第一篇：地方政府融資平臺何去何從

地方政府融資平臺何去何從

近年來，面對不斷膨脹的地方債務規模以及由此帶來的地方財政壓力，監管層不斷加強對地方債務的管理。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文）的出臺是一個重要的標志，該文圍繞建立規范的地方政府舉債融資機制，明確舉債主體、規范舉債方式、嚴格舉債程序等措施，建立了我國地方政府債務管理的新框架，旨在解決地方政府債務“借”、“管”、“還”的問題。財政部于2017年5月5日和5月28日分別出臺了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），以負面清單的方式從地方融資平臺、PPP和產業基金、政府購買服務、融資擔保等方面對當前地方政府舉債融資出現的種種亂象進行了全方位的覆蓋，對這些違法違規融資亂象進行封堵，以化解地方政府或有負債風險。50號文、87號文雖然針對的是地方違規違法舉債，但實質上仍是對43號文精神的延續，在規范地方政府舉債融資的基礎上完成對地方政府投融資模式的重構。在這個大趨勢、大變化之下，實力較弱的平臺公司短期融資來源受到了較大影響，而且其未來業務前景和發展空間已顯得不太明朗，轉型是勢在必行。

近十年來，作為城市建設的主力軍和先鋒隊，地方政府投融資平臺在推進我國城鎮化過程中，做出了突出的貢獻。然而，在我國經濟進入新常態，經濟增長由高速向高質量轉變過程中，對融資平臺而言，單純依賴過去的傳統手段已經不適應新時代的融資、建設和發展要求，這需要我們更加注重融資平臺的資產質量和經營能力，需要加速培育具有成長性、經營性的核心業務和新興產業。融資平臺在未來轉型中需要時刻以十九大精神為總綱領，以供給側結構性改革為導向，貫徹新發展理念，依靠創新驅動，緊緊把握時代脈搏，不斷調整轉型發展思路，從構建城市現代化經濟體系上尋找新的突破口，并重點在拓展和延伸城市運營和服務的產業鏈上下功夫，朝著打造城市產業生態圈的方向努力，最終發揮好城市資源運作平臺和產業投資引領的作用。唯有如此，融資平臺才能在激烈的市場化競爭中立于不敗之地。

總之，地方政府融資平臺作為我國歷史進程中的一個特殊產物，面對新時代的發展要求，我們看到，它的使命才剛剛開始,還遠未結束。融資平臺的轉型之路，依然任重道遠。為實現“兩個一百年”奮斗目標和中國夢，社會主義市場經濟是我們必須堅持的改革方向。然而，在當前的經濟發展階段，十九大報告準確的定義為“已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”。總書記指出，需要貫徹新發展理念，“必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率，著力加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系，著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制，不斷增強我國經濟創新力和競爭力”。

融資平臺路徑選擇 業務轉型路徑選擇

1、產業地產

目前市場上主要有三種類型的產業地產開發模式，即以產業物業開發租售為主的地產開發商模式，以PPP為主的產業新城開發商模式以及以雙輪驅動為主的產業投資商模式，每類商業模式均有內在的資本運作邏輯和開發能力要求。第一階段借力而為，以自身掌握的城市資源優勢，與產業地產開發領域的領先企業合作，提升產業地產開發能力與開發水平。第二階段自力更生，待自身產品開發、產業服務、產業招商能力得到有力提升，圍繞地區重點發展產業，自主開發產業地產項目。第三階段金融護駕，建立自身金融控股平臺，借助金融力量開發產業地產。

2、金融控股平臺

在同一控制權下，完全或主要在銀行、證券、保險業中至少兩個不同的金融行業大規模提供服務的公司。

根據母公司是否實際經營業務，可將金融控股公司劃分為兩種類型：純粹性金融控股公司和經營性金融控股公司。根據不同的設立主體，我國的金融控股公司可劃分為四類：央企系、地方系、民營系和互聯網系金融控股公司。地方政府金融控股平臺公司屬于地方戲金控。地方政府或地方國資委發起設立的、以整合地方金融資源、促進地區產業發展為目標的金融控股集團。平臺以集團母公司為載體，控股地方銀行、證券、保險中至少兩個不同金融行業的金融機構，形成母－子公司關系，控制地方經濟金融資源，發展協同優勢和互補效應。地方政府金融控股平臺公司以整合地方金融資源為目標，協調區域金融發展，促進產業結構調整。

1、政府主導，市場化運作。

2、大多為純粹型控股模式。

3、致力于融融協同、產融協同發展。

第二篇：地方政府融資平臺

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎設施的投資建設，所組建的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。地方政府組建投融資平臺進行基礎設施和城市建設方面的融資由來已久，但是投融資平臺發揮主導作用則是2008年來在應對金融危機時期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。

