡未經報批擅自實施工程變更的，一律不予安排資金。工程變更必須由項目法人提出書面申請，各級財政部門委托本地投資評審機構對工程變更進行評審，各級財政部門根據評審結論審批，同意后實施變更。

第三十條政府投融資項目按設計文件的規定內容和要求全部建成后，本地項目主管部門、投融資平臺全程參與工程竣工驗收。

第三十一條政府投融資平臺項目竣工驗收后，項目單位應于3個月內完成竣工決算編制，并向投融資平臺申請，由同級財政部門委托投資評審機構對建設項目竣工決算進行評審，并出具竣工決算評審報告，作為項目費用結算和資產移交的依據。

第三十二條審計部門要加強項目資金的監督管理，積極開展項目跟蹤審計和檢查，確保項目資金安全、規范、高效使用。

第六章資金管理

第三十三條政府財政專項投入資金實行“專戶管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩保度谫Y平臺在財政部門指定的金融機構開立一般存款賬戶，作為資金專戶，專項用于撥付財政投入項目的專項資金，并接受財政、金融管理部門和有關銀行的監管。

第三十四條在資金使用計劃內建立月度用款申請制度。每月前5個工作日內，項目單位按照工程建設程序和工作進度，申請本月度用款計劃。

第三十五條資金撥付程序。項目單位提出書面用款申請，由投融資平臺進行審核，并按照審定意見辦理撥款手續。政府投融資平臺和項目單位月末的資金余額納入下一月資金使用計劃。

第三十六條政府投融資平臺項目建設資金的撥付實行比例控制：工程建設期間，項目資金到位比例和工程進度款支付比例應控制在工程價款80%以內；工程竣工后，項目單位應保留不低于工程結算價款5%的質量保證金，待工程質保期滿后清算。

第七章償債管理

第三十七條按照“誰舉債，誰償還”的原則，完善償債保障機制。地方政府在出資范圍內對投融資平臺承擔有限責任，投融資平臺對政府投融資項目的融資資金承擔償還責任，償還來源為土地增值收益、項目投資收益、國有資產置換和回購收益以及經營城市資源的各項收益等。

第三十八條各級政府成立債務監管辦公室，設在本級財政部門，堅持融資和償債一口進、一口出，主要負責政府債務舉借審批、債務預警、償債渠道、責任追究等。

第三十九條每一還本付息日，政府投融資平臺將還款資金及時劃入在金融機構開立的貸款資金專戶，用于還本付息。

第四十條各級政府財政部門設立本級政府償債專項資金，作為政府投融資項目的補助還款來源和支持投融資平臺發展的資本金投入。償債資金的來源包括國有土地使用權出讓金部分收入、城建稅部分收入、城市基礎設施相關的資產轉讓收入、特許經營權轉讓收入、其他可用于政府債務還本付息的收入等。政府償債專項資金中財政預算安排部分由本級財政部門列入當年財政預算。

第四十一條政府償債專項資金實行專戶管理，歸屬于專項資金來源的各項收入，按進度于每季度終了10個工作日內劃入設立的資金專戶。

第四十二條各級政府償債專項資金，按照專款專用的原則，由本地聯席會議根據投融資平臺承擔的公益性項目及融資條件統籌安排使用，不得截留、挪用。

第八章平臺管理

第四十三條按照“誰組建、誰負責”的原則，健全投融資平臺法人治理結構，嚴格按照現代企業制度規范運作。

第四十四條政府投融資平臺和項目單位要建立建設資金撥付臺賬，建立健全賬目管理制度，定期對賬，依法接受審計部門的監督檢查。

第四十五條項目單位負責逐月統計項目資金明細支付情況，報送本地政府投融資平臺。

第四十六條各級財政部門負責項目概、預、決算的審核和工程招投標標底的審定，負責項目資金的審核撥付。

第四十七條各級財政部門向本地政府投融資平臺委派主辦會計，具體負責政府投融資項目資金核算管理和基本建設財務管理工作。

第四十八條各級審計部門依法對政府投融資項目概（預）算執行情況及決算審批的情況進行監督，并接受本地聯席會議交辦的相關審計任務。

第四十九條各級政府投融資平臺和財政部門要加強對建設資金撥付工作的監督管理，對項目單位的建設資金支付工作進行定期和不定期檢查，同時會同項目單位對項目實施單位資金使用情況進行不定期的跟蹤檢查。

第五十條未完成政府投融資計劃的單位，要查明原因，由法定代表人向本地聯席會議作專題匯報。

第五十一條因項目單位原因導致項目投資超概算的，扣減一定比例的項目管理費；因項目前期工作不到位導致項目投資超概算的，追究相關部門及有關人員的責任。

第五十二條有關部門和單位工作人員應當秉公執法，出現濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守等瀆職行為，由有關部門或單位依法給予處分；構成犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。

第九章附則

第五十三條本辦法自印發之日起實施

第四篇：我國地方投融資平臺轉型與地方政府隱性債務治理研究

我國地方投融資平臺轉型與地方政府隱性債務治理研

究

2015年以來，地方融資平臺舉債仍然保持了快速增長態勢。43號明確規定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。”財政部也多次明確，2014年之后地方融資平臺舉債不屬于地方政府債務。從表面來看，這些債務是作為融資平臺自身的債務，但是事實上，這些債務更多仍然是地方政府的債務，只是以隱性債務形式存在的，一旦未來地方融資平臺無法償還債務，這些債務將會轉嫁到地方政府，成為地方政府將的債務。

2017年以來，監管層進一步對地方債務監管繼續加碼。財政部聯合其他部委先后推出“50號文”、“62號文”、“87號文”、“89號文”，對地方政府舉債融資的監管力度不斷升級。控制地方融資平臺舉債，推動地方融資平臺轉型，成為治理地方政府隱性債務的關鍵。

然而在當前經濟形勢下，地方融資平臺轉型依然面臨的諸多問題，諸如，經濟下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級以下政府舉債權等問題，以及地方融資平臺也存在數量多、內部轉型動力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺的轉型。

本文通過對我國地方融資平臺與地方政府隱性債務管理的關系，以及地方融資平臺轉型面臨的障礙和困境進行分析，對防范地方政府隱性負債和推動我國地方融資平臺轉型發展提出政策建議。

正文

一、引言

2008年以來，地方政府通過融資平臺大規模進行舉債，導致地方政府債務規模快速增長，地方政府債務風險和財政風險也迅速積累。為此，2010年以來，國務院先后出臺一系列政策來對融資平臺進行規范。尤其是2014年10月國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）（以下簡稱43號文）明確規定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務?！本o接著財政部發布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號），對截止2014年12月31日地方政府債務進行分類，并納入預算管理，并對政府債務進行鎖定，地方政府債務規模只增不減。

盡管財政部多次表態，2014年之后地方融資平臺舉債不屬于地方政府債務。然而，2015年以來，地方融資平臺舉債仍然保持了快速增長態勢。從表面來看，這些債務是作為融資平臺自身的債務，但是事實上，這些債務更多仍然是地方政府的債務，只是以隱性債務形式存在的，一旦未來地方融資平臺無法償還債務，這些債務將會轉嫁到地方政府，成為地方政府將的債務。所謂隱性債務是指在法律上明確不由政府承擔債務，但是政府出于公共利益或者道義等，將來可能變成的債務。雖然地方融資平臺的債務從法律上不屬于政府債務，但是非常容易轉變成地方政府債務。相比顯性債務，這些隱性債務更加不容易統計，而且具有系統性，潛在風險更加巨大。

這種情況下，控制地方融資平臺舉債，推動地方融資平臺轉型，成為治理地方政府隱性債務的關鍵。2016年11月14日，國務院印發《地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號），再次強調對地方政府債務中央實行不救助原則，同時再次明確地方政府存量債務和相關方的責權利，從而倒逼地方政府規范舉債。2017年以來，監管層進一步加大了對地方債務的監管。財政部于2017年5月5日和5月28日分別出臺了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），以負面清單的方式從地方融資平臺、PPP和產業基金、政府購買服務、融資擔保等方面對當前地方政府舉債融資出現的種種亂象進行了全方位的覆蓋，對這些違法違規融資亂象進行封堵，以化解地方政府或有負債風險。

然而在當前經濟形勢下，地方融資平臺轉型依然面臨的諸多問題，諸如，經濟下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級以下政府舉債權等問題，以及地方融資平臺也存在數量多、內部轉型動力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺的轉型。因此，未來地方政府融資平臺轉型之路仍然艱巨和漫長，需要更加深入的研究和探討。本文通過對我國地方融資平臺與地方政府隱性債務管理的關系，以及地方融資平臺轉型面臨的障礙和困境進行分析，對防范地方政府隱性債務和推動我國地方融資平臺轉型提出政策建議。

