第一篇：關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知[定稿]

關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知

據中國政府網消息，國務院下發關于加強地方政府融資平臺公司 管理有關問題的通知。通知全文如下：

國務院關于加強地方政府融資平臺公司

管理有關問題的通知

國發〔2010〕19號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近年來，地方政府融資平臺公司(指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體)通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。但與此同時，也出現了一些亟須高度關注的問題，主要是融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。為有效防范財政金融風險，加強對地方政府融資平臺公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定，現就有關問題通知如下：

一、抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務

地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。

納入此次清理范圍的債務，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務經清理核實后按以下原則分類：(1)融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；(2)融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；(3)融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。

對原計劃由融資平臺公司承擔融資的在建項目，對其后續資金應根據不同情況妥善處理。地方各級政府要嚴格審核項目投資預算和資金來源，各類資金要集中用于項目續建和收尾，嚴格控制新開工項目，防止出現“半拉子”工程。經地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。對使用債務資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置。

對融資平臺公司貸款，銀行業金融機構要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，確保信貸資產安全。

地方各級政府要采取有效措施，落實有關債務人償債責任。對融資平臺公司存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平臺公司等要統籌安排資金，制定償債計劃，明確償債時限，切實承擔還本付息責任。

二、對融資平臺公司進行清理規范

在本通知下發前已經設立的融資平臺公司，要按以下要求進行清理規范：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規范。

今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。

三、加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理

融資平臺公司融資和擔保要嚴格執行相關規定。經清理整合后保留的融資平臺公司，其融資行為必須規范，向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體，并符合有關貸款條件的規定。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核準或備案手續。要嚴格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。

銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人準入條件，按商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平臺公司新發貸款要直接對應項目，并嚴格執行國家有關項目資本金的規定。嚴格執行貸款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。要加強貸后管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。

四、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為

地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

五、加強組織領導，確保工作落實

各地區、各部門要從大局出發，牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，充分認識加強融資平臺公司管理工作的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，精心組織，結合本地區、本部門實際認真抓好落實。財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會等部門和機構，要抓緊制定具體實施方案，完善相關政策，加強對這項工作的指導監督。財政部要會同有關部門加快建立融資平臺公司債務管理信息系統、會計核算和統計報告制度，以及融資平臺公司債務信息定期通報制度，實現對融資平臺公司債務的全口徑管理和動態監控。審計部門要加強對融資平臺公司的審計監督。要研究建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

地方各級政府和有關部門、單位都要嚴格遵守法律制度規定，確保有法必依，違法必究。對清理規范中檢查出來的問題要及時予以糾正，對清理規范后仍然違反《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國商業銀行法》等規定的要依法依規嚴肅處理，并追究相關責任人的責任。

各省(區、市)人民政府要切實履行職責，抓緊落實相關工作，并將工作落實情況于2010年12月31日前上報國務院，抄送財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會。

國務院

二○一○年六月十日

第二篇：《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》

《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》

國發〔2010〕19號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近年來，地方政府融資平臺公司（指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體）通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。但與此同時，也出現了一些亟須高度關注的問題，主要是融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。為有效防范財政金融風險，加強對地方政府融資平臺公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定，現就有關問題通知如下：

一、抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務

地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。

納入此次清理范圍的債務，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務經清理核實后按以下原則分類：（1）融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；（2）融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；（3）融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。

對原計劃由融資平臺公司承擔融資的在建項目，對其后續資金應根據不同情況妥善處理。地方各級政府要嚴格審核項目投資預算和資金來源，各類資金要集中用于項目續建和收尾，嚴格控制新開工項目，防止出現“半拉子”工程。經地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。對使用債務資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置。

對融資平臺公司貸款，銀行業金融機構要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，確保信貸資產安全。

地方各級政府要采取有效措施，落實有關債務人償債責任。對融資平臺公司存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平臺公司等要統籌安排資金，制定償債計劃，明確償債時限，切實承擔還本付息責任。

