第一篇：地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風(fēng)險評估

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地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風(fēng)險評

估

巴曙松 研究員

華創(chuàng)證券首席經(jīng)濟學(xué)家

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、博士生導(dǎo)師

一 地方政府投融資平臺成為增長最為活躍的負(fù)債主體

從2008年11月中國實施積極財政政策和適度寬松的貨幣政策來應(yīng)對金融危機以來，信貸投放的增長異常迅猛，僅2009年上半年的信貸投放就高達7.37萬億元。在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺是其中最為活躍、也是最為引人注目、同時也是最值得關(guān)注的融資主體。

所謂地方政府投融資平臺，實際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等不同類型的公司，這些公司通過劃撥土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。

地方政府組建投融資平臺進行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方方面的融資由來已久，但是投融資平臺發(fā)揮主導(dǎo)作用則是近一年來在應(yīng)對金融危機時期刊文獻

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期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，更是被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。

從2008年底以來，地方投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，據(jù)初步統(tǒng)計，目前全國有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70％以上為縣區(qū)級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負(fù)債總計1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。如此快速的信貸增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時也對銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險形成顯著的潛在壓力。

二 過度負(fù)債的地方投融資平臺所形成的風(fēng)險是多元化多角度的 從積極作用看，地方投融資平臺通過大規(guī)模融資并推動城市化建設(shè)，為中國應(yīng)對危機和擴大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但是，無論是從微觀的風(fēng)險管理角度還是從整個經(jīng)濟運行的角度看，地方投融資平臺的融資行為存在明顯的風(fēng)險。

從微觀風(fēng)險管理角度看，地方投融資平臺的融資狀況很不透明，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的期刊文獻

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投融資平臺的負(fù)債和擔(dān)保狀況；商業(yè)銀行在與地方政府的互動中相對處于弱勢，使得商業(yè)銀行運來一直通行的一些控制與地方政府投融資平臺的風(fēng)險管理手段難以真正落實，目前主要依靠的往往是并沒有真正法律效率的財政擔(dān)保等形式。這些投融資平臺總體上負(fù)債率都相當(dāng)高，負(fù)債率普遍超過80％或者更高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。在實際操作中，往往是由平臺公司統(tǒng)借統(tǒng)還，責(zé)任主體十分模糊，因為往往貸款使用人是建設(shè)單位，大多數(shù)平臺公司對項目建設(shè)和資金使用都不實施管理，項目的最終受益也不屬于平臺公司，貸款資金實際上完全脫離借款人監(jiān)控，如果出現(xiàn)償還問題，商業(yè)銀行實際上難以進行順利的追溯。

在地方投融資平臺推進的各種基礎(chǔ)設(shè)施項目中，普遍存在資本金不足的問題，使得不同地方的投融資平臺積極變通來補充資本金，使得銀行的貸款風(fēng)險明顯加大，例如，這些投融資平臺會通過委托銀行發(fā)行理財產(chǎn)品來補充資本金然后再繼續(xù)要求銀行貸款，也可能要求不法代理機構(gòu)高估實物出資或出具虛假注冊資金證明等手段虛假出資；有的項目以流動資金或搭橋貸款充作項目資本金，還有的以股東借款的形式借到新的投融資平臺作為資本金，還有的利用擴大投資規(guī)模的名義在增加新的貸款之后抽回初期注入的有限的資本金。

從財政運行的角度看，這種大規(guī)模的地方投融資平臺主導(dǎo)的信貸高速增長，實際上增大了財政的隱形負(fù)債，在地方財政出現(xiàn)償還困難時，實際上還是由中央財政承擔(dān)了事實上的支付責(zé)任。換言之，對于具體的投融資平臺來說，如果能過通過自身的經(jīng)營來償還貸款，則理論上來說期刊文獻

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通過城市化的投資帶來的收益還是大于貸款的投入的，但是如果不能償還這些貸款，則或者轉(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，或者由中央財政事實上承擔(dān)償還的責(zé)任，這在客觀上成為少數(shù)地方政府?dāng)D占信貸資源以及財政負(fù)債能力的一個重要渠道。地方投融資平臺天然具備的軟約束機制，使得投資的風(fēng)險十分容易轉(zhuǎn)移到中央財政或者商業(yè)銀行體系。

地方政府通過投融資平臺獲得大量的資金，在不少地方呈現(xiàn)出一些新的風(fēng)險行為。首先，因為許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負(fù)債，因此在客觀上有強烈的動機來推高土地價格，從而對房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動作用。其次，在具體的項目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，其中的經(jīng)濟合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、或者是加劇產(chǎn)能過剩的投資，從目前一些地方地方新建在建工程和項目看，低附加值的建筑用鋼材、建材和焦炭等投資品需求上升推動了這部分原本已過剩的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)增速出現(xiàn)加快之勢，有保有壓的產(chǎn)能調(diào)整，在實際執(zhí)行過程中往往是一些本來需要退出市場的落后產(chǎn)能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相對寬松的融資條件下還繼續(xù)支持這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從宏觀政策的角度看，地方政府通過投融資平臺進行大規(guī)模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。例如，2009年高速增長的信貸投放大量通過地方政府投融資平臺金融到一些大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項目，不僅使得商業(yè)銀行貸款的集中度顯著提高，期限明顯延長，還使得期刊文獻

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明后年的信貸投放的調(diào)整空間極大降低，因為2009年啟動的一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施項目不可能在明年或者后年因為信貸緊縮而使其成為“半拉子工程”，這樣就在客觀上倒逼明后年的信貸投放依然保持在相對的高速增長水平。這一點十分類似于1993年宏觀緊縮之后的幾年，信貸投放依然保持了十分快速的被動增長。

三 應(yīng)當(dāng)著手對地方政府投融資平臺進行規(guī)范化市場化透明化改革

給予地方政府投融資平臺在地方城市化建設(shè)和應(yīng)對金融危機中所發(fā)揮的積極作用，以及地方政府投融資平臺已經(jīng)累積形成的巨大的融資規(guī)模和潛在的風(fēng)險狀況，應(yīng)當(dāng)著手對地方政府投融資平臺進行規(guī)范化市場化和透明化的改革。

首先，提高地方政府投融資平臺的透明度，推動當(dāng)前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負(fù)債向及時公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。

其次，推動地方政府融資平臺融資行為的市場化。從各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況看，通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴(yán)格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場約束機制密切相關(guān)，例如投資銀行和會計師、律師、評級機構(gòu)的參與等等，促進了項目投融資行為的規(guī)范化。在當(dāng)前的狀況下，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件推動市政債券等的發(fā)展，鼓勵這些融資平臺發(fā)行企業(yè)債券，也可以創(chuàng)造條件申請設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園，同時也可以嘗試運用期刊文獻

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更為市場化的投融資方式來經(jīng)營經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項目公司，這主要是包括資產(chǎn)的證券化和更為靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。

第三，銀行應(yīng)當(dāng)推進更為審慎的對地方政府融資的風(fēng)險管理舉措。這包括對項目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險。

第四，建立地方政府投融資責(zé)任制度。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都必要應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致，要建立地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為。同時在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時探索實施地方政府財政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，否則一個軟的預(yù)算約束加上一個寬松的信貸投放環(huán)境，必然會鼓勵一些缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效率濫用。

