第一篇：地方政府融資平臺

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。地方政府組建投融資平臺進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來已久，但是投融資平臺發(fā)揮主導(dǎo)作用則是2008年來在應(yīng)對金融危機(jī)時期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。

從2008年底以來，地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，據(jù)初步統(tǒng)計，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70％以上為縣區(qū)級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負(fù)債總計1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。

隨著地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，越來越多的專家質(zhì)疑，由于地方政府投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，同時，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的負(fù)債情況都不清楚，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財政和商業(yè)銀行買單。

第二篇：地方政府融資平臺梳理

一、銀監(jiān)會地方政府融資平臺

地方政府融資平臺是由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。監(jiān)管部門和各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按包含退出類和仍按平臺貸款處理兩大類的全口徑統(tǒng)計平臺貸款。退出平臺整改為一般公司類貸款的，銀行可按照商業(yè)化原則自主放貸、自擔(dān)風(fēng)險責(zé)任；仍按平臺管理的，如符合條件可以新增貸款。

（一）、事件發(fā)展

2008年年底，中央出臺四萬億應(yīng)對金融危機(jī)的方案，地方政府面臨大量的資金配套的任務(wù)，地方融資平臺成為主要的融資工具。

2009年底地方政府融資平臺貸款余額達(dá)到約6萬億至7萬億元，此后還將進(jìn)一步上升，直到2011年達(dá)到峰值，為9.8萬億。

2010年6月銀監(jiān)會為地方融資平臺貸款劃定三紅線，即嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款；不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協(xié)議；對出資不實(shí)，治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、資金管理運(yùn)用制度不健全的融資平臺，要嚴(yán)格限制貸款，并立即協(xié)商風(fēng)險防范具體措施。要求銀行要借助當(dāng)前地方政府對自身債務(wù)進(jìn)行清理的契機(jī)，對原有政府融資平臺貸款逐筆打開梳理，按項目開展重新評審和嚴(yán)密的風(fēng)險排查。

2010年6月10日，國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題。

2010年7月30號，財政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知〉相關(guān)事項的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理。《通知》中規(guī)定“向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請貸款須落實(shí)到項目，以項目法人公司作為承貸主體”，是指貸款資金應(yīng)用于項目本身，承貸主體應(yīng)為具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主體。《通知》中“凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款”，是指對于自身沒有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流或者沒有可靠償債資金來源的融資平臺公司，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等不得發(fā)放貸款。

2010年9月29號，財政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會共同簽發(fā)《融資平臺債務(wù)清理核實(shí)情況表的通知》，要求填寫包括地方融資平臺成立時間、主管部門、級別以及2009-2010年6月間的所有負(fù)債、資產(chǎn)負(fù)債率債務(wù)余額等詳細(xì)數(shù)據(jù)說明。

8月19日財政部等四部委發(fā)布了地方政府融資平臺清理的實(shí)施細(xì)則，要求各地財政部門在10月31日前上報地方融資平臺公司債務(wù)清理核實(shí)情況。11月10日，銀監(jiān)會正式簽發(fā)《關(guān)于開展地方政府融資平臺貸款臺賬調(diào)查統(tǒng)計的通知》(以下簡稱《通知》)并下發(fā)到各商業(yè)銀行。2011年開始,除了原有存量平臺貸款陸續(xù)到期外,銀行新發(fā)放給平臺公司的貸款將與公司類貸款一視同仁,按照公司類貸款的審批條件和程序發(fā)放。銀監(jiān)會已要求商業(yè)銀行明確平臺貸款名單、貸款金額和還款來源，納入銀監(jiān)會調(diào)查統(tǒng)計的平臺貸款調(diào)查名單由各地銀監(jiān)局確定，同一平臺公司旗下跨多種主營類型的貸款都要統(tǒng)計。

2011年8月，平臺貸實(shí)施交叉監(jiān)控，一項違約所有銀行貸款連坐。

2012年2月21日，銀監(jiān)會下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，要求各銀行原則上不得新增融資平臺貸款。

（二）、主要文件

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2012年2月21日下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)【2012】12號），以下簡稱12號文件，是當(dāng)前地方融資平臺監(jiān)管工作的指導(dǎo)性文件。

（三）、主要內(nèi)容

1、關(guān)于對存量貸款的“五分法”處置措施。

對于融資平臺的存量貸款，12號文件要求在“分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的原則下，根據(jù)現(xiàn)金流覆蓋與項目本身的情況，按照以下五種情形分別處理。

一是對于自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息，且項目已建成達(dá)產(chǎn)、形成了經(jīng)營性現(xiàn)金流的融資平臺，要以現(xiàn)金流來源為基礎(chǔ)，制定均衡的分期還貸計劃，并專戶集并、封閉現(xiàn)金流收入，按照原來約定及時清收貸款；

二是對于現(xiàn)金流100%覆蓋，項目已建成但尚未達(dá)產(chǎn)形成經(jīng)營性現(xiàn)金流的融資平臺，在借款人的抵押擔(dān)保、還款方式等方面整改合格的情況下，經(jīng)各銀行總行審批，可在原有貸款額度內(nèi)進(jìn)行再融資，也即“收回再貸”；

三是對于現(xiàn)金流100%覆蓋，貸款到期而項目尚未建成的融資平臺，在借款人的抵押擔(dān)保、還款方式等方面整改合格的前提下，經(jīng)各銀行總行審批后，可按照工程建設(shè)實(shí)際周期合理確定貸款期限，一次性修訂貸款合同，使貸款期限符合項目建成要求；

