第一篇：地方政府平臺貸款

融資平臺貸款再掀清理風暴

根據(jù)國家審計署的統(tǒng)計，11-13年將有超過 35%的地方性債務(wù)到期，其中 2012、2013 年到期的額度分別約為 1.8 萬億 元和 1.2 萬億元，合計占 2010 年底債務(wù)余額 28%左右。銀監(jiān)會副主席周慕冰認為，近兩年是平臺貸款集中到期的時段，加上地方政府換屆，平臺貸款“降舊控新”的任務(wù)十分艱巨。“現(xiàn)在看來，雖然今年地方政府融資平臺風險總體可控，但一些市、縣級的部分地方政府融資平臺項目的確也面臨著較大還款壓力。

一、湖南省政府投融資平臺基本情況

（一）湖南省政府投融資平臺構(gòu)成。目前湖南省各級政府投融資平臺主要有五種類型：一是公益性投融資平臺，負責公益性項目融資、建設(shè)、運營及還本付息，還貸資金主要來源于財政收入。二是經(jīng)營性投融資平臺，負責基礎(chǔ)性項目融資、建設(shè)、營運及還本付息，還貸資金主要來源于土地升值和項目未來收益等。三是綜合性投融資平臺，兼具公益性和經(jīng)營性平臺特點，其公益性項目還貸資金主要來源于政府回購，而經(jīng)營性項目主要源于土地開發(fā)。四是財政性融資平臺，沒有具體項目，主要是通過向銀行借款彌補財政收入暫時缺口。五是“轉(zhuǎn)貸”融資平臺，負責將貸款轉(zhuǎn)貸給項目，不參與項目建設(shè)、運營和還貸，平臺僅承諾擔保還款責任。

（二）湖南省政府投融資平臺特點

1.平臺特點。據(jù)統(tǒng)計，湖南省共有政府投融資平臺385家，其中省級13家、市級101家、縣級271家。其平均資產(chǎn)負債率為58.2%，資產(chǎn)利潤率為1.03%，撬動信貸資金的杠桿比例達到4.9倍。主要特點包括：

從平臺形式看，城市建設(shè)投資公司占42.1%，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）占13.5%，工資稅務(wù)中心占11.7%，土地儲備中心占7%，交通運輸類公司占6.8%；

從出資方式看，劃撥土地和財政資金出資分別占43.2%和33.6%，路橋管網(wǎng)等公益性股權(quán)、經(jīng)營性股權(quán)出資分別占17.6%、2.3%；

從籌資渠道看，銀行貸款占89.7%，發(fā)行企業(yè)債券占5.2%； 從資金投向看，74.6%投向政府公益性項目，9%投向政府經(jīng)營性項目，其余16.4%為非政府項目。

2.貸款特點。2008年末以來，湖南省政府投融資平臺貸款呈現(xiàn)投放多、增長快的態(tài)勢。截至2009年末，湖南省政府投融資平臺貸款呈現(xiàn)以下特點：

從投放對象看，主要投向城市建設(shè)投資類平臺和交通運輸類平臺，分別占38.3%和19.8%； 從貸款品種看，72.9%為項目貸款，27.1%為流動資金貸款；

從貸款投向看，主要投向水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)、交通運輸業(yè)、公共管理和社會組織業(yè)，上述3大行業(yè)貸款占77.1%；

從貸款期限看，中長期貸款占93.4%，短期貸款僅占6.6%；

從貸款方式看，抵質(zhì)押類貸款占50.4%，保證類和信用類貸款分別占16.9%和29.9%。

二、湖南省政府投融資平臺風險分析

案例——湖南高速10億資金負債1600億 政府如何還賬成憂

盡管監(jiān)管部門反復申明10萬億地方政府融資平臺貸款風險可控，然而，平臺公司流動性饑渴卻是不爭事實。

7月12日，接近湖南省高速公路建設(shè)開發(fā)總公司（以下簡稱湖南高速）的人士透露，在短短1個月后，湖南高速又開始謀劃發(fā)行新一期的短期融資券發(fā)行事宜，額度超過此前的9億元。

一名銀監(jiān)系統(tǒng)中層人士稱，湖南高速在去年末被整改為一般性公司，退出平臺類公司管理，但仍屬于地方政府融資平臺公司。

這家以10億元資本金撬動1600億資產(chǎn)規(guī)模的公司，在中國高速公路發(fā)展史上正在譜寫“奇跡”。以其為主體的湖南高速系統(tǒng)，在建里程4064公里，全國排名第一；在建和通車總里程達6450公里，從2007年全國排名第17位一躍至全國前三。

然而，作為湖南高速大債主的國開行、建行、工行、中行、交行等10家債權(quán)銀行對該公司應(yīng)該繃緊神經(jīng)。多名債權(quán)銀行人士稱，今年對融資平臺貸款控制嚴格，不會再對湖南高速等此類融資平臺公司放款，平臺貸款如到期，銀行會及時收回不予續(xù)貸。

“發(fā)短期融資券是為了解決流動性問題，申請了多筆短期貸款也是這一目的。”湖南高速一位內(nèi)部人士張明（應(yīng)對方要求，不透露對方姓名，文中用化名）透露。該公司提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年3月31日，公司短期借款、一年內(nèi)到期的長期借款分別為410.12億元、6.57億元。一名商業(yè)銀行投行人士直言，湖南高速在建項目太多，短期難以產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流，還款壓力極大，短貸長用的風險隱患不容小覷。

此外，湖南高速還擁有對外擔保9.25億元，對內(nèi)擔保302.6億元的或有債務(wù)。借貸額加上擔保額，湖南高速的負債共1625億元，幾乎與總資產(chǎn)相當。

160倍杠桿

僅以10億的資本金，撬動1600億元的天量資產(chǎn)規(guī)模，比較罕見。湖南高速1993年3月19日成立，初始注冊資本金1億元，后陸續(xù)增資至9.96億元。

財報顯示，從國家四萬億投資計劃公開伊始，湖南高速資產(chǎn)規(guī)模飛速膨脹，2008年-2010年分別為588.03億元、1061.80億元和1515.44億元，截至2011年3月末，公司總資產(chǎn)1633.75億元。負債方面，2008-2010年及2011年3月末，湖南高速負債分別為417.31億元、808.64億元、1211.19億元和1322.47億元。

3月末，該公司資產(chǎn)負債率高達81%。截至2010年末的負債中，銀行貸款占比高達89.32%至1181億元，融資結(jié)構(gòu)單一風險較高，涉及到的銀行主要包括國開行、招行、建行、郵政儲蓄銀行、工行、中行、交行、華融湘江銀行、民生、中信等10家。其中，國開行以近300億元規(guī)模為最大，建行貸款量79億元居第二位。

某股份制銀行當?shù)毓静咳耸空f，暫時未發(fā)現(xiàn)有湖南高速重大經(jīng)營變更或債務(wù)惡化，但出于對平臺公司的謹慎，其會密切關(guān)注其財務(wù)和還款狀況。

張明對記者稱，銀行中長期貸款審批及用款流程較為復雜，而公司在建工程較多，為解決資金周轉(zhuǎn)問題，同時降低融資成本，所以大量借入流動資金貸款。在他看來，經(jīng)過與銀行溝通，這些短期貸款一般都會滾動放貸，但記者詢問其是否得到確定承諾時，其不置可否。

該公司短貸長用早有征兆。財報顯示，2008年-2010年湖南高速短期貸款分別為114.28億元、191.74億元和365.97億元，2010年末公司短期借款比2009年末增加90.87%。

短融券救急

湖南高速缺錢當?shù)劂y行界共知。

資料顯示，湖南高速近年來新建項目較多，每年資本支出較大，對公司資產(chǎn)負債率和還本付息產(chǎn)生較大壓力。2010年，公司及下屬子公司開工高速公路5條，目前以公司為建設(shè)開發(fā)主體的在建高速公路項目共34個，其中收費還貸性的政府項目22個，經(jīng)營性項目12個，總里程達到2594.99公里，總投資為2150.59億元。

從2007年開始，湖南高速新建項目較多，經(jīng)營性現(xiàn)金流入較少，在貸款本息支付上存在巨大壓力。2009年、2010年，該公司財務(wù)費用分別達到24.54億元、21.46億元，營業(yè)成本為39.05億元、51.94億元。

2009年-2010年，公司主營業(yè)務(wù)收入56.28億元、77.28億元，以通行費為主的，各收入39.64億元、47.92億元。

10億撬1600億湖南高速遭遇資金煩惱

“目前盈虧勉強平衡，但明后年多條高速公路竣工后，銀行貸款還本期到來，公司將面臨巨大的壓力。”一名接近湖南高速的人士指出。

張明自稱，2007、2008年開工建設(shè)的多個項目將在2012年、2013年集中建成通車，屆時除了歸還當年利息外，還進入每年還本期。根據(jù)內(nèi)部測算，湖南高速未來現(xiàn)金流能覆蓋貸款本息。

此所謂“現(xiàn)金流”包含了湖南省政府對湖南高速的補貼。財報顯示，2009-2010年，公司補貼收入占利潤總額的比例分別為200.41%和90.17%，補貼金額分別為13.73億元、45.16億元。

值得關(guān)注的是，按照2010年12月3日“銀監(jiān)發(fā)（2010）103號文”《中國銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范中長期貸款還款方式的通知》，各機構(gòu)要本著風險早期暴露、審慎經(jīng)營、科學負擔三大原則，對包括平臺貸款在內(nèi)的中長期貸款進行統(tǒng)一規(guī)范，不得集中在貸款到期時償還；要合理確定還款方式，實行分期償還，做到半年一次還本付息。以此來看，湖南高速以往采取的先還息不還本的做法在今年不再可行，其償還本息的壓力陡增。

商業(yè)銀行人士透露，截至2011年6月末，湖南高速對外借款余額約891億元，與去年末接近1200億元的余額相比，縮減了300億元左右，意即湖南高速上半年凈還款300億元，充分彰顯了銀行的催逼之力。

一名評級公司人士提示風險稱，湖南高速在建工程較多，多條新建成高速公路目前正處于車流量培育期，整體盈利規(guī)模較小，盈利能力偏弱。

如何還賬：政府之憂

銀監(jiān)會對政府融資平臺類新增貸款監(jiān)管日益嚴厲，給湖南高速帶來空前高壓。

一名地方銀監(jiān)局中層人士解析，要將一家平臺貸公司貸款整改為一般公司貸款，需要滿足3個原則，一是現(xiàn)金流能全覆蓋貸款本息，二是銀行、地方政府、平臺公司簽訂了三方還款協(xié)議，三是所有債券銀行定性一致，同意按非平臺公司貸款對待。

“現(xiàn)金流全覆蓋是指在每一個還款時點上，收入都能覆蓋貸款本息，不過此處所指的現(xiàn)金流可以包括政府補貼收入。”

張明說，湖南財力緊張，政府欠了湖南高速20多億元的資本金一直未給，公司在建項目多，政府緩發(fā)資本金影響項目建設(shè)，也增加了融資困難。

吳盛光表示，平臺還貸資金中，39.31%來源于企業(yè)自身盈利或項目收益，26.13%來源于政府回購，其他主要來源于財政收入、質(zhì)押物償還和擔保人償還等。“一旦財政收入狀況惡化，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達縣市，就可能出現(xiàn)信用風險，而銀行也難以監(jiān)管該類貸款資金去向，存在資金挪用風險。”

“與其他多數(shù)平臺公司一樣，湖南高速單靠自身償還貸款很有難度，并且，從2010年開始，湖南高速開始12個經(jīng)營性項目建設(shè)，規(guī)模很大，這些項目原則上政府是不兜底的，目前其融資困難，通車后車流量還處于培育期，還款風險突出。”