二、地方融資平臺與地方政府隱性債務

（一）地方政府隱性債務

按照世界銀行對地方債務的分類，地方政府性債務可以分為顯性直接債務、隱性直接債務、顯性或有債務和隱性或有債務。按照劉尚希等（2012）的分類，地方隱性債務包括社會保障資金缺口、農村社會保障缺口、公共投資項目未來的資本性和經常性支出等隱性直接負債，也包括對金融機構支付危機的救助、國有企業未彌補虧損、拖欠企業在職職工、下崗職工和農民工的工資、自然災害等突發性公共事件等隱性或有債務。

審計署在對地方政府債務進行統計時，對地方政府性債務進行了分類，包括地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務，其中前兩類債務是顯性債務，而可能承擔一定救助責任的債務是隱性債務，包括指政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府(含政府部門和機構)未提供擔保的債務(不含拖欠其他單位和個人的債務)。審計署的地方政府隱性債務相比劉尚希等（2012）的隱性債務口徑明顯偏窄，是一種相對俠義的隱性債務。

（二）地方政府對地方融資平臺的隱性債務規模

2015年之后，地方融資平臺舉債規模仍然持續增長，并未得到有效控制。根據wind數據，2015年和2016年，地方融資平臺通過債券市場進行規模達到4.21萬億，而這些只是通過債券市場舉債的規模，還沒有包括通過銀行貸款、信托、理財等其他方式的融資。銀行貸款作為地方融資平臺主要融資手段，根據對這些融資平臺樣本統計，銀行貸款占融資平臺融資規模的1/2，而債券融資只占到融資規模1/4，這樣推算出，這些融資平臺新增債務規模將達到16.8萬億。這些僅僅是發行過債券的融資平臺舉債規模，還不包括那些沒有發行過債券的融資平臺的債務。如果考慮這些，2015年之后融資平臺舉債規模更多，而這些債務都將成為未來地方政府的隱性債務。

（三）地方融資平臺債務繼續增長的原因

在新《預算法》放開省級地方政府（含計劃單列市）舉債權的同時，財政部多次表態融資平臺應與地方政府剝離，2015年之后融資平臺的舉債不屬于地方政府債務。然而地方融資平臺債務仍然得到了繼續增長，原因大概有以下幾點：

（1）在當前分稅制情況，地方財權和事權沒有得到完全匹配，地方政府財政缺口依然巨大，而新《預算法》對地方政府舉債權的放開只限于省級政府（含計劃單列市），市級及以下地方政府仍然沒有放開。這些政府如果需要舉債還需要向省級政府進行申請，對于這些政府來說，舉債靈活性受到極大限制，而通過融資平臺進行融資，能夠更多掌握自主性，這也使得即便中央一再重申要剝離融資平臺，地方融資平臺舉債不屬于政府債務，地方融資平臺債務仍然得到快速增長的根本原因。

（2）經過過去多年的發展，當前地方融資平臺債務規模已經非常巨大，這些債務中絕大部分都沒有納入政府預算中。根據審計署的審計結果，截至2013年6月，納入到政府債務的地方融資平臺債券融資額只有1.1萬億，其中負有償還責任的債務只有5289億元。而事實上，根據wind統計，截至2013年6月，地方融資平臺債券融資余額為2.43萬億，這說明，一半以上的融資平臺債券融資是沒有納入到政府債務統計中。這些債務絕大部份都是在2015-2017年到期，由于沒有納入到政府預算，因此無法通過政府置換債來進行置換成政府債務，但是融資平臺本身又沒有足夠資金來償還，在守住不發生系統風險的背景下，地方政府不愿意、也不敢讓地方融資平臺發生債務違約，這種情況下，只能通過繼續舉債借新還舊方式來延緩。這也是地方融資平臺融資繼續快速增長的直接原因。

（3）當前我國在地方融資平臺管理上仍然不統一，存在多頭監管，這也導致了在對地方融資平臺舉債控制時，各自為政，很難發揮協同作用。當前融資平臺管理和舉債方面涉及的管理機構包括財政部、、國資委、人民銀行、發改委、銀監會、證監會等機構，這些機構由于部門職責不同，或者出于自身部門利益需求，在對待融資平臺舉債方面存在很大不同，制定政策方面也經常不一致，甚至出現沖突的現象，這也進一步造成了融資平臺債務繼續增長。而且由于缺乏融資平臺明確認定標準，這就使得融資平臺通過宣稱與地方政府脫鉤，可以輕易轉變成經營性國有公司，從而避免監管機構對其舉債限制，但事實上仍然屬于地方融資平臺。

三、我國地方融資平臺的轉型面臨的困難

盡管43號文為地方融資平臺轉型提供了方向，新的《預算法》的頒布也放開了省級政府舉債權，在一定程度上緩解了地方財政收支缺口。但由于地方政府財權和事權的不匹配以及地方投融資平臺在長期的發展過程中積累了較多問題，在財稅體制改革以及相應配套措施未完全到位的前提下，地方融資平臺轉型過程還面臨著諸多障礙和難題。

（一）當前我國地方融資平臺轉型面臨的外部障礙

1、當前分稅制改革不完善，地方政府財權和事權不匹配的問題沒有根本性解決，地方政府轉型動力較弱

財稅體制不完善、缺少公開融資途徑是地方政府隱性債務以及地方融平臺產生的根本性原因，要推動地方融資平臺轉型就需要從根本上深化財稅體制改革，完善分稅制制度，緩解地方地方政府財權和事權不匹配，構建健全的地方融資體系。盡管目前中央和省級政府的財權和事權在逐步規范，但省以下政府尤其是市縣政府在事權和財權不匹配的問題仍然比較突出。同時新《預算法》僅允許省級政府可以發行債券融資，但是省以下地方政府仍然無法直接進行發行融資，只能由省級政府代為舉債。正如以往財政部代發地方債解決不了省級資金需求一樣，這種計劃經濟式的資金供給無論在規模上還是在適用性上滿足不了市、縣級政府的真實需求，在此情況下，市縣級政府仍然傾向于依賴地方投融資平臺來進行項目投融資，從而阻礙地方投融資平臺轉型。

2、當前宏觀經濟發展狀況也是制約融資平臺轉型的重要因素

在當前經濟下行壓力較大、民營投資下滑較為嚴重，穩增長仍然很大程度上需要依靠地方基建投資，但在地方政府財力捉襟見肘，PPP短期又難以承擔起重任的情況下，基礎設施建設仍需要地方融資平臺來推進。在地方融資平臺承擔了大量基礎設施等領域投資的情況下，地方融資平臺也很難完全市場化轉型。

3、守住系統性債務風險底線也是制約融資平臺轉型的重要因素

當前防范系統性債務風險是中央的底線，地方投融資平臺作為政府債務的舉債主體，債務負擔較大，如果完全轉型市場化運作，就會失去之前的政府隱性支持，從而使得地方融資平臺信用風險大規模的暴露，很有可能導致系統性風險，這個是中央不愿意看到的。這也是中央雖然一再重申厘清地方政府和融資平臺的債務關系，但是對地方融資平臺轉型并沒有急于求成，甚至放任態度。可以說，既要促使地方投融資平臺實現成功轉型，又能避免融資平臺債務風險大面積爆發，成為政府需要不斷摸索的難題，也是阻礙地方投融資平臺轉型的重要因素。

4、地方融資平臺轉型也仍然面臨國有企業改革的難題

作為重要的國有企業，地方融資平臺轉型也面臨著一些當前國有企業改革中所遇到的難題，比如，政府與企業關系界定，公司治理不完善，管控機制不健全等，而目前國有企業改革還沒有完全改革到位，仍存在諸多公司治理，以及被地方政府進行干預日常運作等問題。在推動地方投融資平臺轉型過程中如果不解決這些國企改革中出現的問題，即便地方融資平臺實現了暫時的轉型，也很難擺脫融資平臺地位。比如，大多數地方政府投融資平臺帶有較濃厚的行政色彩，地方政府可以直接或間接管理融資平臺公司人、財、物，對基礎設施建設資金進行決策和計劃籌集、管理、使用，平臺公司只是擔當出納角色，在此情況下，如果不能從職能、人員管理等方面對平臺公司進行徹底改革，平臺公司很有可能只是改頭換面后還是承擔了原來融資平臺的職能。

