第一篇：關于地方政府融資平臺貸款的深層思考

關于地方政府融資平臺貸款的深層思考 地方政府融資平臺是地方政府為了加快城市基礎設施的投資建設,通過劃撥土地等資產,組建一個或多個資產和現金流可以達到融資標準的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型的公司,以政府的名義擔保進行融資,并在必要時以財政補貼等作為還款承諾的載體。雖然各級政府融資渠道各不相同但最終都將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。在投入市政和公共事業的資金中地方政府以財政撥款、土地劃撥、股權劃撥等形式出資,其余籌資則主要來自于政府融資平臺的貸款。

一、地方政府融資平臺貸款:必須引起高度關注的經濟現象

(一)地方政府融資平臺貸款數量大,增長速度快。地方政府融資平臺數量很多,統計資料顯示,全國共有各級地方政府融資平臺8000多家。其次,地方政府融資平臺貸款數量大,2009年人民幣各項貸款增加9.59萬億元;非金融性公司及其他部門貸款增加7.14萬億元,其中,短期貸款增加1.38萬億元,中長期貸款增加5萬億元;由于地方政府融資途徑主要靠銀行貸款,這里的中長期貸款多數投向地方融資平臺,其貸款總量近3.8萬億元,地方政府融資平臺貸款占銀行貸款比例上升,占新增貸款總量比約40%。地方政府融資貸款中項目貸款占多數,占全部融資平臺貸款比例已超過80%,即項目貸款余額近5萬億元。

(二)地方政府融資平臺風險逐步凸顯。地方政府融資平臺對促進經濟發展發揮了一定的積極作用,但隨著融資規模的擴大,貸款總量的急劇增長,風險逐步凸顯。

一是政府信用風險。由政府建立的融資平臺主要的經濟活動是以政府或相關部門為負責人以政府信用為基礎進行融資貸款,隨之而來的也就是由政府財政承擔的還債責任。但此類融資平臺累積的巨大融資規模使得政府隱性債務負擔過重,甚至完全脫離了財政的實際承受能力,資金鏈斷裂的問題隨時都可能出現。基于地方政府融資平臺的數量和融資規模暴漲,地方政府債務負擔加重,就縣鄉級投融資平臺而言其2009年造成的新債務增加了5萬億元,歷年累計債務合計達到了11萬億元,地方政府融資平臺的貸款已占地方政府收入的240%,地方財政赤字率高升。

只要政府負擔的這部分債務得不到及時償還就會打破政府融資平臺的正常運轉,影響政府信用度,損害政府形象,使得政府信用面臨巨大風險。

二是資金信貸風險。銀行在與這些平臺合作過程中,即便面對的是財務不透明、信息不對稱的融資平臺公司,但因為其是政府背景貸款也會提高對此類融資平臺償債能力的信任度,導致出現了重復抵押、虛擬抵押等問題,使銀行資金面臨較大的風險。地方政府無論是依靠財政償還還是依靠土地運作都根本不能滿足償債的需要,即便通過轉期等手段違規操作也只是暫時緩解,風險并不能消除。

三是社會穩定風險。大量的貸款資金涌入地方政府融資平臺,擠出了經營性企業的貸款資金需求;土地運作貫穿于地方政府融資的全過程,耕地保護風險加大,十八億畝耕地紅線將面臨極大的挑戰。在后危機的經濟不穩定時期,宏觀經濟一旦反復必然沖擊政府財政,嚴重影響居民消費水平和就業率,無節制擴張的地方政府融資平臺隱藏著巨大的社會穩定風險。

(三)地方政府融資平臺已引起監管層和社會各界的高度關注。地方政府融資平臺隱藏著多方風險,已引起監管層以及社會各界的高度關注。2009年7月國家銀監會就正式發布《固定資產貸款管理暫行辦法》與《項目融資業務指引》,確保固定資產貸款資金真正用于實體經濟需要,防止貸款被挪用,并嚴格防范項目融資風險,此外還嚴格規定貸款資金凡單筆金額超過項目總投資5%或超過500萬元的,必須采用貸款受托人支付的方式,規范了信托、銀行、政府三方的大部分政信合作項目。2010年1月19日溫家寶總理主持召開了國務院第四次全體會議,會議提出要更好地發揮財政政策在擴大內需中的作用,盡快制定規范地方政府融資平臺的措施,防范潛在的財政風險。同時中國人民銀行行長周小川在央行2010年工作會議上指出,要合理評估和有效防范地方政府融資平臺信用風險。社會各界也通過不同形式,表達了對地方政府融資平臺融資的擔憂。

二、關于地方政府融資平臺經濟現象的爭論

(一)關于地方政府融資平臺的合法性。認為地方政府融資平臺融資合法并有法可依的根據是:2009年3月中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》中提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。從商業銀行角度來說,地方政府融資平臺是地方政府籌組的具有獨立法人資格的投資公司、開發公司作為融資載體的一種形式,滿足了向銀行借款必須要有一個能獨立行使民事責任的法人的要求,所以地方政府融資平臺是具有法人基礎的,合法的獨立法人,可以從銀行貸款。

認為地方政府融資平臺貸款法律依據不充分,貸款債權難以主張,地方政府融資平臺貸款實質是區域之間利益的一種再分配,法律基礎不足。從政府融資平臺貸款的擔保模式看:一種是以“打捆貸款”為代表,這是政府承諾、財政兜底的財政承諾模式。按照法律規定“打捆貸款”這一財政承諾方式的實質就是一種特殊的“保證擔保”,而我國《擔保法》第二章第八條明確規定,“國家機關不得為保證人,但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”,可見“打捆貸款”不符合國家機關可以成為保證人的范疇,地方政府以財政承諾的方式還款違反法律的強制性規定,是國務院嚴禁辦理的,銀行也無從根據協議通過法律維護自身的利益。另一種是以“土地轉讓收益權質押”為主要方式的權利抵押擔保模式。地方政府融資平臺公司通過質押具有財產性和可轉讓性的土地轉讓收益權向銀行貸款。雖然作為債權但質押標的沒有特定化,是不具有很大的確定性的可能債權,按照現行法律,不符合《擔保法》關于擔保標的確定性的規定,也是國務院所禁止的,因為質押標的一旦缺失,地方政府融資平臺公司就不能按期還款,銀行貸款無擔保可言,而且也無法通過申請法院強制執行收回貸款。

（二)關于地方政府融資平臺的風險性分析。認為地方政府融資平臺貸款風險較大的依據主要有五點:

1、投融資模式趨于多元化

2008年以前，絕大多數地方政府投融資平臺的主體為政府的一個或兩個部門，政府資源分散在各投資公司，運作主體分散，存在從本部門利益出發爭項目現象，造成資源使用效率低下，而且當債務到期還不起債時，只能由財政部門歸還。之后，地方政府在創立投融資平臺時，普遍強調從體制和機制上來保證“借得來”、“用得好”、“還得起”。不少地方政府已開始對各部門的投資、融資、項目管理、監督等職能進行整合、協調和重新分工，重塑地方政府投融資體制。目前，地方政府投融資平臺越來越多地采用PPP(Public(政府)——Private(私人)——Partnership(合作))模式，這種公共部門與私人企業合作模式是基于地方政府掌控大量公共資源與市場力量有效結合的一種方式。除此之外還有BT(Build(建設)——Transfer(轉讓))、BOT(Build(建設)——Operate(經營)——Transfer(轉讓))、IOT(Invest(投資)——Operate(經營)——Transfer(轉讓))、BLT(Build(建設)——Lease(租賃)——Transfer(移交))等模式，這使大量社會資本參與公共基礎設施的投資運營，提高了國有資本的帶動作用及運營收益，最終建立起政府、企業、金融機構與社會資本有機結合的多元化投融資體系。