記者通過湖南高速6月份發(fā)布的短期融資券募集說明書發(fā)現(xiàn)，該公司運營的部分高速公路，車流量呈下降趨勢，帶來未來現(xiàn)金流壓力。比如，常張高速2010年車流量為7965輛/日（標準小車），今年一季度降為2210輛/日。衡棗高速2010年車流量為21370輛/日，今年一季度降為5342輛/日。

業(yè)內(nèi)人士介紹，一般而言，一條高速公路日車流量超過1萬輛，才可盈利，但記者發(fā)現(xiàn)，至2011年一季度，湖南高速正運營的11條高速公路，僅耒宜高速、臨長高速的車流量超過1萬輛。

信貸融資成為湖南高速暫時緩解資金緊張的通道。然而，在銀行貸款收緊之后，基建信托如果隨之收緊，湖南高速又將面臨新的融資難題。

但，為了避免出現(xiàn)壞賬，某銀行公司部總經(jīng)理坦言，如果在某個時間段高速公路項目現(xiàn)金流顯露危機，商業(yè)銀行一般都會調(diào)整一次負債期限。

“長遠來看，真正令人擔心的是，未來中國的高速公路收費政策問題，是否大部分甚至全部的高速公路都要成為公益性公路？轉(zhuǎn)為公益性后，公路的使用是否是最有效率的，政府能否經(jīng)營好？”上述人士認為，一旦大部分高速公益化，政府很難承擔如此巨大的還款壓力。

解決資金困境的通途是否就是高速公路民營化？上述人士提出，融資平臺公司可把股權(quán)賣掉，引入國內(nèi)外投資者，歸還銀行貸款。然而，另有銀行業(yè)界人士反駁，數(shù)年前，劉根山等“公路大王”經(jīng)濟案件頻發(fā)，致使政府對民營資本進入高速公路產(chǎn)生質(zhì)疑和反思，高速公路“國進民退”，為防范風險，目前各地方政府的主導思路還是以政府投資為主。宏觀緊縮持續(xù)，高速公路投融資終將陷入兩難，道阻且長。

一、湖南地方政府投融資平臺發(fā)展存在的突出問題

目前，湖南各級平臺非理性發(fā)展過程中，不僅表現(xiàn)為平臺多、融資渠道單

一、債務(wù)風險巨大等，還折射其存在的內(nèi)在深層次問題，具體表現(xiàn)在：

1、平臺過多、過濫，折射出平臺組建過程中的隨意性

據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計顯示，截至2009年末，湖南各級平臺共計385家，其中省級13家、市級101家、縣級271家。全省14個地州市、86個縣（市），近70%的縣市擁有多家平臺，平均每個地州市就有多達7.21家，平均每個縣（市）亦有3.15家；有的縣市最多擁有9家平臺，而有的平臺下又設(shè)有多個子平臺。

各級平臺過多、過濫，折射出地方政府組建平臺的隨意性。一是先有項目后設(shè)平臺等問題嚴重。平臺組建時往往定位模糊，職能交叉重復。調(diào)研中曾發(fā)現(xiàn)，某市存在7家投融資平臺，其中5家都定位于服務(wù)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。有的地方甚至存在上馬一個項目，即組建一家平臺現(xiàn)象。二是政企關(guān)系交織、職責權(quán)限模糊等問題嚴重。平臺“董事長”大多是各級政府指定或委派兼職人員，政府官員即是決策制定者，也是平臺經(jīng)營者，政企關(guān)系交織，職責權(quán)限模糊，“一套人馬，兩塊牌子”現(xiàn)象突出。

2、平臺普遍虧本經(jīng)營，折射出平臺投資過程中的低效性

目前，我省各級平臺普遍經(jīng)營狀況不佳，多達22.4%的平臺資產(chǎn)負債率在80%以上，平均資產(chǎn)負債率為58.2%；而長期處于虧損狀態(tài)的平臺比例高達21.1%，資產(chǎn)利潤率處于0-5%之間的投融資平臺占47.2%，資產(chǎn)利潤率在5%以上的平臺不到1/5，為占16.1%，全省平均資產(chǎn)利潤率僅為1.03%。

平臺普遍虧本經(jīng)營、資不抵債，一方面源于平臺出資不實、債務(wù)太重等因素；另一方面也折射出平臺經(jīng)營的低效性。一是平臺實際參與項目程度不高。目前，省內(nèi)大多數(shù)平臺仍然是單純作為政府借款機構(gòu)，項目建成后，要么直接移交相關(guān)政府部門，要么僅僅作為資產(chǎn)登記單位，實際參與項目程度極低，極易造成資金違規(guī)挪用等現(xiàn)象。二是項目管理體制不健全。平臺普遍未建立起動態(tài)的、精細化的管理體制，對項目前期的科學論證、建設(shè)中的質(zhì)量監(jiān)督、建成后的運行管理缺乏科學有效地管理體制，導致平臺的效率低下，投入產(chǎn)出效率過低。

3、平臺“鐘情”于銀行貸款，折射出平臺融資過程中的不規(guī)范性

銀行貸款一直是地方平臺中最主要的資金來源。據(jù)央行長沙中心支行統(tǒng)計顯示，湖南各級平臺在融資過程中，銀行貸款占全部資金來源的89.7%，發(fā)行企業(yè)債券籌集資金的僅占5.2%。而從銀行貸款期限來看，中長期貸款占貸款總額的93.4%，短期貸款僅占6.6%；從銀行貸款方式來看，抵押質(zhì)押類貸款占50.4%，政府信用、保證類貸款方式分別占29.9%和16.9%。

平臺資金來源中銀行貸款占比過高、融資結(jié)構(gòu)過于單一，一方面源于平臺直接融資渠道不暢、政府發(fā)債功能限制等體制機制問題；另一方面也折射出平臺融資過程中的不規(guī)范性。一是貸款違規(guī)、變相擔保等現(xiàn)象嚴重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全省243家平臺中，21.3%的被擔保金額來自政府部門擔保或出具承諾函；且貸款中多數(shù)為中長期貸款，往往縱跨幾屆政府，一旦政府換屆，容易引發(fā)信貸風險。二是銀行風險意識薄弱。全省多達32.5%的政府平臺存在多家銀行授信問題，最多的達9家。有的銀行對平臺的貸款金額遠超期資產(chǎn)總額，有的銀行甚至降低貸款門檻，放松對資本金的管理等，風險意識薄弱。

4、平臺債務(wù)巨大且難以評估，折射出平臺管理過程中的無序性和償債過程失責性 目前，平臺的債務(wù)情況已成為社會各界討論的熱點。從公開資料看，平臺債務(wù)規(guī)模到底有多大，各有關(guān)部門尚缺乏準確的數(shù)據(jù)信息。據(jù)央行統(tǒng)計顯示，至2009年5月末，全國地方政府投融資平臺負債規(guī)模為5.26萬億元；銀監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，至2009年末，平臺貸款余額高達7.38萬億元；財政部相關(guān)人士介紹，至2010年初，平臺債務(wù)總規(guī)模估算將達8萬億甚至更高。

平臺債務(wù)情況的難以評估，一方面折射出平臺管理的無序性。財務(wù)信息不透明。公司財務(wù)制度普遍不健全，尤其是一些縣（市）平臺財務(wù)報表不完整、不真實的現(xiàn)象突出，政府債務(wù)信息難以把握和核實。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全省243家平臺公司中，有82家沒有財務(wù)報表數(shù)據(jù)，占總數(shù)的33.74%。另一方面也折射出平臺償債過程中的失責性。目前，各部門對投融資平臺的定義模糊，債務(wù)責任主體的劃分、債務(wù)種類的區(qū)別及其相關(guān)管理，無法明確進行界定，進而造成部分政府領(lǐng)導為追逐政績工程或某些個人利益，對于債務(wù)償還隨著官職的調(diào)任而轉(zhuǎn)移至下屆領(lǐng)導，“新官不管舊賬”的現(xiàn)象十分嚴重，這無疑增大了地方政府無限制的融資沖動。

二、湖南地方政府投融資平臺發(fā)展面臨的主要難點

目前，各級政府普遍認識到暗藏在地方投融資平臺中的巨大風險，且國務(wù)院也開始出“重拳”加以整治。但在對湖南地方投融資平臺的治理過程中又陷入兩難局面，不整頓不行，整頓又怕“投鼠忌器”。從湖南實際出發(fā)，當前平臺發(fā)展過程中主要面臨三個難點：

1、難點一：資金缺口的矛盾

隨著平臺債務(wù)風險的日益加大，根據(jù)近日國務(wù)院出臺《通知》，目前，我省地方政府投融資平臺，特別是市縣平臺普遍存在職能交叉重復、經(jīng)營狀況不佳、債務(wù)償還對地方財政過度依賴等現(xiàn)象，市縣級政府投融資平臺將成為此次清理規(guī)范的重點。但目前，湖南縣域發(fā)展，特別是農(nóng)村偏遠地區(qū)，由于自身財力的嚴重不足，以及在公共產(chǎn)品配置上負擔過重，基礎(chǔ)設(shè)施十分落后。而單純對各級財政的“等、靠、要”，無法從根本上解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)等問題，城鄉(xiāng)差距進一步加大。隨著平臺清查力度的加大，未來如何解決地方政府在經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)中所存在的巨大資金矛盾？這將是各級政府必須面臨的一個現(xiàn)實問題。

2、難點二：風險防范的矛盾近年來，在湖南推進工業(yè)化、城市化的進程，各級政府投融資平臺發(fā)揮了極其重要的作用。以政府投資主導的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)，不僅推動經(jīng)濟的快速發(fā)展，也提高了人民的生活水平。湖南地方政府投融資平臺的產(chǎn)生、成長和發(fā)展，有其客觀必然性和內(nèi)在合理性。但是地方平臺的非理性發(fā)展卻造成了巨大的風險隱患。雖然目前湖南地方投融資平臺的債務(wù)風險尚屬可控范圍之內(nèi)，但部分平臺自身資本金不實、貸款違規(guī)操作等行為亦較為突出，且隨著國家對地方投融資平臺清查力度的逐步加大，各項政策收緊使得項目資金難以為繼，極有可能造成政府隱形債務(wù)的集中爆發(fā)，如何在防控平臺債務(wù)風險和促進地方經(jīng)濟發(fā)展中實現(xiàn)平衡狀態(tài)，對加快地方平臺的可持續(xù)發(fā)展有著極為深刻意義。

3、難點三：實現(xiàn)社會效益和追求經(jīng)濟效益的矛盾

地方政府投融資平臺的職能主要是承擔地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項目投融資功能，因此，地方投融資平臺具有明顯的政策性和公益性特征。“十二五”期間，是湖南加快發(fā)展、實現(xiàn)科學跨越的戰(zhàn)略機遇期和矛盾凸顯期。隨著湖南工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的不斷提高，能源、交通、水利、環(huán)保、文化教育等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等社會建設(shè)將進一步加大。

各級平臺在承擔政府公益性投資項目過程中，大部分項目往往是周期長、投資大、收益低，社會效益高于經(jīng)濟效益。但地方投融資平臺作為企業(yè)，在加大社會公共事業(yè)投入的同時，還要追求經(jīng)濟效益，如何讓平臺在追求社會效益中創(chuàng)造經(jīng)濟效益，實現(xiàn)平臺社會效益和經(jīng)濟效益的有機結(jié)合，是當前轉(zhuǎn)變湖南平臺發(fā)展方式的一個重要內(nèi)容。