（二）地方融資平臺轉型過程中自身存在的困難

1、地方投融資平臺數量較多，牽涉的利益較廣

當前我國地方融資平臺數量較多，無法準確進行界定。就銀監會融資平臺名單而言，截至2017年9月30日，銀監會名單內共有11734家平臺，其中2498家已退出平臺，但仍有9236家仍按平臺管理，即便是退出類名單的融資平臺，也只是名義上的退出，仍然在一定程度上承擔融資平臺功能。融資平臺數量多，種類繁雜，很難完全界定，也就無法制定統一的轉型路徑。更重要的是地方投融資平臺涉及到的利益群體較廣，從股東方來看，有地方政府的政績需要，從債權人來看，有銀行、信托、債券投資者等的債務償還，從營運方來看，有建筑工程公司的項目施工，從內部來看，有大量職工的就業，如果在地方投融資平臺轉型過程當中沒有處理好這些利益群體，不僅影響到地方投融資平臺的順利轉型，甚至還會影響到地方的穩定以及金融安全。

2、融資平臺公司本身內部轉型動力不足

地方融資平臺轉型，將會面臨經營上和政治風險。相比之前作為地方融資平臺，某種程度就是一個準事業單位，地方融資平臺對自身運作、資產保值和利潤考核要求不大，只需要按照地方政府要求開展運作即可。然而，轉型后需要成為市場化運作主體，就要考慮日常運作，來自國有資產保值、利潤考核等壓力較大，這也導致地方融資平臺自身轉型存在意愿不足。如果轉型失敗還面臨“國有資產流失”的罪名，因而面臨政治上的風險，在經營和政治風險雙重壓力之下，地方投融資平臺公司內部轉型動力不足。

3、地方投融資平臺多數存在資產不實、虛假資產，增加了未來轉型的難度

地方投融資平臺其資產主要由地方政府注入，其中絕大部分為用于公共基礎設施建設的資產，有些甚至是服務民生的項目，不僅現金流產生能力較差，而且資產的權利屬性也存在瑕疵。以政府注入平臺公司的土地資產為例，融資平臺公司在成立之初，出于融資便利的考慮，要求資產評估機構高估土地使用權的價值，一些資產評估機構出于利益的誘惑與政府權力的壓力，將資產價值任意高估，完全不考慮土地使用權實際存在狀況，有的甚至連只能作為公益性用地的土地使用權，也視同一般的工業建設性用地進行評估，導致平臺公司賬面資產價值準確性嚴重失實。這種情況下無論進行轉型還是進行退出，都會涉及這些資產的處置和重新評定，面臨極大的困難。從轉型來看，由于資產質量欠佳，盈利能力較弱，流動性較差，地方投融資平臺面臨轉型是否順利的問題。因為地方投融資平臺要在市場競爭中生存，必須依靠具有較強盈利能力的資產來產生收益，否則，市場化轉型便面臨較大的困難。從退出來看，由于資產價值虛高，地方投融資平臺負債實際上是較重的，權益價值也是較低的，這無疑會影響到地方投融資平臺的清算價值，甚至還會出現資不抵債的現象。

4、地方投融資平臺向市場化主體轉型，經營風險會加大，甚至面臨轉型失敗的風險

由于不同行業競爭狀況、進入壁壘、行業政策、發展生命周期等的不同，地方投融資平臺進入后面臨的風險也迥異，地方投融資平臺進入行業前如果對所進入行業各方面風險認識不夠，準備不夠，匆促進入行業后會因積累不足，行業競爭激烈，極有可能遭遇經營失敗的風險。與此同時，在參與市場競爭方面，地方投融資平臺有所缺失。地方投融資平臺主營業務對政府依賴程度較高、自身經營性業務較少、對下屬經營性子公司控制能力不強、利潤虛高但現金流情況不佳等特點，使其經營管理能力薄弱，因而，轉型后，政府將經營管理自主權交還給平臺公司后，平臺公司面臨建立適應市場競爭的經營管理決策機制，但這非一朝一夕之事。

四、推動地方融資平臺轉型的政策建議

2015年之后，地方融資平臺債務依然得到快速增長，主要仍然是當前財稅體制導致地方政府財權與事權的不匹配、地方政府官員績效考核制度不健全以及當前宏觀經濟政策下行壓力巨大等多個方面原因。為了根本性防范地方政府隱性債務，就必須大力推動地方融資平臺轉型，控制地方融資平臺舉債。

（一）制定專門地方投融資平臺法律法規

地方融資平臺債務增長的一個主要原因就是地方投融資平臺仍然是多頭監管，各部委對投融資平臺的管理各自為政，已出臺的文件也相對分散，而且層次較低，難以對投融資平臺起到完整、統一的規范作用。即使最基礎的對投融資平臺的認定，各部委都沒有形成一致的意見，各部委發布的投融資平臺名單存在一定的差異，如果名單都無法確認統一，更別提對投融資平臺進行規范和轉型。各部委對投融資平臺的管理形成共識是平臺形成統一的運行規范的前提，因此亟需出臺專門法規對地方投融資平臺做出統一的規范。

首先，明確地方政府投融資平臺的性質、與地方政府之間的關系進行界定。明確投融資平臺經營范圍、公益性項目范圍、責任范圍、運營模式、資金監管、項目決策、償還機制等各方面的內容。其次，對投融資平臺的認定統一判斷標準，并對目前地方融資平臺進行全面統計，掌握地方融資平臺數量、類型、運營狀況、債務規模以及政府債務的比例，債務償還安排等，并進行分類管理，合理確定政府融資平臺負債規模上限、償債準備金、資金用途和債務分類標準等予以明確等。再次，明確相關監管部門的監管職責，在統一的法律法規框架下，發改委、財政部、人民銀行、銀監會、證監會、審計署等部委共同組建地方政府融資平臺監管聯席會議制度，明確對融資平臺的監督、審計、及稽查等責任，避免各部委各自為政。

（二）加大融資平臺整合重組力度，不斷減少融資平臺數量

當前數量眾多的投融資平臺和快速增長的融資規模給地方政府和銀行系統帶來了隱性債務隱患，因此，未來應對投融資平臺的數量和融資規模進行一定的控制。根據政府級別的情況，合理控制其下屬融資平臺數量，根據政府級別以及經濟財政實力的不同，明確其下屬融資平臺的數量，并對其進行分類管理，不斷推進融資平臺轉型。

第一，合并重組現有融資平臺。具體措施包括，根據區域或資源要素統一整合現有的不同類別融資平臺，實現多元化經營，提高資源綜合利用效率。一方面，對縣域的融資平臺可以合并為一家，對地級市以上級別的融資平臺可以采取合并重組的方式，對負債較高和無投融資業務的平臺進行合并，形成規模較大的融資平臺，根據相鄰區域的城市發展規劃，進行跨區域的平臺整合，促進城市群的協同發展。另一方面，整合具有相同或相似資源要素的融資平臺，利用專業優勢與集中優勢，提高資源利用效率。在整合的過程中，建立有效的資產重組及后續管理機制。

第二，嚴格限制新設融資平臺，包括提高地方融資平臺的公司設立的品批準條件，如要求符合經濟發展目標、提高注冊資本（實收資本）要求，需要有關部門的審批、按照地區的行政等級設置融資平臺的數量上限等。

（三）逐步放開市級以下地方政府舉債權

目前《預算法》只允許省級政府（含計劃單列市）通過發行債券方式進行融資，但是省級以下地方政府沒有舉債權，依然無法直接融資，只能由省級政府代為發行債券。在未來城鎮化不斷推進的過程中，省級以下地方融資需求勢必仍然強烈，如果不能賦予其相應的自主融資權，而仍然采取省級政府代發形式，很難滿足地方政府靈活的融資需求。這種情況下，省級以下地方政府仍然會傾向于通過其他方式來繞過省級政府來融資，很有可能會導致地方融資平臺繼續存在。因此，要推動地方融資平臺轉型，就需要逐步擴大省級以下地方政府債券發行的城市范圍，賦予其相應融資權。為防止濫用自主發行權，應在中央或省級政府的統籌安排下，給予省級以下政府一定的自主發行額度，使省級以下政府在額度范圍內量力而行地制定自主發債計劃，增強政府發債的自主性、靈活性。

（四）嚴控地方融資平臺舉債，建立風險監控和預警制度

一旦當地方政府獲得直接舉債權，地方融資平臺對于地方政府融資功能也基本上消失了。這種情況下，來自地方政府對地方融資平臺轉型的障礙也就會消失，政府推動地方融資平臺轉型意愿也會得到提升。這種情況，還需要嚴防地方融資平臺新增債務，對地方融資平臺債務也實行總量控制，每年規定地方融資平臺新增債務，并且需要明確這些債務償債來源，對于無法說明償債來源的融資平臺，禁止其新增債務。并加大對融資平臺的債務管理，建立完善的風險監控和預警制度。一是，可以通過預算控制、成本控制、財務預警等手段，增強有效管控財務和運營風險的能力；二是，根據平臺的風險偏好、風險承受度，選擇適當的風險管理工具和策略，對風險進行主動管理；三是，建立風險發生后的應急機制，尤其是建立針對重大風險發生后的危機處理計劃。