二、對融資平臺公司進行清理規范

在本通知下發前已經設立的融資平臺公司，要按以下要求進行清理規范：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規范。

今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。

三、加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理

融資平臺公司融資和擔保要嚴格執行相關規定。經清理整合后保留的融資平臺公司，其融資行為必須規范，向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體，并符合有關貸款條件的規定。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核準或備案手續。要嚴格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。

銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人準入條件，按商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平臺公司新發貸款要直接對應項目，并嚴格執行國家有關項目資本金的規定。嚴格執行貸款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。要加強貸后管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。

四、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為

地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

五、加強組織領導，確保工作落實

各地區、各部門要從大局出發，牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，充分認識加強融資平臺公司管理工作的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，精心組織，結合本地區、本部門實際認真抓好落實。財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會等部門和機構，要抓緊制定具體實施方案，完善相關政策，加強對這項工作的指導監督。財政部要會同有關部門加快建立融資平臺公司債務管理信息系統、會計核算和統計報告制度，以及融資平臺公司債務信息定期通報制度，實現對融資平臺公司債務的全口徑管理和動態監控。審計部門要加強對融資平臺公司的審計監督。要研究建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

地方各級政府和有關部門、單位都要嚴格遵守法律制度規定，確保有法必依，違法必究。對清理規范中檢查出來的問題要及時予以糾正，對清理規范后仍然違反《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國商業銀行法》等規定的要依法依規嚴肅處理，并追究相關責任人的責任。

各省（區、市）人民政府要切實履行職責，抓緊落實相關工作，并將工作落實情況于2010年12月31日前上報國務院，抄送財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會。

國務院

二○一○年六月十日

新華網消息 中國政府網今日發布《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》。

通知指出，近年來，地方政府融資平臺公司（指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入

土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體）通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。但與此同時，也出現了一些亟須高度關注的問題，主要是融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。

今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司

全面清理核實并妥善處理融資平臺公司債務

通知要求，地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。

納入此次清理范圍的債務，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務經清理核實后按以下原則分類：（1）融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；（2）融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；（3）融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。

對原計劃由融資平臺公司承擔融資的在建項目，對其后續資金應根據不同情況妥善處理。地方各級政府要嚴格審核項目投資預算和資金來源，各類資金要集中用于項目續建和收尾，嚴格控制新開工項目，防止出現“半拉子”工程。經地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。對使用債務資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置。

對融資平臺公司貸款，銀行業金融機構要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，確保信貸資產安全。

地方各級政府要采取有效措施，落實有關債務人償債責任。對融資平臺公司存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平臺公司等要統籌安排資金，制定償債計劃，明確償債時限，切實承擔還本付息責任。

對融資平臺公司進行清理規范

通知強調，在本通知下發前已經設立的融資平臺公司，要按以下要求進行清理規范：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規范。今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。

加強融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理

通知要求，融資平臺公司融資和擔保要嚴格執行相關規定。經清理整合后保留的融資平臺公司，其融資行為必須規范，向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體，并符合有關貸款條件的規定。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核準或備案手續。要嚴格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。

銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人準入條件，按商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平臺公司新發貸款要直接對應項目，并嚴格執行國家有關項目資本金的規定。嚴格執行貸款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。要加強貸后管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。

堅決制止地方政府違規擔保承諾行為

通知強調，地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

加強組織領導，確保工作落實 通知要求，各地區、各部門要從大局出發，牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，充分認識加強融資平臺公司管理工作的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，精心組織，結合本地區、本部門實際認真抓好落實。財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會等部門和機構，要抓緊制定具體實施方案，完善相關政策，加強對這項工作的指導監督。財政部要會同有關部門加快建立融資平臺公司債務管理信息系統、會計核算和統計報告制度，以及融資平臺公司債務信息定期通報制度，實現對融資平臺公司債務的全口徑管理和動態監控。審計部門要加強對融資平臺公司的審計監督。要研究建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