第二篇：關(guān)于地方政府融資平臺貸款的深層思考

關(guān)于地方政府融資平臺貸款的深層思考 地方政府融資平臺是地方政府為了加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè),通過劃撥土地等資產(chǎn),組建一個或多個資產(chǎn)和現(xiàn)金流可以達到融資標準的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司,以政府的名義擔保進行融資,并在必要時以財政補貼等作為還款承諾的載體。雖然各級政府融資渠道各不相同但最終都將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。在投入市政和公共事業(yè)的資金中地方政府以財政撥款、土地劃撥、股權(quán)劃撥等形式出資,其余籌資則主要來自于政府融資平臺的貸款。

一、地方政府融資平臺貸款:必須引起高度關(guān)注的經(jīng)濟現(xiàn)象

(一)地方政府融資平臺貸款數(shù)量大,增長速度快。地方政府融資平臺數(shù)量很多,統(tǒng)計資料顯示,全國共有各級地方政府融資平臺8000多家。其次,地方政府融資平臺貸款數(shù)量大,2009年人民幣各項貸款增加9.59萬億元;非金融性公司及其他部門貸款增加7.14萬億元,其中,短期貸款增加1.38萬億元,中長期貸款增加5萬億元;由于地方政府融資途徑主要靠銀行貸款,這里的中長期貸款多數(shù)投向地方融資平臺,其貸款總量近3.8萬億元,地方政府融資平臺貸款占銀行貸款比例上升,占新增貸款總量比約40%。地方政府融資貸款中項目貸款占多數(shù),占全部融資平臺貸款比例已超過80%,即項目貸款余額近5萬億元。

(二)地方政府融資平臺風險逐步凸顯。地方政府融資平臺對促進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用,但隨著融資規(guī)模的擴大,貸款總量的急劇增長,風險逐步凸顯。

一是政府信用風險。由政府建立的融資平臺主要的經(jīng)濟活動是以政府或相關(guān)部門為負責人以政府信用為基礎(chǔ)進行融資貸款,隨之而來的也就是由政府財政承擔的還債責任。但此類融資平臺累積的巨大融資規(guī)模使得政府隱性債務(wù)負擔過重,甚至完全脫離了財政的實際承受能力,資金鏈斷裂的問題隨時都可能出現(xiàn)。基于地方政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模暴漲,地方政府債務(wù)負擔加重,就縣鄉(xiāng)級投融資平臺而言其2009年造成的新債務(wù)增加了5萬億元,歷年累計債務(wù)合計達到了11萬億元,地方政府融資平臺的貸款已占地方政府收入的240%,地方財政赤字率高升。

只要政府負擔的這部分債務(wù)得不到及時償還就會打破政府融資平臺的正常運轉(zhuǎn),影響政府信用度,損害政府形象,使得政府信用面臨巨大風險。

二是資金信貸風險。銀行在與這些平臺合作過程中,即便面對的是財務(wù)不透明、信息不對稱的融資平臺公司,但因為其是政府背景貸款也會提高對此類融資平臺償債能力的信任度,導致出現(xiàn)了重復抵押、虛擬抵押等問題,使銀行資金面臨較大的風險。地方政府無論是依靠財政償還還是依靠土地運作都根本不能滿足償債的需要,即便通過轉(zhuǎn)期等手段違規(guī)操作也只是暫時緩解,風險并不能消除。

三是社會穩(wěn)定風險。大量的貸款資金涌入地方政府融資平臺,擠出了經(jīng)營性企業(yè)的貸款資金需求;土地運作貫穿于地方政府融資的全過程,耕地保護風險加大,十八億畝耕地紅線將面臨極大的挑戰(zhàn)。在后危機的經(jīng)濟不穩(wěn)定時期,宏觀經(jīng)濟一旦反復必然沖擊政府財政,嚴重影響居民消費水平和就業(yè)率,無節(jié)制擴張的地方政府融資平臺隱藏著巨大的社會穩(wěn)定風險。

(三)地方政府融資平臺已引起監(jiān)管層和社會各界的高度關(guān)注。地方政府融資平臺隱藏著多方風險,已引起監(jiān)管層以及社會各界的高度關(guān)注。2009年7月國家銀監(jiān)會就正式發(fā)布《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》與《項目融資業(yè)務(wù)指引》,確保固定資產(chǎn)貸款資金真正用于實體經(jīng)濟需要,防止貸款被挪用,并嚴格防范項目融資風險,此外還嚴格規(guī)定貸款資金凡單筆金額超過項目總投資5%或超過500萬元的,必須采用貸款受托人支付的方式,規(guī)范了信托、銀行、政府三方的大部分政信合作項目。2010年1月19日溫家寶總理主持召開了國務(wù)院第四次全體會議,會議提出要更好地發(fā)揮財政政策在擴大內(nèi)需中的作用,盡快制定規(guī)范地方政府融資平臺的措施,防范潛在的財政風險。同時中國人民銀行行長周小川在央行2010年工作會議上指出,要合理評估和有效防范地方政府融資平臺信用風險。社會各界也通過不同形式,表達了對地方政府融資平臺融資的擔憂。

二、關(guān)于地方政府融資平臺經(jīng)濟現(xiàn)象的爭論

(一)關(guān)于地方政府融資平臺的合法性。認為地方政府融資平臺融資合法并有法可依的根據(jù)是:2009年3月中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》中提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。從商業(yè)銀行角度來說,地方政府融資平臺是地方政府籌組的具有獨立法人資格的投資公司、開發(fā)公司作為融資載體的一種形式,滿足了向銀行借款必須要有一個能獨立行使民事責任的法人的要求,所以地方政府融資平臺是具有法人基礎(chǔ)的,合法的獨立法人,可以從銀行貸款。

認為地方政府融資平臺貸款法律依據(jù)不充分,貸款債權(quán)難以主張,地方政府融資平臺貸款實質(zhì)是區(qū)域之間利益的一種再分配,法律基礎(chǔ)不足。從政府融資平臺貸款的擔保模式看:一種是以“打捆貸款”為代表,這是政府承諾、財政兜底的財政承諾模式。按照法律規(guī)定“打捆貸款”這一財政承諾方式的實質(zhì)就是一種特殊的“保證擔保”,而我國《擔保法》第二章第八條明確規(guī)定,“國家機關(guān)不得為保證人,但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外”,可見“打捆貸款”不符合國家機關(guān)可以成為保證人的范疇,地方政府以財政承諾的方式還款違反法律的強制性規(guī)定,是國務(wù)院嚴禁辦理的,銀行也無從根據(jù)協(xié)議通過法律維護自身的利益。另一種是以“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”為主要方式的權(quán)利抵押擔保模式。地方政府融資平臺公司通過質(zhì)押具有財產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)向銀行貸款。雖然作為債權(quán)但質(zhì)押標的沒有特定化,是不具有很大的確定性的可能債權(quán),按照現(xiàn)行法律,不符合《擔保法》關(guān)于擔保標的確定性的規(guī)定,也是國務(wù)院所禁止的,因為質(zhì)押標的一旦缺失,地方政府融資平臺公司就不能按期還款,銀行貸款無擔保可言,而且也無法通過申請法院強制執(zhí)行收回貸款。

（二)關(guān)于地方政府融資平臺的風險性分析。認為地方政府融資平臺貸款風險較大的依據(jù)主要有五點:

1、投融資模式趨于多元化

2008年以前，絕大多數(shù)地方政府投融資平臺的主體為政府的一個或兩個部門，政府資源分散在各投資公司，運作主體分散，存在從本部門利益出發(fā)爭項目現(xiàn)象，造成資源使用效率低下，而且當債務(wù)到期還不起債時，只能由財政部門歸還。之后，地方政府在創(chuàng)立投融資平臺時，普遍強調(diào)從體制和機制上來保證“借得來”、“用得好”、“還得起”。不少地方政府已開始對各部門的投資、融資、項目管理、監(jiān)督等職能進行整合、協(xié)調(diào)和重新分工，重塑地方政府投融資體制。目前，地方政府投融資平臺越來越多地采用PPP(Public(政府)——Private(私人)——Partnership(合作))模式，這種公共部門與私人企業(yè)合作模式是基于地方政府掌控大量公共資源與市場力量有效結(jié)合的一種方式。除此之外還有BT(Build(建設(shè))——Transfer(轉(zhuǎn)讓))、BOT(Build(建設(shè))——Operate(經(jīng)營)——Transfer(轉(zhuǎn)讓))、IOT(Invest(投資)——Operate(經(jīng)營)——Transfer(轉(zhuǎn)讓))、BLT(Build(建設(shè))——Lease(租賃)——Transfer(移交))等模式，這使大量社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資運營，提高了國有資本的帶動作用及運營收益，最終建立起政府、企業(yè)、金融機構(gòu)與社會資本有機結(jié)合的多元化投融資體系。

2、資產(chǎn)規(guī)模差異化

2009年5月末，全國共有地方政府投融資平臺3 800多家，其中70％以上為縣區(qū)級平臺，資產(chǎn)規(guī)模小，注冊資金少。小規(guī)模的投融資公司經(jīng)營實力有限，難以承接大型項目的投資建設(shè)，所發(fā)揮的投融資能力和經(jīng)營實力都有限。針對這種狀況，各地政府紛紛出謀劃策，擴大公司規(guī)模，增強其融資能力。如，河南省整合政府資源，搭建投融資大平臺，成立河南省投資集團，經(jīng)營省政府授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)，成為省政府的投融資主體。公司注冊資本120億元，集團本部總資產(chǎn)220億元，合并報表總資產(chǎn)504億元，集團作為大型投融資平臺，有效壯大了政府的投融資能力。而小規(guī)模的投融資公司也可通過聯(lián)合的方式，壯大公司規(guī)模，尋求更好的發(fā)展。如，河北省邯鄲市采用“決策(委員會)+監(jiān)管(委員會辦公室)+平臺(5家投資公司)”的模式，決策委員會獨立于各部門之上，實現(xiàn)資源統(tǒng)一調(diào)配、項目統(tǒng)一謀劃、風險統(tǒng)一控制；監(jiān)管委員會實施監(jiān)督；5大平臺負責項目的具體實施。雖然投融資公司的規(guī)模不大，但通過這5大平臺統(tǒng)一管理的投融資體制改革，使邯鄲市投融資平臺的經(jīng)營能力和融資能力得到較大提升，通過投融資平臺投資的石(家莊)武(漢)鐵路客運專線，已從銀行獲得3億元貸款，并得到貸款利率下浮10個百分點的優(yōu)惠。

3、我國現(xiàn)階段缺乏財政收入與債務(wù)的關(guān)聯(lián)性制度安排,缺失債務(wù)風險評估及債務(wù)償還機制,管理難度較大。當?shù)胤秸畤乐刭Y不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下,按照現(xiàn)行的地方政府財政破產(chǎn)制度,一旦地方政府融資平臺破產(chǎn),所有的貸款將因為沒有償還主體而成為銀行的壞賬。

可見,地方政府融資平臺風險與金融風險息息相關(guān),財政出資擔保與銀行信貸密切相連,一定程度上放大了風險倍數(shù),地方政府融資平臺風險具有隱蔽性和長期化的趨勢。

認為地方政府融資平臺貸款的風險相對較小是因為其貸款的實質(zhì)主體與一般的中小企業(yè)不同,政府作為其貸款真正主體比一般的企業(yè)法人更具有特殊性,其依據(jù)也有五點: 1.從政府不會倒的前提看,在金融危機時期經(jīng)濟面臨下行的預期下,無論何種投資都充滿風險,而地方政府融資平臺貸款由政府背書,增加了還貸的信用額度。由于地方政府融資平臺貸款以政府作為第三方擔保,只要政府不倒就有還款的可能性。