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第二篇：新形勢下的地方政府投融資平臺風(fēng)險及防范

新形勢下的地方政府投融資平臺風(fēng)險及防范

作者：河北大學(xué) 馬興華

摘 要：隨著我國積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策的執(zhí)行，各級政府投融資平臺出現(xiàn)了飛速發(fā)展的態(tài)勢。地方政府投融資平臺在推動經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著積極作用，但是一些地方政府的投融資規(guī)模過度膨脹，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超過了地方財政的收入總額，其背后潛在的風(fēng)險逐漸加大。本文首先簡述了新形勢下的地方政府投融資平臺的發(fā)展，隨后指出了平臺所潛在的風(fēng)險，最后從地方政府和商業(yè)銀行兩個角度提出了防范和化解政府投融資風(fēng)險的措施。

關(guān)鍵詞：地方投融資平臺，風(fēng)險，防范

一、新形勢下的地方政府投融資平臺

2008年下半年以來，受國際金融危機的影響，為刺激我國經(jīng)濟，中央政府開始實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，貨幣信貸大幅增長，其中地方政府的投融資平臺成為最活躍的融資主體。

2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。為此，各級地方政府大力發(fā)展，打造出了新形勢下的投融資平臺。據(jù)相關(guān)資料顯示，截至到2009年11月底，全國各級政府投融資平臺高達8000多家。

面對2008年以來金融危機的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，地方政府投融資平臺在“促增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴內(nèi)需”中發(fā)揮了重要作用，使經(jīng)濟較快地出現(xiàn)了止跌回暖，確保了經(jīng)濟社會生活的正常運行。

二、地方政府投融資平臺面臨的風(fēng)險

2009年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確指出“2010年將繼續(xù)實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策”，在這一背景下，地方政府的投融資將繼續(xù)升溫。但是如此快速的地方政府投融資在促進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，也隱藏著不容忽視的風(fēng)險。

（一）負(fù)債率過高，償還風(fēng)險大

投融資平臺中80%的資金主要來自銀行貸款。地方政府投融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，有的地方政府負(fù)債率接近甚至超過200%。

與地方政府債務(wù)巨增形成對比的是，一方面自金融危機以來經(jīng)濟大幅下滑，地方財政收入增長減緩，積極的財政政策增加了財政支出，地方政府財政“入不敷出”，融資平臺不斷增長的巨額貸款則直接威脅著地方財政的償付能力。另一方面投資項目的效益不高，地方政府投資項目大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于投入大、建設(shè)期長、回收期長的項目，項目收益不穩(wěn)定，償債能力弱。

（二）融資擔(dān)保存在違規(guī)風(fēng)險

地方政府為了讓投融資平臺公司能從銀行獲得貸款，違規(guī)向銀行提供各種形式的擔(dān)保。一方面這種做法已經(jīng)違背了我國的相關(guān)法律：《擔(dān)保法》第八條規(guī)定“國家機關(guān)不得為保證人”。2009年年底，財政部下發(fā)《關(guān)于堅決制止財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為的通知》，文件緊急叫停了地方財政為融資平臺違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資。另一方面地方政府為地方融資平臺項目提供隱性擔(dān)保，例如江浙某房產(chǎn)公司出資500萬獲得了一塊價值1個億的土地開發(fā)資格，由當(dāng)?shù)刎斦謸?dān)保獲得土地證，該公司將土地證到銀行進行抵押貸款，獲得貸款5000萬。這樣“高杠桿率”的隱形擔(dān)保將直接導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長期化。

（三）過度信貸加大銀行流動性風(fēng)險

據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2009年12月金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告》顯示，2009年我國人民幣各項貸款增加9.59萬億元，同比多增4.69萬億元。據(jù)統(tǒng)計其中大部分的貸款投向了地方政府投融資平臺。銀行資金集中投向地方投融資平臺，尤其是一些大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項目，這直接導(dǎo)致銀行信貸結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。銀行中長期貸款的占比過高極大地減弱了銀行的流動性，一旦通脹預(yù)期加大，政策調(diào)整將直接導(dǎo)致銀行流動性危機。

（四）信息透明度低增加了運作風(fēng)險

目前投融資平臺的信息透明度低，尤其是財務(wù)不透明，使得銀行難以弄清地方政府融資的總量，進而不能準(zhǔn)確預(yù)測政府的還款能力，同時還使得銀行不清楚政府投融資的資金使用情況，難以對其進行監(jiān)管，這些都將使銀行無法準(zhǔn)確判斷真實的信用風(fēng)險。

除此之外，一些城投公司利用自身優(yōu)勢，通過偽造假信息來騙取銀行貸款。如09岳城建債，它的發(fā)行人湖南省岳陽市城市建設(shè)投資有限公司涉嫌虛構(gòu)子公司，此事件顯示了城投債市場快速膨脹背后潛在的風(fēng)險。

三、化解和防范政府投融資風(fēng)險的措施

2010年2月2日國家統(tǒng)計局宣布，2009年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長8.7%，投資拉動了國內(nèi)生產(chǎn)總值8個百分點，對其貢獻率高達92.3%，消費貢獻率為52.5%，凈出口貢獻率為-44.8%。這表明去年我國經(jīng)濟增長主要是由投資來拉動的，其中以政府投融資平臺為依托的投資所占比重較大，為更好地發(fā)揮其對經(jīng)濟的拉動作用，針對存在的各種風(fēng)險，我們應(yīng)采取組合措施來化解地方政府投融資平臺風(fēng)險。

（一）對于政府部門而言，應(yīng)做好以下幾方面

1.積極拓寬融資渠道在未來幾年內(nèi)，我國地方建設(shè)資金缺口將會繼續(xù)擴大，傳統(tǒng)的政府融資模式已經(jīng)難以滿足需求。各級政府應(yīng)該不斷創(chuàng)新，積極拓寬多元化的融資渠道。

在繼續(xù)取得銀行貸款支持的基礎(chǔ)上，一是要拓展市政債券、企業(yè)債、企業(yè)中期票據(jù)等形式的融資渠道。2009年3月9日，京、滬、粵三地政府投融資平臺企業(yè)共計250億元的中期票據(jù)同時發(fā)行。二是要利用信托、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易等多渠道募集資金。2009年10月23日，重慶高速集團首次嘗試境外股權(quán)融資，它通過國際市場的招標(biāo)、轉(zhuǎn)讓高速公路的經(jīng)營權(quán)，建立起一種新的基礎(chǔ)建設(shè)融資模式，這是中國首例高速公路實現(xiàn)境外融資。

2.完善地方信用擔(dān)保體系

由專業(yè)的擔(dān)保公司按照市場規(guī)則來審核地方政府的投資項目，減少投資風(fēng)險和降低資源浪費。嚴(yán)格管理貸款項目的抵押擔(dān)保，對抵押物進行動態(tài)評估，確保抵押物當(dāng)前價值能夠補償項目貸款。同時國家應(yīng)立法來規(guī)范以財政收入作為貸款擔(dān)保的行為，使政府財政對投融資平臺的隱形擔(dān)保轉(zhuǎn)為顯性擔(dān)保。