融資平臺整肅遭遇執行難

國務院19號文下發各地已一月有余，各地努力在“邊研究邊執行”，但因缺乏可操作性的細則，遭遇執行難

國務院關于地方融資平臺的整肅文件出臺已經一月有余，但卻遭遇執行難題。不少地方對此仍處于研究階段，行動起來則感覺無所適從。

“我們仍在研究國務院的19號文，目前還沒有形成具體的操作方案。”天津銀監局人士告訴記者。據了解，“仍在研究”的并非天津一個地方，無操作方案的原因也大體相同——如何落實19號文？“19號文只是個原則性的文件，很難操作，具體還得等細則出臺。”一位地方金融辦人士告訴記者。

19號文全稱為《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010] 19號），由國務院于6月10日發布，是中央關于地方融資平臺清理整頓的“最權威文件”。其主要內容包括：地方各級政府要對融資平臺公司債務進行全面清理，將平臺公司分為公益性和非公益性，公益性項目要剝離融資業務，不能再保留融資平臺的功能，鼓勵民間資本參與平臺公司融資，禁止政府違規擔保，實現平臺公司風險內部化等。

據《財經國家周刊》記者了解，財政部、發改委、銀監會、央行等正在著手制定19號文的細則，截至7月28日，還沒有確切的出臺時間。

7月20日，銀監會召開的季度經濟形勢分析會上，地方融資平臺風險問題再次被著重提出，會議重申貫徹落實19號文精神，要求銀行切實控制風險。

執行難，待細則 據中國銀監會的統計數據，至今年6月末，地方政府融資平臺貸款余額為7.66萬億元，同比增長70.4%；在2010年一季度的銀行新增貸款中，仍有40%流向地方政府融資平臺，規模在1.35萬億元左右。

地方融資平臺的快速擴張帶來了中央對地方政府償債能力的擔憂。

2009年底，銀監會開始向商業銀行提示地方投融資平臺的貸款風險；2010年初，國務院著手研究地方融資平臺風險問題，并要求銀監會、財政部、審計署等部門展開調查審計，地方融資平臺的融資由此陷入收緊狀態。

隨后，19號文下發，迅速成為地方政府進行融資平臺清理整頓工作的權威指導意見，但因缺乏細則，實際執行面臨困難。

執行難的一個重要原因是融資平臺的統計口徑不統一。

“各個部門有不同的口徑，到底哪些是符合國務院所說的融資平臺，這個需要統一起來，否則沒有操作的基礎。”一位地方銀監局人士表示，即使是銀監局與財政局、金融辦等統籌工作的地方部門，統計數據也并不一致，而19號文并沒給出統一口徑。

天津金融辦人士告訴記者，另外一個執行難題在于融資平臺的構成復雜、性質不一。天津最后整合確定的43家特殊目的公司（即地方融資平臺公司）性質也不一，其中包括商業化運營的甚至是上市公司，如天津港，“因為他們也承擔了部分為政府項目融資的功能。

在此情況下，“由于各家的統計口徑不一致，所以現在誰也不敢從名單往外剔除公司。”上述人士說。按照19號文的規定，這些商業化企業運營的公益性項目應該剝離出去，不允許貸款。

“如何剝離，資產剝離到哪，剝離給誰？”上述地方金融辦人士說，簡單談剝離并不具有操作意義，一家平臺公司，它的職能不能局限于管理存量、償還貸款。平臺公司下面有多家的分公司、子公司，如果將其融資功能剝離出去，無疑將影響公司的整體經營。

此外，被剝離融資功能的企業，后續還款很可能無法保證，而這正是監管層擔心的風險所在。某地方金融辦人士告訴記者，如果將公益性項目融資功能完全剝離，很難保證政府能夠完成還款，“政府的償債能力都是沒有公開的，你沒有辦法預測”。