2.從風險爆發(fā)的集中度看,為了滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要,地方政府融資平臺貸款的數(shù)量增加,大多貸款都是中長期貸款,而且是按照慣例分期還款,并非一次性還款,風險被逐年分散,并不會發(fā)生風險集中爆發(fā)的現(xiàn)象,從這一層面看,商業(yè)銀行把貸款給地方政府融資平臺是一種理性行為。

3.從貸款的償還責任主體看,地方政府融資平臺的貸款作為一種政府行為,實際工作中很少追究個人責任;更何況融資規(guī)模大,貸款金額多,沒有人能承擔得起如此重大的責任,所以商業(yè)銀行內(nèi)部追究責任是不可落實到個人的。當前經(jīng)濟保持快速發(fā)展的大背景下,各級地方政府的財政實力均有大幅提高,政府償付能力不斷增強,貸款風險短期內(nèi)爆發(fā)的可能性不高,所以,對政府財政支付能力是否能擔當起地方政府融資平臺貸款風險的擔憂可以在短期內(nèi)消除。

4.從貸款風險的監(jiān)管看,目前由財政部門設(shè)立的政府投融資決策委員會和監(jiān)督委員會及辦公室提前介入,負責對政府的投資需求、融資方向和方式、風險測控等進行分析、研究,一定程度上控制了地方政府投融資風險。

5.地方政府融資平臺貸款風險比中小企業(yè)貸款風險小。中小企業(yè)受其資產(chǎn)規(guī)模的限制,抗風險能力較弱,經(jīng)營效益不穩(wěn)定,一旦社會經(jīng)濟出現(xiàn)波動或行業(yè)政策進行調(diào)整,極易影響小企業(yè)的生存和發(fā)展,退出市場的概率較高,缺乏還貸保證,即便中小企業(yè)實體找到擔保方也不可能比政府的信用額度和資金實力還高,所以,地方政府融資貸款的風險相對于中小企業(yè)較小,是商業(yè)銀行信貸對象區(qū)間內(nèi)的擇優(yōu)選擇。

(三)關(guān)于地方政府融資平臺效用的評價爭論 1.地方政府融資平臺具有積極正面效果,利多弊少。第一,在新一輪的經(jīng)濟建設(shè)中全國各地積極投資項目建設(shè),各級政府不斷設(shè)立融資平臺擴大融資規(guī)模,將更多資金投入到鐵路、公路、航空、電信、電力、城市供水等各個公共設(shè)施行業(yè)以及國家重點投資項目。通過投融資平臺的建設(shè),可以有效地將經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、國有企業(yè)資產(chǎn)、自然資源整合起來,提高公共資源使用效率。我國的固定資產(chǎn)投資規(guī)模尤其是涉及民生領(lǐng)域的投資明顯加快,2009年全社會固定資產(chǎn)投資224846億元,比上年增長30.1%,增速比上年加快4.6個百分點,全年基礎(chǔ)設(shè)施(扣除電力)投資41913億元,增長44.3%。實際上當前大規(guī)模的投資和迅速增多的基礎(chǔ)設(shè)施,擴大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),增加了短缺產(chǎn)業(yè)的投入,加快了公共環(huán)境的改善,一定程度上惠及百姓生活,為下一步經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極的作用,為消費增長創(chuàng)造了更好的條件。

第二,通過地方政府融資平臺擴大內(nèi)需,保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長,推進內(nèi)需結(jié)構(gòu)調(diào)整。政府投資在建的項目持續(xù)的資金投入,要求資金渠道突破銀行信貸,擴展到資本市場、信托計劃等融資方式,減少了大量在建項目的融資需求與實體經(jīng)濟的擠出效應(yīng),帶動民間投資需求,拉動經(jīng)濟復蘇。市場驅(qū)動的民間投資增長是經(jīng)濟趨勢性復蘇的關(guān)鍵。

第三,地方政府投融資平臺通過創(chuàng)新協(xié)調(diào)政府的建設(shè)職能,可以現(xiàn)實政府建設(shè)職能在投融資平臺的基礎(chǔ)上進行整合,使投資、融資、項目規(guī)劃、項目管理、項目維護等在統(tǒng)一的政府投融資體制機制下協(xié)調(diào)運行。

2.地方政府融資平臺具有消極負面作用,弊多利少。第一,當前地方政府融資貸款責任制度并不明確,由此導致投資超過財政能力的增長,而且債務(wù)的增長缺乏長期有效的管理機制。貸款的償還期限可能與政府任期不相一致,現(xiàn)任地方政府的債務(wù)規(guī)模遠遠超出其當前的財力,債務(wù)水平與償還能力不相匹配,地方政府擔保行為的有效力值得質(zhì)疑。再加上地方政府通過融資平臺貸款的信息披露嚴重不透明,進而形成隱性負債而非合規(guī)的顯性負債。高居不下的地方債務(wù)會對地方政府的信用造成負面影響,由于傳導和貫通機制存在,地方政府融資平臺信用問題也會對中央政府產(chǎn)生影響。

第二,對其它貸款主體的擠出效應(yīng)。銀行為了防止已經(jīng)發(fā)放的貸款成為不良貸款,集中把經(jīng)過嚴厲控制之后的貸款投放到已經(jīng)開工的基礎(chǔ)設(shè)施項目,其他經(jīng)營性企業(yè)遭到信貸的打擊,新增貸款中,其它類貸款占比相對下降。

第三,地方政府主要依靠土地收入來償還地方投融資平臺的負債,因此在客觀上推高土地價格,從而顯著推動了房地產(chǎn)泡沫的形成,對社會經(jīng)濟產(chǎn)生嚴重影響。一旦地方政府融資平臺破產(chǎn),負債膨脹迫使地方政府選擇加稅,將會造成擠出民間資本、企業(yè)利潤下降、失業(yè)增加、社會不穩(wěn)定等負面影響。

第四,地方政府融資平臺貸款屬于地方政府的短期行為。目前GDP在我國政府官員的政績考核指標中仍然占有重大的比重,地方政府官員在政績觀等的驅(qū)動下,通過進行基礎(chǔ)設(shè)施及其它投資創(chuàng)造GDP政績。進而地方政府官員在任期內(nèi)通過各種形式的大規(guī)模舉債籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,形成了與財政償還能力不匹配的債務(wù)。由于官員任期制度缺少對債務(wù)的負責機制,缺失債務(wù)償還機制,各任期官員只管以貸款方式獲得所需的巨大資金,盲目舉債,對于前任債務(wù)償還問題不重視,導致債務(wù)的增長缺乏有效的管理機制,債務(wù)蔓延積累成為政府重負。

第五,從當前地方政府融資平臺貸款現(xiàn)狀看,銀行信貸資金已經(jīng)脫離信用的基本規(guī)則和屬性,充當財政資金職能用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市開發(fā)。信貸資金財政化的現(xiàn)象嚴重,一方面擴大了財政赤字規(guī)模,財政入不敷出,若再繼續(xù)下去將會引起財政危機和政府信用的喪失;另一方面影響信貸規(guī)模的控制,赤字財政導致貨幣需求總量增加,在收緊貨幣政策條件下貨幣供給量卻不增加,使經(jīng)濟產(chǎn)生一種通貨膨脹缺口,引起價格水平提高,不利于宏觀經(jīng)濟發(fā)展

(四)關(guān)于化解地方政府融資平臺風險的路徑 1.利用資產(chǎn)證券化化解地方政府融資平臺風險。針對地方政府融資平臺的風險如何化解,一種觀點主張資產(chǎn)證券化化解地方政府融資平臺風險。商業(yè)銀行的信貸資產(chǎn)證券化可以保持或者提高核心資本充足率又將表內(nèi)的部分風險資產(chǎn)移到表外。對于地方政府融資平臺帶來的風險,對于“增量”首先要規(guī)范,即在制度安排、產(chǎn)品設(shè)計上“開正門”,允許符合條件的地方政府發(fā)行市政債。對于“存量”由于各部門在定義上有差異,對統(tǒng)計也有差異,但“存量規(guī)模極其巨大”。通過使其進入債券市場來解決巨大的存量問題,使得存量巨大的政府融資平臺貸款與債券市場對接起來,進行資產(chǎn)證券化。即將現(xiàn)有大量政府融資平臺貸款進行證券化,增加債券市場的流動性,由市場發(fā)現(xiàn)價格,從而促進債券市場的發(fā)展。對利用資產(chǎn)證券化化解地方政府融資平臺風險的現(xiàn)實性問題也有專家提出質(zhì)疑,每一個國家的財政所能承受的赤字規(guī)模都有客觀的界限,主要取決于發(fā)債規(guī)模、用途以及在運行中的管理和風險控制的問題。如果地方政府融資平臺進行證券化,存在著導致經(jīng)濟震蕩和貨幣危機的風險性。對于證券的認購,認購人的還債能力認證和風險的控制主體等問題,我國目前的證券市場成熟度還不能保障。最終可能新債壓舊債,影響地方的長治久安和經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

2.主張運用財力消化負債還貸還息。加快地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度,努力拓展財政增收空間,積累財政實力用于消化貸款欠款,樹立新增財力首先用于消化赤字債務(wù)的意識。實行規(guī)范的部門預算和綜合預算,并嚴格按預算執(zhí)行。結(jié)合地方政府財政資金狀況,區(qū)分輕重緩急,合理安排預算支出,適當安排財政專項還貸資金,制定新舊貸款本息還款計劃,每年在預算內(nèi)安排一定數(shù)量的資金用于償債,并根據(jù)財政情況和還債需要逐年增加,逐步償還地方政府融資平臺的貸款本息。

對于地方政府是否有財力消化這個巨大的債務(wù)否定者也提出質(zhì)疑,僅2009年上半年,地方融資平臺的總資產(chǎn)達8萬億元,負債已經(jīng)高達5.26萬億元,而這其中只有20%是地方政府以財政撥款、土地劃撥、股權(quán)劃撥等形式出資,其余籌資則主要依靠銀行貸款,面臨嚴重財政赤字的地方政府其財力不足以償還融資平臺欠下的銀行貸款。

3.控制地方融資平臺的新增銀行貸款規(guī)模。將信用等級評價引入地方政府融資平臺,限制地方政府融資平臺作用的領(lǐng)域和范圍,控制地方政府融資平臺的銀行貸款規(guī)模。對于新增的項目,央行和銀監(jiān)會將對商業(yè)銀行給地方政府融資平臺新增貸款進行嚴格控制,以控制風險,保障對實體經(jīng)濟的信貸投入。銀行應(yīng)當審慎的將地方政府融資平臺納入風險管理體系。嚴格監(jiān)控項目資本金,深入分析實體企業(yè)貸款償還能力,實時跟蹤不同地方政府的負債狀況和償債能力,綜合把握融資平臺的還款能力和貸款風險。對于巨大的債務(wù)存量問題可以通過債務(wù)重組的方式進行化解,重點明晰債務(wù)責任,分期償還,分期調(diào)減,地方政府可根據(jù)具體情況酌情負責擔保或劃撥應(yīng)急專款。

4.中央財政解決地方政府融資平臺貸款負債。財政始終是政府履行職責的重要基礎(chǔ),是宏觀調(diào)控的重要杠桿。財政支出是促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展直接和有力的手段,確保已經(jīng)出臺的各項政策盡快落實到位。當前地方政府融資平臺貸款風險已上升為影響經(jīng)濟金融的重大威脅力量。財政支出應(yīng)當把握重點,探索創(chuàng)新,推進財稅重點改革,完善地方政府融資平臺貸款償還機制,更好地發(fā)揮財政保增長、保民生、保穩(wěn)定的作用。但也應(yīng)看到我國財政的現(xiàn)狀,據(jù)財政部公布:2009年1-12月累計,全國財政收入統(tǒng)計數(shù)為68477億元,同比增長19.5%;全國財政支出為75874億元,同比增長25.4%;財政赤字約為7397億元,較2008年我國財政赤字1110億元而言我國財政赤字存量在增加。中央財政更應(yīng)作用于拉動經(jīng)濟增長,例如加大對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整力度,著力擴大內(nèi)需,促進消費、投資、出口協(xié)調(diào),畢竟經(jīng)濟力是綜合國力的主要組成部分。