3.提高地方政府的信息透明度

為極大地避免信息不對稱，應(yīng)該在銀行和政府之間搭建信息溝通渠道，實現(xiàn)信息共享。建立一套嚴(yán)格的投融資管理標(biāo)準(zhǔn)，增強財政收支的透明度，積極推動政府投融資平臺所形成的隱形負(fù)債轉(zhuǎn)變成合規(guī)的顯性負(fù)債，徹底改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。

（二）對于商業(yè)銀行來講，應(yīng)從以下幾方面入手

1.采取銀團貸款方式

采用銀團貸款方式，一方面可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險，同時也可以提高貸款議價能力。另一方面參貸銀行從不同渠道獲得更多的信息，可以通過設(shè)定貸款的前提條件來控制風(fēng)險。截至到2009年9月末，我國銀團貸款已達1.7萬億元人民幣，銀團貸款占全部公司貸款余額比重從2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但這遠遠低于國際上20%的水平，可見銀團貸款市場仍有較大發(fā)展空間。

2.建立信用評級制度

為避免地方政府盲目投資，重復(fù)建設(shè)，需要對投融資平臺建立起信用評級制度，對其實施信用評價和資信管理。由銀監(jiān)會統(tǒng)籌安排，由銀行為主的債權(quán)人作為信用評價主體，結(jié)合貸款的五級分類，對各地方政府投融資平臺的信用等級進行評價，并以此對地方政府的融資規(guī)模實施區(qū)別管理，確保地方政府信用良性發(fā)展。

3.加強項目監(jiān)管首先建立一套完整的準(zhǔn)入資格的監(jiān)管體系，根據(jù)我國最新的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向，對各投融資項目實行區(qū)別對待。其次建立全方位的運作監(jiān)管體系，對項目運營進行及時監(jiān)管：重點跟蹤地方政府背景貸款項目的進展情況，加強資金流向的監(jiān)控，確保貸款資金不被挪用，并對可能出現(xiàn)的風(fēng)險情況及時提出預(yù)警和防范。

參考文獻：

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第三篇：河北省地方政府投融資平臺管理辦法

河北省地方政府投融資平臺管理辦法（試行）

第一章總則

第一條為健全和完善全省政府投融資體系，形成有效的投融資運作管理機制，加強縣級以上地方政府投融資

平臺的管理，實行統(tǒng)借統(tǒng)還，提高資金使用效益，切實防范債務(wù)風(fēng)險，制定本管理辦法。

第二條本辦法所稱政府投融資平臺是指由縣級以上政府批準(zhǔn)，通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。

第三條本辦法所稱政府投融資項目，主要包括：依靠政府投資建設(shè)的公路交通、市政工程、環(huán)境整治、社會事業(yè)等非經(jīng)營性公益類項目；重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等政府經(jīng)營性投資項目；政府確定的其他準(zhǔn)經(jīng)營性項目。

第四條本辦法所稱投融資是指在完善投融資體系，拓寬投融資渠道，創(chuàng)新投融資手段，規(guī)范投融資方式，加強信用建設(shè)，防范財政風(fēng)險的基礎(chǔ)上，通過政府投融資平臺實施的投融資行為。對一般競爭性領(lǐng)域項目，原則上不列入政府投融資范圍。

第五條本辦法所稱融資方式包括銀行貸款、發(fā)行債券和信托產(chǎn)品、上市募集、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)證券化、股權(quán)質(zhì)押、股權(quán)投資基金、BT、BOT等多種融資方式。政府投融資平臺應(yīng)按綜合成本最低的原則選取融資方式。

第六條各級政府建立債務(wù)動態(tài)監(jiān)測機制，及時分析評估自身償債能力，按量力而行、規(guī)模適度的原則，把融資的數(shù)量、總體規(guī)模控制在與本地經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的范圍內(nèi)，使政府投融資平臺既能實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，又能保持融資功能的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

第七條推進政府投融資平臺的清理整合，提升融資能力。

（一）已設(shè)立多家政府投融資平臺的設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府，將現(xiàn)有投融資平臺的債務(wù)分類清理規(guī)范后，進行有效整合。將投融資平臺改造成為有現(xiàn)金流和凈收益的經(jīng)營性公司，將實力弱、資質(zhì)差的公司整合為實力強、資質(zhì)好的公司，將實力強、資質(zhì)好的公司整合為上市公司。

（二）指導(dǎo)政府投融資平臺加快建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善投融資決策機制、運營機制和內(nèi)控機制，構(gòu)建“借、用、管、還”相匹配、“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機制，切實做到借得來、用得好、管得住、還得上。

第二章職責(zé)分工

第八條建立政府投融資平臺監(jiān)管制度。省政府投融資平臺建設(shè)管理聯(lián)席會議（以下簡稱聯(lián)席會議）是省政府投融資平臺建設(shè)管理工作的協(xié)調(diào)機構(gòu)，由分管副省長擔(dān)任召集人，省財政廳和省金融辦主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任副召集人，省發(fā)展改革委、省財政廳、省國土資源廳、省國資委、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省審計廳、省金融辦、人民銀行石家莊中心支行、河北銀監(jiān)局等部門負(fù)責(zé)人參加。設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府都要成立相應(yīng)機構(gòu)，實行省、市、縣分級管理，各負(fù)其責(zé)。政府投融資平臺由各級投融資平臺建設(shè)管理聯(lián)席會議成員單位按分工

聯(lián)合監(jiān)管。各級聯(lián)席會議辦公室（以下簡稱聯(lián)席辦）設(shè)在本級金融辦，負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)工作。

第九條按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、明確職責(zé)、分工合作的原則，各級聯(lián)席會議成員單位職責(zé)分工如下：

發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)項目整合和投資監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)建立和完善政府投融資平臺投融資項目儲備機制，匯總編制本級政府投融資平臺投融資計劃。

財政部門負(fù)責(zé)資源整合和資金監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)制定相應(yīng)財政扶持投融資的政策措施；研究統(tǒng)籌政府投融資項目的政府性資源配置、信用支撐、風(fēng)險管理和統(tǒng)計分析；科學(xué)評估本級財政償債能力，在財政預(yù)算中對地方債務(wù)規(guī)模提出明確的控制上限，建立投融資平臺政府專項償債資金。

國土資源部門負(fù)責(zé)土地資源整合和國土資源監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)政府投融資項目土地指標(biāo)報批和供地保障；落實投融資計劃中所需的土地資源收儲、出讓等工作；將收儲土地轉(zhuǎn)換為資本。

建設(shè)（規(guī)劃）部門負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的工程招投標(biāo)管理及工程質(zhì)量管理等工作；負(fù)責(zé)政府投融資項目的規(guī)劃條件提供與審批等工作；指導(dǎo)和配合土地部門做好投融資工作中土地收儲、開發(fā)、配置等與規(guī)劃相關(guān)的工作。

國有資產(chǎn)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實對投融資平臺的各項扶持政策，督促各投融資平臺完成投融資任務(wù)；完成投融資平臺國有資金、資產(chǎn)、資源向資本的轉(zhuǎn)換，對投融資平臺進行整合；完善對各平臺的考核激勵制度和監(jiān)督管理制度。

審計部門負(fù)責(zé)政府投融資平臺和項目的審計監(jiān)督以及問題整改工作。

人民銀行和銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)對政府投融資平臺信貸行為的監(jiān)測和指導(dǎo)；加強信用建設(shè)，對項目的儲備、項目招投標(biāo)中的信用評定進行監(jiān)管。