從2008年底以來，地方政府投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，據初步統計，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70％以上為縣區級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。

隨著地方政府投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，越來越多的專家質疑，由于地方政府投融資平臺法人治理結構不完善，責任主體不清晰，操作程序不規范，同時，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的負債情況都不清楚，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財政和商業銀行買單。

第三篇：地方政府融資平臺梳理

一、銀監會地方政府融資平臺

地方政府融資平臺是由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人。監管部門和各銀行業金融機構按包含退出類和仍按平臺貸款處理兩大類的全口徑統計平臺貸款。退出平臺整改為一般公司類貸款的，銀行可按照商業化原則自主放貸、自擔風險責任；仍按平臺管理的，如符合條件可以新增貸款。

（一）、事件發展

2008年年底，中央出臺四萬億應對金融危機的方案，地方政府面臨大量的資金配套的任務，地方融資平臺成為主要的融資工具。

2009年底地方政府融資平臺貸款余額達到約6萬億至7萬億元，此后還將進一步上升，直到2011年達到峰值，為9.8萬億。

2010年6月銀監會為地方融資平臺貸款劃定三紅線，即嚴禁發放打捆貸款；不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協議；對出資不實，治理架構、內部控制、風險管理、資金管理運用制度不健全的融資平臺，要嚴格限制貸款，并立即協商風險防范具體措施。要求銀行要借助當前地方政府對自身債務進行清理的契機，對原有政府融資平臺貸款逐筆打開梳理，按項目開展重新評審和嚴密的風險排查。

2010年6月10日，國務院頒發《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。

2010年7月30號，財政部、發改委、央行和銀監會四部委聯合下發《關于貫徹〈國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知〉相關事項的通知》，進一步加強地方政府融資平臺公司管理。《通知》中規定“向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體”，是指貸款資金應用于項目本身，承貸主體應為具有獨立承擔民事責任的市場主體。《通知》中“凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款”，是指對于自身沒有穩定經營性現金流或者沒有可靠償債資金來源的融資平臺公司，銀行業金融機構等不得發放貸款。

2010年9月29號，財政部、發改委、人民銀行和銀監會共同簽發《融資平臺債務清理核實情況表的通知》，要求填寫包括地方融資平臺成立時間、主管部門、級別以及2009-2010年6月間的所有負債、資產負債率債務余額等詳細數據說明。

8月19日財政部等四部委發布了地方政府融資平臺清理的實施細則，要求各地財政部門在10月31日前上報地方融資平臺公司債務清理核實情況。11月10日，銀監會正式簽發《關于開展地方政府融資平臺貸款臺賬調查統計的通知》(以下簡稱《通知》)并下發到各商業銀行。2011年開始,除了原有存量平臺貸款陸續到期外,銀行新發放給平臺公司的貸款將與公司類貸款一視同仁,按照公司類貸款的審批條件和程序發放。銀監會已要求商業銀行明確平臺貸款名單、貸款金額和還款來源，納入銀監會調查統計的平臺貸款調查名單由各地銀監局確定，同一平臺公司旗下跨多種主營類型的貸款都要統計。

2011年8月，平臺貸實施交叉監控，一項違約所有銀行貸款連坐。

2012年2月21日，銀監會下發《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》，要求各銀行原則上不得新增融資平臺貸款。

（二）、主要文件

中國銀行業監督管理委員會于2012年2月21日下發《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發【2012】12號），以下簡稱12號文件，是當前地方融資平臺監管工作的指導性文件。

（三）、主要內容

1、關于對存量貸款的“五分法”處置措施。

對于融資平臺的存量貸款，12號文件要求在“分類管理、區別對待、逐步化解”的原則下，根據現金流覆蓋與項目本身的情況，按照以下五種情形分別處理。

一是對于自身現金流100%覆蓋貸款本息，且項目已建成達產、形成了經營性現金流的融資平臺，要以現金流來源為基礎，制定均衡的分期還貸計劃，并專戶集并、封閉現金流收入，按照原來約定及時清收貸款；

二是對于現金流100%覆蓋，項目已建成但尚未達產形成經營性現金流的融資平臺，在借款人的抵押擔保、還款方式等方面整改合格的情況下，經各銀行總行審批，可在原有貸款額度內進行再融資，也即“收回再貸”；

三是對于現金流100%覆蓋，貸款到期而項目尚未建成的融資平臺，在借款人的抵押擔保、還款方式等方面整改合格的前提下，經各銀行總行審批后，可按照工程建設實際周期合理確定貸款期限，一次性修訂貸款合同，使貸款期限符合項目建成要求；