三、地方政府投融資平臺存在的問題

(一)地方政府新增債務(wù)以投融資平臺為主。債務(wù)風險急劇擴大

截止2009年5月，全國地方政府投融資平臺的負債已達到5萬億元以上，這組數(shù)據(jù)只是估算。實際上，地方投融資平臺的融資狀況很不透明，地方政府往往通過多個融資平臺從多家銀行獲得貸款，債務(wù)管理也分布于不同的部門，造成地方政府不清楚不同層次政府投融資平臺的負債和擔保狀況。地方政府投融資平臺絕大部分項目為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資金額大、投資回收期長、收益率低、見效慢，一旦投融資平臺不能償還貸款，便轉(zhuǎn)化為地方政府的負債。當?shù)胤截斦霈F(xiàn)償還困難時，或?qū)⑥D(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，或最終將由中央財政償還。

(二)投融資風險高度集中于銀行等金融機構(gòu) 盡管地方投融資平臺可以通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道，但從實際情況看，大多數(shù)地方政府投融資平臺的財務(wù)狀況不佳，資產(chǎn)負債率極高，不具備發(fā)行債券的資格。能達到上市融資條件的投融資公司也只有極少數(shù)，絕大多數(shù)投融資公司只有通過銀行等金融機構(gòu)貸款解決資金短缺問題。據(jù)測算，我國地方政府投融資平臺的負債中80％都是通過銀行信貸獲得的資金。2009年8月。國家審計、銀行監(jiān)管等多部門密集調(diào)研政府投融資平臺的授信總額、已發(fā)放貸款、貸款利率、貸款期限、資產(chǎn)負債情況及該級地方財政收入、當?shù)谿DP等信息。政府投融資平臺之所以成為審查對象，與其在2009年上半年新增貸款中占比較大及其潛在的風險密切相關(guān)。

(三)地方政府對投融資平臺的管理混亂

近年來，地方政府設(shè)立的各類投融資平臺行政色彩普遍較濃，各投融資平臺往往由不同的行政部門組建管理，條塊分割嚴重。雖然各地方政府都強調(diào)構(gòu)建“借、用、管、還”一體化、安全、高效的投融資平臺，但在實際操作時，常常出現(xiàn)借、用、管、還分離的問題。通常發(fā)改委規(guī)劃哪些項目需要舉債；財政廳(局)、人民銀行負責貸款項目的審核；發(fā)改委和國資委負責監(jiān)督、管理資金的使用情況；而舉債的資金幾乎都由財政部門償還。各投融資平臺不負責向財政部門報送財務(wù)報表，最終導致財政部門不了解各投融資平臺的負債情況，各地投融資平臺管理混亂的現(xiàn)象非常普遍。

四、促進我國地方政府投融資平臺健康發(fā)展的對策 目前，全國地方政府投融資平臺的運行情況要求我們構(gòu)建符合中國國情的法律規(guī)范和管理機制，以使地方投融資在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更大作用。2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。針對我國地方投融資平臺出現(xiàn)的問題，提出以下幾點建議。

(一)制定投融資法律

隨著投融資平臺的不斷發(fā)展，各地方政府都在積極探索、創(chuàng)新投融資模式，紛紛出臺相關(guān)文件，規(guī)范本地區(qū)的投融資業(yè)務(wù)，但還沒有制定統(tǒng)一的法律法規(guī)。目前，最緊迫的任務(wù)就是盡快出臺投融資法律法規(guī)，為加強地方政府投融資工作提供可靠的法律依據(jù)，使投融資業(yè)務(wù)的開展有法可依、有章可循。具體內(nèi)容應(yīng)包括對投融資主體、投資范圍、運作模式、基本運作內(nèi)容、債務(wù)管理、地方發(fā)行債券規(guī)模、資金監(jiān)管、投資決策權(quán)歸屬等方面的規(guī)范。

(二)健全投融資平臺管理體制，規(guī)范運作機構(gòu) 投融資平臺的運作效率如何，很重要的一點是管理體制是否健全，運作機構(gòu)是否規(guī)范。鑒于投融資平臺在國家經(jīng)濟發(fā)展中所發(fā)揮的巨大作用，應(yīng)建立中央和地方兩級投融資管理體制，中央政府應(yīng)成立中央投融資管理部門，負責全國性投融資業(yè)務(wù)，確定資金投放的方向和重點，指導和協(xié)調(diào)地方投融資工作，監(jiān)督資金的使用和債務(wù)管理；地方政府設(shè)立專門機構(gòu)統(tǒng)一管理各平臺的投融資和債務(wù)問題，接受中央投融資管理部門的監(jiān)督檢查，負責向中央報送財務(wù)報表，便于中央掌握全國投融資動向及債務(wù)規(guī)模，及時根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要調(diào)整我國的投融資政策。

(三)理順投融資平臺的債務(wù)管理體制

對投融資平臺債務(wù)必須統(tǒng)一管理，扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的被動局面。在目前未成立中央投融資管理機構(gòu)前，可由財政部門統(tǒng)一管理，成立專門投融資管理機構(gòu)后，由中央投融資管理機構(gòu)負責，各投融資公司定期向中央投融資管理機構(gòu)提交財務(wù)報告，中央投融資管理機構(gòu)向財政部報告，并接受審計部門的檢查。針對目前地方政府投融資平臺負債規(guī)模過大的情況，商業(yè)銀行可對投融資平臺的貸款進行貸款證券化，通過使其進入債券市場來解決巨大的存量問題。對未來地方投融資平臺的籌資渠道，可采用發(fā)行地方債券、上市融資等方式。政府在發(fā)行債券時應(yīng)首先考慮自身償債能力，國際上一般認為，一個國家的外債余額不應(yīng)超過當年出口收入的20％。據(jù)此，我國地方政府的債務(wù)規(guī)模也應(yīng)限制在當年稅收收入的20％以內(nèi)。對規(guī)模較小的平臺可通過兼并重組或控股等方式，擴大規(guī)模、創(chuàng)造上市或發(fā)債條件，并實現(xiàn)規(guī)模效益。此外，地方政府投融資平臺應(yīng)盡可能采取多種方式使社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資運營 參考文獻：

[1]政府融資平臺面臨機遇和挑戰(zhàn)對話南開大學教授劉曉欣[N].金融時報，2009.[2]人民論壇編輯部.專家稱地方政府投融資平臺應(yīng)盡快規(guī)范[J].人民論壇，2010.[3]湖北省人民政府研究室.河南省搭建投融資大平臺的做法與啟示[J].今日財富，2008.[4]霄漢發(fā).河北邯鄲營造“綠色”投融資平臺[N].經(jīng)濟日報，2009.[5]巴曙松.地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風險評估[J].西南金融，2009.[6]黃全樣.地方政府投融資平臺的運行方式與問題——以四川省綿陽市為例[J].西南金融，2009.

第三篇：地方政府融資平臺

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。地方政府組建投融資平臺進行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來已久，但是投融資平臺發(fā)揮主導作用則是2008年來在應(yīng)對金融危機時期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。

從2008年底以來，地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，據(jù)初步統(tǒng)計，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70％以上為縣區(qū)級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。

隨著地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，越來越多的專家質(zhì)疑，由于地方政府投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，同時，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的負債情況都不清楚，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財政和商業(yè)銀行買單。

第四篇：銀監(jiān)會研究地方政府融資平臺貸款有條件展期

銀監(jiān)會研究地方政府融資平臺貸款有條件展期

據(jù)媒體報道，國內(nèi)銀行獲準對地方政府貸款進行滾轉(zhuǎn)，將到期日延后四年。據(jù)中國證券報記者了解，目前銀監(jiān)會研究有條件允許地方政府融資平臺貸款延期償還，但期限并不確定。

監(jiān)管人士透露，對于無法還款的借款人，應(yīng)要求其半年或一年內(nèi)向債權(quán)銀行和地方政府報告償債缺口，提前安排還款資金。

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去年10月，銀監(jiān)會副主席周慕冰表示，高度關(guān)注地方政府融資平臺貸款的整改增信，對原有期限安排不合理的貸款，在其滿足擔保抵押落實、合同補正到位等條件后，根據(jù)現(xiàn)金流與還本付息的實際匹配情況，經(jīng)批準可適當延長還款期限或展期一次。

銀行人士表示，目前部分地方政府融資平臺項目確實面臨較大還款壓力，未來三年內(nèi)將有35%的貸款集中到期。地方政府融資平臺將面臨償債高峰。

近七成平臺貸款安全 銀監(jiān)會緊防違規(guī)增長

記者從相關(guān)部門獲得的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年9月末，全國共有地方政府融資平臺超過10000家，平臺貸款余額9.1萬億元。其中，已退出平臺、納入一般公司類貸款管理貸款余額近3萬億元；其余仍按平臺貸款管理的余額約6萬億元。另據(jù)介紹，平臺貸款的抵質(zhì)押擔保整改率已達65%，這意味著至少有超過65%的平臺貸款是安全的。

國務(wù)院總理溫家寶在全國金融工作會議上指出，目前融資平臺公司融資規(guī)模膨脹的勢頭得到有效遏制，銀行業(yè)金融機構(gòu)等對融資平臺公司的信貸管理加強，機關(guān)事業(yè)單位違規(guī)擔保承諾行為基本得到制止。

據(jù)了解，針對平臺貸款可能帶來的風險，銀監(jiān)會一直按照“分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”原則進行處置，堅持“保在建、壓重建、控新建”的基本思路，扎實推進平臺貸款的退出管理、合同補正、追加抵質(zhì)押物、加強貸后管理、增提撥備和提高資本占用成本等重點工作。

由于近三年到期的平臺貸款較多，監(jiān)管部門尤為重視。銀監(jiān)會要求銀行將平臺貸款按照到期日進行排隊，組織開展償債風險專項排查，督促提前做好還本付息計劃。如借款人無法履約還款，應(yīng)要求其提前半年到一年向債權(quán)銀行報告償債缺口，并由債權(quán)銀行積極做好與借款人和地方政府的協(xié)商工作，促請統(tǒng)籌安排償債資金，提前做出應(yīng)對。

“降舊控新”是處置平臺貸款的基本要求。為此，銀監(jiān)會要求嚴把新增平臺貸款的投向和流向關(guān)口，防止平臺貸款假借“保續(xù)建”之名違規(guī)增長。

銀監(jiān)會副主席周慕冰去年10月份在參加一個論壇時曾表示，對原有期限安排不合理的平臺貸款，在其滿足擔保抵押落實、合同補正到位等條件后，根據(jù)現(xiàn)金流與還本付息的實際匹配情況，經(jīng)批準可適當延長還款期限或展期一次。這意味著符合條件的、還款沒有問題的平臺貸款可能獲得展期。業(yè)內(nèi)人士分析認為，此舉將有助于使平臺貸款的還款期獲得一定喘息，有助于貸款的回收及更好地支持實體經(jīng)濟。

業(yè)內(nèi)人士同時表示，平臺貸款風險的化解不是一朝一夕的事情，涉及地方政府和銀行業(yè)金融機構(gòu)等多方面主體，因此，要有針對性地采取措施，既能把融資平臺風險控制住，又能把實體經(jīng)濟支持好。(上海證券報)