第十條建立政府投融資平臺認(rèn)定制度。地方投融資平臺由省主管部門和設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府主管部門申報，各級投融資平臺聯(lián)席會議成員單位審核，分別報省、市、縣（市、區(qū)）政府批準(zhǔn)認(rèn)定。

第十一條政府投融資平臺的主要職責(zé)為：

（一）編制和上報投融資計劃；

（二）盤活政府配置的資產(chǎn)、資源、資金，落實投融資計劃中所需的土地資源開發(fā)、整理等工作，運用多種融資方式，實施投融資計劃；

（三）負(fù)責(zé)項目資金監(jiān)督管理，提高各類資金使用效益，做好融資資金的流動性管理，控制項目資金成本；

（四）負(fù)責(zé)融資債務(wù)管理，資產(chǎn)負(fù)債率控制在70%以下，資本金放大倍數(shù)控制在合理范圍內(nèi)，按時償還債務(wù)。

第十二條項目單位是政府投融資平臺通過簽訂授權(quán)委托合同的形式予以明確的項目建設(shè)實施主體，主要負(fù)責(zé)項目工程的組織實施，項目工程的質(zhì)量、工期、投資控制和項目資金的使用。

第三章計劃管理

第十三條政府投融資平臺投融資計劃，是指按對政府投融資平臺項目及投融資額度預(yù)先作出的統(tǒng)一安排。

第十四條申請列入政府投融資平臺投融資計劃的項目應(yīng)符合本地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展需要。

第十五條政府投融資平臺投融資計劃項目實行儲備管理。凡需通過投融資平臺進行融資和投資建設(shè)的項目，均由投融資平臺向本級發(fā)展改革部門提交項目儲備申請，并附項目建議書批復(fù)或核準(zhǔn)、備案文件，經(jīng)審定同意后納入政府投融資平臺項目儲備庫。

第十六條每年第四季度，各投融資平臺根據(jù)本地政府批準(zhǔn)的城建計劃、土地收儲計劃及項目建設(shè)需要，分別編報下一投融資計劃。

第十七條各級發(fā)展改革部門匯總平衡各投融資平臺編報的投融資計劃后，提出下一政府投融資平臺投融資計劃。由本級發(fā)展改革部門下達給各有關(guān)投融資平臺，同時抄報上一級聯(lián)席辦和發(fā)展改革部門，抄送同級聯(lián)席會議各成員單位。

第十八條政府投融資平臺必須嚴(yán)格按申報程序報批，凡未納入本地政府投融資平臺投融資計劃的建設(shè)項目，一般不安排建設(shè)資金。需地方政府配套或協(xié)助的國家項目，視情況可隨時增列計劃。

第十九條跨實施的政府投融資平臺項目及其投融資計劃，按原批準(zhǔn)方案跨執(zhí)行，執(zhí)行期間不再逐年上報、審核、批復(fù)。

第四章融資管理

第二十條設(shè)區(qū)市和縣級政府融資參考標(biāo)準(zhǔn)：

（一）前3年本地人均GDP達到13萬元及以上；

（二）前3年本地GDP平均增長率達到12%及以上；

（三）前3年全部財政收入平均增長率達到15%及以上；

（四）前3年年均可支配財力達到2億元及以上；

（五）債務(wù)負(fù)擔(dān)率，即當(dāng)年政府債務(wù)余額/當(dāng)年GDP，不超過10%；

（六）償債率，即政府債務(wù)還本付息額/當(dāng)年財政收入，不超過15%；

（七）債務(wù)率，即當(dāng)年政府債務(wù)余額/當(dāng)年可支配財力，不超過100%。

具備以下兩種情況，可以適當(dāng)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)：一是具有地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集群、集散地以及經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿^大；二是地方政府信用程度高、貸款額度小且貸款期限在本屆政府任期內(nèi)。

第二十一條政府投融資平臺根據(jù)政府確定的投融資項目，制定融資方案，包括可行性論證、融資方式、規(guī)模、期限、融資成本、還款來源、融資次數(shù)和具體額度等。

第二十二條優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，對增量資金，鼓勵利用債券、信托、租賃、股權(quán)融資、項目融資等多種方式進行融資，降低政府投融資平臺銀行貸款比例；對存量資金，鼓勵運用市場化方式經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，推進資產(chǎn)證券化，轉(zhuǎn)化貸款存量。

第二十三條各商業(yè)銀行在發(fā)放政府投融資平臺貸款時，直接對應(yīng)項目，要按照物權(quán)法、擔(dān)保法和國家固定資產(chǎn)投資項目資本金比例規(guī)定，對投融資平臺貸款項目進行審核，嚴(yán)禁發(fā)放資本金貸款。

第二十四條建立政府投融資平臺貸后監(jiān)測分析機制。人民銀行按照授信額度對平臺貸款銀行按月統(tǒng)計和發(fā)布融資平臺有關(guān)信息。銀監(jiān)部門要密切關(guān)注信貸風(fēng)險敞口，加強對平臺貸款的跟蹤監(jiān)測分析，及時發(fā)布風(fēng)險提示，防范信貸風(fēng)險。

第二十五條充分利用政府增信手段強化政府投融資平臺的融資能力，采取公益性項目建設(shè)資金注入、國有土地、礦山作價注資、國有資產(chǎn)劃撥以及城市資源授權(quán)開發(fā)和利用等多項措施，做大政府投融資平臺的資本金規(guī)模，增加現(xiàn)金流入，提高資信等級。

第二十六條嚴(yán)格擔(dān)保管理。政府投融資平臺融資需要提供擔(dān)保的，應(yīng)在融資方案中予以說明，其擔(dān)保方式、內(nèi)容經(jīng)債權(quán)金融機構(gòu)確認(rèn)后，在投融資體系內(nèi)協(xié)調(diào)解決。

政府投融資平臺原則上不得為政府確定的投融資平臺之外的其他單位或個人提供擔(dān)保。

第五章項目管理

第二十七條政府投融資平臺采取簽訂授權(quán)委托合同的形式，明確項目單位，組織各項工程的建設(shè)管理。

第二十八條按照“先財政評審、后確定預(yù)算”的原則，對政府投融資項目工程建設(shè)實行預(yù)算評審管理。各級財政部門委托本地投資評審機構(gòu)對建設(shè)項目預(yù)算進行評審，出具預(yù)算評審報告。財政部門根據(jù)評審結(jié)論下達建設(shè)項目預(yù)算，項目單位要嚴(yán)格按照批復(fù)的建設(shè)項目預(yù)算執(zhí)行，一般不得突破預(yù)算數(shù)額。

第二十九條嚴(yán)格工程變更管理。工程變更要嚴(yán)格按照“先申報、后評審、再變更”的程序執(zhí)行，凡未經(jīng)報批擅自實施工程變更的，一律不予安排資金。工程變更必須由項目法人提出書面申請，各級財政部門委托本地投資評審機構(gòu)對工程變更進行評審，各級財政部門根據(jù)評審結(jié)論審批，同意后實施變更。