2、資產規模差異化

2009年5月末，全國共有地方政府投融資平臺3 800多家，其中70％以上為縣區級平臺，資產規模小，注冊資金少。小規模的投融資公司經營實力有限，難以承接大型項目的投資建設，所發揮的投融資能力和經營實力都有限。針對這種狀況，各地政府紛紛出謀劃策，擴大公司規模，增強其融資能力。如，河南省整合政府資源，搭建投融資大平臺，成立河南省投資集團，經營省政府授權范圍內的國有資產，成為省政府的投融資主體。公司注冊資本120億元，集團本部總資產220億元，合并報表總資產504億元，集團作為大型投融資平臺，有效壯大了政府的投融資能力。而小規模的投融資公司也可通過聯合的方式，壯大公司規模，尋求更好的發展。如，河北省邯鄲市采用“決策(委員會)+監管(委員會辦公室)+平臺(5家投資公司)”的模式，決策委員會獨立于各部門之上，實現資源統一調配、項目統一謀劃、風險統一控制；監管委員會實施監督；5大平臺負責項目的具體實施。雖然投融資公司的規模不大，但通過這5大平臺統一管理的投融資體制改革，使邯鄲市投融資平臺的經營能力和融資能力得到較大提升，通過投融資平臺投資的石(家莊)武(漢)鐵路客運專線，已從銀行獲得3億元貸款，并得到貸款利率下浮10個百分點的優惠。

3、我國現階段缺乏財政收入與債務的關聯性制度安排,缺失債務風險評估及債務償還機制,管理難度較大。當地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下,按照現行的地方政府財政破產制度,一旦地方政府融資平臺破產,所有的貸款將因為沒有償還主體而成為銀行的壞賬。

可見,地方政府融資平臺風險與金融風險息息相關,財政出資擔保與銀行信貸密切相連,一定程度上放大了風險倍數,地方政府融資平臺風險具有隱蔽性和長期化的趨勢。

認為地方政府融資平臺貸款的風險相對較小是因為其貸款的實質主體與一般的中小企業不同,政府作為其貸款真正主體比一般的企業法人更具有特殊性,其依據也有五點: 1.從政府不會倒的前提看,在金融危機時期經濟面臨下行的預期下,無論何種投資都充滿風險,而地方政府融資平臺貸款由政府背書,增加了還貸的信用額度。由于地方政府融資平臺貸款以政府作為第三方擔保,只要政府不倒就有還款的可能性。

2.從風險爆發的集中度看,為了滿足城市基礎設施建設需要,地方政府融資平臺貸款的數量增加,大多貸款都是中長期貸款,而且是按照慣例分期還款,并非一次性還款,風險被逐年分散,并不會發生風險集中爆發的現象,從這一層面看,商業銀行把貸款給地方政府融資平臺是一種理性行為。

3.從貸款的償還責任主體看,地方政府融資平臺的貸款作為一種政府行為,實際工作中很少追究個人責任;更何況融資規模大,貸款金額多,沒有人能承擔得起如此重大的責任,所以商業銀行內部追究責任是不可落實到個人的。當前經濟保持快速發展的大背景下,各級地方政府的財政實力均有大幅提高,政府償付能力不斷增強,貸款風險短期內爆發的可能性不高,所以,對政府財政支付能力是否能擔當起地方政府融資平臺貸款風險的擔憂可以在短期內消除。

4.從貸款風險的監管看,目前由財政部門設立的政府投融資決策委員會和監督委員會及辦公室提前介入,負責對政府的投資需求、融資方向和方式、風險測控等進行分析、研究,一定程度上控制了地方政府投融資風險。

5.地方政府融資平臺貸款風險比中小企業貸款風險小。中小企業受其資產規模的限制,抗風險能力較弱,經營效益不穩定,一旦社會經濟出現波動或行業政策進行調整,極易影響小企業的生存和發展,退出市場的概率較高,缺乏還貸保證,即便中小企業實體找到擔保方也不可能比政府的信用額度和資金實力還高,所以,地方政府融資貸款的風險相對于中小企業較小,是商業銀行信貸對象區間內的擇優選擇。

(三)關于地方政府融資平臺效用的評價爭論 1.地方政府融資平臺具有積極正面效果,利多弊少。第一,在新一輪的經濟建設中全國各地積極投資項目建設,各級政府不斷設立融資平臺擴大融資規模,將更多資金投入到鐵路、公路、航空、電信、電力、城市供水等各個公共設施行業以及國家重點投資項目。通過投融資平臺的建設,可以有效地將經營性資產、非經營性資產、國有企業資產、自然資源整合起來,提高公共資源使用效率。我國的固定資產投資規模尤其是涉及民生領域的投資明顯加快,2009年全社會固定資產投資224846億元,比上年增長30.1%,增速比上年加快4.6個百分點,全年基礎設施(扣除電力)投資41913億元,增長44.3%。實際上當前大規模的投資和迅速增多的基礎設施,擴大了基礎設施建設,增加了短缺產業的投入,加快了公共環境的改善,一定程度上惠及百姓生活,為下一步經濟的轉型發揮了積極的作用,為消費增長創造了更好的條件。

第二,通過地方政府融資平臺擴大內需,保持經濟平穩增長,推進內需結構調整。政府投資在建的項目持續的資金投入,要求資金渠道突破銀行信貸,擴展到資本市場、信托計劃等融資方式,減少了大量在建項目的融資需求與實體經濟的擠出效應,帶動民間投資需求,拉動經濟復蘇。市場驅動的民間投資增長是經濟趨勢性復蘇的關鍵。

第三,地方政府投融資平臺通過創新協調政府的建設職能,可以現實政府建設職能在投融資平臺的基礎上進行整合,使投資、融資、項目規劃、項目管理、項目維護等在統一的政府投融資體制機制下協調運行。

2.地方政府融資平臺具有消極負面作用,弊多利少。第一,當前地方政府融資貸款責任制度并不明確,由此導致投資超過財政能力的增長,而且債務的增長缺乏長期有效的管理機制。貸款的償還期限可能與政府任期不相一致,現任地方政府的債務規模遠遠超出其當前的財力,債務水平與償還能力不相匹配,地方政府擔保行為的有效力值得質疑。再加上地方政府通過融資平臺貸款的信息披露嚴重不透明,進而形成隱性負債而非合規的顯性負債。高居不下的地方債務會對地方政府的信用造成負面影響,由于傳導和貫通機制存在,地方政府融資平臺信用問題也會對中央政府產生影響。

第二,對其它貸款主體的擠出效應。銀行為了防止已經發放的貸款成為不良貸款,集中把經過嚴厲控制之后的貸款投放到已經開工的基礎設施項目,其他經營性企業遭到信貸的打擊,新增貸款中,其它類貸款占比相對下降。

第三,地方政府主要依靠土地收入來償還地方投融資平臺的負債,因此在客觀上推高土地價格,從而顯著推動了房地產泡沫的形成,對社會經濟產生嚴重影響。一旦地方政府融資平臺破產,負債膨脹迫使地方政府選擇加稅,將會造成擠出民間資本、企業利潤下降、失業增加、社會不穩定等負面影響。

第四,地方政府融資平臺貸款屬于地方政府的短期行為。目前GDP在我國政府官員的政績考核指標中仍然占有重大的比重,地方政府官員在政績觀等的驅動下,通過進行基礎設施及其它投資創造GDP政績。進而地方政府官員在任期內通過各種形式的大規模舉債籌集基礎設施建設資金,形成了與財政償還能力不匹配的債務。由于官員任期制度缺少對債務的負責機制,缺失債務償還機制,各任期官員只管以貸款方式獲得所需的巨大資金,盲目舉債,對于前任債務償還問題不重視,導致債務的增長缺乏有效的管理機制,債務蔓延積累成為政府重負。

第五,從當前地方政府融資平臺貸款現狀看,銀行信貸資金已經脫離信用的基本規則和屬性,充當財政資金職能用于城市基礎設施建設與城市開發。信貸資金財政化的現象嚴重,一方面擴大了財政赤字規模,財政入不敷出,若再繼續下去將會引起財政危機和政府信用的喪失;另一方面影響信貸規模的控制,赤字財政導致貨幣需求總量增加,在收緊貨幣政策條件下貨幣供給量卻不增加,使經濟產生一種通貨膨脹缺口,引起價格水平提高,不利于宏觀經濟發展