（五）按照經營業務類型進行分類管理，并制定轉型方案

地方融資平臺主要是為了滿足地方政府在提供公共管理和服務中融資需要，因此，在對待地方融資平臺轉型方面，也需要從融資平臺從事的業務入手。如果是幫助地方政府提供公共產品和服務產生的債務，這些就應該納入到政府財政預算。如果不是幫助地方政府提供公共產品和服務的產生的債務，都應該是由融資平臺自身來進行償還，而不能由財政資金來償還。因此，對融資平臺的業務和經營進行界定和分類成為推動融資平臺轉型的關鍵。界定清楚之后，對于同一政府所屬融資平臺，應將所有事經營性質的融資平臺進行整合重組，與政府進行剝離，按照市場化要求開展業務。對于完全公益性質融資平臺，在初期允許其保留，但是需要制定專門的法規，并明確其債務就是地方政府的債務，將其債務納入到地方財政預算。待時機成熟后，逐步與地方政府剝離、退出。對于從事準公益性質具有一定收益的融資平臺，可以引進社會資本，進行混合所有制改革，推動融資平臺逐步轉型。

（六）地方融資平臺轉型需要結合國有企業改革

融資平臺作為一種特殊性質的國有企業，本質上也屬于國有改革范疇，因此，推動融資平臺轉型，也需要配套國有企業改革。沒有國企改革作為配套，即使轉型后地方融資平臺仍然依賴地方政府，對地方政府構成隱性債務。當前，國有企業與政府的關系仍然沒有明晰，國有企業還沒有建立完善的現代企業制度，獨立法人較弱，無法完全市場化的自主運營，政府對國有企業干預比較明顯。這也導致國有企業很多債務，也是地方政府隱性債務的范疇。因此，推進融資平臺轉型，也需要結合國有企業改革，健全現代企業制度，落實融資平臺的獨立法人地位，完善法人治理結構，實現市場化的自主運營，自負盈虧。地方政府作為出資人，可以行使投資者相關的權利，在其出資的范圍內承擔有限責任，實現從“管理職能”向“監督職能”的轉變，利用市場手段而非行政手段引導融資平臺的發展。只有這樣，才能根本上控制和降低政府隱性債務。

（七）推動融資平臺轉型需要創新發展模式，為轉型提供業務支撐

作為地方融資平臺，城投公司普遍都存在業務模式單一，業務收入結構失調，從而導致需要政府不斷補血才能生存下去。因此，要推動融資平臺轉型，就必須要解決好未來融資平臺的業務發展問題，為融資平臺找到一個穩定可靠的業務來源。這就需要不斷創新業務發展模式，培育新的利潤增長點。能否推進創新、培育具有市場競爭力的業務和盈利增長點是地方投融資平臺轉型成功與否的關鍵。地方投融資平臺只有具有一定的盈利能力，方能適應市場競爭，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經營能力的準市場化主體。

從目前國內已經成功轉型的平臺公司業務拓展路徑來看，大多是業務都是沿著土地一級開發價值鏈進行縱向的前后延伸以及相關多元化發展而來。對于擁有土地和房產類資產的地方投融資平臺，可以直接進行開發，轉型為房地產企業，圍繞土地開發相關產業鏈，進行土地一級和二級聯動開發，進行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設；或建立產業園區，成為園區管理公司，通過為園區內企業的服務和地方稅收返回獲得收益。對于擁有地方國有企業股權，地方融資平臺可以轉型為國有資本管理公司或控股型的集團公司，作為國有獨資企業，代行地方國資委的出資人職能。同時利用其資本收益參與設立產業引導基金或并購基金，發展其它產業，或參股實體企業或金融機構，進行多元業務發展，成長為產業或金融類的控股公司。

（八）推動融資平臺轉型需要配套措施，并提供必要支持

地方投融資平臺轉型面臨較多的難題，盡管平臺公司轉型方向是要與政府信用脫鉤，成為具有自主經營能力的市場化主體，但要實現成功轉型仍然離不開地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方投融資平臺轉型過程中出臺配套措施以做好職工的安置工作，對平臺公司之間的重組整合提供政策上的支持，向平臺公司注入具有盈利性的資產以提高平臺公司資產的質量，對于轉型參與PPP項目的融資平臺轉型，給予稅收優惠、財政補貼等方式給予支持，但其債務由企業自身來承擔，不能納入政府預算，等等。地方投融資平臺如果缺少來自地方政府的支持，自身既沒有轉型動力，也增加了轉型風險。

（九）推動地方融資平臺轉型還應遵循循序漸進、區別對待原則

地方投融資平臺轉型是政府一項重大的改革，地方政府對地方投融資平臺轉型應當分清重點和難點，近期目標和遠期目標，進行系統性規劃，在轉型中要采用循序漸進的方式，通過先易后難，同時，要考慮區域差異，避免一刀切。一些經濟發達地區有的投融資平臺已由單純的融資平臺轉變為城市服務運營商，有的轉變為市場化投資公司，并具有了一定的市場競爭力，正在逐步向全國拓展業務，有的則肩負城市投資建設、城市運營服務、投資功能于一體等。而中西部地區很多投融資平臺仍只是政府的純融資性平臺，經營性業務和經營性收入均很少，參與市場競爭的能力很薄弱。因而，在推動地方投融資平臺轉型過程中，要區別對待，因地制宜，防止一刀切。對于東部地區一些發展較好的投融資平臺加快轉型，應給予支持，讓其充分發揮自身優勢推動積極轉型。對于中西部地區，應當根據地方投融資平臺的實際情況實施差別化政策，對于發展較好的投融資平臺可以推動轉型，發展較差的投融資平臺通過循序漸進的方式推進轉型。

1、城投竟然是市場支柱、行業擔當？

2、什么是城投？

3、城投企業看什么？——九大看點幫你理清風險點。

4、如何選擇“高、大、純、良“的好城投

在我國經濟中，有一個極其特殊并且規模巨大的行業——城投。

說它極其特殊，是因為城投的經營完全非市場化，但是融資卻市場化，橫跨體制內外。城投一身兼具兩套標準，評審時，市場化的風險評估套路不好用了。

說它規模巨大，是因為城投的數量已經是市場不可忽視的一部分，甚至說是債券市場支柱、行業擔當也不為過。

這有點反常識，一個沒有生產經營的行業，怎么就成了市場支柱、行業擔當？好，上數據：

金融業廣泛使用的Wind數據庫中，對于債券有一個很有用的字段：“是否城投債”（不用懷疑，原字段如此，就是這么粗暴直白?。Ｓ眠@個字段篩選一下，就能發現：目前債券市場發行人大概5000家，其中城投竟達到了1800家。也就是說，每三家企業發債，就有一家是城投。

城投行業，妥妥地是債券市場的行業擔當啊。

筆者的風控工作中，評審最多的行業就是城投。相信這也是從事風控工作的小伙伴們的共同感受。所以，如何評估一家城投企業的風險，絕對是風控人員要掌握的必備技能。

好，技術干貨來了：

什么是城投？

城投的“學名”，一般被稱為“地方政府投融資平臺”，簡稱平臺。

城投做的事，基本上就是替地方政府融資，并用融來的錢做公益性基礎設施建設和土地開發。

城投的股東一般是地方政府、地方政府國資委、地方政府財政局，因此，又被稱為地方政府的馬甲。

由以上可見，城投的核心特征是——公益性！城投做的是政府的事，而不是市場的事。

公益性，或者說非市場化，是界定城投最重要的標準。

那怎么看一家企業是否市場化呢？

很簡單，Follow themoney！看它的收入、經營性現金流入是來自于政府，還是來自于市場。

或者說，這個企業的客戶，是政府還是市場？

從這個意義上，有些企業雖然也被稱為平臺，但并不是城投。例如高速公路企業、軌道交通企業。雖然這些企業的初期（建設期），資金來源主要靠政府和融資，但是這些資金是投資性現金流，不是經營性現金流。最終他的收入是來自于市場的，客戶是市場上的主體，不是政府。

說到這，有些小伙伴就會吐槽了，那一個建筑公司，專門給政府做施工的，客戶也是政府，那它也是平臺了？

呃——不得不說，這個以偏概全的吐槽很亮！

好吧，也許我們應該給城投的界定標準打個補丁，改為：

公益性，且非市場化，是界定城投最重要的標準。

做的是公益的事，收入只來自于政府、不來自于市場。

這樣，建筑業就不符合了。建筑本身是非公益的，而且“正?！钡慕ㄖ髽I，客戶不應該只有政府。

還有一個比較難界定的行業是——園區。最常見的是經濟開發區、高新技術產業開發區的城投，其股東一般為XX開發區管委會。

對于園區，筆者有個簡單粗暴的處理方法——按照上述城投的標準來界定。

對于早期的、建設期園區，其收入基本來自于政府回購和土地出讓，客戶是政府。所以是非市場化的，劃為城投，按城投的套路來看。

對于后期的、成熟期的園區，其收入主要來自于市場化的房產租售，客戶是園區內企業。所以是市場化的，劃為房地產，按房地產的套路來分析。但也不能全按房地產的思路，還要著重考慮區域壟斷因素、政府的支持。