關于19號文所提的引導民間資本進入投融資平臺，對于如何操作、效果如何，地方政府部分人員也存有疑慮。

“只是個方向性政策，基礎設施的資金規模很大，民營資金不一定能進入，進入了，如何確保各方權益也是個問題。”上述金融辦人士表示，需要有更細的規定，便于地方統籌。

地方監管難題

“融資平臺的整合還有一個難以解決的問題，就是政府各部門的統籌協調。”另一位地方金融辦人士向記者說。目前各地方對融資平臺清理工作主要是多部門協調，統籌工作。以天津為例，金融辦對平臺公司進行管理，財政局對平臺公司進行財務管理，包括未來的債務償還、資金分配等，而央行和銀監局主要從外圍，以中央派出機構的身份對對口金融銀行業進行監督管理。

作為當地主要對融資平臺公司進行清理整頓的職能部門，金融辦被當地政府賦予的職責很大，實際上卻很難得到其他部門的大力支持。

“財政局掌握著融資平臺的各項真實數據，但到現在也并未向我們提供，我們很難了解更清晰的情況。如何配合？”上述地方金融辦人士表示。

當地銀監局也表達了類似的觀點，部門統籌協調不力，各部門以自身的利益出發，很難協調。不僅是政府部門與部門之間統籌協調困難，商業銀行的監管方也很難對商業銀行做到徹底的監管，要完全做到融資平臺貸款的“解包還原”，困難重重。

目前，銀行貸款仍是地方投融資平臺主要的資金來源，據天津市金融系統的一位人士估算，貸款占到了各地融資平臺獲取資金量的90%以上。

“商業銀行的認知有偏差，他們并不認為融資平臺的貸款有風險。”天津銀監局人士表示，他們認為錢貸給政府比貸給企業更安全，至少政府不會倒閉，不會賴賬。

而金融危機的大背景也加深了商業銀行的這一認識，“放給企業可能就會黃，而放給政府不會馬上黃。”

如何善終?

就地方政府而言，清理、整頓投融資平臺更多是規范、促進其發展，使它們能支持地方建設，地方領導也不希望本地融資平臺出現債務危機，以防被“摘帽子”。

這面臨著兩難境地：如何既讓融資平臺公司促進地方經濟和基建設施快速發展，又能夠按照19號文的要求將平臺公司有效規范。

一位參與天津融資平臺整合工作的人士向記者表示，建議設立一個由政府牽頭的領導小組，建立專門針對平臺公司的一套工作機制，還將從金融辦、銀監會、財政局、當地人民銀行等不同部門抽調一些人集中起來專門研究平臺公司的規范、整頓、清理，包括相關后續的一些處置，同時引入作為債權人的金融機構介入投融資平臺債務的處理。

“要只是幾個政府部門一起搞一些宏觀的東西，不一定有多大用處，最終平臺公司清理還需要做些特別微觀的事情。讓各個部門從自己的角度考慮和解決問題，難以成事。”他認為。

據其介紹，天津銀監局正在推行牽頭行的做法，由牽頭行來對平臺公司貸款使用情況進行詳細的調研。具體做法是：針對一家平臺公司，推舉一家對其貸款量最大的銀行作為牽頭行，然后再推一個副牽頭行，兩家配合起來專門調研這一公司的債務狀況、償還能力，還包括全面分析所有銀行在這個公司的貸款情況。

“這是一個非常細致的工作。”上述人士表示，對一家大的平臺公司進行完全的清查不容易。事實上，在2010年對于地方融資平臺的貸款收緊之后，地方融資平臺貸款并不容易，在19號文下發之后，部分平臺公司的融資更面臨被“卡死”的壓力。

貸款融資的緊張迫使投融資平臺嘗試其他的融資途徑。以天津為例，從2009年開始，即在吸納基金公司、保險公司的資金，發行城投債和中期票據等，盡管目前這幾項占比不高，也不失為有益的多元化融資嘗試。

在19號文將公益性項目的銀行信貸融資路徑收緊之后，如何解決城市和基建資金來源仍然是地方政府的一大難題。有專家提議稱，非公益性的項目將更多走向市場化，集中更多財政資金可用于補充公益性項目的建設，不足部分通過發行地方債、城投債等方式來解決，從而使其更加規范而便于統籌。