1.84萬億地方債清算高峰將到 機構(gòu)銀行不敢怠慢

2011年中旬爆發(fā)的云南省公路開發(fā)投資有限公司(下稱“滇公路”)千億貸款“違約**”已風平浪靜。然而，這仍難掩債務(wù)沉疴的暗流涌動，面對2012年全年高達1.84萬億地方政府性債務(wù)償債高峰期的到來，無論是監(jiān)管機構(gòu)還是銀行，都不敢有絲毫怠慢。

進入2012年，一家名為云南城投集團的平臺公司引發(fā)了銀行間市場人士的關(guān)注。這家在2011年云南省多家城投公司爆出債務(wù)“違約”、資產(chǎn)重組風潮時，表現(xiàn)低調(diào)的省屬城投公司，曾在2010年底發(fā)行過一只總額8億元的城投債(“10云城投債”)，僅僅過了2年，債券抵押物——旗下上市公司股票價格至少縮水了七成。

“盡管在2011年下半年追加過一次抵押物，以目前股價測算，公司還得追加抵押物。”2月10日，一位評級行業(yè)資深人士告訴本報記者。

“10云城投債”發(fā)行時，云南城投集團以其持有的上市公司云南城投置業(yè)股份有限公司(下稱“云南城投”，600239.SH)6842萬股股票作為質(zhì)押資產(chǎn)，對債券進行擔保；然而過去一年中，云南城投股價從最高時的21.3元/股，一路下行，跌至目前7元/股左右的水平，股價下跌必然導致抵押物價值大縮水，也引發(fā)市場對于云南城投集團是否有能力追加抵押物產(chǎn)生種種猜測。

云南城投集團并非個案。

與震蕩的股價相比，房地產(chǎn)市場的下行趨勢給全國各地各類地方融資平臺帶來的挑戰(zhàn)，或許更令人擔憂。

“目前有近50%的平臺貸款直接或間接依賴于土地出讓收入及相關(guān)抵質(zhì)押變現(xiàn)。”今年1月上旬召開的大型銀行監(jiān)管會議上，銀監(jiān)會一位高層強調(diào)，在當前地方政府地塊流拍增多和土地出讓金收入減少的趨勢下，平臺貸款和房地產(chǎn)貸款風險必然因相互交織而同步升高。

此前，國家審計署披露的地方政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，截至2010年底的10.7萬億地方政府性債務(wù)余額中，2012年到期償還的占到17.17%，即2012年償付金額在1.84萬億，低于2011年2.6萬億的水平。

“我們現(xiàn)在比較擔心的是今年上半年，上半年是一個關(guān)口，過去了就OK了，如果過不去，會有很多不良資產(chǎn)涌現(xiàn)。”2月10日，一位從業(yè)長達30年的股份制高管向記者坦言。

2012年城投債的風險到底有多大？中誠信一位資深評級人士的總結(jié)思路是，“先看一看2011年，城投公司采取了哪些措施，這些措施能否延續(xù)到2012年；跟2011年比，2012年的償還債務(wù)有多大，2012年的新上項目規(guī)模有多大？這都需要摸清楚。”

抵押物縮水危機

2月10日，云南城投董事會辦公室一位人士向記者回復，截至目前，上市公司還沒有收到大股東層面的相關(guān)通知。

云南城投集團成立于2005年4月，為云南省國資委直管的省屬一級企業(yè)，注冊資本金為11.4億元，總資產(chǎn)逾300億元，擁有10多個控股子公司，旗下業(yè)務(wù)板塊主要為兩大類，一類是城市開發(fā)，一類是水務(wù)、燃氣等城市經(jīng)營性配套設(shè)施。

本報記者獲得的一份調(diào)研報告顯示，盡管云南省政府陸續(xù)向云南城投集團注入了水務(wù)等經(jīng)營性資產(chǎn)，但其資產(chǎn)負債率仍處于較高水平，到2011年末時已接近70%，且受城市開發(fā)業(yè)務(wù)收入減少影響，僅2010年公司營業(yè)收入同比減幅就高達53.72%。

2010年底“10云城投債”發(fā)行時，云南城投集團以其持有的上市公司云南城投6842萬股股票作為質(zhì)押資產(chǎn)，占其持有全部有限售條件流通股的34.99%。債券募集說明書顯示，按2010年4月30日的60日均價23.13/股進行估算，該期債券股權(quán)質(zhì)押總價值約為15.8億元，為債券發(fā)行額的1.98倍。

然而，僅僅過了半年，由于股市下行，質(zhì)押資產(chǎn)市價持續(xù)下跌，作為債券受托管理人的東方證券不得不在2011年6月份督促云南城投集團追加抵押物。

公告顯示，云南城投2011年5月31日前60個交易日股票均價為16.20元/股，以此計算，質(zhì)押資產(chǎn)變動為11.08億元，低于該只債券未償還本金及當期利息之和8.45億元的155%(13.1億元)，差額為2.02億元。

2011年6月底，云南城投集團以其擁有的一塊位于騰沖北海鄉(xiāng)的國有土地使用權(quán)和其擁有的一處商業(yè)用房產(chǎn)權(quán)做抵押，兩者總計價值2.13億元，追加為債券擔保物。

這是云南城投集團唯一一次也是最后一次追加抵押物，此后上市公司股價依舊一路向下。按2012年2月10日的前60個交易日股票均價6.59元/股計算，考慮到除權(quán)因素，云南城投集團質(zhì)押資產(chǎn)變動為5.86億元，已低于該只債券未償還本金及利息之和的100%，追加抵押已屬必然。

對于全國近萬家地方政府融資平臺公司而言，云南城投集團以上市公司股票為債券擔保物的案例并非典型。2011年以來，股市、樓市等資產(chǎn)價格的波動，已經(jīng)深刻影響到抵押物的價值。

“我覺得土地抵押價值的下降更恐怖，包括還款來源是土地出讓金的。”2月10日，某大型銀行江蘇分行人士向記者表示。

正如前述銀監(jiān)會高層所言，截至目前，仍有近50%的平臺貸款直接或間接依賴于土地出讓收入及相關(guān)抵質(zhì)押變現(xiàn)，“一旦平臺貸款和房地產(chǎn)貸款風險加大，平臺公司和房地產(chǎn)企業(yè)資金鏈就會更加緊張。”

早在2010年三季度，銀監(jiān)會內(nèi)部就曾意識到這個問題，當時數(shù)據(jù)顯示，平臺貸款抵押估值占全部平臺貸款余額的49.4%；且“抵押品大部分為土地抵押，未來抵押品變現(xiàn)價值受土地價格波動影響極大，而且部分土地抵押貸款尚未取得規(guī)劃許可證、土地使用權(quán)證等相關(guān)權(quán)證，存在重大合規(guī)風險。”

中國指數(shù)研究院數(shù)據(jù)信息中心監(jiān)測顯示，2011年全國130個城市土地出讓金總額為19052.3億元，同比減少11%，上海和北京盡管土地出讓金仍然超過千億，但降幅也高達二到三成。

“2012年，平臺貸款整改工作是遇到了一些挑戰(zhàn)。”一位地方銀監(jiān)局人士告訴記者，2011年底，銀監(jiān)會主席尚福林上任之初就曾在內(nèi)部會議上指出，還款方式合同補正和補充合法有效抵押物兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的進展較慢。

“今明兩年是平臺貸款集中到期的時段，加上地方政府換屆，平臺貸款‘降舊控新’的任務(wù)非常艱巨，而且越到后期，整改難度越大。”銀監(jiān)會副主席周慕冰坦言。

甩賣包袱無果

2011年下半年以來，湖南省高速公路建設(shè)開發(fā)總公司(下稱“湖南高速”)為代表的高速公路平臺一系列融資嘗試，則正折射出平臺公司依舊脆弱的資金鏈條。

去年12月底，評級公司中誠信國際發(fā)出一份調(diào)級報告，將湖南高速評級展望由穩(wěn)定下調(diào)為“負面”。下調(diào)原因是2011年以來湖南高速正在急劇惡化的現(xiàn)金流狀況，以及持續(xù)增大的債務(wù)規(guī)模。

中誠信分析，2011年1-9月湖南高速經(jīng)營活動凈現(xiàn)金流為-71.94億元，其他應(yīng)收款也大幅增長，由2010年底的34.07億元增長為2011年9月底的156.81億元；而貨幣資金則由2010年底的138.77億元大幅降至去年9月底的53.94億元，流動性趨緊。

更為令人擔憂的是，這家號稱在建項目位居全國第一的省級高速平臺，截至2011年9月底公司債務(wù)已高達1334.30億元，負債率75%。

但如此高的負債率并未能阻擋湖南高速擴張的步伐。資料顯示，湖南高速目前有35個在建項目，投資概算約為2254億元，至去年三季末已完成投資1041億元左右，未來三年內(nèi)仍需投資約1212億元。

目前湖南高速迫在眉睫的，恰是未來兩年即將到期的約1181億元債務(wù)。一步險招，是將手伸向旗下的上市子公司——現(xiàn)代投資.2011年12月底，現(xiàn)代投資公布重大資產(chǎn)購買公告，擬收購大股東湖南高速持有的“長湘高速”和“醴茶高速”100%股權(quán)。此中玄機在于，若重組成行，現(xiàn)代投資將不得不背負這兩條高速公路所有債務(wù)，且未來仍得追加140億元投資。而僅每年產(chǎn)生的9億元利息費用，就足以吞噬其一年的凈利潤——數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)代投資2010年歸屬于上市公司股東的凈利潤不到8億元。

“這一過程中，湖南高速甚至沒有經(jīng)過現(xiàn)代投資董事會同意，就先行要求現(xiàn)代投資將款項打到了湖南高速。”一位接近湖南高速的人士告訴記者。這一說法并未得到湖南高速的證實。

因此，投資者普遍認為，這一重組方案是湖南高速借道上市公司甩賣包袱之舉。一個月后，上述方案被否決，湖南高速也不得不暫時抑制要錢沖動。

缺錢的省級高速平臺不止湖南高速一家。2011年12月底，安徽省交通投資集團(下稱“安徽交投”)發(fā)行了5億元的中期票據(jù)，其所募資金也將全部用于償還公司銀行貸款。這家規(guī)模中等的省級交投集團，最近三年資產(chǎn)負債率一直維持在83%以上，目前該指標為84.84%。

安徽交投財務(wù)數(shù)據(jù)還顯示，僅2012年底，到期的短期借款和長期借款就分別高達21億和11.6億元，債務(wù)到期量是2011年下半年的三倍。

中金公司投資策略報告顯示，作為目前高速公路投資建設(shè)的主體，各省交通投資集團2009 年資產(chǎn)負債率平均達68%，部分中西部省份甚至超過80%。

同時，由于公路投資主要由地方政府和企業(yè)主導，籌資難度較大，銀行貸款和地方自籌金額占公路建設(shè)額的80%，僅2010年公路投資建設(shè)的資金缺口就達到了1320億。

在有限的融資渠道背景下，湖南高速嘗試借道上市公司的做法，在國開行某南方分行一位資深人士看來，不過是目前城投公司喜歡的玩法，“資產(chǎn)資本化與資本證券化，雙劍合璧。都在過去幾年平臺公司高速擴張中立下”汗馬功勞。

另一個生動案例，則是重慶高速對旗下一段高速公路地段無疾而終的股權(quán)融資嘗試。2月10日，一位接近交易的人士透露，2011年下半年，渣打銀行曾與重慶市交通委員會接觸，愿以收購股權(quán)的形式承接重慶高速與中鐵二局共有的一條高速公路段。