第三十條政府投融資項目按設(shè)計文件的規(guī)定內(nèi)容和要求全部建成后，本地項目主管部門、投融資平臺全程參與工程竣工驗收。

第三十一條政府投融資平臺項目竣工驗收后，項目單位應(yīng)于3個月內(nèi)完成竣工決算編制，并向投融資平臺申請，由同級財政部門委托投資評審機構(gòu)對建設(shè)項目竣工決算進行評審，并出具竣工決算評審報告，作為項目費用結(jié)算和資產(chǎn)移交的依據(jù)。

第三十二條審計部門要加強項目資金的監(jiān)督管理，積極開展項目跟蹤審計和檢查，確保項目資金安全、規(guī)范、高效使用。

第六章資金管理

第三十三條政府財政專項投入資金實行“專戶管理、專賬核算、專款專用”，政府投融資平臺在財政部門指定的金融機構(gòu)開立一般存款賬戶，作為資金專戶，專項用于撥付財政投入項目的專項資金，并接受財政、金融管理部門和有關(guān)銀行的監(jiān)管。

第三十四條在資金使用計劃內(nèi)建立月度用款申請制度。每月前5個工作日內(nèi)，項目單位按照工程建設(shè)程序和工作進度，申請本月度用款計劃。

第三十五條資金撥付程序。項目單位提出書面用款申請，由投融資平臺進行審核，并按照審定意見辦理撥款手續(xù)。政府投融資平臺和項目單位月末的資金余額納入下一月資金使用計劃。

第三十六條政府投融資平臺項目建設(shè)資金的撥付實行比例控制：工程建設(shè)期間，項目資金到位比例和工程進度款支付比例應(yīng)控制在工程價款80%以內(nèi)；工程竣工后，項目單位應(yīng)保留不低于工程結(jié)算價款5%的質(zhì)量保證金，待工程質(zhì)保期滿后清算。

第七章償債管理

第三十七條按照“誰舉債，誰償還”的原則，完善償債保障機制。地方政府在出資范圍內(nèi)對投融資平臺承擔(dān)有限責(zé)任，投融資平臺對政府投融資項目的融資資金承擔(dān)償還責(zé)任，償還來源為土地增值收益、項目投資收益、國有資產(chǎn)置換和回購收益以及經(jīng)營城市資源的各項收益等。

第三十八條各級政府成立債務(wù)監(jiān)管辦公室，設(shè)在本級財政部門，堅持融資和償債一口進、一口出，主要負(fù)責(zé)政府債務(wù)舉借審批、債務(wù)預(yù)警、償債渠道、責(zé)任追究等。

第三十九條每一還本付息日，政府投融資平臺將還款資金及時劃入在金融機構(gòu)開立的貸款資金專戶，用于還本付息。

第四十條各級政府財政部門設(shè)立本級政府償債專項資金，作為政府投融資項目的補助還款來源和支持投融資平臺發(fā)展的資本金投入。償債資金的來源包括國有土地使用權(quán)出讓金部分收入、城建稅部分收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、其他可用于政府債務(wù)還本付息的收入等。政府償債專項資金中財政預(yù)算安排部分由本級財政部門列入當(dāng)年財政預(yù)算。

第四十一條政府償債專項資金實行專戶管理，歸屬于專項資金來源的各項收入，按進度于每季度終了10個工作日內(nèi)劃入設(shè)立的資金專戶。

第四十二條各級政府償債專項資金，按照專款專用的原則，由本地聯(lián)席會議根據(jù)投融資平臺承擔(dān)的公益性項目及融資條件統(tǒng)籌安排使用，不得截留、挪用。

第八章平臺管理

第四十三條按照“誰組建、誰負(fù)責(zé)”的原則，健全投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運作。

第四十四條政府投融資平臺和項目單位要建立建設(shè)資金撥付臺賬，建立健全賬目管理制度，定期對賬，依法接受審計部門的監(jiān)督檢查。

第四十五條項目單位負(fù)責(zé)逐月統(tǒng)計項目資金明細(xì)支付情況，報送本地政府投融資平臺。

第四十六條各級財政部門負(fù)責(zé)項目概、預(yù)、決算的審核和工程招投標(biāo)標(biāo)底的審定，負(fù)責(zé)項目資金的審核撥付。

第四十七條各級財政部門向本地政府投融資平臺委派主辦會計，具體負(fù)責(zé)政府投融資項目資金核算管理和基本建設(shè)財務(wù)管理工作。

第四十八條各級審計部門依法對政府投融資項目概（預(yù)）算執(zhí)行情況及決算審批的情況進行監(jiān)督，并接受本地聯(lián)席會議交辦的相關(guān)審計任務(wù)。

第四十九條各級政府投融資平臺和財政部門要加強對建設(shè)資金撥付工作的監(jiān)督管理，對項目單位的建設(shè)資金支付工作進行定期和不定期檢查，同時會同項目單位對項目實施單位資金使用情況進行不定期的跟蹤檢查。

第五十條未完成政府投融資計劃的單位，要查明原因，由法定代表人向本地聯(lián)席會議作專題匯報。

第五十一條因項目單位原因?qū)е马椖客顿Y超概算的，扣減一定比例的項目管理費；因項目前期工作不到位導(dǎo)致項目投資超概算的，追究相關(guān)部門及有關(guān)人員的責(zé)任。

第五十二條有關(guān)部門和單位工作人員應(yīng)當(dāng)秉公執(zhí)法，出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等瀆職行為，由有關(guān)部門或單位依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第九章附則

第五十三條本辦法自印發(fā)之日起實施

第四篇：【方向選擇】地方政府投融資平臺如何轉(zhuǎn)型

【方向選擇】地方政府投融資平臺如何轉(zhuǎn)型

編者語作者認(rèn)為地方投融資平臺只是一種臨時性的存在，無法持續(xù)，而且蘊藏巨大風(fēng)險。隨著“43號文”的出臺，中國進入到了地方政府投融資平臺后時代，如何進行平臺的轉(zhuǎn)型是目前的重大問題。