四是對于自身現(xiàn)金流不能100%覆蓋貸款本息，但項目能夠吸引社會資金投資的融資平臺，在現(xiàn)有貸款余額不增加的前提下，通過資產(chǎn)重組、合并、轉(zhuǎn)讓或引入新投資者、項目出售等市場化處置方案，引進(jìn)資金用于還貸。

五是對于自身現(xiàn)金流不能100%覆蓋貸款本息，且工程項目不宜吸引社會資金投資的融資平臺，銀行只收不貸，并要求地方政府將貸款納入財政預(yù)算，分期清收貸款，不得展期。

2、嚴(yán)控新增融資平臺貸款。

實(shí)行信貸分類制度。各銀行應(yīng)在平臺貸款原有的“名單制”管理基礎(chǔ)上,對融資平臺按照“支持類”、“維持類”和“壓縮類”三種情況進(jìn)行信貸分類。將從“壓縮類”平臺中減少的貸款額度用于投向“支持類”平臺,以在融資平臺總量不增加的情況下實(shí)現(xiàn)貸款結(jié)構(gòu)調(diào)整。支持類：指符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策的風(fēng)險偏好，可以新增貸款的融資平臺；維持類：指不完全滿足融資平臺貸款的新增條件，但未超越銀行風(fēng)險容忍度，可以為保項目完工進(jìn)行再融資但貸款余額不得超過年初水平的融資平臺；壓縮類:指既不符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策，又超越銀行風(fēng)險容忍度，貸款余額不得增加且不得以任何形式新發(fā)貸款的融資平臺。

新增貸款投向及要求。融資平臺新增貸款應(yīng)優(yōu)先保證重點(diǎn)在建項目需求，既要避免重點(diǎn)項目出現(xiàn)“半拉子”工程，又要防范融資平臺假借“保續(xù)建”之名套取貸款。仍按平臺管理類的新增貸款的投向主要為五個方面：一是符合《公路法》的收費(fèi)公路項目；二是經(jīng)國務(wù)院審批或核準(zhǔn)的且資本金已到位的重大項目；三是土地儲備和保障性住房建設(shè)項目；四是農(nóng)發(fā)行支持且符合中央政策要求的農(nóng)田水利建設(shè)項目；五是工程進(jìn)度達(dá)到60%以上且現(xiàn)金流達(dá)到全覆蓋的在建項目。

12號文件規(guī)定新增平臺貸款要滿足5個前提條件：一是公司治理完善；二是現(xiàn)金流全覆蓋；三是抵押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定且存量貸款已在抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；四是借款人資產(chǎn)負(fù)債率低于80%；五是平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預(yù)算管理并已落實(shí)預(yù)算資金來源。

強(qiáng)化授信審批制度。各銀行應(yīng)按照“統(tǒng)一授信、總量控制、逐筆審批、監(jiān)督支付”的原則，加強(qiáng)總行對仍按平臺管理類貸款的集中審批和管理，對于新增貸款，由總行統(tǒng)一授信、逐筆審批，加強(qiáng)支付監(jiān)督，防止貸款挪用。

嚴(yán)控新發(fā)放融資平臺貸款。對于存在以下情形的融資平臺，各銀行一律不得新發(fā)放任何形式的貸款：一是信貸分類結(jié)果為“壓縮類”的；二是借款人為異地平臺的；三是所在地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)到或超出限額的；四是地方政府以直接或間接形式提供擔(dān)保承諾的；五是以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品的；六是以無合法土地使用權(quán)證的土地預(yù)期出讓收入承諾作為質(zhì)押的；七是存量貸款擔(dān)保抵押、貸款合同等方面整改不到位的；八是資產(chǎn)負(fù)債率和現(xiàn)金流覆蓋率不符合規(guī)定要求的。

3、嚴(yán)格平臺退出程序。12號文件要求，融資平臺退出必須嚴(yán)格遵循“牽頭行發(fā)起—貸款行(總行)審批—三方簽字—退出承諾—監(jiān)管(局)備案”五項程序；與此同時，必須符合公司治理健全、資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下、現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息、存量貸款已整改合格、無違約記錄等5項條件。對于退出類平臺貸款實(shí)施動態(tài)監(jiān)測，對五項條件之一低于監(jiān)管要求和違背退出承諾的，要重新納入平臺管理。退出類新增貸款應(yīng)嚴(yán)格遵循產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實(shí)行“誰貸款，誰承擔(dān)風(fēng)險”的責(zé)任追究機(jī)制。不得向退出類平臺發(fā)放保障性住房和其他公益性項目貸款。

二、發(fā)改委關(guān)于企業(yè)債的規(guī)定

12年4月，發(fā)改委有關(guān)部門以口頭通知的名義傳達(dá)，按照銀監(jiān)會《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)【2012】12號）有關(guān)融資平臺監(jiān)測類和監(jiān)管類兩分法，原則上不再批準(zhǔn)監(jiān)管類平臺的發(fā)債申請，而被列為退出類平臺的，則可繼續(xù)發(fā)債。針對發(fā)行人已退出平臺，而下屬子公司尚未退出平臺的，交易商協(xié)會允許其申請注冊，但募集資金不能用于尚未退出平臺子公司的項目。

交易商協(xié)會也向各主承銷銀行發(fā)布了“地方政府融資平臺企業(yè)注冊要點(diǎn)”，明確申請企業(yè)須在2011年底前退出銀監(jiān)會地方政府融資平臺名單；且同時必須具備真公司、真資產(chǎn)、真項目、真支持、真償債、真現(xiàn)金流等“六真”原則。