可惜，筆者評審的園區企業中，幾乎所有的都可以清晰地劃為城投。成熟的園區企業極難出現。筆者猜想，這可能是因為成熟園區企業無需建設，融資需求較低的原因。

看到這里，相信小伙伴們對城投的界定已經清楚了：做公益的事、收入只來源于政府。

怎么評審城投的風險呢？九大看點幫你理清城投風險點

看點1：股權結構

看股權結構，就是看融資人的控股股東是誰。

呃??看起來好像廢話，實際上這個問題絕不簡單。

第一，要看控股股東是不是政府。

有的融資人，其控股股東不是政府，而是城投公司。

如果說政府是父親，那城投公司就是兒子，城投公司的子公司就是孫子。

首先要確定，融資人是兒子，還是孫子？

這很重要。

試想：在父親那里，是兒子有話語權，還是孫子？

第二，要看控股股東的行政級別，這是城投行政級別的根本標志。

控股股東可能是省政府、市政府、區縣政府、園區管委會，這就標志著不同的行政級別。

級別越高的政府，能控制的財力自然越多，違約可行性越小。套用一句俗話，城投公司的信用是“拼爹”來的。

第三，要看控——股——股東，不是參股股東。

城投的級別要根據控股股東確定，不是參股股東。

看親爹，不能看干爹。

第四，要看是誰——是政府的哪個職能部門？

常見的有三種：政府本身、財政局、國資委。

政府本身作為股東的，比較讓投資人放心。

后兩者相比，筆者更偏愛財政局作為股東的城投。這純粹是筆者的主觀偏見。因為在筆者的盡調生涯中，基本上只有財政局旗下的城投才能輕松安排對財政局的盡調。對于其他城投，看到其對安排財政局訪談的為難情緒，筆者忍不住腦補其找財政局協調資金會是什么情形。

第五：擴展調查——這個爹有幾個兒子？

兒子越多，單個兒子獲得的資源越少，這是樸素的道理。

但是這一信息往往沒人整理，市場上沒有現成報告，通常需要訪談才能得到。

不過也有一個不完全但是簡單易行的調查方法：在中國貨幣網中信息披露搜索欄中輸入當地地名（見下圖），就能搜出當地所有的發債企業。然后挑選名字像城投的，一家一家梳理。

（圖片為中國貨幣網首頁截圖）

看點2：政府實力

第一，要看控股股東政府的實力。

控股股東是區，那就看區的實力，不是市的實力。

控股股東是園區，那就看園區的實力，不是市的實力。

奇怪的是，如此簡單的方法論，筆者在實踐中卻總被質疑。不知小伙伴們是否也有同感。

第二、看經濟規模。

GDP領銜、增速輔助、三次產業結構加深理解、社會消費品零售總額和固定資產投資給予直觀印象（題外：還記得宏觀經濟學中的公式GDP=C+I+G+NX么？把實踐數據套一下理論公式往往能發現有意思的東西）。

知道規模后，進行對比。市級的跟同省其他市對比，區縣跟同市其他區縣對比。至于園區，筆者建議跟同市的區縣對比。

第三、看財政規模。

財政數據中，筆者認為最有代表性的數據是——公共財政預算收入（舊稱：一般預算收入）。因為其主要的構成科目是稅收收入，是當地經濟實力的直接體現。

第二個重要的數據當屬政府性基金收入，其主要的構成科目是國有土地使用權出讓金收入，重要性不言而喻。對于有土地業務的城投，還需要把這個指標與該城投的土地業務收入規模對比。

看點3：經營模式

城投企業的經營很簡單，就兩件事:工程建設和土地開發。

但表現形式卻很復雜。

比如工程建設，有代建的、BT的、說不清楚的??

比如土地開發，有具備土地證的、沒有土地證的、土地證是儲備土地的??其中涉及的合規性以及政策文件更是一團亂麻。

其實，從風險評估的角度，應該透過復雜的現象看到簡單的本質。

城投企業的信用本質是什么？

其實前文已經說過，“拼爹”啊。

城投企業的信用本質是政府信用。

所以，看城投的經營模式只是手段，目的是判斷其經營是否依賴政府、能否掛鉤政府信用。

從這個角度來說，經營模式的各種表現形式都不重要。

工作中，筆者講到這，很多小伙伴就會質疑：說得輕巧，這些不重要，那你說什么重要？不看這些，那看什么？

筆者有一個簡單粗暴的方法：Follow the money。

無論哪種業務模式和表現形式，看錢就夠了。看城投企業怎么籌錢、怎么花錢、怎么收錢——尤其是向誰收錢，完成一個錢的循環。

錢才是本質，各種業務模式的產品只是錢在不同階段的表現形式。

比如工程建設：

第一，怎么籌錢？

工程建設資金無非資本金和融資。

資本金由政府出還是城投出？如果城投出，城投從哪籌集？政府如何補償？

融資資金由政府借款還是城投借款？如果城投融資，政府如何補償融資成本？

第二、怎么花錢、怎么收錢？

這部分要緊緊地結合財務報表看。

燒腦的干貨來了：

如果城投為工程花的錢計入存貨，后續隨著政府回款轉記成本，政府回款計入收入，這種模式一般叫做BT。相當于把工程當作一個產品，城投生產出來，賣給政府。這種模式下，城投確認的收入金額是一個大金額，包括工程所有建設成本、以及常見的利潤加成。

如果城投為工程花的錢計入其他應收款，后續根據政府回款情況沖銷，這種模式一般叫做代建。

工程的建設成本不計入利潤表，只在資產負債表中來回調減。這種模式下，城投確認的收入金額是一個小的金額，不包括工程建設成本，一般只有按比例計提的代建管理費。

如果城投為工程花的錢計入在建工程??

呃，確實有城投是這么記賬的，且不去評判記賬方法是否正確，主要看后續這在建工程怎么處理。如果跟收入一起轉記成本的，BT模式。如果根據政府回款沖銷，代建模式。如果建成后轉固定資產了，那就是傳說中的公益性資產，這種模式就不是盈利模式，而是風險點。

比如土地開發：

第一，怎么籌錢？

這個比較簡單，通常由城投借款。

第二，怎么花錢？

花錢干什么去了？是拆遷、土地平整（七通一平），還是買現成的熟地？

花的錢怎么記賬？計入存貨、其他應收款還是無形資產？這三種模式可以類比前文工程代建的三種模式，不再贅述。

第三，怎么收錢？——尤其是向誰收錢？

這里需要注意的是，雖然土地變現的錢都是政府劃過來的，但實際上收錢的對手有市場和政府兩種情形。

如果土地通過招拍掛變現，資金先進入財政專戶后再返還給城投，這種模式收錢的對手實際是市場。風險點在于當地的土地變現速度。

這時，就要跟前文提到的“國有土地使用權出讓金收入”對比，因為它是上限。但也有反常的，筆者曾見過城投企業的土地出讓收入遠高于當地財政土地出讓金收入的，原因成迷，無論如何都調查不到，筆者只能“合理懷疑”了。

另一種情況，如果土地不通過招拍掛變現，而是政府購買，這樣土地的模式就等同于前文說的工程建設。這時，筆者認為應該將城投企業的土地出讓收入跟“政府性基金支出”對比。

上述花錢、收錢的各階段和模式是一個維度，再加兩個維度：當階段是否有土地證、土地證的形式（農業、工業、商住、儲備），三個維度排列組合就是常見的表現形式。可見會有多么復雜。如果糾結于表現形式，自然很難識別風險。

因此，筆者認為，應該透過表現形式，直擊風險本質，用簡單粗暴的方法（看錢）來迅速評估城投企業。

看點4:政府欠款

先說一個反常識的觀點：

對城投企業而言，政府欠款越多，企業信用資質越好。

What?