(四)關于化解地方政府融資平臺風險的路徑 1.利用資產證券化化解地方政府融資平臺風險。針對地方政府融資平臺的風險如何化解,一種觀點主張資產證券化化解地方政府融資平臺風險。商業銀行的信貸資產證券化可以保持或者提高核心資本充足率又將表內的部分風險資產移到表外。對于地方政府融資平臺帶來的風險,對于“增量”首先要規范,即在制度安排、產品設計上“開正門”,允許符合條件的地方政府發行市政債。對于“存量”由于各部門在定義上有差異,對統計也有差異,但“存量規模極其巨大”。通過使其進入債券市場來解決巨大的存量問題,使得存量巨大的政府融資平臺貸款與債券市場對接起來,進行資產證券化。即將現有大量政府融資平臺貸款進行證券化,增加債券市場的流動性,由市場發現價格,從而促進債券市場的發展。對利用資產證券化化解地方政府融資平臺風險的現實性問題也有專家提出質疑,每一個國家的財政所能承受的赤字規模都有客觀的界限,主要取決于發債規模、用途以及在運行中的管理和風險控制的問題。如果地方政府融資平臺進行證券化,存在著導致經濟震蕩和貨幣危機的風險性。對于證券的認購,認購人的還債能力認證和風險的控制主體等問題,我國目前的證券市場成熟度還不能保障。最終可能新債壓舊債,影響地方的長治久安和經濟的持續健康發展。

2.主張運用財力消化負債還貸還息。加快地區經濟發展速度,努力拓展財政增收空間,積累財政實力用于消化貸款欠款,樹立新增財力首先用于消化赤字債務的意識。實行規范的部門預算和綜合預算,并嚴格按預算執行。結合地方政府財政資金狀況,區分輕重緩急,合理安排預算支出,適當安排財政專項還貸資金,制定新舊貸款本息還款計劃,每年在預算內安排一定數量的資金用于償債,并根據財政情況和還債需要逐年增加,逐步償還地方政府融資平臺的貸款本息。

對于地方政府是否有財力消化這個巨大的債務否定者也提出質疑,僅2009年上半年,地方融資平臺的總資產達8萬億元,負債已經高達5.26萬億元,而這其中只有20%是地方政府以財政撥款、土地劃撥、股權劃撥等形式出資,其余籌資則主要依靠銀行貸款,面臨嚴重財政赤字的地方政府其財力不足以償還融資平臺欠下的銀行貸款。

3.控制地方融資平臺的新增銀行貸款規模。將信用等級評價引入地方政府融資平臺,限制地方政府融資平臺作用的領域和范圍,控制地方政府融資平臺的銀行貸款規模。對于新增的項目,央行和銀監會將對商業銀行給地方政府融資平臺新增貸款進行嚴格控制,以控制風險,保障對實體經濟的信貸投入。銀行應當審慎的將地方政府融資平臺納入風險管理體系。嚴格監控項目資本金,深入分析實體企業貸款償還能力,實時跟蹤不同地方政府的負債狀況和償債能力,綜合把握融資平臺的還款能力和貸款風險。對于巨大的債務存量問題可以通過債務重組的方式進行化解,重點明晰債務責任,分期償還,分期調減,地方政府可根據具體情況酌情負責擔保或劃撥應急專款。

4.中央財政解決地方政府融資平臺貸款負債。財政始終是政府履行職責的重要基礎,是宏觀調控的重要杠桿。財政支出是促進經濟平穩較快發展直接和有力的手段,確保已經出臺的各項政策盡快落實到位。當前地方政府融資平臺貸款風險已上升為影響經濟金融的重大威脅力量。財政支出應當把握重點,探索創新,推進財稅重點改革,完善地方政府融資平臺貸款償還機制,更好地發揮財政保增長、保民生、保穩定的作用。但也應看到我國財政的現狀,據財政部公布:2009年1-12月累計,全國財政收入統計數為68477億元,同比增長19.5%;全國財政支出為75874億元,同比增長25.4%;財政赤字約為7397億元,較2008年我國財政赤字1110億元而言我國財政赤字存量在增加。中央財政更應作用于拉動經濟增長,例如加大對經濟結構戰略性調整力度,著力擴大內需,促進消費、投資、出口協調,畢竟經濟力是綜合國力的主要組成部分。

三、地方政府投融資平臺存在的問題

(一)地方政府新增債務以投融資平臺為主。債務風險急劇擴大

截止2009年5月，全國地方政府投融資平臺的負債已達到5萬億元以上，這組數據只是估算。實際上，地方投融資平臺的融資狀況很不透明，地方政府往往通過多個融資平臺從多家銀行獲得貸款，債務管理也分布于不同的部門，造成地方政府不清楚不同層次政府投融資平臺的負債和擔保狀況。地方政府投融資平臺絕大部分項目為基礎設施建設，投資金額大、投資回收期長、收益率低、見效慢，一旦投融資平臺不能償還貸款，便轉化為地方政府的負債。當地方財政出現償還困難時，或將轉嫁為商業銀行的不良資產，或最終將由中央財政償還。

(二)投融資風險高度集中于銀行等金融機構 盡管地方投融資平臺可以通過發行企業債券、中期票據等方式，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道，但從實際情況看，大多數地方政府投融資平臺的財務狀況不佳，資產負債率極高，不具備發行債券的資格。能達到上市融資條件的投融資公司也只有極少數，絕大多數投融資公司只有通過銀行等金融機構貸款解決資金短缺問題。據測算，我國地方政府投融資平臺的負債中80％都是通過銀行信貸獲得的資金。2009年8月。國家審計、銀行監管等多部門密集調研政府投融資平臺的授信總額、已發放貸款、貸款利率、貸款期限、資產負債情況及該級地方財政收入、當地GDP等信息。政府投融資平臺之所以成為審查對象，與其在2009年上半年新增貸款中占比較大及其潛在的風險密切相關。

(三)地方政府對投融資平臺的管理混亂

近年來，地方政府設立的各類投融資平臺行政色彩普遍較濃，各投融資平臺往往由不同的行政部門組建管理，條塊分割嚴重。雖然各地方政府都強調構建“借、用、管、還”一體化、安全、高效的投融資平臺，但在實際操作時，常常出現借、用、管、還分離的問題。通常發改委規劃哪些項目需要舉債；財政廳(局)、人民銀行負責貸款項目的審核；發改委和國資委負責監督、管理資金的使用情況；而舉債的資金幾乎都由財政部門償還。各投融資平臺不負責向財政部門報送財務報表，最終導致財政部門不了解各投融資平臺的負債情況，各地投融資平臺管理混亂的現象非常普遍。

四、促進我國地方政府投融資平臺健康發展的對策 目前，全國地方政府投融資平臺的運行情況要求我們構建符合中國國情的法律規范和管理機制，以使地方投融資在地方經濟發展中發揮更大作用。2010年1月19日，在國務院第四次全體會議上，把“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。針對我國地方投融資平臺出現的問題，提出以下幾點建議。

(一)制定投融資法律

隨著投融資平臺的不斷發展，各地方政府都在積極探索、創新投融資模式，紛紛出臺相關文件，規范本地區的投融資業務，但還沒有制定統一的法律法規。目前，最緊迫的任務就是盡快出臺投融資法律法規，為加強地方政府投融資工作提供可靠的法律依據，使投融資業務的開展有法可依、有章可循。具體內容應包括對投融資主體、投資范圍、運作模式、基本運作內容、債務管理、地方發行債券規模、資金監管、投資決策權歸屬等方面的規范。