四是對于自身現金流不能100%覆蓋貸款本息，但項目能夠吸引社會資金投資的融資平臺，在現有貸款余額不增加的前提下，通過資產重組、合并、轉讓或引入新投資者、項目出售等市場化處置方案，引進資金用于還貸。

五是對于自身現金流不能100%覆蓋貸款本息，且工程項目不宜吸引社會資金投資的融資平臺，銀行只收不貸，并要求地方政府將貸款納入財政預算，分期清收貸款，不得展期。

2、嚴控新增融資平臺貸款。

實行信貸分類制度。各銀行應在平臺貸款原有的“名單制”管理基礎上,對融資平臺按照“支持類”、“維持類”和“壓縮類”三種情況進行信貸分類。將從“壓縮類”平臺中減少的貸款額度用于投向“支持類”平臺,以在融資平臺總量不增加的情況下實現貸款結構調整。支持類：指符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策的風險偏好，可以新增貸款的融資平臺；維持類：指不完全滿足融資平臺貸款的新增條件，但未超越銀行風險容忍度，可以為保項目完工進行再融資但貸款余額不得超過年初水平的融資平臺；壓縮類:指既不符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策，又超越銀行風險容忍度，貸款余額不得增加且不得以任何形式新發貸款的融資平臺。

新增貸款投向及要求。融資平臺新增貸款應優先保證重點在建項目需求，既要避免重點項目出現“半拉子”工程，又要防范融資平臺假借“保續建”之名套取貸款。仍按平臺管理類的新增貸款的投向主要為五個方面：一是符合《公路法》的收費公路項目；二是經國務院審批或核準的且資本金已到位的重大項目；三是土地儲備和保障性住房建設項目；四是農發行支持且符合中央政策要求的農田水利建設項目；五是工程進度達到60%以上且現金流達到全覆蓋的在建項目。

12號文件規定新增平臺貸款要滿足5個前提條件：一是公司治理完善；二是現金流全覆蓋；三是抵押擔保符合現行規定且存量貸款已在抵押擔保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；四是借款人資產負債率低于80%；五是平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理并已落實預算資金來源。

強化授信審批制度。各銀行應按照“統一授信、總量控制、逐筆審批、監督支付”的原則，加強總行對仍按平臺管理類貸款的集中審批和管理，對于新增貸款，由總行統一授信、逐筆審批，加強支付監督，防止貸款挪用。

嚴控新發放融資平臺貸款。對于存在以下情形的融資平臺，各銀行一律不得新發放任何形式的貸款：一是信貸分類結果為“壓縮類”的；二是借款人為異地平臺的；三是所在地區地方政府債務規模達到或超出限額的；四是地方政府以直接或間接形式提供擔保承諾的；五是以學校、醫院、公園等公益性資產作為抵質押品的；六是以無合法土地使用權證的土地預期出讓收入承諾作為質押的；七是存量貸款擔保抵押、貸款合同等方面整改不到位的；八是資產負債率和現金流覆蓋率不符合規定要求的。

3、嚴格平臺退出程序。12號文件要求，融資平臺退出必須嚴格遵循“牽頭行發起—貸款行(總行)審批—三方簽字—退出承諾—監管(局)備案”五項程序；與此同時，必須符合公司治理健全、資產負債率在70%以下、現金流100%覆蓋貸款本息、存量貸款已整改合格、無違約記錄等5項條件。對于退出類平臺貸款實施動態監測，對五項條件之一低于監管要求和違背退出承諾的，要重新納入平臺管理。退出類新增貸款應嚴格遵循產業政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實行“誰貸款，誰承擔風險”的責任追究機制。不得向退出類平臺發放保障性住房和其他公益性項目貸款。

二、發改委關于企業債的規定

12年4月，發改委有關部門以口頭通知的名義傳達，按照銀監會《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發【2012】12號）有關融資平臺監測類和監管類兩分法，原則上不再批準監管類平臺的發債申請，而被列為退出類平臺的，則可繼續發債。針對發行人已退出平臺，而下屬子公司尚未退出平臺的，交易商協會允許其申請注冊，但募集資金不能用于尚未退出平臺子公司的項目。

交易商協會也向各主承銷銀行發布了“地方政府融資平臺企業注冊要點”，明確申請企業須在2011年底前退出銀監會地方政府融資平臺名單；且同時必須具備真公司、真資產、真項目、真支持、真償債、真現金流等“六真”原則。

在12年7月，為落實“穩增長”的政策精神，進一步發揮債務融資工具市場對實體經濟的作用，協會對相關企業發債的要求做出調整。如按照協會此前的要求，企業發債前須先退出銀監會地方政府融資平臺名單，現有望放寬該項要求。目前在銀監會地方政府融資平臺名單內的企業，有四類將可以直接公募發債，包括符合六真原則的產業類公司，如高速、鐵路等；因全民所有制企業而進名單的；曾經退出銀監會的名單，但因為承建地方保障房項目又進入的；國發19號文可以繼續融資的，比如地鐵、快速軌道等。”