也有專家認為，要化解地方融資平臺風險，根本性的辦法是調整現行分稅制或加大轉移支付比例，平衡地方政府事權和財權。

第三篇：地方政府融資平臺問題探究

地方政府融資平臺問題探究

摘要：自2010年審計署開始對地方政府債務進行審計以來，我國巨大的地方政府債務開始浮出水面。其中，又以融資平臺為代表的隱性債務難以計量，所以處理的難度也相對較大。文章從地方政府融資平臺的發展過程進行探討，指出了目前融資平臺存在的問題，最后對解決這些問題提出了建議。

關鍵詞：地方政府債務；融資平臺；治理

一、政府融資平臺發展過程

我國地方政府融資平臺的發展大致經歷了四個階段

（一）萌芽階段（20世紀80年代末至1993年）

地方政府融資平臺最早成立于20世紀80年代末期。各地的城市化發展正處于起步階段，為了彌補資金缺口，一些地方政府成立了一些諸如“城建公司”等法人機構，其目的是以市場經濟手段代替傳統的行政手段和財政手段。

（二）起步階段（1994年至1997年）

1994年分稅制改革以后，地方政府融資平臺開始了真正的發展。分稅制以后，地方政府從經營城市的角度出發紛紛建立了一些專門的部門以對轄區的基礎設施建設進行統一的計劃和管理。在這一階段，融資平臺吸引市場資金參與基礎設施的職能還沒有發揮出來。其功能更多的體現在簡化審批環節和明確領導責任單位等方面。但是，此時的融資平臺在轉變政府的職能和角色方面卻起到了重大的作用，為日后融資平臺的發展奠定了堅實的基礎。

（三）穩步發展階段（1998年至2008年）

1997年的東南亞經濟危機進一步促進了融資平臺的發展，為減輕金融危機對我國的沖擊，我國政府實施了積極的財政政策，而基礎設施建設更是其重點內容，但是，由于預算平衡以及有關法規不允許地方政府發行債務的相關規定，地方政府面臨了巨大的資金缺口。為彌補這一缺口，地方政府大量建立了各種公司，借助政府的信用向銀行進行融資以彌補基礎設施建設的資金缺口。這一時期融資平臺也發生了相應的變化，對之前分散于各有關部門的公共資源和企業的經營權進行了重新的調整，極大程度上解決了基礎設施開發建設環節中審批程序繁瑣的問題。提高了基礎建設項目的開發速度。

（四）快速擴張階段（2009年至今）

在2009年后地方融資平臺進入了快速擴張階段。2008年末，為減輕金融危機對中國的負面影響，我國政府開始實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以達到刺激經濟的目的。此時地方政府加大力度建設地方融資平臺，不斷強化融資平臺的功能。與此同時，地方政府也將國有土地、學校，公用地等都納入融資平臺資本金之中以進一步擴大融資平臺可支配資源。

在這種情況下，融資平臺的數量和貸款的規模取得了較大的增長。與此同時，商業銀行也開始大規模的進入地方融資平臺。但由于融資平臺的特殊性，大多數商業銀行并不能夠對融資平臺的信用信息進行有效的分析，這就導致了對融資平臺的貸款審核的無序化，導致地方政府的違規擔保現象頻繁發生。

二、地方政府融資平臺存在的問題

（一）債務規模仍將繼續增長。

盡管社會各界已經對地方融資平臺給予了較大的關注。但是由于投融資平臺的特殊性，地方政府無法擺脫對其的依賴，仍然需要融資平臺為保障房建設等基建項目籌措資金。所以，融資平臺帶來的隱性債務的規模仍將進一步擴大。

（二）債務結構不合理

1.債務來源以銀行借款為主。

目前我國地方融資平臺的資金來源主要有以下三種：一是發行城投債；二是從銀行取得貸款；三是采取資本市場融資，如融資租賃等。銀行貸款所占的比例在這幾種融資方式中是最高的。到2011年6月30日，中國銀行平臺貸款余額為5315億元 民生銀行平臺貸款余額為1721億元 而中國建設銀行的平臺貸款余額達到5800億。