(二)健全投融資平臺管理體制，規范運作機構 投融資平臺的運作效率如何，很重要的一點是管理體制是否健全，運作機構是否規范。鑒于投融資平臺在國家經濟發展中所發揮的巨大作用，應建立中央和地方兩級投融資管理體制，中央政府應成立中央投融資管理部門，負責全國性投融資業務，確定資金投放的方向和重點，指導和協調地方投融資工作，監督資金的使用和債務管理；地方政府設立專門機構統一管理各平臺的投融資和債務問題，接受中央投融資管理部門的監督檢查，負責向中央報送財務報表，便于中央掌握全國投融資動向及債務規模，及時根據經濟發展需要調整我國的投融資政策。

(三)理順投融資平臺的債務管理體制

對投融資平臺債務必須統一管理，扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的被動局面。在目前未成立中央投融資管理機構前，可由財政部門統一管理，成立專門投融資管理機構后，由中央投融資管理機構負責，各投融資公司定期向中央投融資管理機構提交財務報告，中央投融資管理機構向財政部報告，并接受審計部門的檢查。針對目前地方政府投融資平臺負債規模過大的情況，商業銀行可對投融資平臺的貸款進行貸款證券化，通過使其進入債券市場來解決巨大的存量問題。對未來地方投融資平臺的籌資渠道，可采用發行地方債券、上市融資等方式。政府在發行債券時應首先考慮自身償債能力，國際上一般認為，一個國家的外債余額不應超過當年出口收入的20％。據此，我國地方政府的債務規模也應限制在當年稅收收入的20％以內。對規模較小的平臺可通過兼并重組或控股等方式，擴大規模、創造上市或發債條件，并實現規模效益。此外，地方政府投融資平臺應盡可能采取多種方式使社會資本參與公共基礎設施投資運營 參考文獻：

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第二篇：地方政府融資平臺

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎設施的投資建設，所組建的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。地方政府組建投融資平臺進行基礎設施和城市建設方面的融資由來已久，但是投融資平臺發揮主導作用則是2008年來在應對金融危機時期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。

從2008年底以來，地方政府投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，據初步統計，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70％以上為縣區級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。

隨著地方政府投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，越來越多的專家質疑，由于地方政府投融資平臺法人治理結構不完善，責任主體不清晰，操作程序不規范，同時，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的負債情況都不清楚，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財政和商業銀行買單。

第三篇：地方政府平臺貸款

融資平臺貸款再掀清理風暴

根據國家審計署的統計，11-13年將有超過 35%的地方性債務到期，其中 2012、2013 年到期的額度分別約為 1.8 萬億 元和 1.2 萬億元，合計占 2010 年底債務余額 28%左右。銀監會副主席周慕冰認為，近兩年是平臺貸款集中到期的時段，加上地方政府換屆，平臺貸款“降舊控新”的任務十分艱巨。“現在看來，雖然今年地方政府融資平臺風險總體可控，但一些市、縣級的部分地方政府融資平臺項目的確也面臨著較大還款壓力。

一、湖南省政府投融資平臺基本情況

（一）湖南省政府投融資平臺構成。目前湖南省各級政府投融資平臺主要有五種類型：一是公益性投融資平臺，負責公益性項目融資、建設、運營及還本付息，還貸資金主要來源于財政收入。二是經營性投融資平臺，負責基礎性項目融資、建設、營運及還本付息，還貸資金主要來源于土地升值和項目未來收益等。三是綜合性投融資平臺，兼具公益性和經營性平臺特點，其公益性項目還貸資金主要來源于政府回購，而經營性項目主要源于土地開發。四是財政性融資平臺，沒有具體項目，主要是通過向銀行借款彌補財政收入暫時缺口。五是“轉貸”融資平臺，負責將貸款轉貸給項目，不參與項目建設、運營和還貸，平臺僅承諾擔保還款責任。

（二）湖南省政府投融資平臺特點

1.平臺特點。據統計，湖南省共有政府投融資平臺385家，其中省級13家、市級101家、縣級271家。其平均資產負債率為58.2%，資產利潤率為1.03%，撬動信貸資金的杠桿比例達到4.9倍。主要特點包括：

從平臺形式看，城市建設投資公司占42.1%，開發區（園區）占13.5%，工資稅務中心占11.7%，土地儲備中心占7%，交通運輸類公司占6.8%；

從出資方式看，劃撥土地和財政資金出資分別占43.2%和33.6%，路橋管網等公益性股權、經營性股權出資分別占17.6%、2.3%；

從籌資渠道看，銀行貸款占89.7%，發行企業債券占5.2%； 從資金投向看，74.6%投向政府公益性項目，9%投向政府經營性項目，其余16.4%為非政府項目。

2.貸款特點。2008年末以來，湖南省政府投融資平臺貸款呈現投放多、增長快的態勢。截至2009年末，湖南省政府投融資平臺貸款呈現以下特點：

從投放對象看，主要投向城市建設投資類平臺和交通運輸類平臺，分別占38.3%和19.8%； 從貸款品種看，72.9%為項目貸款，27.1%為流動資金貸款；

從貸款投向看，主要投向水利、環境和公共設施管理業、交通運輸業、公共管理和社會組織業，上述3大行業貸款占77.1%；

從貸款期限看，中長期貸款占93.4%，短期貸款僅占6.6%；

從貸款方式看，抵質押類貸款占50.4%，保證類和信用類貸款分別占16.9%和29.9%。

二、湖南省政府投融資平臺風險分析

案例——湖南高速10億資金負債1600億 政府如何還賬成憂

盡管監管部門反復申明10萬億地方政府融資平臺貸款風險可控，然而，平臺公司流動性饑渴卻是不爭事實。

7月12日，接近湖南省高速公路建設開發總公司（以下簡稱湖南高速）的人士透露，在短短1個月后，湖南高速又開始謀劃發行新一期的短期融資券發行事宜，額度超過此前的9億元。

一名銀監系統中層人士稱，湖南高速在去年末被整改為一般性公司，退出平臺類公司管理，但仍屬于地方政府融資平臺公司。

這家以10億元資本金撬動1600億資產規模的公司，在中國高速公路發展史上正在譜寫“奇跡”。以其為主體的湖南高速系統，在建里程4064公里，全國排名第一；在建和通車總里程達6450公里，從2007年全國排名第17位一躍至全國前三。

然而，作為湖南高速大債主的國開行、建行、工行、中行、交行等10家債權銀行對該公司應該繃緊神經。多名債權銀行人士稱，今年對融資平臺貸款控制嚴格，不會再對湖南高速等此類融資平臺公司放款，平臺貸款如到期，銀行會及時收回不予續貸。

“發短期融資券是為了解決流動性問題，申請了多筆短期貸款也是這一目的。”湖南高速一位內部人士張明（應對方要求，不透露對方姓名，文中用化名）透露。該公司提供的數據顯示，截至2011年3月31日，公司短期借款、一年內到期的長期借款分別為410.12億元、6.57億元。一名商業銀行投行人士直言，湖南高速在建項目太多，短期難以產生足夠現金流，還款壓力極大，短貸長用的風險隱患不容小覷。

此外，湖南高速還擁有對外擔保9.25億元，對內擔保302.6億元的或有債務。借貸額加上擔保額，湖南高速的負債共1625億元，幾乎與總資產相當。

160倍杠桿

僅以10億的資本金，撬動1600億元的天量資產規模，比較罕見。湖南高速1993年3月19日成立，初始注冊資本金1億元，后陸續增資至9.96億元。

財報顯示，從國家四萬億投資計劃公開伊始，湖南高速資產規模飛速膨脹，2008年-2010年分別為588.03億元、1061.80億元和1515.44億元，截至2011年3月末，公司總資產1633.75億元。負債方面，2008-2010年及2011年3月末，湖南高速負債分別為417.31億元、808.64億元、1211.19億元和1322.47億元。

3月末，該公司資產負債率高達81%。截至2010年末的負債中，銀行貸款占比高達89.32%至1181億元，融資結構單一風險較高，涉及到的銀行主要包括國開行、招行、建行、郵政儲蓄銀行、工行、中行、交行、華融湘江銀行、民生、中信等10家。其中，國開行以近300億元規模為最大，建行貸款量79億元居第二位。