看到這里，相信很多小伙伴們已經瞪大了眼睛，準備好了西紅柿，就要砸場了。

別急，且聽原因。

這個論斷成立的前提是：對城投企業而言。還記得中篇里提出的城投企業審批核心思想么？

城投企業的信用本質是政府信用。

政府欠款越多，越能體現城投企業替政府融資的本質屬性，越能掛鉤到政府信用。

反過來，如果一個“城投企業”，沒有一分錢的政府欠款，你能相信它是城投么？它自己都不好意思叫城投吧。

另外，從城投的資產角度來看。

城投的資產有什么？主要的大概有三類：代建工程、土地、政府欠款。

而前兩類資產，都還沒有變現（變成金融資產）！只有政府欠款，是已經變現（變成金融資產）的債權。

所以，政府欠款是城投企業最優質的資產。

政府欠款常見的有三種表現形式：表內的應收賬款、其他應收款，表外的未實現補貼。前兩種看報表科目明細，后一種看政府補貼文件。

看點5：政府支持

政府對城投企業的支持，反應了該城投在當地的地位，繼而關聯政府的償債意愿。

常見的政府支持有：補貼收入、注入資金、注入土地、注入股權。

補貼收入，看利潤表營業外收入和政府補貼文件，核心是規模和可持續性。

注入資金，看所有者權益中實收資本、資本公積科目的變化。對于注入歷史，一般審計報告附注歷史沿革部分會整理。再深挖的話，就要看歷次驗資報告了。

注入土地，除了按以上方法評估之外，還要著重分析：

? ? 土地使用性質（劃撥、出讓、儲備）

土地用途性質（商住、工業、農業、林地、灘涂??這樣劃分在定義上并不準確，如此表述是為了引起注意）

? 是否已繳納土地出讓金？未繳納的是否需要城投來繳納？更進一步，需要城投繳納的，城投是否把該金額計入負債？！

? 土地的評估價值

注入股權，首先看是控股還是參股子公司。參股子公司作為一項資產來看即可。對于控股企業，主要看兩點：

一、規模，二、是否為城投。

注意，如果注入的子公司不是城投，而是產業類公司，則為風險點。

原因同上：城投企業的信用本質是政府信用。產業化、市場化、非公益化越嚴重的城投，距離政府信用越遠。

看點6：財務報表

城投企業的三張報表，最重要的是資產負債表。也就是這個企業有什么東西、欠什么債。

其次是現金流量表，主要看政府回款和企業籌資情況。

最不重要的是利潤表，城投企業一般都會盈利以利融資。

資產端（有什么東西），重點看五個科目：應收賬款、其他應收款、存貨、在建工程、無形資產。

通常，城投的三類資產（代建工程、土地、政府欠款）就在這五個科目體現。

那怎么看科目呢？重點在于：

1)看明細

不是比率、增長率，而是明細！

明細才是硬道理，才是藏不住、抹不平、調不了的硬指標。

君不見，募集說明書已經洪水泛濫：連篇累牘的廢話都在說毫無營養的比率、增長率，用數據代替分析。下面的列式數據體表述，債券界的小伙伴們一定不會陌生：

“2014至2017年1季度，發行人無形資產分別為10億元、12億元、14億元和15億元，呈增長趨勢；占總資產的比例分別為10%、12%、14%、15%，占比較為穩定?！?/p>

然后呢？這個科目裝了什么東西？為毛變動?。▽氋F的變動原因分析何在）？

何以解憂？唯有明細。明細在手，原因我有！

當然，挖明細也要適度，考慮客戶的承受能力。通常挖前五大明細，風險高的企業挖前十大明細，基本上也能看出問題了。

在看明細的時候，常見一種尷尬的事情：合并報表，應收類科目明細中的交易對手，竟然是合并范圍內的子公司！

對于這種賬，筆者只能默默地祝福——

是的，除了祝福，做不了什么。

風控人員不能完美主義，要看大局，做判斷。對于做承銷的小伙伴，碰到這個問題，筆者通常給予簡單粗暴的建議：你敢這么提供明細，我就敢這么披露，交由市場判斷。

2)與業務數據對比

還記得前文中業務模式如何看么？Followthe money。

在業務模式部分，一般會積累很多經營數據的表格。在看科目時，就是要看經營數據在報表中如何體現。

比如某代建項目，經營數據中說總投資50億，已投20億。再看報表：項目確實計入存貨，但是存貨科目總共才5億。

呃??

這種尷尬，小伙伴們有木有共鳴？

所以不得不提問，不得不要求客戶部門補充盡調。此時，往往是客戶部門與風險部門沖突的高發期。

其實，大家缺乏的是溝通。如果大家都能仔細閱讀，避免邏輯錯誤，再輔導企業把賬做好，也算是為客戶提供增值服務，實現風險與收益平衡、企業與金融機構共贏的和諧局面。

好了，停止YY，回到干貨：

對于工程：BT模式通常在存貨體現，將經營數據中項目已投資數據對比存貨明細。代建模式通常在其他應收款體現，對比其他應收款明細。至于計入在建工程的，詢問原因吧。

對于土地：土地整理模式通常在存貨體現，將經營數據中土地已投資數據對比存貨明細。注入土地則可能在存貨、無形資產或投資性房地產體現，將經營數據中評估價值對比科目的賬面價值，看是否減值或增值。

對于政府欠款，通常在應收賬款或其他應收款科目體現。將經營數據中回款情況：

與應收賬款、營業收入、銷售商品提供勞務收到的現金

或與其他應收款、收到其他與經營活動有關的現金對比。

對于走收入的資金，粗略的勾稽關系如下：

營業收入-銷售商品提供勞務收到的現金≈期末期初應收賬款之差+期末期初應收票據之差-期末期初預收賬款之差

對于城投企業，應收票據和預收賬款通常很少，所以可以簡化為：

營業收入-銷售商品提供勞務收到的現金≈期末期初應收賬款之差

由于是粗略的勾稽關系，對于小規模的偏差不必理會。對于跨數量級的偏差，通常要思考、尋找甚至調查原因。

負債端，主要看規模、期限結構，結合現金流量表中的籌資活動現金流入和流出科目，對比企業的授信，從而評估企業的融資壓力。

現金流量表，主要看政府回款（銷售商品提供勞務收到的現金、收到其他與經營活動有關的現金）和企業籌資（取得借款收到的現金、發行債券收到的現金、償還債務支付的現金）。

利潤表，通常看利潤來源結構（毛利率、三費占收入比、投資收益+公允價值變動損益+營業外收入等非經營收入占收入比），分析利潤的主要來源。對于城投，利潤往往來自于營業外收入尤其是政府補貼。另外，收入規模需要與經營數據和現金流做對比。

看點7：同業授信

輕飄飄的一張同業授信表，其實是風險審批時的重要參考。

里面的信息量很足：

有多少金融機構認可該企業？其中多少銀行、多少信托券商資產管理公司？銀行金融機構越少，說明低成本融資越少，企業風險越高。

單家金融機構特別是銀行的對企業的授信規模多少？已提用多少？通常，審批人員會不自覺地采取跟隨策略，而非做領頭羊。

該企業授信總規模多少？余額多少？與企業現有負債對比如何？

那么，為什么同業授信表如此重要？

因為城投企業的償債主要依賴融資，換言之，借新還舊。

看點8：債券發行歷史

前篇說過，發債的城投企業已經有1800家。對于任一家金融機構，單一行業有1800家客戶，已經足夠了。

此外，如今債券市場發展日趨成熟，債券已經是優質企業重要的、甚至可以說是不可或缺的融資手段。

所以，同等條件下，有債券發行歷史的城投，信用資質自然高于無歷史的。

看點9：融會貫通、綜合判斷：是不是城投。

經過以上分析，我們已經知道了這家企業：

股東和實際控制人是不是政府？

主營業務是不是：公益性工程代建、土地整理？

客戶是不是只有政府？

主要資產是不是：政府欠款、公益性工程、土地？

政府對其有沒有顯著支持？

再回顧開篇提出的城投界定：

公益性，且非市場化，是界定城投最重要的標準。

于是我們就可以判斷企業是不是城投，能否掛鉤政府信用。

可是，經常有城投企業含有市場化、產業類的業務，怎么看？

筆者建議：一看規模，二看性質。

首先是規模，是城投業務為主，還是產業類為主？從三個維度評估：收入占比、資產占比、利潤占比。

然后是性質。通常城投下屬的產業類行業有三類：公用事業（水電氣熱公交）、房地產（工業商業住宅）、其他市場化行業。

對于公用事業，屬于半公益性質，基本不妨礙判斷城投性質。

對于房地產，重點區分土地的取得方式，是以城投土地整理的便利在一級開發階段取得轄區內土地？還是像普通房地產開發商一樣通過招拍掛競標四處拿地？前者仍與城投性質掛鉤，后者則淡化城投性質。