2.借債主體結構中市級縣級融資平臺增多

在2007年之前，發債主體主要為省一級投融資平臺。自2007年起，市縣級融資平臺開始增加。除直轄市以外，2008年共發債14只。其中，縣級融資平臺僅有一個，而從數量上來看縣級融資平臺占到了當年融資平臺發行債券總量的45.5%；而截止到2010年，這一比例提升到了70.3%。縣級融資平臺的發行數量也達到了5只。但是在我國目前的財政體制下，縣級政府的自有收入十分有限，非常依賴中央的轉移支付，這也表示那些縣級的融資平臺具有更大的風險。

3.債務期限結構的集中到期率高

在已發行的城投債中，還款期的年限為3-20年，其平均年限為8.5年，不難看出這些債券是以中短期債券為主的。由此推算，2015-2017年將進入到還債的高峰期，其中2016年到期的債券有97支，金額將達到1330億元。而另一些機構則認為還款的高發期將會在2012年到來。

三、解決地方政府融資平臺問題的政策建議

（一）逐步擺脫對土地出讓金的依賴，建立穩定的地方稅體系。

在現有的財政分權體制下，若要使地方政府擺脫對于土地出讓收入的依賴，進而降低融資平臺隱性債務的風險，則必須為地方提供穩定且金額足夠的收入來源。其中，房產稅是目前世界各國較為通用的一個選擇，而目前我國的房產稅不重視對保有環節征稅，僅在流轉環節課征。這樣不利于將土地的增值收益進行公平的再分配。所以，應該將房產稅同世界主要國家接軌，在保有環節進行課征，且與房產價值直接掛鉤。

（二）加強土地管理，規范政府行為

由于我國相對特殊的土地制度，政府壟斷了土地使用權市場，低價從農民手中獲得土地，然后在作為商業用地或工業用地進行出讓。由此賺取差價已獲得資金進行基礎設施的建設。但由于地方政府的壟斷地位，這些土地在作為融資平臺抵押擔保物的時候其價值通常會被高估。而一旦融資平臺出現違約等現象，土地是否會真正被抵押出去也是不確定的。所以，必須改革現有土地制度，讓土地價格市場化、透明化。同時對地方政府的行為進行規范，防止其利用權力影響土地價格。

（三）賦予地方政府一定的發債權

目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融資平臺，其中一個主要的原因就是在如今的預算法下，地方政府不能合法的發行地方政府債券便只能通過其他手段取得收入。所以，解決隱性債務的一個有效途徑就是允許地方政府進行發債，同時建立相應的債務規模控制機制和風險預警體制。對債務地方政府債務進行有效的管理和控制。（作者單位：中南財經政法大學）

【基金項目】中南財經政法大學“研究生創新教育計劃”資助項目（2013S0304）

參考文獻

[1]賈康，決地方舉債的治本之策，中國改革，2009年第12期

[2]梅建明，關于地方融資平臺運行的若干問題，財政研究2011年第5期

[3]時紅秀，地方政府債務出路問題再討論，銀行家 2010年第3期。

第四篇：國發〔2010〕19號《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》全文

國務院發文加強地方政府融資平臺公司管理

今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司

中國政府網2010年06月13日發布《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（下稱通知）。要求地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。(本文來源于《財經網》)

通知指出地方政府融資平臺公司一些亟須高度關注的問題，主要是融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。

銀監會統計數據顯示，至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%。在2010年一季度的銀行新增貸款中，仍有40%流向地方政府融資平臺，規模在1.35萬億元左右。

通知要求對融資平臺公司貸款，銀行業金融機構要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，確保信貸資產安全。

通知要求今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。

經清理整合后保留的融資平臺公司，其融資行為必須規范，向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體，并符合有關貸款條件的規定。要嚴格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。

國金證券報告顯示，地方融資平臺貸款嚴重依賴土地收入，而不是自身項目的現金流。在統計的地方融資平臺的余額中，大概有75%與土地掛鉤，剩下的25%僅僅靠地方財政支撐。