某股份制銀行當地公司部人士說，暫時未發現有湖南高速重大經營變更或債務惡化，但出于對平臺公司的謹慎，其會密切關注其財務和還款狀況。

張明對記者稱，銀行中長期貸款審批及用款流程較為復雜，而公司在建工程較多，為解決資金周轉問題，同時降低融資成本，所以大量借入流動資金貸款。在他看來，經過與銀行溝通，這些短期貸款一般都會滾動放貸，但記者詢問其是否得到確定承諾時，其不置可否。

該公司短貸長用早有征兆。財報顯示，2008年-2010年湖南高速短期貸款分別為114.28億元、191.74億元和365.97億元，2010年末公司短期借款比2009年末增加90.87%。

短融券救急

湖南高速缺錢當地銀行界共知。

資料顯示，湖南高速近年來新建項目較多，每年資本支出較大，對公司資產負債率和還本付息產生較大壓力。2010年，公司及下屬子公司開工高速公路5條，目前以公司為建設開發主體的在建高速公路項目共34個，其中收費還貸性的政府項目22個，經營性項目12個，總里程達到2594.99公里，總投資為2150.59億元。

從2007年開始，湖南高速新建項目較多，經營性現金流入較少，在貸款本息支付上存在巨大壓力。2009年、2010年，該公司財務費用分別達到24.54億元、21.46億元，營業成本為39.05億元、51.94億元。

2009年-2010年，公司主營業務收入56.28億元、77.28億元，以通行費為主的，各收入39.64億元、47.92億元。

10億撬1600億湖南高速遭遇資金煩惱

“目前盈虧勉強平衡，但明后年多條高速公路竣工后，銀行貸款還本期到來，公司將面臨巨大的壓力。”一名接近湖南高速的人士指出。

張明自稱，2007、2008年開工建設的多個項目將在2012年、2013年集中建成通車，屆時除了歸還當年利息外，還進入每年還本期。根據內部測算，湖南高速未來現金流能覆蓋貸款本息。

此所謂“現金流”包含了湖南省政府對湖南高速的補貼。財報顯示，2009-2010年，公司補貼收入占利潤總額的比例分別為200.41%和90.17%，補貼金額分別為13.73億元、45.16億元。

值得關注的是，按照2010年12月3日“銀監發（2010）103號文”《中國銀監會關于規范中長期貸款還款方式的通知》，各機構要本著風險早期暴露、審慎經營、科學負擔三大原則，對包括平臺貸款在內的中長期貸款進行統一規范，不得集中在貸款到期時償還；要合理確定還款方式，實行分期償還，做到半年一次還本付息。以此來看，湖南高速以往采取的先還息不還本的做法在今年不再可行，其償還本息的壓力陡增。

商業銀行人士透露，截至2011年6月末，湖南高速對外借款余額約891億元，與去年末接近1200億元的余額相比，縮減了300億元左右，意即湖南高速上半年凈還款300億元，充分彰顯了銀行的催逼之力。

一名評級公司人士提示風險稱，湖南高速在建工程較多，多條新建成高速公路目前正處于車流量培育期，整體盈利規模較小，盈利能力偏弱。

如何還賬：政府之憂

銀監會對政府融資平臺類新增貸款監管日益嚴厲，給湖南高速帶來空前高壓。

一名地方銀監局中層人士解析，要將一家平臺貸公司貸款整改為一般公司貸款，需要滿足3個原則，一是現金流能全覆蓋貸款本息，二是銀行、地方政府、平臺公司簽訂了三方還款協議，三是所有債券銀行定性一致，同意按非平臺公司貸款對待。

“現金流全覆蓋是指在每一個還款時點上，收入都能覆蓋貸款本息，不過此處所指的現金流可以包括政府補貼收入。”

張明說，湖南財力緊張，政府欠了湖南高速20多億元的資本金一直未給，公司在建項目多，政府緩發資本金影響項目建設，也增加了融資困難。

吳盛光表示，平臺還貸資金中，39.31%來源于企業自身盈利或項目收益，26.13%來源于政府回購，其他主要來源于財政收入、質押物償還和擔保人償還等。“一旦財政收入狀況惡化，尤其是經濟欠發達縣市，就可能出現信用風險，而銀行也難以監管該類貸款資金去向，存在資金挪用風險。”

“與其他多數平臺公司一樣，湖南高速單靠自身償還貸款很有難度，并且，從2010年開始，湖南高速開始12個經營性項目建設，規模很大，這些項目原則上政府是不兜底的，目前其融資困難，通車后車流量還處于培育期，還款風險突出。”

記者通過湖南高速6月份發布的短期融資券募集說明書發現，該公司運營的部分高速公路，車流量呈下降趨勢，帶來未來現金流壓力。比如，常張高速2010年車流量為7965輛/日（標準小車），今年一季度降為2210輛/日。衡棗高速2010年車流量為21370輛/日，今年一季度降為5342輛/日。

業內人士介紹，一般而言，一條高速公路日車流量超過1萬輛，才可盈利，但記者發現，至2011年一季度，湖南高速正運營的11條高速公路，僅耒宜高速、臨長高速的車流量超過1萬輛。

信貸融資成為湖南高速暫時緩解資金緊張的通道。然而，在銀行貸款收緊之后，基建信托如果隨之收緊，湖南高速又將面臨新的融資難題。

但，為了避免出現壞賬，某銀行公司部總經理坦言，如果在某個時間段高速公路項目現金流顯露危機，商業銀行一般都會調整一次負債期限。

“長遠來看，真正令人擔心的是，未來中國的高速公路收費政策問題，是否大部分甚至全部的高速公路都要成為公益性公路？轉為公益性后，公路的使用是否是最有效率的，政府能否經營好？”上述人士認為，一旦大部分高速公益化，政府很難承擔如此巨大的還款壓力。

解決資金困境的通途是否就是高速公路民營化？上述人士提出，融資平臺公司可把股權賣掉，引入國內外投資者，歸還銀行貸款。然而，另有銀行業界人士反駁，數年前，劉根山等“公路大王”經濟案件頻發，致使政府對民營資本進入高速公路產生質疑和反思，高速公路“國進民退”，為防范風險，目前各地方政府的主導思路還是以政府投資為主。宏觀緊縮持續，高速公路投融資終將陷入兩難，道阻且長。

一、湖南地方政府投融資平臺發展存在的突出問題

目前，湖南各級平臺非理性發展過程中，不僅表現為平臺多、融資渠道單

一、債務風險巨大等，還折射其存在的內在深層次問題，具體表現在：

1、平臺過多、過濫，折射出平臺組建過程中的隨意性

據相關部門統計顯示，截至2009年末，湖南各級平臺共計385家，其中省級13家、市級101家、縣級271家。全省14個地州市、86個縣（市），近70%的縣市擁有多家平臺，平均每個地州市就有多達7.21家，平均每個縣（市）亦有3.15家；有的縣市最多擁有9家平臺，而有的平臺下又設有多個子平臺。

各級平臺過多、過濫，折射出地方政府組建平臺的隨意性。一是先有項目后設平臺等問題嚴重。平臺組建時往往定位模糊，職能交叉重復。調研中曾發現，某市存在7家投融資平臺，其中5家都定位于服務地方基礎設施建設。有的地方甚至存在上馬一個項目，即組建一家平臺現象。二是政企關系交織、職責權限模糊等問題嚴重。平臺“董事長”大多是各級政府指定或委派兼職人員，政府官員即是決策制定者，也是平臺經營者，政企關系交織，職責權限模糊，“一套人馬，兩塊牌子”現象突出。