三、政策解讀

1、名錄：各銀行應建立符合自身經營實際情況的融資平臺“名單制”管理系統。由銀行法人總行（部）統一規劃，合理確定融資平臺客戶名單，適時動態調整，并向監管部門備案。不得向該名單之外的融資平臺發放貸款。

2、進入、退出平臺的區別：退出平臺的貸款按照一般公司貸款原則，但無法獲得保障性住房和其他公益性項目貸款。平臺類公司貸款的限制、要求更多，且必須在“名單”內。

3、平臺已有貸款即存量貸款是否展期的處理方法——五分法，分類依據：現金流100%覆蓋的項目是否建成投產以及現金流無法100%覆蓋的能夠引入社會資金；新增貸款處理方法——名單制基礎上的信貸分類制度（支持類、維持類、壓縮類），分類依據是否符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策的風險偏好。

4、貸款審核主體——主評審行（如在兩家及兩家以上銀行辦理業務，采取主評審行制度，參與行及時準確向主評審行提供有關數據和信息）。

5、母公司未出融資平臺，子公司能否貸款——按照一般公司貸款進行。

6、融資平臺內的企業只有符合相關條件的才可以發債。

7、母公司退出融資平臺，子公司未退出平臺，母公司可作為發行人發行企業債，但所籌資金無法用于子公司項目。

第四篇：地方政府融資平臺最新政策法規

地方政府融資平臺最新政策法規匯編

按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號文）的定義，地方政府融資平臺是指由地方政府或其部門、機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

作為中國特殊的財政和政府融資體制下的產物，地方政府融資平臺伴隨中國經濟特別是基礎建設事業的發展，經歷了2000年前的蹣跚起步階段、2009年前的緩慢上升階段、2009年開始的迅猛增長階段、2013年進入的調整發展階段，最終在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文）后不可避免的迎來了淡出轉型階段。

編者梳理了近年來相關的政策文件，供讀者參考。

說明：

1、匯編文件截止于2014年12月10日；

2、限于水平，疏漏難免，望讀者不吝批評指正；

3、編者力求但無法保證匯編文件的準確性和完整性，因此本匯編僅供參考，請讀者甄別使用；

4、本匯編歡迎轉發，請保留作者署名，謝謝！

一、國務院發布：

1、國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）及答記者問、解讀

2、國務院辦公廳《關于加強影子銀行監管有關問題的通知》（國辦發〔2013〕107號）

3、國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）

4、國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）

二、部委聯合行文：

1、財政部、國家發展和改革委員會、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）

2、國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號）

3、財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）

4、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券業監督管理委員會、中國保險業監督管理委員會、國家外匯管理局《關于規范金融機構同業業務的通知》（銀發〔2014〕127號）

三、發改委發布：

1、國家發展改革委《關于進一步改進和加強企業債券管理工作的通知》（發改財金〔2004〕1134號）

2、國家發展改革委《關于推進企業債券市場發展簡化發行審核程序有關事項的通知》（發改財金〔2008〕7號）

3、國家發展改革委辦公廳《關于進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》（發改辦財金〔2010〕2881號）

4、國家發展改革委辦公廳《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》（發改辦財金〔2011〕1388號）

5、國家發展改革委辦公廳《關于進一步加強企業債券存續期監管工作有關問題的通知》（發改辦財金〔2011〕1765號）

6、國家發展改革委辦公廳《關于加強企業發債過程中信用建設的通知》（發改辦財金〔2012〕2804號）

7、國家發展改革委辦公廳《關于進一步強化企業債券風險防范管理有關問題的通知》（發改辦財金〔2012〕3451號）

8、國家發展改革委辦公廳《關于開展保障房項目企業債券募集資金使用情況檢查的通知》（發改辦財金〔2013〕742號）

9、國家發展改革委辦公廳《關于進一步改進企業債券發行審核工作的通知》（發改辦財金〔2013〕957號）

10、國家發展改革委辦公廳《關于企業債券發行申請部分企業進行專項核查工作的通知》（發改辦財金〔2013〕1177號）

11、國家發展改革委辦公廳《關于進一步改進企業債券發行工作的通知》（發改辦財金〔2013〕1890號）

12、國家發展改革委辦公廳《關于企業債券融資支持棚戶區改造有關問題的通知》（發改辦財金〔2013〕2050號）

13、國家發展改革委辦公廳《關于創新企業債券融資方式扎實推進棚戶區改造建設有關問題的通知》（發改辦財金〔2014〕1047號）

14、國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）

四、銀監會發布：

1、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于信托公司信政合作業務風險提示的通知》（銀監辦發〔2009〕155號）