在12年7月，為落實(shí)“穩(wěn)增長”的政策精神，進(jìn)一步發(fā)揮債務(wù)融資工具市場對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的作用，協(xié)會對相關(guān)企業(yè)發(fā)債的要求做出調(diào)整。如按照協(xié)會此前的要求，企業(yè)發(fā)債前須先退出銀監(jiān)會地方政府融資平臺名單，現(xiàn)有望放寬該項要求。目前在銀監(jiān)會地方政府融資平臺名單內(nèi)的企業(yè)，有四類將可以直接公募發(fā)債，包括符合六真原則的產(chǎn)業(yè)類公司，如高速、鐵路等；因全民所有制企業(yè)而進(jìn)名單的；曾經(jīng)退出銀監(jiān)會的名單，但因為承建地方保障房項目又進(jìn)入的；國發(fā)19號文可以繼續(xù)融資的，比如地鐵、快速軌道等。”

三、政策解讀

1、名錄：各銀行應(yīng)建立符合自身經(jīng)營實(shí)際情況的融資平臺“名單制”管理系統(tǒng)。由銀行法人總行（部）統(tǒng)一規(guī)劃，合理確定融資平臺客戶名單，適時動態(tài)調(diào)整，并向監(jiān)管部門備案。不得向該名單之外的融資平臺發(fā)放貸款。

2、進(jìn)入、退出平臺的區(qū)別：退出平臺的貸款按照一般公司貸款原則，但無法獲得保障性住房和其他公益性項目貸款。平臺類公司貸款的限制、要求更多，且必須在“名單”內(nèi)。

3、平臺已有貸款即存量貸款是否展期的處理方法——五分法，分類依據(jù)：現(xiàn)金流100%覆蓋的項目是否建成投產(chǎn)以及現(xiàn)金流無法100%覆蓋的能夠引入社會資金；新增貸款處理方法——名單制基礎(chǔ)上的信貸分類制度（支持類、維持類、壓縮類），分類依據(jù)是否符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策的風(fēng)險偏好。

4、貸款審核主體——主評審行（如在兩家及兩家以上銀行辦理業(yè)務(wù)，采取主評審行制度，參與行及時準(zhǔn)確向主評審行提供有關(guān)數(shù)據(jù)和信息）。

5、母公司未出融資平臺，子公司能否貸款——按照一般公司貸款進(jìn)行。

6、融資平臺內(nèi)的企業(yè)只有符合相關(guān)條件的才可以發(fā)債。

7、母公司退出融資平臺，子公司未退出平臺，母公司可作為發(fā)行人發(fā)行企業(yè)債，但所籌資金無法用于子公司項目。

第三篇：地方政府融資平臺最新政策法規(guī)

地方政府融資平臺最新政策法規(guī)匯編

按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號文）的定義，地方政府融資平臺是指由地方政府或其部門、機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

作為中國特殊的財政和政府融資體制下的產(chǎn)物，地方政府融資平臺伴隨中國經(jīng)濟(jì)特別是基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)歷了2000年前的蹣跚起步階段、2009年前的緩慢上升階段、2009年開始的迅猛增長階段、2013年進(jìn)入的調(diào)整發(fā)展階段，最終在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號文）后不可避免的迎來了淡出轉(zhuǎn)型階段。

編者梳理了近年來相關(guān)的政策文件，供讀者參考。

說明：

1、匯編文件截止于2014年12月10日；

2、限于水平，疏漏難免，望讀者不吝批評指正；

3、編者力求但無法保證匯編文件的準(zhǔn)確性和完整性，因此本匯編僅供參考，請讀者甄別使用；

4、本匯編歡迎轉(zhuǎn)發(fā)，請保留作者署名，謝謝！

一、國務(wù)院發(fā)布：

1、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）及答記者問、解讀

2、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2013〕107號）

3、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）

4、國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）

二、部委聯(lián)合行文：

1、財政部、國家發(fā)展和改革委員會、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2010〕412號）

2、國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）

3、財政部、國家發(fā)改委、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)〔2012〕463號）

4、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會、國家外匯管理局《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)同業(yè)業(yè)務(wù)的通知》（銀發(fā)〔2014〕127號）

三、發(fā)改委發(fā)布：

1、國家發(fā)展改革委《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)企業(yè)債券管理工作的通知》（發(fā)改財金〔2004〕1134號）

2、國家發(fā)展改革委《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)債券市場發(fā)展簡化發(fā)行審核程序有關(guān)事項的通知》（發(fā)改財金〔2008〕7號）

3、國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金〔2010〕2881號）

4、國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金〔2011〕1388號）

5、國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)債券存續(xù)期監(jiān)管工作有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金〔2011〕1765號）

6、國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)發(fā)債過程中信用建設(shè)的通知》（發(fā)改辦財金〔2012〕2804號）

7、國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)債券風(fēng)險防范管理有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金〔2012〕3451號）

8、國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于開展保障房項目企業(yè)債券募集資金使用情況檢查的通知》（發(fā)改辦財金〔2013〕742號）

9、國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知》（發(fā)改辦財金〔2013〕957號）

10、國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于企業(yè)債券發(fā)行申請部分企業(yè)進(jìn)行專項核查工作的通知》（發(fā)改辦財金〔2013〕1177號）

11、國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)企業(yè)債券發(fā)行工作的通知》（發(fā)改辦財金〔2013〕1890號）

12、國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于企業(yè)債券融資支持棚戶區(qū)改造有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金〔2013〕2050號）

13、國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新企業(yè)債券融資方式扎實(shí)推進(jìn)棚戶區(qū)改造建設(shè)有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金〔2014〕1047號）

14、國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）

四、銀監(jiān)會發(fā)布：

1、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于信托公司信政合作業(yè)務(wù)風(fēng)險提示的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2009〕155號）

2、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員《關(guān)于加強(qiáng)當(dāng)前重點(diǎn)風(fēng)險防范工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕98號）