2、平臺普遍虧本經營，折射出平臺投資過程中的低效性

目前，我省各級平臺普遍經營狀況不佳，多達22.4%的平臺資產負債率在80%以上，平均資產負債率為58.2%；而長期處于虧損狀態的平臺比例高達21.1%，資產利潤率處于0-5%之間的投融資平臺占47.2%，資產利潤率在5%以上的平臺不到1/5，為占16.1%，全省平均資產利潤率僅為1.03%。

平臺普遍虧本經營、資不抵債，一方面源于平臺出資不實、債務太重等因素；另一方面也折射出平臺經營的低效性。一是平臺實際參與項目程度不高。目前，省內大多數平臺仍然是單純作為政府借款機構，項目建成后，要么直接移交相關政府部門，要么僅僅作為資產登記單位，實際參與項目程度極低，極易造成資金違規挪用等現象。二是項目管理體制不健全。平臺普遍未建立起動態的、精細化的管理體制，對項目前期的科學論證、建設中的質量監督、建成后的運行管理缺乏科學有效地管理體制，導致平臺的效率低下，投入產出效率過低。

3、平臺“鐘情”于銀行貸款，折射出平臺融資過程中的不規范性

銀行貸款一直是地方平臺中最主要的資金來源。據央行長沙中心支行統計顯示，湖南各級平臺在融資過程中，銀行貸款占全部資金來源的89.7%，發行企業債券籌集資金的僅占5.2%。而從銀行貸款期限來看，中長期貸款占貸款總額的93.4%，短期貸款僅占6.6%；從銀行貸款方式來看，抵押質押類貸款占50.4%，政府信用、保證類貸款方式分別占29.9%和16.9%。

平臺資金來源中銀行貸款占比過高、融資結構過于單一，一方面源于平臺直接融資渠道不暢、政府發債功能限制等體制機制問題；另一方面也折射出平臺融資過程中的不規范性。一是貸款違規、變相擔保等現象嚴重。調研發現，全省243家平臺中，21.3%的被擔保金額來自政府部門擔保或出具承諾函；且貸款中多數為中長期貸款，往往縱跨幾屆政府，一旦政府換屆，容易引發信貸風險。二是銀行風險意識薄弱。全省多達32.5%的政府平臺存在多家銀行授信問題，最多的達9家。有的銀行對平臺的貸款金額遠超期資產總額，有的銀行甚至降低貸款門檻，放松對資本金的管理等，風險意識薄弱。

4、平臺債務巨大且難以評估，折射出平臺管理過程中的無序性和償債過程失責性 目前，平臺的債務情況已成為社會各界討論的熱點。從公開資料看，平臺債務規模到底有多大，各有關部門尚缺乏準確的數據信息。據央行統計顯示，至2009年5月末，全國地方政府投融資平臺負債規模為5.26萬億元；銀監會數據顯示，至2009年末，平臺貸款余額高達7.38萬億元；財政部相關人士介紹，至2010年初，平臺債務總規模估算將達8萬億甚至更高。

平臺債務情況的難以評估，一方面折射出平臺管理的無序性。財務信息不透明。公司財務制度普遍不健全，尤其是一些縣（市）平臺財務報表不完整、不真實的現象突出，政府債務信息難以把握和核實。調研發現，全省243家平臺公司中，有82家沒有財務報表數據，占總數的33.74%。另一方面也折射出平臺償債過程中的失責性。目前，各部門對投融資平臺的定義模糊，債務責任主體的劃分、債務種類的區別及其相關管理，無法明確進行界定，進而造成部分政府領導為追逐政績工程或某些個人利益，對于債務償還隨著官職的調任而轉移至下屆領導，“新官不管舊賬”的現象十分嚴重，這無疑增大了地方政府無限制的融資沖動。

二、湖南地方政府投融資平臺發展面臨的主要難點

目前，各級政府普遍認識到暗藏在地方投融資平臺中的巨大風險，且國務院也開始出“重拳”加以整治。但在對湖南地方投融資平臺的治理過程中又陷入兩難局面，不整頓不行，整頓又怕“投鼠忌器”。從湖南實際出發，當前平臺發展過程中主要面臨三個難點：

1、難點一：資金缺口的矛盾

隨著平臺債務風險的日益加大，根據近日國務院出臺《通知》，目前，我省地方政府投融資平臺，特別是市縣平臺普遍存在職能交叉重復、經營狀況不佳、債務償還對地方財政過度依賴等現象，市縣級政府投融資平臺將成為此次清理規范的重點。但目前，湖南縣域發展，特別是農村偏遠地區，由于自身財力的嚴重不足，以及在公共產品配置上負擔過重，基礎設施十分落后。而單純對各級財政的“等、靠、要”，無法從根本上解決農村經濟發展和社會建設等問題，城鄉差距進一步加大。隨著平臺清查力度的加大，未來如何解決地方政府在經濟發展、城市建設中所存在的巨大資金矛盾？這將是各級政府必須面臨的一個現實問題。

2、難點二：風險防范的矛盾近年來，在湖南推進工業化、城市化的進程，各級政府投融資平臺發揮了極其重要的作用。以政府投資主導的基礎設施建設和公共服務建設，不僅推動經濟的快速發展，也提高了人民的生活水平。湖南地方政府投融資平臺的產生、成長和發展，有其客觀必然性和內在合理性。但是地方平臺的非理性發展卻造成了巨大的風險隱患。雖然目前湖南地方投融資平臺的債務風險尚屬可控范圍之內，但部分平臺自身資本金不實、貸款違規操作等行為亦較為突出，且隨著國家對地方投融資平臺清查力度的逐步加大，各項政策收緊使得項目資金難以為繼，極有可能造成政府隱形債務的集中爆發，如何在防控平臺債務風險和促進地方經濟發展中實現平衡狀態，對加快地方平臺的可持續發展有著極為深刻意義。

3、難點三：實現社會效益和追求經濟效益的矛盾

地方政府投融資平臺的職能主要是承擔地方政府在基礎設施、公共服務項目投融資功能，因此，地方投融資平臺具有明顯的政策性和公益性特征。“十二五”期間，是湖南加快發展、實現科學跨越的戰略機遇期和矛盾凸顯期。隨著湖南工業化、城鎮化、信息化和農業現代化程度的不斷提高，能源、交通、水利、環保、文化教育等基礎設施和公共服務等社會建設將進一步加大。

各級平臺在承擔政府公益性投資項目過程中，大部分項目往往是周期長、投資大、收益低，社會效益高于經濟效益。但地方投融資平臺作為企業，在加大社會公共事業投入的同時，還要追求經濟效益，如何讓平臺在追求社會效益中創造經濟效益，實現平臺社會效益和經濟效益的有機結合，是當前轉變湖南平臺發展方式的一個重要內容。

第四篇：地方政府融資平臺梳理

一、銀監會地方政府融資平臺

地方政府融資平臺是由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人。監管部門和各銀行業金融機構按包含退出類和仍按平臺貸款處理兩大類的全口徑統計平臺貸款。退出平臺整改為一般公司類貸款的，銀行可按照商業化原則自主放貸、自擔風險責任；仍按平臺管理的，如符合條件可以新增貸款。

（一）、事件發展

2008年年底，中央出臺四萬億應對金融危機的方案，地方政府面臨大量的資金配套的任務，地方融資平臺成為主要的融資工具。

2009年底地方政府融資平臺貸款余額達到約6萬億至7萬億元，此后還將進一步上升，直到2011年達到峰值，為9.8萬億。

2010年6月銀監會為地方融資平臺貸款劃定三紅線，即嚴禁發放打捆貸款；不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協議；對出資不實，治理架構、內部控制、風險管理、資金管理運用制度不健全的融資平臺，要嚴格限制貸款，并立即協商風險防范具體措施。要求銀行要借助當前地方政府對自身債務進行清理的契機，對原有政府融資平臺貸款逐筆打開梳理，按項目開展重新評審和嚴密的風險排查。