2、中國銀行業監督管理委員《關于加強當前重點風險防范工作的通知》（銀監發〔2010〕98號）

3、中國銀行業監督管理委員《關于規范中長期貸款還款方式的通知》（銀監發〔2010〕103號）

4、中國銀行業監督管理委員會《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監發〔2010〕110號）

5、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》（銀監辦發〔2010〕309號）

6、中國銀行業監督管理委員《關于進一步規范銀信理財合作業務的通知》（銀監發〔2011〕7號）

7、中國銀行業監督管理委員會非銀部《關于做好信托公司凈資本監管、銀信合作業務轉表及信托產品營銷等有關事項的通知》（非銀發〔2011〕14號）

8、中國銀行業監督管理委員會非銀部《關于進一步落實信托公司、金融租賃公司地方政府融資平臺清查工作的通知》（非銀發〔2011〕15號）

9、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》（銀監發〔2011〕34號）

10、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于印發地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明通知》（銀監辦發〔2011〕91號）

11、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于進一步加強地方政府融資平臺數據報送的通知》（銀監辦發〔2011〕190號）

12、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明》（銀監辦發〔2011〕191號）

13、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》關（銀監發〔2012〕12號）

14、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于規范同業代付業務管理的通知》（銀監辦發〔2012〕237號）

15、中國銀行業監督管理委員會《關于規范商業銀行理財業務投資運作有關問題的通知》（銀監發〔2013〕8號）

16、中國銀行業監督管理委員會《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2013〕10號）

17、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于地方政府融資平臺全口徑統計的通知》（銀監辦發〔2013〕175號）

18、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于2014年銀行理財業務監管工作的指導意見》（銀監辦發〔2014〕39號）

19、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于信托公司風險監管的指導意見》（銀監辦發〔2014〕99號）

20、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于規范商業銀行同業業務治理的通知》（銀監辦發〔2014〕140號）

21、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于開展銀行業金融機構同業新規執行情況專項檢查的通知》（銀監辦發〔2014〕250號）

五、財政部發布：

1、財政部《關于堅決制止財政違規擔保向社會公眾集資行為的通知》（財預〔2009〕388 號）

2、財政部《關于印發<地方政府融資平臺公司公益性項目債務核算暫行辦法>的通知》（財會〔2010〕22號）

3、財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）

4、財政部《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金〔2014〕112號）

5、財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（實行）的通知》（財金〔2014〕113號）

6、財政部《關于印發<地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法>的通知》（財預〔2014〕351號）

六、其他部門：

1、中國證券登記結算有限責任公司《關于加強企業債券回購風險管理相關措施的通知》（中國結算發字〔2014〕149號）

七、待明確文號或出處的發文：

1、《關于2012年地方政府融資平臺貸款風險監管政策有關問題的說明》

2、《2012年地方政府融資平臺貸款風險監管工作會議強調深化整改緩釋風險 推進地方政府融資平臺貸款清理規范工作》

3、國家發展改革委財金司《關于規范平臺公司發行企業券有關審核標準的工作指引（初稿）》

4、國家發展改革委員會財金司《關于實行全面加強企業債風險防范的若干意見的函》

5、《整改為一般公司類貸款的有關要求》

6、《地方政府融資平臺公司管理暫行辦法》

7、《關于99號文的執行細則》

8、《企業債券審核工作手冊》

9、《地方政府融資平臺全口徑融資統計表（截至2014.9.30）》 來源：高杉LEGAL

第五篇：思辨地方政府融資平臺貸款風險

思辨地方政府融資平臺貸款風險

交通銀行河南省分行行長 梁玉珍

發布時間:2011-06-27

2009年以來，地方政府融資平臺公司數量呈快速增長趨勢，融資規模也不斷增大，已成為地方經濟和社會發展籌集資金重要途徑，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。但隨著地方政府融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，其本身所蘊含的銀行信貸操作合規性風險、地方政府財政過度負債風險、區域經濟發展政策變動風險及銀行貸后管理缺位風險而備受社會各界廣泛關注。如何能夠有效控制融資平臺貸款風險，促使地方政府融資平臺公司實現規范化市場運作，也值得深入思考。

清理規范融資平臺貸款

地方政府融資平臺公司(以下簡稱融資平臺)指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體，是自1994年實行分稅制后逐步出現的。當時城市的現代化發展剛起步，地方政府要承擔大量的公共事務支出，而預算法對地方政府直接舉債有控制。為了緩解市政建設所需資金規模較大與政府財力相對不足的矛盾，部分地區的地方政府先后開辦了一些“市政公司”、“城投公司”、“交通公司”等作為融資主體。1998年亞洲金融危機之后，為了拉動地方經濟增長，地方政府以這些融資主體為平臺，借助地方政府信用，間接向銀行貸款進行基礎設施建設。