3、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員《關(guān)于規(guī)范中長期貸款還款方式的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕103號）

4、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺貸款風(fēng)險管理的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110號）

5、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2010〕309號）

6、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范銀信理財合作業(yè)務(wù)的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕7號）

7、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會非銀部《關(guān)于做好信托公司凈資本監(jiān)管、銀信合作業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)表及信托產(chǎn)品營銷等有關(guān)事項的通知》（非銀發(fā)〔2011〕14號）

8、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會非銀部《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)信托公司、金融租賃公司地方政府融資平臺清查工作的通知》（非銀發(fā)〔2011〕15號）

9、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號）

10、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于印發(fā)地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2011〕91號）

11、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府融資平臺數(shù)據(jù)報送的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2011〕190號）

12、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2011〕191號）

13、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》關(guān)（銀監(jiān)發(fā)〔2012〕12號）

14、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于規(guī)范同業(yè)代付業(yè)務(wù)管理的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2012〕237號）

15、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)投資運(yùn)作有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕8號）

16、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號）

17、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于地方政府融資平臺全口徑統(tǒng)計的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2013〕175號）

18、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于2014年銀行理財業(yè)務(wù)監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕39號）

19、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于信托公司風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕99號）

20、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行同業(yè)業(yè)務(wù)治理的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕140號）

21、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會辦公廳《關(guān)于開展銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)同業(yè)新規(guī)執(zhí)行情況專項檢查的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕250號）

五、財政部發(fā)布：

1、財政部《關(guān)于堅決制止財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為的通知》（財預(yù)〔2009〕388 號）

2、財政部《關(guān)于印發(fā)<地方政府融資平臺公司公益性項目債務(wù)核算暫行辦法>的通知》（財會〔2010〕22號）

3、財政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）

4、財政部《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕112號）

5、財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（實(shí)行）的通知》（財金〔2014〕113號）

6、財政部《關(guān)于印發(fā)<地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法>的通知》（財預(yù)〔2014〕351號）

六、其他部門：

1、中國證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)債券回購風(fēng)險管理相關(guān)措施的通知》（中國結(jié)算發(fā)字〔2014〕149號）

七、待明確文號或出處的發(fā)文：

1、《關(guān)于2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管政策有關(guān)問題的說明》

2、《2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作會議強(qiáng)調(diào)深化整改緩釋風(fēng)險 推進(jìn)地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作》

3、國家發(fā)展改革委財金司《關(guān)于規(guī)范平臺公司發(fā)行企業(yè)券有關(guān)審核標(biāo)準(zhǔn)的工作指引（初稿）》

4、國家發(fā)展改革委員會財金司《關(guān)于實(shí)行全面加強(qiáng)企業(yè)債風(fēng)險防范的若干意見的函》

5、《整改為一般公司類貸款的有關(guān)要求》

6、《地方政府融資平臺公司管理暫行辦法》

7、《關(guān)于99號文的執(zhí)行細(xì)則》

8、《企業(yè)債券審核工作手冊》

9、《地方政府融資平臺全口徑融資統(tǒng)計表（截至2014.9.30）》 來源：高杉LEGAL

第四篇：思辨地方政府融資平臺貸款風(fēng)險

思辨地方政府融資平臺貸款風(fēng)險

交通銀行河南省分行行長 梁玉珍

發(fā)布時間:2011-06-27

2009年以來，地方政府融資平臺公司數(shù)量呈快速增長趨勢，融資規(guī)模也不斷增大，已成為地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展籌集資金重要途徑，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。但隨著地方政府融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，其本身所蘊(yùn)含的銀行信貸操作合規(guī)性風(fēng)險、地方政府財政過度負(fù)債風(fēng)險、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策變動風(fēng)險及銀行貸后管理缺位風(fēng)險而備受社會各界廣泛關(guān)注。如何能夠有效控制融資平臺貸款風(fēng)險，促使地方政府融資平臺公司實(shí)現(xiàn)規(guī)范化市場運(yùn)作，也值得深入思考。

清理規(guī)范融資平臺貸款

地方政府融資平臺公司(以下簡稱融資平臺)指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是自1994年實(shí)行分稅制后逐步出現(xiàn)的。當(dāng)時城市的現(xiàn)代化發(fā)展剛起步，地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，而預(yù)算法對地方政府直接舉債有控制。為了緩解市政建設(shè)所需資金規(guī)模較大與政府財力相對不足的矛盾，部分地區(qū)的地方政府先后開辦了一些“市政公司”、“城投公司”、“交通公司”等作為融資主體。1998年亞洲金融危機(jī)之后，為了拉動地方經(jīng)濟(jì)增長，地方政府以這些融資主體為平臺，借助地方政府信用，間接向銀行貸款進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

融資平臺貸款成為人們密切關(guān)注的焦點(diǎn)則是因為近年來規(guī)模的迅速膨脹。為了應(yīng)對全球金融危機(jī)，2009年初中央政府實(shí)施了適度寬松的貨幣政策、提出了4萬億投資的刺激計劃。各地政府紛紛開展大規(guī)模基建投資，大批投資項目加速上馬，由此而來的固定資產(chǎn)投資貸款和流動資金貸款需求迅速增加。由于財政資金短缺，只有通過地方政府融資平臺大量增加負(fù)債來用于投資，于是以“城投公司”為主導(dǎo)的地方政府融資平臺遍地開花，規(guī)模由小到大，融資平臺層次由省級擴(kuò)大到縣級。而在壟斷企業(yè)授信規(guī)模相對飽和、私營企業(yè)風(fēng)險較大和單戶授信額度不高的情況下，商業(yè)銀行放貸可供選擇的范圍和空間相對有限，因此信貸集中投向地方政府融資平臺和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，便成為商業(yè)銀行的一種現(xiàn)實(shí)選擇。