2010年6月10日，國務院頒發《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。

2010年7月30號，財政部、發改委、央行和銀監會四部委聯合下發《關于貫徹〈國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知〉相關事項的通知》，進一步加強地方政府融資平臺公司管理。《通知》中規定“向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體”，是指貸款資金應用于項目本身，承貸主體應為具有獨立承擔民事責任的市場主體。《通知》中“凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款”，是指對于自身沒有穩定經營性現金流或者沒有可靠償債資金來源的融資平臺公司，銀行業金融機構等不得發放貸款。

2010年9月29號，財政部、發改委、人民銀行和銀監會共同簽發《融資平臺債務清理核實情況表的通知》，要求填寫包括地方融資平臺成立時間、主管部門、級別以及2009-2010年6月間的所有負債、資產負債率債務余額等詳細數據說明。

8月19日財政部等四部委發布了地方政府融資平臺清理的實施細則，要求各地財政部門在10月31日前上報地方融資平臺公司債務清理核實情況。11月10日，銀監會正式簽發《關于開展地方政府融資平臺貸款臺賬調查統計的通知》(以下簡稱《通知》)并下發到各商業銀行。2011年開始,除了原有存量平臺貸款陸續到期外,銀行新發放給平臺公司的貸款將與公司類貸款一視同仁,按照公司類貸款的審批條件和程序發放。銀監會已要求商業銀行明確平臺貸款名單、貸款金額和還款來源，納入銀監會調查統計的平臺貸款調查名單由各地銀監局確定，同一平臺公司旗下跨多種主營類型的貸款都要統計。

2011年8月，平臺貸實施交叉監控，一項違約所有銀行貸款連坐。

2012年2月21日，銀監會下發《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》，要求各銀行原則上不得新增融資平臺貸款。

（二）、主要文件

中國銀行業監督管理委員會于2012年2月21日下發《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發【2012】12號），以下簡稱12號文件，是當前地方融資平臺監管工作的指導性文件。

（三）、主要內容

1、關于對存量貸款的“五分法”處置措施。

對于融資平臺的存量貸款，12號文件要求在“分類管理、區別對待、逐步化解”的原則下，根據現金流覆蓋與項目本身的情況，按照以下五種情形分別處理。

一是對于自身現金流100%覆蓋貸款本息，且項目已建成達產、形成了經營性現金流的融資平臺，要以現金流來源為基礎，制定均衡的分期還貸計劃，并專戶集并、封閉現金流收入，按照原來約定及時清收貸款；

二是對于現金流100%覆蓋，項目已建成但尚未達產形成經營性現金流的融資平臺，在借款人的抵押擔保、還款方式等方面整改合格的情況下，經各銀行總行審批，可在原有貸款額度內進行再融資，也即“收回再貸”；

三是對于現金流100%覆蓋，貸款到期而項目尚未建成的融資平臺，在借款人的抵押擔保、還款方式等方面整改合格的前提下，經各銀行總行審批后，可按照工程建設實際周期合理確定貸款期限，一次性修訂貸款合同，使貸款期限符合項目建成要求；

四是對于自身現金流不能100%覆蓋貸款本息，但項目能夠吸引社會資金投資的融資平臺，在現有貸款余額不增加的前提下，通過資產重組、合并、轉讓或引入新投資者、項目出售等市場化處置方案，引進資金用于還貸。

五是對于自身現金流不能100%覆蓋貸款本息，且工程項目不宜吸引社會資金投資的融資平臺，銀行只收不貸，并要求地方政府將貸款納入財政預算，分期清收貸款，不得展期。

2、嚴控新增融資平臺貸款。

實行信貸分類制度。各銀行應在平臺貸款原有的“名單制”管理基礎上,對融資平臺按照“支持類”、“維持類”和“壓縮類”三種情況進行信貸分類。將從“壓縮類”平臺中減少的貸款額度用于投向“支持類”平臺,以在融資平臺總量不增加的情況下實現貸款結構調整。支持類：指符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策的風險偏好，可以新增貸款的融資平臺；維持類：指不完全滿足融資平臺貸款的新增條件，但未超越銀行風險容忍度，可以為保項目完工進行再融資但貸款余額不得超過年初水平的融資平臺；壓縮類:指既不符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策，又超越銀行風險容忍度，貸款余額不得增加且不得以任何形式新發貸款的融資平臺。

新增貸款投向及要求。融資平臺新增貸款應優先保證重點在建項目需求，既要避免重點項目出現“半拉子”工程，又要防范融資平臺假借“保續建”之名套取貸款。仍按平臺管理類的新增貸款的投向主要為五個方面：一是符合《公路法》的收費公路項目；二是經國務院審批或核準的且資本金已到位的重大項目；三是土地儲備和保障性住房建設項目；四是農發行支持且符合中央政策要求的農田水利建設項目；五是工程進度達到60%以上且現金流達到全覆蓋的在建項目。

12號文件規定新增平臺貸款要滿足5個前提條件：一是公司治理完善；二是現金流全覆蓋；三是抵押擔保符合現行規定且存量貸款已在抵押擔保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；四是借款人資產負債率低于80%；五是平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理并已落實預算資金來源。

強化授信審批制度。各銀行應按照“統一授信、總量控制、逐筆審批、監督支付”的原則，加強總行對仍按平臺管理類貸款的集中審批和管理，對于新增貸款，由總行統一授信、逐筆審批，加強支付監督，防止貸款挪用。

嚴控新發放融資平臺貸款。對于存在以下情形的融資平臺，各銀行一律不得新發放任何形式的貸款：一是信貸分類結果為“壓縮類”的；二是借款人為異地平臺的；三是所在地區地方政府債務規模達到或超出限額的；四是地方政府以直接或間接形式提供擔保承諾的；五是以學校、醫院、公園等公益性資產作為抵質押品的；六是以無合法土地使用權證的土地預期出讓收入承諾作為質押的；七是存量貸款擔保抵押、貸款合同等方面整改不到位的；八是資產負債率和現金流覆蓋率不符合規定要求的。

3、嚴格平臺退出程序。12號文件要求，融資平臺退出必須嚴格遵循“牽頭行發起—貸款行(總行)審批—三方簽字—退出承諾—監管(局)備案”五項程序；與此同時，必須符合公司治理健全、資產負債率在70%以下、現金流100%覆蓋貸款本息、存量貸款已整改合格、無違約記錄等5項條件。對于退出類平臺貸款實施動態監測，對五項條件之一低于監管要求和違背退出承諾的，要重新納入平臺管理。退出類新增貸款應嚴格遵循產業政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實行“誰貸款，誰承擔風險”的責任追究機制。不得向退出類平臺發放保障性住房和其他公益性項目貸款。

二、發改委關于企業債的規定

12年4月，發改委有關部門以口頭通知的名義傳達，按照銀監會《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發【2012】12號）有關融資平臺監測類和監管類兩分法，原則上不再批準監管類平臺的發債申請，而被列為退出類平臺的，則可繼續發債。針對發行人已退出平臺，而下屬子公司尚未退出平臺的，交易商協會允許其申請注冊，但募集資金不能用于尚未退出平臺子公司的項目。

交易商協會也向各主承銷銀行發布了“地方政府融資平臺企業注冊要點”，明確申請企業須在2011年底前退出銀監會地方政府融資平臺名單；且同時必須具備真公司、真資產、真項目、真支持、真償債、真現金流等“六真”原則。

在12年7月，為落實“穩增長”的政策精神，進一步發揮債務融資工具市場對實體經濟的作用，協會對相關企業發債的要求做出調整。如按照協會此前的要求，企業發債前須先退出銀監會地方政府融資平臺名單，現有望放寬該項要求。目前在銀監會地方政府融資平臺名單內的企業，有四類將可以直接公募發債，包括符合六真原則的產業類公司，如高速、鐵路等；因全民所有制企業而進名單的；曾經退出銀監會的名單，但因為承建地方保障房項目又進入的；國發19號文可以繼續融資的，比如地鐵、快速軌道等。”