融資平臺貸款成為人們密切關注的焦點則是因為近年來規模的迅速膨脹。為了應對全球金融危機，2009年初中央政府實施了適度寬松的貨幣政策、提出了4萬億投資的刺激計劃。各地政府紛紛開展大規模基建投資，大批投資項目加速上馬，由此而來的固定資產投資貸款和流動資金貸款需求迅速增加。由于財政資金短缺，只有通過地方政府融資平臺大量增加負債來用于投資，于是以“城投公司”為主導的地方政府融資平臺遍地開花，規模由小到大，融資平臺層次由省級擴大到縣級。而在壟斷企業授信規模相對飽和、私營企業風險較大和單戶授信額度不高的情況下，商業銀行放貸可供選擇的范圍和空間相對有限，因此信貸集中投向地方政府融資平臺和基礎設施建設項目，便成為商業銀行的一種現實選擇。

雖然融資平臺貸款規模的迅速增大，對緩解國際金融危機，拉動地方經濟增長產生了積極作用。但同時，融資平臺數量急劇擴張和地方政府過度舉債，如不及時采取措施加以遏制和規范，極有可能導致地方政府的融資平臺無法償還債務，使銀行不良資產出現大額新增，甚至危及地方經濟的平穩運行，產生地方政府信用危機。加之2009年末，歐洲部分國家出現較為嚴重的債務危機，使中央對地方債務風險的擔憂不斷升級。

為了能夠真正摸清地方政府債務的家底，把政府性債務理順，實現融資主體有序管理，防止地方政府因過度負債而誘發系統性債務風險，2010年來中央各部門制定多項措施督促融資平臺貸款規范化運行：銀監會在2009年末即對融資平臺貸款超常規增長給予風險提示，2010年3月份要求金融機構對3月底前投放地方政府融資平臺的貸款要逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全。在同年4月份召開的“2010年二季度經濟金融形勢分析通報會議”上，銀監會將地方政府融資平臺貸款風險列于當年銀行業三大風險之首。2010年6月10日，國務院出臺了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求各地政府抓緊清理核實并妥善處理融資平臺債務，對融資平臺進行清理規范，加強對融資平臺的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理，堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。隨著清查工作的持續推進，銀監會又先后下發了《關于地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》和《中國銀監會辦公廳關于做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》，要求各金融機構提高融資平臺貸款風險意識，持續完善融資平臺貸款臺賬管理和分類監管，做好統一約談工作，按照分期還貸原則改進貸款還款方式，規范融資平臺貸款管理。

辯證看待融資平臺貸款風險

隨著貸款規模的擴大，融資平臺自身所存在的法人治理缺陷、自償能力較差、擔保效力不足等一些顯性風險也逐步累積，不利于銀行維護信貸資產安全，同時也折射出現有體制造成政府投融資沖動過大、銀行對融資平臺貸款管理缺位等隱性風險，可能會對社會經濟體系的穩定運行造成更大危害。

顯性風險

融資平臺法人治理結構不完善。地方政府融資平臺在組織結構上以資金管理部門為主體，基本沒有實體運作，公司高官人員和主要業務人員也大多是政府有關部門人員兼職或由政府部門指派，資本來源通常是財政資金注入或一些存量公共資產拼湊注入，盈利模式主要依賴于項目附屬土地的使用權出讓收入或地方財政補貼收入。由于政府融資平臺在職能定位、財務收支和債權債務方面缺乏獨立性和自主性，貸款期內不能排除借款人體制發生變化的可能，一旦出現政策性破產，銀行貸款將面臨巨大風險。同時，近年來融資平臺的層級由最初的省級政府設立逐步發展到市級、縣級政府設立，其運行也缺乏有效的約束機制，這使得地方政府可較為方便通過建立多個融資平臺，利用銀行間競爭和信息不對稱來獲取超額的銀行貸款，極大地增加了融資平臺貸款的風險。

融資平臺管理信息不對稱。目前銀行在管理融資平臺貸款中最為突出的問題是信息的不透明和不對稱。融資平臺為獲取最大的銀行貸款支持，可能會對一些關鍵性問題進行隱瞞，導致銀行在貸前和貸后的評估工作存在較大困難，難以準確預測融資平臺的還款能力。特別是對于沒有自營收入的公益性項目，項目本身需要政府回購，但在無法全面掌握地方政府融資總量、負債規模、政府實際財政收入等情況的背景下，銀行自然難以準確評估地方政府的真實財力。