雖然融資平臺貸款規(guī)模的迅速增大，對緩解國際金融危機(jī)，拉動地方經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了積極作用。但同時，融資平臺數(shù)量急劇擴(kuò)張和地方政府過度舉債，如不及時采取措施加以遏制和規(guī)范，極有可能導(dǎo)致地方政府的融資平臺無法償還債務(wù)，使銀行不良資產(chǎn)出現(xiàn)大額新增，甚至危及地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，產(chǎn)生地方政府信用危機(jī)。加之2009年末，歐洲部分國家出現(xiàn)較為嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，使中央對地方債務(wù)風(fēng)險的擔(dān)憂不斷升級。

為了能夠真正摸清地方政府債務(wù)的家底，把政府性債務(wù)理順，實(shí)現(xiàn)融資主體有序管理，防止地方政府因過度負(fù)債而誘發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險，2010年來中央各部門制定多項措施督促融資平臺貸款規(guī)范化運(yùn)行：銀監(jiān)會在2009年末即對融資平臺貸款超常規(guī)增長給予風(fēng)險提示，2010年3月份要求金融機(jī)構(gòu)對3月底前投放地方政府融資平臺的貸款要逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全。在同年4月份召開的“2010年二季度經(jīng)濟(jì)金融形勢分析通報會議”上，銀監(jiān)會將地方政府融資平臺貸款風(fēng)險列于當(dāng)年銀行業(yè)三大風(fēng)險之首。2010年6月10日，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求各地政府抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺債務(wù)，對融資平臺進(jìn)行清理規(guī)范，加強(qiáng)對融資平臺的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。隨著清查工作的持續(xù)推進(jìn)，銀監(jiān)會又先后下發(fā)了《關(guān)于地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》和《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》，要求各金融機(jī)構(gòu)提高融資平臺貸款風(fēng)險意識，持續(xù)完善融資平臺貸款臺賬管理和分類監(jiān)管，做好統(tǒng)一約談工作，按照分期還貸原則改進(jìn)貸款還款方式，規(guī)范融資平臺貸款管理。

辯證看待融資平臺貸款風(fēng)險

隨著貸款規(guī)模的擴(kuò)大，融資平臺自身所存在的法人治理缺陷、自償能力較差、擔(dān)保效力不足等一些顯性風(fēng)險也逐步累積，不利于銀行維護(hù)信貸資產(chǎn)安全，同時也折射出現(xiàn)有體制造成政府投融資沖動過大、銀行對融資平臺貸款管理缺位等隱性風(fēng)險，可能會對社會經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)定運(yùn)行造成更大危害。

顯性風(fēng)險

融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善。地方政府融資平臺在組織結(jié)構(gòu)上以資金管理部門為主體，基本沒有實(shí)體運(yùn)作，公司高官人員和主要業(yè)務(wù)人員也大多是政府有關(guān)部門人員兼職或由政府部門指派，資本來源通常是財政資金注入或一些存量公共資產(chǎn)拼湊注入，盈利模式主要依賴于項目附屬土地的使用權(quán)出讓收入或地方財政補(bǔ)貼收入。由于政府融資平臺在職能定位、財務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨(dú)立性和自主性，貸款期內(nèi)不能排除借款人體制發(fā)生變化的可能，一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行貸款將面臨巨大風(fēng)險。同時，近年來融資平臺的層級由最初的省級政府設(shè)立逐步發(fā)展到市級、縣級政府設(shè)立，其運(yùn)行也缺乏有效的約束機(jī)制，這使得地方政府可較為方便通過建立多個融資平臺，利用銀行間競爭和信息不對稱來獲取超額的銀行貸款，極大地增加了融資平臺貸款的風(fēng)險。

融資平臺管理信息不對稱。目前銀行在管理融資平臺貸款中最為突出的問題是信息的不透明和不對稱。融資平臺為獲取最大的銀行貸款支持，可能會對一些關(guān)鍵性問題進(jìn)行隱瞞，導(dǎo)致銀行在貸前和貸后的評估工作存在較大困難，難以準(zhǔn)確預(yù)測融資平臺的還款能力。特別是對于沒有自營收入的公益性項目，項目本身需要政府回購，但在無法全面掌握地方政府融資總量、負(fù)債規(guī)模、政府實(shí)際財政收入等情況的背景下，銀行自然難以準(zhǔn)確評估地方政府的真實(shí)財力。

融資平臺本身自償性差，項目資本金不能完全到位。融資平臺投資投向單一，大多用于公益性項目，主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)等非經(jīng)營性項目或準(zhǔn)經(jīng)營性項目，特別是部分資金投向了地方政府形象工程，項目普遍沒有自償性或自償性不足，還是完全依賴地方財政還款。同時，融資平臺涉及項目投資需要大量資本金，但是由于缺少突出的主營業(yè)務(wù)和充足的固定資產(chǎn)，無法正常獲取充足資本金，因此多利用各家銀行的重復(fù)授信來解決，造成了地方融資平臺的高負(fù)債率。

擔(dān)保措施合規(guī)性存疑，政府承諾效力不足。目前融資平臺貸款的擔(dān)保措施主要采用地方財政或人大承諾、第三方擔(dān)保或資產(chǎn)抵押等方式，但由于融資平臺自身能夠提供的保證能力較強(qiáng)，土地資產(chǎn)有限，更多的是融資平臺名下的無效低效資產(chǎn)。而第三方擔(dān)保也頻繁出現(xiàn)融資平臺互保的情況，實(shí)質(zhì)擔(dān)保能力往往都無法有效保證。因此，政府財政兜底還款承諾成為目前融資平臺貸款中占比最大的保證措施。