三、政策解讀

1、名錄：各銀行應建立符合自身經營實際情況的融資平臺“名單制”管理系統。由銀行法人總行（部）統一規劃，合理確定融資平臺客戶名單，適時動態調整，并向監管部門備案。不得向該名單之外的融資平臺發放貸款。

2、進入、退出平臺的區別：退出平臺的貸款按照一般公司貸款原則，但無法獲得保障性住房和其他公益性項目貸款。平臺類公司貸款的限制、要求更多，且必須在“名單”內。

3、平臺已有貸款即存量貸款是否展期的處理方法——五分法，分類依據：現金流100%覆蓋的項目是否建成投產以及現金流無法100%覆蓋的能夠引入社會資金；新增貸款處理方法——名單制基礎上的信貸分類制度（支持類、維持類、壓縮類），分類依據是否符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策的風險偏好。

4、貸款審核主體——主評審行（如在兩家及兩家以上銀行辦理業務，采取主評審行制度，參與行及時準確向主評審行提供有關數據和信息）。

5、母公司未出融資平臺，子公司能否貸款——按照一般公司貸款進行。

6、融資平臺內的企業只有符合相關條件的才可以發債。

7、母公司退出融資平臺，子公司未退出平臺，母公司可作為發行人發行企業債，但所籌資金無法用于子公司項目。

第五篇：地方政府融資平臺最新政策法規

地方政府融資平臺最新政策法規匯編

按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號文）的定義，地方政府融資平臺是指由地方政府或其部門、機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

作為中國特殊的財政和政府融資體制下的產物，地方政府融資平臺伴隨中國經濟特別是基礎建設事業的發展，經歷了2000年前的蹣跚起步階段、2009年前的緩慢上升階段、2009年開始的迅猛增長階段、2013年進入的調整發展階段，最終在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文）后不可避免的迎來了淡出轉型階段。

編者梳理了近年來相關的政策文件，供讀者參考。

說明：

1、匯編文件截止于2014年12月10日；

2、限于水平，疏漏難免，望讀者不吝批評指正；

3、編者力求但無法保證匯編文件的準確性和完整性，因此本匯編僅供參考，請讀者甄別使用；

4、本匯編歡迎轉發，請保留作者署名，謝謝！

一、國務院發布：

1、國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）及答記者問、解讀

2、國務院辦公廳《關于加強影子銀行監管有關問題的通知》（國辦發〔2013〕107號）

3、國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）

4、國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）

二、部委聯合行文：

1、財政部、國家發展和改革委員會、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）

2、國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號）

3、財政部、國家發改委、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）

4、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證券業監督管理委員會、中國保險業監督管理委員會、國家外匯管理局《關于規范金融機構同業業務的通知》（銀發〔2014〕127號）

三、發改委發布：

1、國家發展改革委《關于進一步改進和加強企業債券管理工作的通知》（發改財金〔2004〕1134號）

2、國家發展改革委《關于推進企業債券市場發展簡化發行審核程序有關事項的通知》（發改財金〔2008〕7號）

3、國家發展改革委辦公廳《關于進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》（發改辦財金〔2010〕2881號）

4、國家發展改革委辦公廳《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》（發改辦財金〔2011〕1388號）

5、國家發展改革委辦公廳《關于進一步加強企業債券存續期監管工作有關問題的通知》（發改辦財金〔2011〕1765號）

6、國家發展改革委辦公廳《關于加強企業發債過程中信用建設的通知》（發改辦財金〔2012〕2804號）

7、國家發展改革委辦公廳《關于進一步強化企業債券風險防范管理有關問題的通知》（發改辦財金〔2012〕3451號）

8、國家發展改革委辦公廳《關于開展保障房項目企業債券募集資金使用情況檢查的通知》（發改辦財金〔2013〕742號）

9、國家發展改革委辦公廳《關于進一步改進企業債券發行審核工作的通知》（發改辦財金〔2013〕957號）

10、國家發展改革委辦公廳《關于企業債券發行申請部分企業進行專項核查工作的通知》（發改辦財金〔2013〕1177號）

11、國家發展改革委辦公廳《關于進一步改進企業債券發行工作的通知》（發改辦財金〔2013〕1890號）

12、國家發展改革委辦公廳《關于企業債券融資支持棚戶區改造有關問題的通知》（發改辦財金〔2013〕2050號）

13、國家發展改革委辦公廳《關于創新企業債券融資方式扎實推進棚戶區改造建設有關問題的通知》（發改辦財金〔2014〕1047號）

14、國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）

四、銀監會發布：

1、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于信托公司信政合作業務風險提示的通知》（銀監辦發〔2009〕155號）

2、中國銀行業監督管理委員《關于加強當前重點風險防范工作的通知》（銀監發〔2010〕98號）

3、中國銀行業監督管理委員《關于規范中長期貸款還款方式的通知》（銀監發〔2010〕103號）

4、中國銀行業監督管理委員會《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監發〔2010〕110號）

5、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》（銀監辦發〔2010〕309號）

6、中國銀行業監督管理委員《關于進一步規范銀信理財合作業務的通知》（銀監發〔2011〕7號）

7、中國銀行業監督管理委員會非銀部《關于做好信托公司凈資本監管、銀信合作業務轉表及信托產品營銷等有關事項的通知》（非銀發〔2011〕14號）

8、中國銀行業監督管理委員會非銀部《關于進一步落實信托公司、金融租賃公司地方政府融資平臺清查工作的通知》（非銀發〔2011〕15號）

9、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》（銀監發〔2011〕34號）

10、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于印發地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明通知》（銀監辦發〔2011〕91號）

11、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于進一步加強地方政府融資平臺數據報送的通知》（銀監辦發〔2011〕190號）

12、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明》（銀監辦發〔2011〕191號）

13、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》關（銀監發〔2012〕12號）

14、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于規范同業代付業務管理的通知》（銀監辦發〔2012〕237號）

15、中國銀行業監督管理委員會《關于規范商業銀行理財業務投資運作有關問題的通知》（銀監發〔2013〕8號）

16、中國銀行業監督管理委員會《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2013〕10號）

17、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于地方政府融資平臺全口徑統計的通知》（銀監辦發〔2013〕175號）

18、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于2014年銀行理財業務監管工作的指導意見》（銀監辦發〔2014〕39號）

19、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于信托公司風險監管的指導意見》（銀監辦發〔2014〕99號）

20、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于規范商業銀行同業業務治理的通知》（銀監辦發〔2014〕140號）

21、中國銀行業監督管理委員會辦公廳《關于開展銀行業金融機構同業新規執行情況專項檢查的通知》（銀監辦發〔2014〕250號）

五、財政部發布：

1、財政部《關于堅決制止財政違規擔保向社會公眾集資行為的通知》（財預〔2009〕388 號）

2、財政部《關于印發<地方政府融資平臺公司公益性項目債務核算暫行辦法>的通知》（財會〔2010〕22號）

3、財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）

4、財政部《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金〔2014〕112號）

5、財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（實行）的通知》（財金〔2014〕113號）

6、財政部《關于印發<地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法>的通知》（財預〔2014〕351號）

六、其他部門：

1、中國證券登記結算有限責任公司《關于加強企業債券回購風險管理相關措施的通知》（中國結算發字〔2014〕149號）

七、待明確文號或出處的發文：

1、《關于2012年地方政府融資平臺貸款風險監管政策有關問題的說明》

2、《2012年地方政府融資平臺貸款風險監管工作會議強調深化整改緩釋風險 推進地方政府融資平臺貸款清理規范工作》

3、國家發展改革委財金司《關于規范平臺公司發行企業券有關審核標準的工作指引（初稿）》

4、國家發展改革委員會財金司《關于實行全面加強企業債風險防范的若干意見的函》

5、《整改為一般公司類貸款的有關要求》

6、《地方政府融資平臺公司管理暫行辦法》

7、《關于99號文的執行細則》

8、《企業債券審核工作手冊》

9、《地方政府融資平臺全口徑融資統計表（截至2014.9.30）》 來源：高杉LEGAL