對于其他市場化行業，無疑是淡化了城投性質。占比過大的話，反而應該當作產業類企業來評估，與政府信用脫鉤。

總之，城投企業，這么看就夠了：看企業的信用能否掛鉤政府信用？

前文述及，城投（政府投融資平臺）已經妥妥的是債券市場的行業擔當，1800戶城投熙熙攘攘，三分天下有其一。

但是，與之相反，城投行業的評級等級卻少得可憐，無法拉開差距。凡城投，兩A起。這也就罷了。難受的是大部分城投都擠在AA這一級別，傻傻分不清楚。

AA級城投的跨度有多大？據不完全統計：行政級別，可以從鄉鎮、園區到地市；一般預算收入，可以從10億到近300億；總資產，可以從100億到1000多億。

所以，僅憑評級符號已經難以區分城投的信用高低。那么，該如何區分？或者，什么樣的城投才是信用好的城投，是投資人眼中的菜？

筆者從審批經驗中發現：好的城投，應該是——高、大、純、良。

1、高

指行政級別高和公司級別高。越高，信用越好。

行政級別，即城投所依托政府的行政級別。常見的政府級別從高到低的大致順序為：省、地級市、區縣、普通園區（指經開區、高新區等普通開發區，不含國家級綜合改革試驗區）、鄉鎮。

注意，此處筆者用的詞為：“所依托”，而不是“所屬”?！八鶎佟?，往往指股權所屬，即城投公司股東政府的行政級別。實踐中，很多小伙伴也以股東政府的行政級別來作為城投的級別。

但，這是片面的。

真正的行政級別，應該是通過三個方面綜（?。?、合（低）、判(來）、斷（看）：

第一、股東政府級別。

第二、基建回購、土地業務的交易對手政府級別。

——回購協議跟哪級政府簽的？土地業務的交易對手是誰？土地業務范圍是全市、全區還是園區內？這部分信息，可以從兩處獲得：

1、經營情況中的業務模式，2、應收賬款前五大明細。

第三、資金拆借的交易對手政府級別。

——城投融資為了誰？其他應收前五位。

收集完三方面信息后，就能做出判斷了。而三者中，更重要的是后兩個。因為它們才是城投真正的資金來源。

所以說，僅憑股東政府的級別來判斷平臺級別，是片面的。

公司級別高，指的是公司與股東政府的股權距離。說白了，是政府的子公司？是孫公司？還是孫子公司？

最能繼承政府信用的，莫過于嫡長子。

2、大

指四大：區域經濟實力強大、所依托政府財政實力強大、城投業務規模大、城投資產規模大。

區域經濟，看GDP、三次產業結構、社會消費、工業增加值、固定資產投資。

財政實力，看一般預算收入、基金預算收入。

城投業務，看在建擬建回購項目規模、在建擬建土地整理業務規模。注意，是在建擬建，不是已完工。是現在和未來，不是歷史。

城投資產，主要有三類：應收款類（應收賬款、其他應收款）、在建項目類（存貨、在建工程）、土地類（存貨、無形資產、投資性房地產）。

大，就是好。

這是廢話。

問題是：多大才算好？多大能算好？

這里筆者要揭秘一個風控和分析人員都在用，但都不說的不傳之技：排排坐、砍一刀。

方法很簡單粗暴：

首先把一個行業的企業按某些指標排座次。

其次選一個差不多的位置（比如中間、三分之一、四分之一，視投資機構逼格而定），參考位置處的指標數據取整（比如某指標的中值是93，那就取整100）。

然后在整數處（比如100）砍一刀。

結束。

于是，某某指標100就是準入門檻，就是風險偏好。100以上企業的就是目標客戶。

自然，很多人會質疑：這不科學！

是的，不科學，但實用。

科學的方法，是仔細分析每一個企業自身的特點，尋找其區別于行業共性的競爭力，滲入挖掘其信用依托，計算其信用額度，定制風險緩釋措施。

科學的方法固然能得到最優解，但其成本是巨大的，也是大部分機構無法承受的。比如，招一個能做到這種地步的盡調人員，年薪多少？就算能招來人，一個人一年才能調查幾家企業？市場發行人5000家，以此耗時，什么時候才能做出投資決策？

最扎心的是：對于規模小的企業，放款的利潤能否覆蓋盡調成本？

所以，實踐中，我們只能接受不完美。放棄最優解，退而求其次，尋找滿意解。

排排坐、砍一刀，很粗暴，但實用。

這里的技術，是對某個行業，知道該用哪個或哪幾個核心指標。

對于城投，筆者偏愛城投所依托政府的一般預算收入?？车倪@一刀，在一般預算收入50億。

（呃，好像暴露了什么??）

當然，刀斷處只是準入底線，真正青睞的還是一般預算收入100億的。

3、純

第一，指城投業務純粹（收入來自財政），沒有雜質（收入來自市場）。

常見的城投各類業務，從純粹到雜質大致排序如下：

（1）公益性的：基建政府回購、土地整理政府回購——土地招拍掛出讓——保障房回購

（2）半公益的：公交——水務——供熱——燃氣——電力

（3）市場化的：房地產（包括保障房出售、工業地產、商業地產、住宅地產）、建筑、貿易、擔保等。

第二，指城投的交易對手純粹，最好是只有政府，沒有其他企業。

通常體現在應收賬款和其他應收款科目明細中。從純粹到雜質的排序是：

高級別政府——低級別政府——國企——民企——個人。

說到這，不得不吐個槽：各位主承銷商大大，在信息披露的時候，對于城投拆出的大額非政府借款，一定要解釋業務背景、說清還款計劃、展示對手信用水平。因為對于債券，投資人是無法盡調的。有雷看不清，只能用腳投票、不去趟。

歸根結底，城投是依賴政府才有的信用。

純粹的，才讓人放心。

4、良

指信用記錄良好、銀行授信良好、資產質量良好、盈利記錄良好。

信用記錄，小伙伴們已經很熟悉征信系統了，要求沒有關注、逾期等異常情況。小伙伴們可能不熟悉的是最高法的失信被執行人名單，在最高法的官方網站可以免費查詢。

銀行授信良好，兩個關鍵詞：

第一，銀行。是銀行，不是信托、不是資管、不是融資租賃。如果一個公司銀行融資少，負債主要來自于信托資管融資租賃，那也就呵呵了。

第二，良好，指的是信用貸款占比，或者說是非抵押質押貸款的占比。能拿到信用貸款，是一個公司信用的最好證明。

資產質量良好，主要指城投資產的質量。

例如：應收賬款背后有沒有簽署協議為證？應收賬款、其他應收款有沒有回款計劃？土地資產的具體情況是什么：是儲備地、劃撥地、還是出讓地？是工業用地還是商住用地？有沒有土地證？是否繳納出讓金？

盈利記錄良好，指的是不虧損，尤其是季報不虧損。

是的，城投公司有苦衷，利潤的兩大來源——政府回購款和政府補助——往往年終才結算。但是，如果季報做不到盈利，怎么能讓投資人有信心？怎么能讓人相信公司有持續融資能力？

以上，高、大、純、良。這樣的平臺，才是投資人眼中那顆青翠欲滴的菜。

第五篇：關于規范地方政府投融資平臺的幾點建議（范文）

關于規范地方政府投融資平臺的幾點建議

2009年3月，中國人民銀行和中國銀監會聯合發布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。為此，一些地方政府借鑒外地成功的經驗，對原有地方政府融資平臺進行改革，開始建設新模式的投融資平臺，在運作過程中拓展了巨大融資空間。

一、新型地方政府投融資平臺的運作

（一）新平臺建設的出發點。地方政府搭建新型融資平臺，其目的就是要搶抓此次千載難逢的發展機遇，發揮國有資本對市場資源配置的引導作用，激活政府資源的資本屬性，盤活存量國有資產，實現投資主體多元化、籌資渠道多樣化、投資決策科學化、投資管理規范化、經營運作市場化，建立制度完善、運作規范的投融資體系和融資、投資、建設、管理、償債一體化的良性循環機制，實現投融資由部門各自負責向政府集中主導轉變、由行政決策向市場選擇轉變、由政府舉債向資本運作轉變、由間接融資向直接融資轉變、由無償投入向有償回報轉變。

（二）新平臺的主要職能。一是統一化的政府融資平臺。新型投融資平臺通過整合政府優質資源，利用市場化手段，通過多種渠道為政府募集資金，以落實重大項目的配套資金、補充基礎 設施建設資金，實現政府的投資引導意圖。二是市場化的國資管理平臺。新型投融資平臺作為國有公司及國有資產的管理平臺，利用市場化手段對下屬公司以及劃入的經營性資產進行整合調整，推動國有企業改革重組，實現國有資本有序進退，推進優質資產向優勢企業集中、向價值鏈的高端集中、向產業鏈的關鍵環節延伸，實現國有資產布局調整和產業結構優化的目標。三是政策性的產業投資平臺。新型投融資平臺作為政府的產業投資平臺，代表政府出資，根據地方產業政策進行產業投資，一方面可以開拓投資資金來源，順利實現政策意圖；另一方面采用市場化方式進行運作管理，有利于提高投資效率。四是先導性的創業引導平臺。新型投融資平臺作為政府先導性的創業引導平臺，將發揮政府資金的種子資本作用，以國有資本先期投入引導戰略投資者參與重大項目建設，更好地利用股權、基金等市場化手段與其他機構進行資金合作，通過資本經營服務、培育和輔導創業企業成長，發展一批與區域核心產業關聯度高、市場前景廣闊、經濟效益好、技術含量高的新項目、新企業。