隱性風(fēng)險

現(xiàn)有體制原因?qū)е抡度谫Y沖動過大，對政府還貸風(fēng)險估計不足。近年來，地方政府官員在政績“GDP”導(dǎo)向的影響下，即使財政捉襟見肘，投資沖動仍有增無減。同時，在地方政府慣性思維中，認(rèn)為銀行的資金就是國家的資金，地方政府拿來投資是拿國家的錢辦國家的事，只要能還息就行，銀行的資金可以一直使用，本屆政府貸款由下屆政府償還，地方政府還不起貸款會由中央財政來解決等。由于融資平臺的設(shè)立十分便利并且缺乏制度約束，因此地方政府往往建立多個融資平臺，利用銀行間的競爭和信息不對稱來獲取更多的銀行貸款，以解決部分可行性論證不充分和經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但政績效益顯著的項目資金問題。這些融資平臺往往不具備自償貸款的能力，多數(shù)僅提供政府承諾等缺乏法律效力的擔(dān)保措施，實(shí)際履行還款責(zé)任全部是地方財政收入，一屆政府還不了就轉(zhuǎn)嫁給下一屆政府。

銀行嚴(yán)重依賴政府信用，融資平臺貸款風(fēng)險的管理意識薄弱。雖然融資平臺貸款的產(chǎn)生由來已久，但由于以前融資平臺貸款規(guī)模不大、壞賬率不高，加之對政府信用的高度信任，這種經(jīng)驗主義使銀行對融資平臺貸款風(fēng)險普遍認(rèn)識不足。另一方面，由于商業(yè)銀行本身存在規(guī)模效應(yīng)，因此對擴(kuò)大規(guī)模極為重視，績效考核與規(guī)模掛鉤，其擴(kuò)規(guī)模導(dǎo)向作用明顯。融資平臺貸款對銀行擴(kuò)規(guī)模效果顯著，也有利于銀行維護(hù)與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，便于銀行其他業(yè)務(wù)(如吸納財政存款等)在當(dāng)?shù)仨樌_展。

可以說，不計收益、不考慮財政還款壓力的政績工程投資，既造成了社會資金的浪費(fèi)，又使得地方債務(wù)負(fù)擔(dān)急劇增大，財政過度透支，使得真正關(guān)系國計民生的項目建設(shè)滯后。如果不能很好的對政府融資規(guī)模加以控制，銀行在貸款管理中再有所放松，資金的運(yùn)用隨地方政府的意志而轉(zhuǎn)移，極有可能造成部分信貸資金用于非指定用途項目，最終導(dǎo)致項目資金失衡，無法償還借款，從而形成大量不良貸款。這種融資平臺貸款的壞賬風(fēng)險過于集中和不斷累積，不僅對銀行本身造成巨大傷害，降低銀行資產(chǎn)流動性和資金可支配規(guī)模，還可能將融資平臺貸款風(fēng)險進(jìn)一步向生產(chǎn)型企業(yè)傳導(dǎo)，甚至有可能產(chǎn)生地區(qū)群發(fā)性信用危機(jī)，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

因此，商業(yè)銀行要以辯證的眼光看待融資平臺的發(fā)展問題，堅持防患于未然的態(tài)度，通過深入剖析融資平臺貸款風(fēng)險，在監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)下及時敦促地方政府完善融資平臺運(yùn)行模式，規(guī)范融資平臺貸款管理行為，真正使融資平臺貸款進(jìn)入健康、規(guī)范化運(yùn)作軌跡，為地方經(jīng)濟(jì)地發(fā)展提供有力支撐。

在日常信貸工作中，交通銀行河南省分行就對融資平臺貸款始終堅持高門檻準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，擇優(yōu)選擇運(yùn)作相對規(guī)范、承建項目效益較好、地方財政收入高的市級以上融資平臺予以支持，平臺貸款規(guī)模控制較好。通過認(rèn)真清查，目前我行融資平臺貸款整體風(fēng)險可控。下一步交通銀行河南省分行要充分認(rèn)識到目前融資平臺貸款的潛在風(fēng)險，積極配合其他債權(quán)銀行，做好存量融資平臺貸款的清查整改、嚴(yán)控平臺貸款新增規(guī)模，擇優(yōu)選擇市場化運(yùn)行機(jī)制良好的融資平臺予以支持，使平臺貸款風(fēng)險能夠真正得到有效控制。

加強(qiáng)資平臺貸款有序管理

隨著本次融資平臺貸款清查工作的深入開展，各家金融機(jī)構(gòu)通過解包還原、四方對賬、分析定性和前一階段的集中約談工作，基本對存量融資平臺的潛在風(fēng)險狀況達(dá)成共識，后續(xù)清理工作也取得了一定成效，部分整改為公司類貸款已完成三方簽字確認(rèn)，擬收回貸款也已提前部分收回。

但同時我們也應(yīng)看到，如要實(shí)現(xiàn)融資平臺規(guī)范化運(yùn)作目標(biāo)，仍有較長的路要走。規(guī)范地方政府融資平臺的運(yùn)作是一項系統(tǒng)性工程，不能僅依靠政府、商業(yè)銀行或監(jiān)管部門一家的努力，而是相關(guān)部門形成合力，共同改進(jìn)政府融資平臺貸款管理模式，促進(jìn)政府融資平臺貸款的健康運(yùn)行。