文/蔣學(xué)偉（中國投資咨詢有限責(zé)任公司研究中心總經(jīng)理）地方投融資平臺的“借、用、還”是相互脫節(jié)的。地方投融資平臺直接進行融資，卻不是為其所用，同時因為由地方財政安排資金的原因，還款也與其沒有關(guān)系，所以依靠投融資平臺無法掌握自己的命運，也不能自主運營。地方投融資平臺只有投入沒有產(chǎn)出，它們的注冊資金大多是沒有什么收益的資產(chǎn)。這些資產(chǎn)作為注冊資本，進行銀行融資可能會有好處，但無法產(chǎn)生公司現(xiàn)金流，而投融資平臺大多是以新還舊，甚至借用貸款、用本金還利息，它們沒有商業(yè)模式，遑論可持續(xù)發(fā)展。轉(zhuǎn)型的政策導(dǎo)向 地方投融資平臺只是一種臨時性的存在，無法持續(xù)，而且蘊藏巨大風(fēng)險，所以國家政策已經(jīng)開始引導(dǎo)它們的轉(zhuǎn)型。在國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》中對不同類型的地方投融資平臺的融資進行了規(guī)范，指出：“對只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任、落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔(dān)上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔(dān)公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。對承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)”。同時提出，“今后地方政府確需設(shè)立融資平臺公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司”。2013年9月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號）。這是改革開放以來，首次以國務(wù)院的名義就城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)文。它提出“推進投融資體制和運營機制改革。建立政府與市場合理分工的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制”。2013年11月，黨的十八屆三中會會提出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制”，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)”。2014年3月的《政府工作報告》提出“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財務(wù)報告制度，防范和化解債務(wù)風(fēng)險”。5月20日，國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)意見的通知》（國發(fā)[2014]18號）提出“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”。2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。這次會議明確要求，重點推進3個方面的改革，分別是改進預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革和調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系。2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會決定修訂《預(yù)算法》，修改原來地方政府不得發(fā)行地方政府債券的條款。修改為：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)”。國務(wù)院43號文明確，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”。《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》提出，“抓緊剝離融資平臺公司的政府融資職能，厘清政府與市場邊界”，“在妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資的基礎(chǔ)上，通過關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，抓緊妥善處理融資平臺公司”。《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》規(guī)定，融資平臺公司的認(rèn)定以2013年地方政府審計結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合之后融資平臺公司增減變化情況，鎖定融資平臺公司名單。融資平臺公司將被逐步剝離融資功能，并面臨關(guān)閉、合并或轉(zhuǎn)型。按照《征求意見稿》，只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)，地方投融資平臺作為政府融資的機構(gòu)將在2016年之后不再存在。轉(zhuǎn)型的方向選擇 地方投融資平臺的生存基礎(chǔ)是地方政府的信用，其基本任務(wù)是為政府融資。在43號文之后，它的基本任務(wù)被剝離后，政府原先所注入的資產(chǎn)因為其是償債基礎(chǔ)而可能不會被同步剝離，但是可能會減少新注入資產(chǎn)，這將降低其未來的資信和融資能力。地方投融資平臺的原有債務(wù)將有四種轉(zhuǎn)化方式，第一，對于商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等項目，轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債；第二，對于符合條件的在建項目后續(xù)融資，可在過渡期內(nèi)繼續(xù)增加政府債務(wù)；第三，對于沒有收益的公益性事業(yè)，轉(zhuǎn)由地方政府發(fā)行一般債券融資；第四，對于有一定收益的公益性事業(yè)，主要由地方政府發(fā)行專項債券或采取PPP 模式融資。地方投融資平臺在剝離其原有的政府融資功能后，將面臨關(guān)閉（清算退出）、合并、轉(zhuǎn)型三種選擇。當(dāng)然，這不是簡單地做加減法，這三種轉(zhuǎn)型路徑選擇都將涉及對現(xiàn)有利益格局、資源和管理體系的調(diào)整和重新安排，同時可能引發(fā)相關(guān)的利益沖突，而且，每一種方式都面臨其挑戰(zhàn)。對于“關(guān)閉”來說，其主要挑戰(zhàn)在于其所承擔(dān)在建項目的后續(xù)融資、轉(zhuǎn)交和現(xiàn)有債務(wù)的處置等；對于“合并”來說，其主要挑戰(zhàn)在于與誰合并，如何合并，如何估值等；對于“轉(zhuǎn)型”來說，其主要挑戰(zhàn)在于向什么方向轉(zhuǎn)，如何轉(zhuǎn)。在這三種方式中，“轉(zhuǎn)型”可能是地方政府投融資平臺最重要選擇，因為，一方面，現(xiàn)有投融資平臺的人員和資產(chǎn)難以處置；另一方面，地方的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)仍需要大規(guī)模的建設(shè)，難以完全依靠地方政府債務(wù)。對于擁有部分剩余經(jīng)營性的資產(chǎn)及負(fù)債的投融資平臺來說，它們的轉(zhuǎn)型主要應(yīng)關(guān)注：一是如何從融資導(dǎo)向的企業(yè)轉(zhuǎn)型為經(jīng)營導(dǎo)向的企業(yè)；二是如何從資產(chǎn)注入型的企業(yè)轉(zhuǎn)型為價值導(dǎo)向型的企業(yè)；三是如何從資產(chǎn)經(jīng)營型升級為資本控股型的企業(yè)，從行政化企業(yè)轉(zhuǎn)型為市場化企業(yè)。其基本方向是作為國有資產(chǎn)經(jīng)營的實體，一是仍然作為承接基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的主體，二是剝離融資業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)換為市場化企業(yè)，商業(yè)化運作。從今年年初開始，一些地方投融資平臺就已經(jīng)開始嘗試向“市場化”方向轉(zhuǎn)型，多做一些能夠獲得盈利的項目，實現(xiàn)自我造血，以求持續(xù)生存和發(fā)展。而且也有這樣的成功案例，例如，在1990年成立，主要負(fù)責(zé)陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)內(nèi)土地開發(fā)、綜合經(jīng)營和協(xié)調(diào)管理工作的上海市陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)開發(fā)公司已轉(zhuǎn)型為擁有一家上市公司的上海陸家嘴（集團）有限公司。除主業(yè)房地產(chǎn)及與之配套產(chǎn)業(yè)外，初步形成一業(yè)為主、多元化經(jīng)營格局。43號文的出臺使地方投融資平臺無法再維持現(xiàn)狀，沒有退路，必須變軌，只得轉(zhuǎn)型。它們的轉(zhuǎn)型原則是剝離傳統(tǒng)的公益性項目投融資職能，轉(zhuǎn)向以經(jīng)營性業(yè)務(wù)為主，其償債資金來源主要依靠自身經(jīng)營，而非政府信用。1新型投融資平臺

盡管地方投融資平臺的現(xiàn)有政府融資職能將被剝離，但是如果只依賴于地方政府債務(wù)還是難以滿足地方政府對投資的巨大需求，而且，地方債務(wù)的發(fā)行權(quán)集中于省級政府，省級以下政府的融資能力可能更多地取決于其與省政府的談判能力及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟實力，其融資的自由度將受限。因此，地方政府仍然需要自己所控制的投融資平臺進行投融資，以發(fā)展當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟，營造政績。原有投融資平臺的最大問題在于其本身的資產(chǎn)與收益能力。地方政府將可能注入更多優(yōu)質(zhì)的能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定收益的資產(chǎn)或項目，為它提供增信措施或隱性擔(dān)保，提高其資信等級，便于其社會融資。同時，改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)，以提升其市場化經(jīng)營能力及資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。地方投融資平臺可以選擇其擁有穩(wěn)定收益的獨立項目，發(fā)行項目收益?zhèn)推睋?jù)。它們是以項目公司為發(fā)行主體，與特定項目相聯(lián)系的債券。債務(wù)利息的支付或是本金的償還都來自投資項目自身的收益。相比之前的以公司為主體發(fā)債，對于發(fā)行方來說，有效隔離了償付風(fēng)險，操作簡單；對于投資者來說，收益回報更透明，更容易預(yù)測。2PPP模式的運作平臺

《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》提出，“對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式，達到既鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報，又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設(shè)的目的”。PPP模式的最大特點在于將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。地方投融資平臺可作為社會資本方，針對很多準(zhǔn)公益的項目，可以采取PPP的模式，與其它社會資本，包括信托、保險資金、建設(shè)運營企業(yè)（代建單位）及其它社會企業(yè)，合作成立PPP項目公司（特別目的的項目公司）。項目公司與政府或相關(guān)部門簽署特許權(quán)協(xié)議，政府按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或項目公司的償債責(zé)任。項目公司承接有一定收益率的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，例如水電設(shè)施、體育場館等；同時，建立全資子公司對這些基礎(chǔ)設(shè)施進行運營管理和維護，獲得收入和盈利，待運營期滿后移交政府。由此，地方投融資平臺轉(zhuǎn)型為PPP模式的運作平臺，繼續(xù)支持地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供。3城市運營管理企業(yè)