合作模式是，重慶高速擬將旗下路段所在的項目公司30%左右的股權(quán)出售給渣打，藉此獲得債權(quán)、股權(quán)雙重融資支持，渣打派駐一位財務(wù)總監(jiān)參與項目公司管理。同時，高速路段建成后，渣打可分享公路收費帶來的固定收益。

“最后沒談成。”上述知情人士說，除政策原因外，定價分歧是最重要的原因，“外資行一般以車流量和未來收費增長為基準分析，但地方政府還希望加進財務(wù)成本和一定的盈利，定價方式有很大分歧。”

此外，地方政府遲遲不同意出售平臺公司高速公路股權(quán)的一個潛在擔憂，還在于一旦售出將帶來管理難題，“外方只收錢而不愿做公路維護，怎么辦？”

中誠信國際一位資深評級業(yè)人員認為，正如湖南高速案例就可以看出，一般平臺公司并不愿意出售股權(quán)，“因為目前能轉(zhuǎn)讓的公路股權(quán)項目往往資質(zhì)并不好，溢價不高。”

上述接近渣打銀行的人士也認為，目前只有一二線城市間的高速公路才有投資價值，但地方政府往往要求苛刻，以重慶為例，當?shù)卣岢隽?2%-15%的交易溢價。

審計署公告顯示，截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額中用于高速公路建設(shè)的債務(wù)余額為1.17萬億元，部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運營初期，其收費收入不足以償還債務(wù)本息，主要依靠舉借新債償還。盡管借新還舊是被明令禁止的，2010年全國高速公路政府負有擔保責任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)借新還舊率也高達54.64%。

巨額還債壓力下，上述國開行人士透露，2012年以來，即便高速公路這類曾經(jīng)的優(yōu)質(zhì)平臺公司，也開始接受貸款利率上浮11%和12%的現(xiàn)實了。不過他坦言，相比房地產(chǎn)領(lǐng)域，借道信托等融資工具的現(xiàn)象仍不常見。

究其原因，中誠信托一位負責人提到，基礎(chǔ)設(shè)施類信托目前收益率普遍不高，相比房地產(chǎn)信托對信托公司吸引力不大；此外，這類信托管制也較嚴格。不過他認為，2012年房地產(chǎn)信托受阻情況下，不排除基礎(chǔ)設(shè)施類信托趨熱的可能。

資產(chǎn)證券化重啟

按銀監(jiān)會主席尚福林的說法，未來三年內(nèi)將有35%的平臺貸款到期，地方平臺即將面臨第一個償債高峰；而一些平臺項目的貸款條件和償債能力先天不足，已出現(xiàn)在建項目后續(xù)建設(shè)資金和還貸資金無著落的局面。

監(jiān)管層的擔憂可見一斑。

不過，在上述中誠信人士看來，2012年盡管有1.84萬億地方債務(wù)到期，但現(xiàn)實“并沒有那么糟糕”。他給出了四點理由：第一，地方政府財政收入增長，投入力度在加大；第二，2011年賣地情況比2010年有所變差，但不至于差到哪里，也就是削減了20%-30%；第三，地方政府融資平臺也采取了一些資產(chǎn)處置的方式，如上市公司金融資產(chǎn)處置；第四，采取了一些其他方式融資手段，比如信托融資、BT融資等。

據(jù)他觀察，目前城投債發(fā)行趨勢之一，便是出現(xiàn)了一些偽裝成經(jīng)營性資產(chǎn)的平臺，“看起來像經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)公司，實際上是城投公司，比如最近一家名為淮南市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資有限公司發(fā)行的公司債，上述痕跡明顯。”

對上述國開行人士而言，2012年最好的消息是資產(chǎn)證券化的開閘。

近期的監(jiān)管會議上，銀監(jiān)會副主席周慕冰強調(diào)，要研究推進信貸資產(chǎn)證券化，“大型銀行資產(chǎn)證券化應(yīng)選擇質(zhì)量較好、收益比較穩(wěn)定的貸款作為基礎(chǔ)資產(chǎn)。”

“資產(chǎn)證券化已經(jīng)重新啟動了，我們最近在做一些項目。”上述國開行人士告訴記者，在城投公司中，有穩(wěn)定收入來源的比如水務(wù)等平臺，很適合做成資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，“可以暫時緩解現(xiàn)金壓力。”(21世紀經(jīng)濟報道)

2011年底，銀監(jiān)會主席尚福林曾在內(nèi)部會議上警告稱，未來三年內(nèi)有35%的平臺貸款到期，地方平臺即將面臨一個償債高峰。

據(jù)審計署報告，2011年、2012年，分別有約2.6萬億元和約1.8萬億元的地方政府性債務(wù)到期，合計占2010年底債務(wù)余額的 41.66%。

根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計10.7萬億元，占2010年GDP的四分之一。從償債看，2012年、2013年、2014年分別有17.17%、11.37%和9.28%到期，也即是說，未來三年將有4萬億的平臺貸款到期。

第五篇：地方政府融資平臺貸款的潛在風險及對策

地方政府融資平臺貸款的潛在風險及對策

摘要：本文分析了地方政府融資平臺貸款的現(xiàn)狀及其風險并提出了相應(yīng)的管理對策。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺貸款

風險

對策

在國際金融危機不斷沖擊的大環(huán)境之下，自2008年來，我國中央政府便進行了大規(guī)模的刺激經(jīng)濟政策的出臺，政府在一定程度上放寬了地方政府的融資政策也使得各地方政府快速發(fā)展了其融資平臺。地方政府融資平臺貸款的現(xiàn)狀

為和那時積極的財政政策進行配合，我國地方政府融資平臺由上世紀90年代應(yīng)運而生，于是，地方政府便經(jīng)由各種各樣的平臺公司來為地方政府的城建、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及公共事業(yè)項目進行融資。2010年之后，國家便對銀行流動性還有地方政府融資平臺的清理規(guī)范進行了縮緊，地方政府融資平臺的數(shù)量以及融資規(guī)模都有所下降。可知河北省內(nèi)的現(xiàn)今的大多商業(yè)銀行對于地方政府融資平臺貸款采用“降舊控新”的政策，嚴格控制新增投放，大多實行總行審批，主要是保證在建項目的資金需求。銀監(jiān)會在2012年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作會議強調(diào)要深化整改，緩釋風險，進一步推進地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作。依照可靠數(shù)據(jù)，截至到2012年3月末，河北省內(nèi)的融資平臺共有361家，貸款余額是3684.55億元，這個數(shù)據(jù)與年初相比來看增加了2.35億元，占據(jù)到了所有貸款的16.5%。

目前，隨著河北省地方政府融資平臺地方經(jīng)濟的不斷回升，城市化進程的逐漸加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模的不斷擴大，對基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金需求也隨之加大，導致政府融資平臺快速增長，貸款投放呈現(xiàn)出積極變化。

1.1 地方政府融資平臺數(shù)量眾多，形式多樣

現(xiàn)今的地方政府融資的特點是：平臺數(shù)量眾多，形式多樣，其運作模式的差異也較大。事業(yè)法人是現(xiàn)在的地方政府融資平臺的性質(zhì)的主要形式，且其中大多是公益性融資平臺，地方市級融資平臺是借款主體。還款來源是財政補貼資金的無覆蓋貸款還貸壓力較大（2012年地方政府融資平臺貸款到期應(yīng)還款項中），而這當中的一些機構(gòu)表示為部分貸款還貸困難，并對銀行提出借新還舊和辦理展期一起重新約期等等。除此之外，在到期貸款當中，土地抵押貸款以及土地收益權(quán)質(zhì)押貸款所占據(jù)的比重也是相對來說比較大的，下游地產(chǎn)市場會很大程度地影響到土地交易的價格，并且處于國家大力地調(diào)控房地產(chǎn)這樣的形勢下，單純是以土地抵押作為依靠的的平臺貸款的風險也會越來越明顯。最后，對交通類平臺貸款，由于交通局財務(wù)實行統(tǒng)收統(tǒng)支，也存在還款資金不能及時到位的風險，而且有的銀行前兩年發(fā)放的貸款至今尚沒有辦理公路收費權(quán)質(zhì)押手續(xù)，對到期貸款清收還需采取積極的措施。

1.2 貸款發(fā)放集中度高，政府償還壓力大

河北省內(nèi)的各級金融機構(gòu)自2011年以來便與自身的實際情況進行結(jié)合將穩(wěn)健的貨幣政策進行了積極的貫徹實施，并且逐步把工作重點放在了信貸支持地方經(jīng)濟發(fā)展上面，不僅僅如此金融機構(gòu)還逐步的對地方政府融資平臺貸款的投放力度進行不斷地加大，為了促進地方經(jīng)濟的不斷向前發(fā)展提供了持續(xù)的信貸支持。國家開發(fā)銀行河北省分行和工商銀行河北省分行是平臺貸款存款占比最大的兩家金融機構(gòu)，兩家在2013年前到期的平臺貸款分別占存量平臺貸款的16.2%和27.8%。2010年至2015年，地方政府償債率基本保持在了25%的警戒線之內(nèi)，2011年至2013年是償債的高峰期，地方政府償債率最高已經(jīng)達到area（30.03%，36.03），具體數(shù)據(jù)詳見下表：

地方政府償債覆蓋率預測簡表

（單位：萬億元）

■

1.3 貸款投向重點突出

國家規(guī)范并且清理地方政府融資平臺貸款是現(xiàn)在的一個發(fā)展趨勢，新增融資平臺的風險基本被覆蓋。各金融機構(gòu)對現(xiàn)金流充足的交通，土地儲備類平臺予以支持，對無現(xiàn)金流入，單純依靠財政的予以壓縮。截至2012年一季度末，河北省融資平臺貸款不良總額和不良率較2010年末實現(xiàn)了持續(xù)雙降。現(xiàn)金流充足的公路類平臺貸款存量占比60%左右，關(guān)注類貸款占比為10%，較去年同期上漲了1.1個百分點。河北省銀行業(yè)對全省融資平臺新發(fā)放貸款95.89億元，其中高速公路建設(shè)領(lǐng)域41.98億元，占比43.78%，土地儲備中心13.89億元，占比14.49%;市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域11.10億元，占比11.58%;園區(qū)10.01億元，占比10.44%，有力保障了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目信貸需求。

■

2011年河北省銀行業(yè)對全省平臺貸款分布

1.4 貸款以中長期貸款為主，抵質(zhì)押貸款占比大

河北省地方政府平臺貸自2010年來主要都是長期貸款。可靠數(shù)據(jù)表明，河北省政府融資平臺貸款（至2011年末），1年內(nèi)（含1年）的到期貸款已經(jīng)占據(jù)了全部地方政府融資平臺貸款的4.82%，余額是165.79億元;1至5年（含5年）所占據(jù)的比重為20.81%，到期貸款余額是715.81億元;5年以上所占據(jù)的比重是74.37%，到期貸款余額是2557.53億元。從擔保方式上看，抵質(zhì)押貸款占比較大，河北省政府融資平臺抵質(zhì)押貸款余額到了2011年末所占據(jù)的比重是42.04%，是1445.75億元，;信用貸款余額占據(jù)了29.07%的比重，是999.87億元;其他貸款余額占據(jù)了28.89%的比重，為993.51億元。據(jù)對唐山地區(qū)的調(diào)查，在2011年末的存量貸款中，地方政府及其部門、機構(gòu)以直接或間接形似提供擔保的不合規(guī)保證貸款占18.3%，擔保和抵質(zhì)押品需要整改的貸款占21.8%。地方政府融資平臺貸款的風險