監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)管和指導(dǎo)，督促政府和商業(yè)銀行各盡其職。一是建議監(jiān)管部門牽頭與政府協(xié)調(diào)工作，推動銀行業(yè)集體維權(quán)。監(jiān)管部門協(xié)調(diào)所有貸款人共同努力，督促地方政府在本屆任期內(nèi)履行還款責(zé)任，不能容忍脫逃償還責(zé)任。對出現(xiàn)風(fēng)險苗頭的，銀監(jiān)當(dāng)局或銀行業(yè)協(xié)會應(yīng)及早組織貸款人俱樂部，推動集體維權(quán)。

二是建議監(jiān)管部門設(shè)立大項目組團(tuán)監(jiān)督機(jī)制。制訂政府融資平臺的銀團(tuán)貸款限額標(biāo)準(zhǔn)，超過限額融資必須通過銀團(tuán)貸款模式，避免融資平臺公司“多頭融資、多頭授信”的問題。融資平臺公司管理部門和銀監(jiān)部門齊抓共管，從平臺公司和商業(yè)銀行兩方面共同實(shí)施監(jiān)管，防止因平臺公司和銀行惡性競爭所引起的授信規(guī)模失控。

三是建議監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)外部監(jiān)督管理和指導(dǎo)。建立地方政府的債務(wù)管理機(jī)制，從外部加強(qiáng)地方投融資平臺舉債的監(jiān)管，將地方政府債務(wù)控制在合理的范圍，有效約束地方政府融資行為。相關(guān)主管部門要督促轄內(nèi)各融資平臺加大信息發(fā)布力度，相關(guān)信息及時公開披露，推動地方政府融資平臺的隱性負(fù)債向合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變。

政府部門應(yīng)加強(qiáng)自律，完善融資平臺市場運(yùn)作機(jī)制。一是要完善政府融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對地方政府債務(wù)總量的控制和管理。進(jìn)一步完善存量融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)，將大量低層次融資平臺部門逐步進(jìn)行整合，集中注入可市場化運(yùn)作的經(jīng)營性資源和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提高融資平臺自償性。政府投資行為應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格項目論證，做到“量入為出”，避免債務(wù)膨脹趨勢惡化，逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制。

二是要提高融資平臺信息披露透明度，建立地方債務(wù)償還保障機(jī)制。定期統(tǒng)計、評估各融資平臺的負(fù)債規(guī)模、財政收支等情況，并向金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門及時提供符合要求的信息。地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排本地區(qū)綜合財力，撥款設(shè)立長期穩(wěn)定的償債基金，逐步形成以盈利性項目為載體、城建項目償債基金為保障的債務(wù)償還機(jī)制。

三是拓寬融資渠道，發(fā)展多元化融資方式。地方政府應(yīng)合理預(yù)測可支配財政收入和債務(wù)規(guī)模，大力發(fā)展多元化的政府融資市場。一方面，繼續(xù)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)與合作，積極滿足金融機(jī)構(gòu)的融資條件，進(jìn)一步提高間接融資能力；另一方面，鼓勵地方融資平臺通過資本市場改善融資結(jié)構(gòu)，尋求直接發(fā)行債券、股票、產(chǎn)業(yè)投資基金、信托計劃、資產(chǎn)證券化等多種直接融資手段為補(bǔ)充，降低銀行系統(tǒng)風(fēng)險的積聚。

銀行應(yīng)強(qiáng)化融資平臺貸款的風(fēng)險控制意識，確保政府融資平臺貸款的有序管理。一是摒棄短期經(jīng)營思想，嚴(yán)格執(zhí)行融資平臺貸款準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。針對政府融資平臺的特點(diǎn)，明確風(fēng)險底線和授信標(biāo)準(zhǔn)，原則上應(yīng)僅支持承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司。建立一套完善的風(fēng)險評價和管理制度，認(rèn)真調(diào)查和評估政府財力狀況，對融資項目應(yīng)按商業(yè)化原則嚴(yán)格審批、審慎評估，對于自身無經(jīng)營收入，完全依賴財政資金還款的政府融資平臺嚴(yán)禁辦理新增授信。

二是加強(qiáng)對政府融資平臺貸款的貸后管理，嚴(yán)控信貸資金的流向。對新增貸款，應(yīng)結(jié)合銀監(jiān)會“三個辦法一個指引”貸款新規(guī)，嚴(yán)格要求融資平臺貸款按照實(shí)貸實(shí)付制度執(zhí)行，做好項目資金使用的持續(xù)性跟蹤，防止貸款挪用風(fēng)險。對存量貸款，按照既定處臵原則，及時通過約談追加合法足值擔(dān)保或提前收回貸款。在貸后管理工作中，均要做到定期綜合評估政府財力并跟蹤關(guān)注變化情況，及時對貸款期限、方式及風(fēng)險緩釋措施做出相應(yīng)安排。

三是商業(yè)銀行間加強(qiáng)合作。對于多家銀行共同發(fā)放的貸款，牽頭行可發(fā)起建立“貸款俱樂部”，盡可能通過銀團(tuán)貸款的形式組織發(fā)放，內(nèi)部實(shí)現(xiàn)“有利同享、有險共擔(dān)”，必要時可共同與地方政府協(xié)商，維護(hù)正當(dāng)權(quán)益。針對地方政府融資平臺“多頭融資，多頭授信”的問題，商業(yè)銀行之間應(yīng)通過加強(qiáng)合作，互通有無，共同摸清政府融資平臺的償債能力和負(fù)債情況，建立與政府部門的信息通報機(jī)制，及時協(xié)商解決存在的問題，規(guī)避融資平臺過度負(fù)債帶來的風(fēng)險。