融資平臺本身自償性差，項目資本金不能完全到位。融資平臺投資投向單一，大多用于公益性項目，主要投向城市基礎設施建設和公共事業等非經營性項目或準經營性項目，特別是部分資金投向了地方政府形象工程，項目普遍沒有自償性或自償性不足，還是完全依賴地方財政還款。同時，融資平臺涉及項目投資需要大量資本金，但是由于缺少突出的主營業務和充足的固定資產，無法正常獲取充足資本金，因此多利用各家銀行的重復授信來解決，造成了地方融資平臺的高負債率。

擔保措施合規性存疑，政府承諾效力不足。目前融資平臺貸款的擔保措施主要采用地方財政或人大承諾、第三方擔保或資產抵押等方式，但由于融資平臺自身能夠提供的保證能力較強，土地資產有限，更多的是融資平臺名下的無效低效資產。而第三方擔保也頻繁出現融資平臺互保的情況，實質擔保能力往往都無法有效保證。因此，政府財政兜底還款承諾成為目前融資平臺貸款中占比最大的保證措施。

隱性風險

現有體制原因導致政府投融資沖動過大，對政府還貸風險估計不足。近年來，地方政府官員在政績“GDP”導向的影響下，即使財政捉襟見肘，投資沖動仍有增無減。同時，在地方政府慣性思維中，認為銀行的資金就是國家的資金，地方政府拿來投資是拿國家的錢辦國家的事，只要能還息就行，銀行的資金可以一直使用，本屆政府貸款由下屆政府償還，地方政府還不起貸款會由中央財政來解決等。由于融資平臺的設立十分便利并且缺乏制度約束，因此地方政府往往建立多個融資平臺，利用銀行間的競爭和信息不對稱來獲取更多的銀行貸款，以解決部分可行性論證不充分和經濟效益不明顯，但政績效益顯著的項目資金問題。這些融資平臺往往不具備自償貸款的能力，多數僅提供政府承諾等缺乏法律效力的擔保措施，實際履行還款責任全部是地方財政收入，一屆政府還不了就轉嫁給下一屆政府。

銀行嚴重依賴政府信用，融資平臺貸款風險的管理意識薄弱。雖然融資平臺貸款的產生由來已久，但由于以前融資平臺貸款規模不大、壞賬率不高，加之對政府信用的高度信任，這種經驗主義使銀行對融資平臺貸款風險普遍認識不足。另一方面，由于商業銀行本身存在規模效應，因此對擴大規模極為重視，績效考核與規模掛鉤，其擴規模導向作用明顯。融資平臺貸款對銀行擴規模效果顯著，也有利于銀行維護與當地政府的關系，便于銀行其他業務(如吸納財政存款等)在當地順利開展。

可以說，不計收益、不考慮財政還款壓力的政績工程投資，既造成了社會資金的浪費，又使得地方債務負擔急劇增大，財政過度透支，使得真正關系國計民生的項目建設滯后。如果不能很好的對政府融資規模加以控制，銀行在貸款管理中再有所放松，資金的運用隨地方政府的意志而轉移，極有可能造成部分信貸資金用于非指定用途項目，最終導致項目資金失衡，無法償還借款，從而形成大量不良貸款。這種融資平臺貸款的壞賬風險過于集中和不斷累積，不僅對銀行本身造成巨大傷害，降低銀行資產流動性和資金可支配規模，還可能將融資平臺貸款風險進一步向生產型企業傳導，甚至有可能產生地區群發性信用危機，不利于地方經濟發展。

因此，商業銀行要以辯證的眼光看待融資平臺的發展問題，堅持防患于未然的態度，通過深入剖析融資平臺貸款風險，在監管部門領導下及時敦促地方政府完善融資平臺運行模式，規范融資平臺貸款管理行為，真正使融資平臺貸款進入健康、規范化運作軌跡，為地方經濟地發展提供有力支撐。

在日常信貸工作中，交通銀行河南省分行就對融資平臺貸款始終堅持高門檻準入標準，擇優選擇運作相對規范、承建項目效益較好、地方財政收入高的市級以上融資平臺予以支持，平臺貸款規模控制較好。通過認真清查，目前我行融資平臺貸款整體風險可控。下一步交通銀行河南省分行要充分認識到目前融資平臺貸款的潛在風險，積極配合其他債權銀行，做好存量融資平臺貸款的清查整改、嚴控平臺貸款新增規模，擇優選擇市場化運行機制良好的融資平臺予以支持，使平臺貸款風險能夠真正得到有效控制。

加強資平臺貸款有序管理

隨著本次融資平臺貸款清查工作的深入開展，各家金融機構通過解包還原、四方對賬、分析定性和前一階段的集中約談工作，基本對存量融資平臺的潛在風險狀況達成共識，后續清理工作也取得了一定成效，部分整改為公司類貸款已完成三方簽字確認，擬收回貸款也已提前部分收回。