2.1 政府融資平臺和地方財政償債能力不匹配

這首先就表現(xiàn)為過度負債符合爭奪資源份額最大化。資源的有限性使得對資源份額爭奪已經(jīng)逐漸進入了白熱化的階段。對資源份額的爭取便日益成為地方政府間經(jīng)濟增長的競爭本質(zhì)，但是我們都知道，地方經(jīng)濟的持續(xù)高速的發(fā)展對資金有著有強大的需求，地方政府融資平臺便有了過度負債的沖動。

其次便是地方政府融資平臺本能追求擴大貸款規(guī)模以及銀行出于自身經(jīng)營還有發(fā)展的壓力向政府融資平臺貸款等等。

2.2 政府有效擔保的缺乏，債務(wù)違約風險逐步加大

處于對貸款安全性的保障，銀行大多會要求融資平臺借款有政府的財政擔保，承諾將還本付息支出做出預算支出，但是地方政府所出具的擔保函以及還款承諾函是沒有法律效力的。依照可靠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以知道，實際上的平臺貸款的抵押擔保煩人相當部分貸款缺乏實物亦或是實力機構(gòu)擔保，缺乏貸款第二還款來源。以土地、股權(quán)、房地產(chǎn)這樣的擔保品擔保的在河北省地方政府融資平臺貸款中所占據(jù)的比例是比較小的，而占比重相對比較重的是政府組建的擔保公司等政府信用類擔保，實際上貸款處于擔保不實還有無擔保狀態(tài)的比例是很高的。這便很大程度上對銀行貸款及利息的償還產(chǎn)生十分不利的影響。

2.3 融資責任主體較為模糊，風險控制機制匱乏

大多的地方政府融資平臺的主體都是國有獨資公司。融資平臺的話語權(quán)是相對來說較弱的。平臺主要只是負責融資這個方面，關(guān)于管理具體的項目這個方面是由法人來進行負責的，責任主體相對模糊在很大的程度上會致使其之間產(chǎn)生較高的協(xié)調(diào)成本，從而會導致較大的政策風險性，融資平臺之間所取得的的銀行貸款也相對比較不易統(tǒng)計，這樣財政負債能力便會在很大程度上受到威脅。許多的融資平臺缺乏相應(yīng)靈活以及切合自身實際的風險管理控制制度，所以一些項目上的管理規(guī)定等一系列的問題便層出不窮，時有發(fā)生。

2.4 地方政府融資平臺存在信用風險

在一般情況下，政府是不會為銀行提供詳細的財政收支變化還有政府融資平臺總貸款額等這些情況的，這樣便會造成銀行沒有辦法實時和整體了解當?shù)氐呢斦罩н@些極為重要的信息的。本級政府的財力直接決定了銀行對政府融資平臺的信用評價，所以銀行是必須要對政府財政收支還有財政償還能力進行全面的了解和把握的，但是，遺憾的是，銀行在很多情況之下也僅僅是借助片面的和殘缺的資料來進行評價。信息的極大不對稱造成了銀行做不到對政府融資平臺跨銀行的資金流向的監(jiān)控，也就不必說對融資平臺的資本金的源頭的全面把握了，甚至在一些情況對于了解本行貸款的實際用途都是一件“難于上青天”的事情。每個銀行也只能了解和它存在借貸關(guān)系的公司的融資情況還有那些在本行的資金流向。實際上按照理論來說，銀行可以控制自身對于地方政府融資的總量，即經(jīng)由設(shè)定一個總授信額度來對政府融資平臺的過度融資進行把控，但是，實際上，這樣卻是很難實現(xiàn)的。

2.5 不健全的公司治理結(jié)構(gòu)

不管是企業(yè)法人抑或是機關(guān)法人，財政注入還有次能量公共資產(chǎn)拼湊注入是其資本的最主要來源;公司的董事會還有監(jiān)事會的組織運作方式缺乏規(guī)范性，并且沒有相對完善的投資決策機制等等;政府有關(guān)部門指派的人員抑或是政府有關(guān)人員相對來說是沒有系統(tǒng)的或者成熟的市場經(jīng)營理念的，他們的投融資能力很大情況下或造成一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行便會很難追索的窘?jīng)r。還有值得注意的一點是，政府財政收支較大波動的出現(xiàn)都和國家政策的改變息息相關(guān)，這也一定程度上影響金融機構(gòu)貸款的正常償還。地方政府融資平臺貸款風險的管理對策

3.1 政府層面

3.1.1 合理控制融資規(guī)模，完善償債保障機制

各級政府應(yīng)當要量力而行和規(guī)模適度的準則來建立債務(wù)動態(tài)監(jiān)測機制，將融資規(guī)模以及數(shù)量等等都控制在其可承受的范圍之內(nèi)。同時，可以進行作為平臺貸款的輔助還款來源的政府償債專項資金的設(shè)立。

3.1.2 規(guī)范平臺自身投資行為，建立債務(wù)總量控制機制

政策性的市場投融資主體是平臺的的主要定位點，平臺公司要對種子資金效應(yīng)進行科學合理的利用并以此來對社會資金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行積極引導，并且做到基于該定位以及職能來分類管理各個項目，從而進行流暢的運行的經(jīng)營模式的建立。打個比方說，在對發(fā)行市政債券、中央資金、國有企業(yè)分紅以及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓這些途徑進行爭取之外，一些非營利性的公共服務(wù)項目還有基礎(chǔ)設(shè)施還可以更大程度上對政府配套的土地資源的整體開發(fā)經(jīng)營一禍首特許經(jīng)營權(quán)進行利用;對一些相對來說較為重大的產(chǎn)業(yè)化項目而言，平臺企業(yè)應(yīng)在自己投入之后繼續(xù)來對項目的建設(shè)情況進行實時的監(jiān)控，之后可以采取資產(chǎn)證券化和逐年分紅以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓這樣的一些方式來進行資金的回收等等。

3.1.3 拓寬地方政府融資渠道，發(fā)展多元化融資方式

銀行貸款是現(xiàn)在的地方政府融資平臺的一條最為主要的融資渠道，在這樣的情況之下，地方政府要做到對債務(wù)的規(guī)模以及可支配的財政收入的合理的預測，將發(fā)展的眼光置于多元化政府融資市場的推進。首先，其應(yīng)當更大程度上加強和金融機構(gòu)合作，除此之外，還應(yīng)當鼓勵地方政府融資平臺經(jīng)由資本市場來對其融資結(jié)構(gòu)進行科學合理的改善。

3.1.4 提高融資平臺信息披露透明度

應(yīng)當以地方政府部門作為領(lǐng)頭者，來建立健全相關(guān)的部門以及銀行一起都參與的融資平臺貸款監(jiān)測制度，并對加強監(jiān)測的辦法以及措施進行細致的研究，并且做到在第一時間將地方財政的舉債能力以及來源還有用途等諸如此類的情況進行公布，這樣做可以在很大程度上方便各方對地方政府融資風險進行防范以及判斷工作。一些相關(guān)的部門還要做到對在其管轄的范圍內(nèi)的融資平臺信息發(fā)布的及時督促，一定要確保這一點――相關(guān)信息的及時公開和全面披露，這樣做會對有利于地方政府融資平臺的隱形負債向著合規(guī)的顯性負債的積極轉(zhuǎn)變的推動。

3.2 銀行層面

3.2.1 加強財政金融監(jiān)管層之前的溝通協(xié)調(diào)

現(xiàn)在，政府融資平臺企業(yè)的融資渠道就是銀行貸款，基于這一點便要求了商業(yè)銀行要盡快實施相對之前而言愈加審慎的風險管理框架，對貸前審查還有貸后跟蹤進行加強，不同的地方政府的償債能力及其負債狀況也要做到及時的密切的跟蹤。還需注意的一點是，金融監(jiān)管部門以及財政部和地方財政部彼此還應(yīng)當加強溝通，只有這樣才可以建立起更加完善的一套共享機制。還有很重要的一點，針對未來貨幣政策趨向緊縮這一大的形勢之下，地方政府的融資制度都應(yīng)當向著市場化以及陽光化的路徑發(fā)展。

3.2.2 積極掌握平臺公司財務(wù)信息有效監(jiān)控信貸風險

作為銀行，是一定不可以僅僅因為利潤而將貸款投向政府融資平臺并降低本應(yīng)從嚴的一系列審查的標準，且銀行也不可以僅僅是出于對風險的恐懼而遲遲不肯向前邁步。銀行要做的是基于政府融資平臺項目貸款模式的貸款主體等等的一些列特性，將自身融入項目的評審中，并對貸款的方式進行深入的分析以及理論研究，這樣才可以最終做到將貸款風險進行有效的避免。不僅僅如此，其還應(yīng)當循序漸進地進行較為完備的政府背景類貸款風險評估體系的建立和健全，從而達到對地方經(jīng)濟發(fā)展的預測以及分析能力的的加強，并且針對其發(fā)放的貸款項目未來現(xiàn)金流量的具體變化情況展開實時的評估還有追蹤，做到嚴密監(jiān)控以及全程緊密跟蹤和貸款的實際使用情況，還要做到對私自將貸款挪作它用的平臺公司進行信貸制裁等等。

3.2.3 加強對地方政府債務(wù)風險的監(jiān)測和研究

協(xié)調(diào)機制的建立以及健全是需要銀監(jiān)部門還有人民銀行的帶動的，需要做到把地方政府債務(wù)負擔的實際情況及時摸清楚，除此之外，還應(yīng)當把當?shù)卣畟鶆?wù)鏈以及債務(wù)的規(guī)模的現(xiàn)實情況進行全面的把握。不僅如此，還要關(guān)注銀行放貸沖動下的風險隱患集聚，要第一時間指導金融機構(gòu)堅守風險管理底線，要防止金融機構(gòu)過盲目參與抑或是過度競爭，要將可能因為信貸資產(chǎn)的異常集中所帶來的系統(tǒng)性風險進行及時避免。以對金融系統(tǒng)安全的保障作為其出發(fā)點，并且利用金融媒體言論以及聯(lián)席會議這樣諸如此類的方式來達到及時加大宣傳力度的目的，從而形成對政府投融資平臺理性發(fā)展的良性制衡。

3.2.4 實行資產(chǎn)證券化，化解銀行信貸風險

銀行系統(tǒng)可以在一切與之息息相關(guān)的環(huán)境成熟的時候把部分中長期貸款進行資產(chǎn)證券化，銀行系統(tǒng)完全可以借助債券市場進行巨大的存量的分解。從一定程度上講，這樣做可以使得商業(yè)銀行經(jīng)由資產(chǎn)證券化來把其表面的部分風險資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到表外，從而達到了化解自身的貸款風險的目的;不僅僅如此，要想提高核心資本充足率，其中的及其重要的一項措施便是使當前資產(chǎn)證券化，因為當前資產(chǎn)證券化不僅僅對全面提升銀行資本充足率的水平是極為有利的，而且又可以從全面地化解因為中長期貸款而導致的引流動性風險。結(jié)論

本文是以河北省地方政府融資平臺貸款存在的潛在風險為研究對象的。其在促進經(jīng)濟發(fā)展、推動城市化進程中發(fā)揮了巨大的作用，特別是在地方公益性基礎(chǔ)建設(shè)項目中發(fā)揮了舉足輕重的作用。本文從河北省地方政府融資平臺貸款的現(xiàn)狀入手，點面結(jié)合的介紹了地方政府融資平臺的貸款情況，通過分析，指出平臺貸款中存在的潛在風險，這些風險引來了全社會對融資平臺的關(guān)注，如果不采取措施防范，會阻礙其未來的發(fā)展。針對融資平臺存在的風險，從銀行和政府兩個方面提出了對策建議，對加強融資平臺貸款風險管理有一定的現(xiàn)實意義和借鑒作用。由于個人能力有限，只是提出了一些淺顯的看法，敬請老師指正。

參考文獻：

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