通知強調，地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

財政部此前發布公告稱，將首次啟動今年的地方政府債券發行計劃，規模為438億元。■

國務院關于加強地方政府融資平臺公司

管理有關問題的通知

國發〔2010〕19號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近年來，地方政府融資平臺公司（指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體）通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。但與此同時，也出現了一些亟須高度關注的問題，主要是融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。為有效防范財政金融風險，加強對地方政府融資平臺公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定，現就有關問題通知如下：

一、抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務

地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。納入此次清理范圍的債務，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。債務經清理核實后按以下原則分類：（1）融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；（2）融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；（3）融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。

對原計劃由融資平臺公司承擔融資的在建項目，對其后續資金應根據不同情況妥善處理。地方各級政府要嚴格審核項目投資預算和資金來源，各類資金要集中用于項目續建和收尾，嚴格控制新開工項目，防止出現“半拉子”工程。經地方政府審核后，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得再繼續通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。對使用債務資金的其他在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家產業政策、土地政策、環境保護政策、信貸審慎管理規定及宏觀調控政策等要求的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對不符合上述要求的項目，地方政府要盡快進行清理，妥善處置。

對融資平臺公司貸款，銀行業金融機構要堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，確保信貸資產安全。

地方各級政府要采取有效措施，落實有關債務人償債責任。對融資平臺公司存量債務，要按照協議約定償還，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。融資平臺公司等要統籌安排資金，制定償債計劃，明確償債時限，切實承擔還本付息責任。

二、對融資平臺公司進行清理規范

在本通知下發前已經設立的融資平臺公司，要按以下要求進行清理規范：對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。對其他兼有不同類型融資功能的融資平臺公司，也要按照上述原則進行清理規范。

今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。

三、加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理

融資平臺公司融資和擔保要嚴格執行相關規定。經清理整合后保留的融資平臺公司，其融資行為必須規范，向銀行業金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體，并符合有關貸款條件的規定。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核準或備案手續。要嚴格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。

銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人準入條件，按商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平臺公司新發貸款要直接對應項目，并嚴格執行國家有關項目資本金的規定。嚴格執行貸款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。要加強貸后管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平臺公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。

四、堅決制止地方政府違規擔保承諾行為

地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債務風險內部化。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

五、加強組織領導，確保工作落實

各地區、各部門要從大局出發，牢固樹立科學發展觀和正確政績觀，充分認識加強融資平臺公司管理工作的重要性和緊迫性，統一思想，加強領導，精心組織，結合本地區、本部門實際認真抓好落實。財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會等部門和機構，要抓緊制定具體實施方案，完善相關政策，加強對這項工作的指導監督。財政部要會同有關部門加快建立融資平臺公司債務管理信息系統、會計核算和統計報告制度，以及融資平臺公司債務信息定期通報制度，實現對融資平臺公司債務的全口徑管理和動態監控。審計部門要加強對融資平臺公司的審計監督。要研究建立地方政府債務規模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

地方各級政府和有關部門、單位都要嚴格遵守法律制度規定，確保有法必依，違法必究。對清理規范中檢查出來的問題要及時予以糾正，對清理規范后仍然違反《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國商業銀行法》等規定的要依法依規嚴肅處理，并追究相關責任人的責任。

各省（區、市）人民政府要切實履行職責，抓緊落實相關工作，并將工作落實情況于2010年12月31日前上報國務院，抄送財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會。

國務院

二○一○年六月十日

第五篇：地方政府融資平臺

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎設施的投資建設，所組建的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設、公用事業等項目之中。地方政府組建投融資平臺進行基礎設施和城市建設方面的融資由來已久，但是投融資平臺發揮主導作用則是2008年來在應對金融危機時期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。

從2008年底以來，地方政府投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，據初步統計，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70％以上為縣區級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。

隨著地方政府投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，越來越多的專家質疑，由于地方政府投融資平臺法人治理結構不完善，責任主體不清晰，操作程序不規范，同時，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的負債情況都不清楚，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財政和商業銀行買單。