二、新型地方政府投融資平臺的效應評估

新型投融資平臺作為地方政府強化宏觀調控能力，合理配置資源，促進經濟結構調整的重要平臺，對充分發揮地方政府投融資所具有的政策性效應和誘導效應，促進經濟增長及經濟結構調整，發揮了積極作用。但與此同時，由于這些平臺公司自成立時 2 就處于一種軟約束機制下，且財務信息不透明，隨著債務規模的不斷擴大及還債高峰期的臨近，其債務風險堪憂。

（一）政府性融資面臨著現實的法律風險。目前新平臺項目貸款的擔保模式主要有兩種：一是政府承諾、財政兜底的財政承諾模式，“打捆貸款”最具代表性。從法律規定上分析，“打捆貸款”的財政承諾方式實質就是一種特殊的“保證擔?！?，而我國《擔保法》規定，“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”，很顯然，“打捆貸款”不屬于國家機關可以成為保證人的范圍，其以財政承諾的方式還款有違反法律的強制性規定之嫌，銀行很難拿著協議上法院打官司。二是權利抵押擔保模式，“土地轉讓收益權質押”是其中的主要方式。平臺公司擬質押的土地轉讓收益權，雖然可以認為是一種債權，具有財產性和可轉讓性，但并不具有確定性，也就是說該質押標的沒有特定化，僅是一種未來的可能的債權，而且這種未來的可能的債權的形成也將是分批次的，不符合《擔保法》關于擔保標的確定性的規定。一旦質押標的缺失，平臺公司不能按期還款，銀行貸款將出現擔?！罢婵铡?，而且還不能申請法院強制執行來保障貸款的收回。

（二）原有平臺公司的遺留債務可能成為“懸案”。由于新融資平臺不僅是在通過對原有平臺進行重組的基礎上建立起來的，同時還把所有行政事業單位的存量國有資產清理打捆，并入平臺公司作為重新向銀行融資的抵押擔保物，這種資產組合上的 重新洗牌，使得曾經以這些平臺公司和行政事業單位作為借款人、并以其所屬資產作為抵押物、至今尚未歸還的銀行貸款舊帳更加變得撲朔迷離。而且對于這樣一種操作，銀行方面卻并不知情。所以，從某種意義上說，政府急于建立新型融資平臺，不排除在一定程度上想甩掉歷史債務的嫌疑。

（三）對負債規模缺乏總體控制下的銀行信貸風險積聚。地方政府組建新型融資平臺的出發點就是擴大平臺公司的融資能力，為基礎設施和重點項目建設籌措盡可能多的投資資金，在目前融資渠道主要依靠銀行貸款、銀行也同時青睞政府性項目的情況下，往往是只要銀行方面肯放，平臺公司就敢于借，地方政府甚至出臺一些獎勵政策，積極鼓勵銀行加大對平臺公司的信貸投入，而作為投資出資人，對于平臺公司的總體負債規?？刂圃谝粋€什么樣的水平，地方政府并沒有進行系統全面的安排。另一方面，目前地方投融資平臺的融資狀況很不透明，對于地方政府及其融資平臺的資本金、信貸資金的運用、總體負債狀況和償還能力并不完全清楚，銀行處于相對弱勢地位，這使得銀行對流入平臺公司的信貸資金難以實施有效的風險監控。

（四）政府的長效償債機制與平臺公司的市場退出機制缺失。目前一屆政府的任期是5年，而以政府為背景的平臺公司向銀行的融資貸款都是中長期貸款，期限均在3年以上，這部分貸款的還本付息壓力往往不由本屆政府承擔，在建立長期有效的償債機制上，本屆政府因為沒有壓力而缺乏動力，在沒有法定的政 府負債額度的約束下，財政承諾式的償還責任對地方政府來說是標準的“軟約束”。另外，對于這些平臺公司完成投融資的歷史使命后或者經營出現困難時，如何處置貸款抵押擔保物，如何兌現對銀行債權的承諾，地方政府也很少從長遠考慮去建立相應的市場退出機制。

三、對進一步規范新型地方政府投融資平臺的建議

（一）深化地方政府投融資體系改革。從地方政府投融資的現狀看，首要的任務是進一步改革投融資體制，培植政府投資主體，完善公司治理結構，真正建立起“政府引導、社會參與、市場運作”的社會投資增長機制，運用多種融資手段，實現投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新型投融資體制。其次是完善投融資政策，嚴格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經濟社會領域和對地方經濟社會發展全局有重大影響的項目；完善科學決策程序，建立政府投資決策咨詢評估制度，實現政府投資管理的科學化、民主化和法制化。第三，加強投資監督管理，建立責任追究制度和權力制衡機制，加強項目跟蹤協調管理，完善稽查制度。

（二）建立科學合理高效的債務管理模式。要建立“負債有度、總債有數、用債有方、償債有錢、管債有規、舉債有責”的科學、規范、合理及切實可行的債務管理模式。一是適度發行地方政府債券，由上級政府和中介機構對地方政府舉債能力進行科學評估，并提供相應信用保證，將政府性債務控制在地方財力可 承受的范圍之內。二是嚴格控制銀行貸款行為，可將銀行融資行為限于有效儲備建設土地為目的的土地抵押中短期貸款，減少不可處置的國有資產抵押貸款。三是立法建立償債長效機制。既要將政府性負債建設項目、投資規模和償還本息等計劃納入預算控制，建立政府償債基金和債務風險預警機制，又要本著“誰借誰還誰受益”及“誰審批、誰擔保、誰負責”的原則，建立起借用還相統一、責權利相結合的債務償還機制，嚴格確定償債單位，確保落實償債資金來源。

（三）妥善處理政府性項目貸款遺留問題。要從樹立新型地方政府融資平臺新信用形象的角度出發，切實處理原有平臺公司拖欠銀行貸款的問題，把“借新賬”建立在“還舊賬”的基礎之上。一是要全面清理政府性債務。積極開展對政府性債務的清理工作，全面核實債權債務關系、時間、數額及用途、期限、利率、償還情況等，從新確認債權債務關系，落實債權債務主體。二是明確舊債處置的相關政策。本著“誰舉債、誰負責”和“誰受益，誰償還”的原則，進行舊債處置。三是安排財政專項還貸資金，制定遺留問題貸款本息還款計劃，逐步償還不良貸款本息。四是完善相關貸款手續，做到抵押、擔保合法有效，切實保障銀行債權，增強金融機構信貸投入信心。

（四）積極探索嘗試多種直接融資方式。要穩步推進政府性投資項目融資方式實現多樣化，有效緩解銀行信貸投放的壓力。包括發行債券融資，如市政債券、企業債券等；嘗試資產證券化 融資，引導國有優質資產通過上市實現直接融資，扶持融資平臺公司控股、參股公司上市，提升融資平臺公司的直接融資能力；推進市政公用事業產業化，將城市公用事業所有權、經營權和養護管理進行有效剝離，吸引各種社會資金直接投資建設和經營；推行項目融資，對一些大型基礎設施項目，如橋梁、水廠、污水處理廠等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，籌措建設資金。

（五）銀行要積極掌握平臺公司財務信息有效監控信貸風險。銀行既不能因為把貸款投向政府融資平臺能提高銀行的經營利潤，而降低現有的嚴格的貸款審查標準，也不能因懼怕風險望而卻步。要針對政府融資平臺項目貸款模式的貸款主體、擔保方式的多樣性和特殊性，充分參與到項目評審當中去，在現有法律框架下對各種貸款方式予以深層次的理論剖析，有效規避貸款風險。同時，要求平臺公司將資金回籠賬戶或者收益賬戶為貸款設立質押擔保，以確保對該賬戶項下的資金有優先受償權；其次，要建立銀行監管賬戶，確保貸款資金能做到“專款專用”，防止被挪作他用；第三，要嘗試逐步建立一套完備的政府背景類貸款風險評估體系，加強對地方經濟發展的分析和預測，對已發放貸款項目未來現金流量的變化情況進行跟蹤評估，對貸款使用實行全程跟蹤和嚴密監控，對挪用貸款的平臺公司采取必要的信貸制裁措施。