地方投融資平臺原本的任務(wù)就是為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)融資，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施較為熟悉，所以可轉(zhuǎn)型為功能性城市運營管理企業(yè)。它的主要任務(wù)是提供相關(guān)的公共服務(wù)，以滿足民眾需求和社會福祉；它提供有償服務(wù)或由政府購買服務(wù)，但是不以盈利為目的；它主要進入社會資本不愿意進入或無力進入的可競爭性較差的領(lǐng)域。地方投融資平臺可對包括城市基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁等）、資源性資產(chǎn)（主要是土地和房產(chǎn)）等在內(nèi)的城市資產(chǎn)開展多種形式的經(jīng)營管理活動。可爭取獲得地方政府注入更多市場化的經(jīng)營性資產(chǎn)和項目，如停車場、收費的文化體育旅游資產(chǎn)、房屋等商業(yè)設(shè)施，采取特許經(jīng)營權(quán)、政府購買、撥付改租賃等市場化方式獲得穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流和收入。地方投融資平臺還可以利用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中所形成的包括工程管理和資金管理在內(nèi)的各種專用知識、技術(shù)，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工程代建、工程項目管理等服務(wù)，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的咨詢服務(wù)類企業(yè)。4市場化企業(yè)

第五篇：地方政府投融資平臺存在的主要問題及其發(fā)展建議

德州律師

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺演進過程地方政府債務(wù)

內(nèi)容摘要：近年來，投融資平臺的數(shù)量劇增、管理運作不規(guī)范、政企界限不清晰、債務(wù)規(guī)模迅速膨脹、融資渠道單

一、法律失效、信息不透明等諸多問題逐漸暴露出來，影響了投融資平臺的健康發(fā)展。學(xué)術(shù)界對地方政府投融資平臺的研究較多，但對于投融資平臺的歷史演進過程，及其與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系討論的較少。因此，論文從投融資平臺的歷史發(fā)展過程、投融資平臺與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系、投融資平臺的現(xiàn)狀與問題三方面的理論文獻入手，系統(tǒng)梳理我國投融資平臺的產(chǎn)生與發(fā)展近況，并對地方政府投融資平臺的健康發(fā)展提出

建議。

◆ 中圖分類號：D630文獻標(biāo)識碼：A

1994年分稅制改革后，地方政府財權(quán)與事權(quán)極不匹配。在合法融資渠道非常有限的情況下，各級地方政府紛紛成立了地方投融資平臺，以促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。然而，隨著地方政府投融資平臺數(shù)量的快速膨脹，不可避免的出現(xiàn)了各種問題。地方政府投融資平臺，一般是由地方政府以融資為主要經(jīng)營目的而發(fā)起設(shè)立的公司。本文采用2010年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》的定義認(rèn)為“地方政府融資平臺公司是由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,承擔(dān)政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實

體”。

地方政府投融資平臺的演進過程

地方政府投融資平臺的發(fā)展分為五個階段：萌芽階段、創(chuàng)建階段、推廣發(fā)展階段、加速發(fā)展階段、規(guī)范發(fā)展階段。

投融資平臺萌芽階段（20 世紀(jì)80年代初-1994年）。上世紀(jì)80 年代初，廣東省以修建鐵路融資方式為省內(nèi)各地政府集資貸款，然后再利用所籌資金修建道路，償還貸款來源于道路建成后通車收費的收入。這種政府籌集資金發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式，是地方政府融資平臺發(fā)展的萌芽階段。1992年，上海市為了完善籌集市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金，最早建立了地方政府投融資平臺，即上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司。

投融資平臺創(chuàng)建階段（1994-1997年）。1994年分稅制后，財權(quán)大部分上繳中央，事權(quán)大部分下歸到地方，這給地方政府增加了巨大的財政壓力，促使地方政府投融資平臺公司大規(guī)模建立起來。1997 年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于投資體制近期改革方案》后，許多地方政

府紛紛創(chuàng)建了國有獨資的城投公司，實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資市場化。

投融資平臺推廣發(fā)展階段（1997-2008年）。1997年亞洲金融危機爆發(fā)，我國政府大力實施積極的財政政策，各地方政府大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動經(jīng)濟發(fā)展，但也給地方政府帶來了資金壓力。為了解決基建項目資金不足的問題，地方政府充分發(fā)揮了投融資平臺的項目融資功能，滿足了建設(shè)資金的需求，對地方經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要的作用。投融資平臺加速發(fā)展階段（2008-2010年）。投融資平臺真正被社會各界所關(guān)注是在2008年下半年，投融資平臺的數(shù)量不斷增加，融資規(guī)模迅速膨脹。為了應(yīng)對全球金融危機的沖擊，我國中央政府出臺4 萬億元投資計劃，此項擴大內(nèi)需的刺激計劃方案給地方政府帶來了巨大的資金缺口，而地方政府投融資平臺在這一時期發(fā)揮了相當(dāng)重要的融資作用。2009年3月份中央銀行與銀監(jiān)會也聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進（轉(zhuǎn)載自論文之家http://，請保留此標(biāo)記。）國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，肯定了地方政府的投融資行為，在一定程度上提高了地方政府舉債的積極性，投融資

平臺的數(shù)量與債務(wù)規(guī)模開始迅速膨脹。

投融資平臺規(guī)范發(fā)展階段（2010-至今）。2010年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，對地方政府融資平臺公司加強了管理，使投融資平臺在數(shù)量與融資規(guī)模上加速膨脹的趨勢得到抑制，在運行方式上更加規(guī)范化。2012年3月，銀監(jiān)會召開了“地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作會議”，再一次給快速發(fā)展的地方融資平臺降溫，并進一步規(guī)范了融資平臺的運營模式，以減少貸款風(fēng)險。

地方政府投融資平臺與地方政府債務(wù)

地方政府投融資平臺是地方政府通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等方式建立的。因此，要了解投融資平臺與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系，首先要對投融資平臺與地方政府之間的關(guān)系進行分析。梁玉芳（2011）從法律地位的角度分析認(rèn)為，這兩者之間一般存在著兩種關(guān)系：委托代理關(guān)系和行政授權(quán)關(guān)系。而投融資平臺所獲得的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目也都是得到了

地方政府的行政授權(quán)，所以融資平臺應(yīng)是隸屬于地方政府的（賈銀萍，2009）。

地方政府投融資平臺與地方政府之間密切的關(guān)系，導(dǎo)致了一旦投融資平臺無法償清債務(wù)，最終將會由地方政府來承擔(dān)的問題。劉穎（2010）經(jīng)過研究也表示，從微觀角度來看，投融資平臺的債務(wù)來自于企業(yè)的直接或擔(dān)保債務(wù)，而且從宏觀角度分析，一旦投融資平臺經(jīng)營失敗，地方政府必將承擔(dān)平臺公司所有的債務(wù)，并由政府直接償還。因此，在投融資平臺的經(jīng)營過程中，總會產(chǎn)生直接或間接的地方政府債務(wù)。