但同時我們也應看到，如要實現融資平臺規范化運作目標，仍有較長的路要走。規范地方政府融資平臺的運作是一項系統性工程，不能僅依靠政府、商業銀行或監管部門一家的努力，而是相關部門形成合力，共同改進政府融資平臺貸款管理模式，促進政府融資平臺貸款的健康運行。

監管部門加強監管和指導，督促政府和商業銀行各盡其職。一是建議監管部門牽頭與政府協調工作，推動銀行業集體維權。監管部門協調所有貸款人共同努力，督促地方政府在本屆任期內履行還款責任，不能容忍脫逃償還責任。對出現風險苗頭的，銀監當局或銀行業協會應及早組織貸款人俱樂部，推動集體維權。

二是建議監管部門設立大項目組團監督機制。制訂政府融資平臺的銀團貸款限額標準，超過限額融資必須通過銀團貸款模式，避免融資平臺公司“多頭融資、多頭授信”的問題。融資平臺公司管理部門和銀監部門齊抓共管，從平臺公司和商業銀行兩方面共同實施監管，防止因平臺公司和銀行惡性競爭所引起的授信規模失控。

三是建議監管部門應加強外部監督管理和指導。建立地方政府的債務管理機制，從外部加強地方投融資平臺舉債的監管，將地方政府債務控制在合理的范圍，有效約束地方政府融資行為。相關主管部門要督促轄內各融資平臺加大信息發布力度，相關信息及時公開披露，推動地方政府融資平臺的隱性負債向合規的顯性負債轉變。

政府部門應加強自律，完善融資平臺市場運作機制。一是要完善政府融資平臺法人治理結構，加強對地方政府債務總量的控制和管理。進一步完善存量融資平臺的法人治理結構，將大量低層次融資平臺部門逐步進行整合，集中注入可市場化運作的經營性資源和優質資產，提高融資平臺自償性。政府投資行為應經過嚴格項目論證，做到“量入為出”，避免債務膨脹趨勢惡化，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

二是要提高融資平臺信息披露透明度，建立地方債務償還保障機制。定期統計、評估各融資平臺的負債規模、財政收支等情況，并向金融機構和監管部門及時提供符合要求的信息。地方政府應當統籌安排本地區綜合財力，撥款設立長期穩定的償債基金，逐步形成以盈利性項目為載體、城建項目償債基金為保障的債務償還機制。

三是拓寬融資渠道，發展多元化融資方式。地方政府應合理預測可支配財政收入和債務規模，大力發展多元化的政府融資市場。一方面，繼續加強與金融機構與合作，積極滿足金融機構的融資條件，進一步提高間接融資能力；另一方面，鼓勵地方融資平臺通過資本市場改善融資結構，尋求直接發行債券、股票、產業投資基金、信托計劃、資產證券化等多種直接融資手段為補充，降低銀行系統風險的積聚。

銀行應強化融資平臺貸款的風險控制意識，確保政府融資平臺貸款的有序管理。一是摒棄短期經營思想，嚴格執行融資平臺貸款準入標準。針對政府融資平臺的特點，明確風險底線和授信標準，原則上應僅支持承擔有穩定經營收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司。建立一套完善的風險評價和管理制度，認真調查和評估政府財力狀況，對融資項目應按商業化原則嚴格審批、審慎評估，對于自身無經營收入，完全依賴財政資金還款的政府融資平臺嚴禁辦理新增授信。

二是加強對政府融資平臺貸款的貸后管理，嚴控信貸資金的流向。對新增貸款，應結合銀監會“三個辦法一個指引”貸款新規，嚴格要求融資平臺貸款按照實貸實付制度執行，做好項目資金使用的持續性跟蹤，防止貸款挪用風險。對存量貸款，按照既定處臵原則，及時通過約談追加合法足值擔保或提前收回貸款。在貸后管理工作中，均要做到定期綜合評估政府財力并跟蹤關注變化情況，及時對貸款期限、方式及風險緩釋措施做出相應安排。

三是商業銀行間加強合作。對于多家銀行共同發放的貸款，牽頭行可發起建立“貸款俱樂部”，盡可能通過銀團貸款的形式組織發放，內部實現“有利同享、有險共擔”，必要時可共同與地方政府協商，維護正當權益。針對地方政府融資平臺“多頭融資，多頭授信”的問題，商業銀行之間應通過加強合作，互通有無，共同摸清政府融資平臺的償債能力和負債情況，建立與政府部門的信息通報機制，及時協商解決存在的問題，規避融資平臺過度負債帶來的風險。

《中國金融家》2011年第4期