本文根據(jù)已有文獻，從“資本化”的角度，對投融資平臺如何產(chǎn)生了地方政府債務(wù)及其債務(wù)類型做出分析研究。“三個資本化”包括特許權(quán)資本化、土地資本化、政府支出資

本化（敬志紅，2011)。

特許權(quán)資本化。地方政府根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的不同分為三個領(lǐng)域：一是市場化運作，社會投資領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域中，投融資平臺以地方政府的項目收費權(quán)為抵押物，向銀行或其他資本市場籌措資金，以項目的未來收益償還所貸的資金。因此，這一領(lǐng)域并不能對地方政府形成償債壓力，但如果項目經(jīng)營失敗，則或有負(fù)債將成為地方政府的直接債務(wù)；二是公私共營、市場運作的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，在這一領(lǐng)域中投融資平臺將對項目進行經(jīng)營管理和具體操作。地方政府對這類項目不產(chǎn)生直接的資本金支出，但從債務(wù)本息償還的資金來源看，卻屬于地方政府的直接債務(wù)；三是完全政府投資領(lǐng)域。政府根據(jù)這一領(lǐng)域中的項目資金需求的大小，通過投融資平臺的融資和運作，對資金需求小的項目負(fù)有直接償債責(zé)任，對

資金需求大的項目負(fù)有或有償債責(zé)任。

土地使用權(quán)資本化。地方政府土地資本化的具體表現(xiàn)是融資平臺公司通過銀行以土地的未來收益進行杠桿融資。這一運作模式是通過流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)和質(zhì)押土地收益權(quán)而實現(xiàn)政府債務(wù)融資。因此，它最根本的風(fēng)險是對土地價值估計的不確定性。經(jīng)濟的快速發(fā)展，土地價值往往被高估，使得政府和投資公司的債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，若突然遇到經(jīng)濟調(diào)整，土地價值下跌，則土地的償債能力會減弱，導(dǎo)致銀行切斷對政府提供的資金鏈條，屆時償還債務(wù)的壓力會直接由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，若政府財力不足以償債，則會對社會各領(lǐng)域造成不穩(wěn)定的影

響。

政府支出資本化是政府運用財政支出實現(xiàn)杠桿融資的一種方式。一般是通過地方政府建立的農(nóng)業(yè)投資公司，在它們收到財政支農(nóng)資金后，用資金向銀行申請貸款，再將貸款資金轉(zhuǎn)貸給其他農(nóng)戶的一種融資方式。但是，一旦財政不能定期支出，或出現(xiàn)支付危機，就會

影響到基層政府和各經(jīng)濟體。

地方政府投融資平臺存在的主要問題

政企分界不清晰。在我國不允許地方政府自行發(fā)債的制度下，地方政府紛紛發(fā)起設(shè)立了地方政府投融資平臺，導(dǎo)致政府與企業(yè)的界限非常模糊，當(dāng)投融資平臺的債務(wù)急劇增加時，勢必會造成地方政府龐大的隱性債務(wù)，導(dǎo)致財政風(fēng)險的產(chǎn)生。如果這一問題不及時解決，地方政府為了規(guī)避法律，必定會以投融資平臺為主要載體進行融資。

融資過度依賴銀行。地方政府投融資平臺的融資渠道主要是中央代發(fā)的地方政府債、城投債和銀行貸款。在這三個融資模式中，主要以銀行貸款為主。截至2009年末，我國14家上市銀行里，融資平臺貸款余額已占人民幣各項貸款余額的11.75%（黃志龍，2011）。由此可見，投融資平臺的貸款在我國人民幣貸款余額中的比重逐漸提高，融資方式過度依賴銀行，給商業(yè)銀行帶來潛在的經(jīng)營風(fēng)險，并可能導(dǎo)致由金融風(fēng)險所產(chǎn)生的一系列其它社會風(fēng)

險。

償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的法律失效問題。根據(jù)《擔(dān)保法》和《關(guān)于規(guī)范地方財政擔(dān)保行為的通知》中的明確規(guī)定：“除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的以外，國家機關(guān)不得為保證人”。因此，地方政府所出具的承諾函不具有法律效力，一旦投融資平臺公司無法將貸款償還給銀行，銀行對政府所擔(dān)保的還款責(zé)任將不能得到法律的保護（王曉曦，2010）。

資金管理不規(guī)范、信息不透明。田華杰（2011）分析認(rèn)為，地方政府投融資平臺公司在打捆貸款后，會將籌集的資金交給建設(shè)單位使用，平臺公司并不對項目的建設(shè)和資金的使用進行管理，造成融入的資金全部脫離融資平臺（轉(zhuǎn)載自論文之家

http://，請保留此標(biāo)記。），也就是借款人的監(jiān)管范圍，可能會出現(xiàn)資金

因為得不到監(jiān)管而使用不到位的現(xiàn)象。

健康發(fā)展地方政府投融資平臺的建議

控制債務(wù)總量，提高信息透明度。目前，地方政府投融資平臺融入的資金規(guī)模非常龐大，所構(gòu)成的債務(wù)結(jié)構(gòu)也比較復(fù)雜，存在著大量的隱性債務(wù)和或有債務(wù)。且巴曙松（2009）發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前應(yīng)推動地方政府通過投融資平臺所構(gòu)成的隱性債務(wù)，向可以公開的顯性債務(wù)轉(zhuǎn)化，提高當(dāng)前投融資平臺債務(wù)信息披露的透明度。

拓寬融資渠道，建立股權(quán)投資基金。當(dāng)前，投融資平臺最主要的融資渠道是銀行貸款，但銀行對投融資平臺的風(fēng)險程度的把握比較困難，給銀行的正常經(jīng)營帶來了潛在的風(fēng)險。為了擴展地方政府融資渠道，肖玉香（2010）認(rèn)為，地方政府投融資平臺可以設(shè)立股權(quán)投資

基金，這也是新形勢下投融資平臺的戰(zhàn)略選擇。

健全財政體制，減少融資壓力。我國1994年的分稅制財政體制改革，將財權(quán)重心上移到中央政府，事權(quán)重心下移給地方政府。因此，要解決投融資平臺債務(wù)迅速膨脹的問題，應(yīng)該從根本上健全財政體制，按照財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，事權(quán)適度向中央政府轉(zhuǎn)移，財權(quán)劃分上適當(dāng)向地方政府傾斜，劃清各政府層級間的權(quán)利職責(zé)，盡量減少政府職能的重疊，減輕下級政府的財政負(fù)擔(dān)和融資壓力。

允許地方政府舉債，獨立運作投融資平臺。分稅制改革后，地方政府資金需求加大，很多地方政府選擇通過投融資平臺籌集資金。但劉穎（2010）分析認(rèn)為，應(yīng)該放寬法律約束，允許地方政府自行舉債，減少政府對投融資平臺的過度依賴。這樣不僅能加強政府的財政收支管理，而且還能控制地方債務(wù)的進一步膨脹。政企分開在我國改革初始就已經(jīng)提出，為了更好的發(fā)展我國的地方政府投融資平臺，王曉曦（2010）認(rèn)為投融資平臺應(yīng)該成為“具有獨立行使民事權(quán)利和承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險的市場主體，”從而促使投融資平臺經(jīng)營的市場化、規(guī)范化