《中國金融家》2011年第4期

第五篇：地方政府融資平臺問題探究

地方政府融資平臺問題探究

摘要：自2010年審計署開始對地方政府債務(wù)進(jìn)行審計以來，我國巨大的地方政府債務(wù)開始浮出水面。其中，又以融資平臺為代表的隱性債務(wù)難以計量，所以處理的難度也相對較大。文章從地方政府融資平臺的發(fā)展過程進(jìn)行探討，指出了目前融資平臺存在的問題，最后對解決這些問題提出了建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；融資平臺；治理

一、政府融資平臺發(fā)展過程

我國地方政府融資平臺的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段

（一）萌芽階段（20世紀(jì)80年代末至1993年）

地方政府融資平臺最早成立于20世紀(jì)80年代末期。各地的城市化發(fā)展正處于起步階段，為了彌補(bǔ)資金缺口，一些地方政府成立了一些諸如“城建公司”等法人機(jī)構(gòu)，其目的是以市場經(jīng)濟(jì)手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政手段和財政手段。

（二）起步階段（1994年至1997年）

1994年分稅制改革以后，地方政府融資平臺開始了真正的發(fā)展。分稅制以后，地方政府從經(jīng)營城市的角度出發(fā)紛紛建立了一些專門的部門以對轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一的計劃和管理。在這一階段，融資平臺吸引市場資金參與基礎(chǔ)設(shè)施的職能還沒有發(fā)揮出來。其功能更多的體現(xiàn)在簡化審批環(huán)節(jié)和明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任單位等方面。但是，此時的融資平臺在轉(zhuǎn)變政府的職能和角色方面卻起到了重大的作用，為日后融資平臺的發(fā)展奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）穩(wěn)步發(fā)展階段（1998年至2008年）

1997年的東南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)一步促進(jìn)了融資平臺的發(fā)展，為減輕金融危機(jī)對我國的沖擊，我國政府實(shí)施了積極的財政政策，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是其重點(diǎn)內(nèi)容，但是，由于預(yù)算平衡以及有關(guān)法規(guī)不允許地方政府發(fā)行債務(wù)的相關(guān)規(guī)定，地方政府面臨了巨大的資金缺口。為彌補(bǔ)這一缺口，地方政府大量建立了各種公司，借助政府的信用向銀行進(jìn)行融資以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口。這一時期融資平臺也發(fā)生了相應(yīng)的變化，對之前分散于各有關(guān)部門的公共資源和企業(yè)的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了重新的調(diào)整，極大程度上解決了基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)中審批程序繁瑣的問題。提高了基礎(chǔ)建設(shè)項目的開發(fā)速度。

（四）快速擴(kuò)張階段（2009年至今）

在2009年后地方融資平臺進(jìn)入了快速擴(kuò)張階段。2008年末，為減輕金融危機(jī)對中國的負(fù)面影響，我國政府開始實(shí)施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)的目的。此時地方政府加大力度建設(shè)地方融資平臺，不斷強(qiáng)化融資平臺的功能。與此同時，地方政府也將國有土地、學(xué)校，公用地等都納入融資平臺資本金之中以進(jìn)一步擴(kuò)大融資平臺可支配資源。

在這種情況下，融資平臺的數(shù)量和貸款的規(guī)模取得了較大的增長。與此同時，商業(yè)銀行也開始大規(guī)模的進(jìn)入地方融資平臺。但由于融資平臺的特殊性，大多數(shù)商業(yè)銀行并不能夠?qū)θ谫Y平臺的信用信息進(jìn)行有效的分析，這就導(dǎo)致了對融資平臺的貸款審核的無序化，導(dǎo)致地方政府的違規(guī)擔(dān)保現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

二、地方政府融資平臺存在的問題

（一）債務(wù)規(guī)模仍將繼續(xù)增長。

盡管社會各界已經(jīng)對地方融資平臺給予了較大的關(guān)注。但是由于投融資平臺的特殊性，地方政府無法擺脫對其的依賴，仍然需要融資平臺為保障房建設(shè)等基建項目籌措資金。所以，融資平臺帶來的隱性債務(wù)的規(guī)模仍將進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理

1.債務(wù)來源以銀行借款為主。

目前我國地方融資平臺的資金來源主要有以下三種：一是發(fā)行城投債；二是從銀行取得貸款；三是采取資本市場融資，如融資租賃等。銀行貸款所占的比例在這幾種融資方式中是最高的。到2011年6月30日，中國銀行平臺貸款余額為5315億元 民生銀行平臺貸款余額為1721億元 而中國建設(shè)銀行的平臺貸款余額達(dá)到5800億。

2.借債主體結(jié)構(gòu)中市級縣級融資平臺增多

在2007年之前，發(fā)債主體主要為省一級投融資平臺。自2007年起，市縣級融資平臺開始增加。除直轄市以外，2008年共發(fā)債14只。其中，縣級融資平臺僅有一個，而從數(shù)量上來看縣級融資平臺占到了當(dāng)年融資平臺發(fā)行債券總量的45.5%；而截止到2010年，這一比例提升到了70.3%。縣級融資平臺的發(fā)行數(shù)量也達(dá)到了5只。但是在我國目前的財政體制下，縣級政府的自有收入十分有限，非常依賴中央的轉(zhuǎn)移支付，這也表示那些縣級的融資平臺具有更大的風(fēng)險。

3.債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的集中到期率高

在已發(fā)行的城投債中，還款期的年限為3-20年，其平均年限為8.5年，不難看出這些債券是以中短期債券為主的。由此推算，2015-2017年將進(jìn)入到還債的高峰期，其中2016年到期的債券有97支，金額將達(dá)到1330億元。而另一些機(jī)構(gòu)則認(rèn)為還款的高發(fā)期將會在2012年到來。

三、解決地方政府融資平臺問題的政策建議

（一）逐步擺脫對土地出讓金的依賴，建立穩(wěn)定的地方稅體系。

在現(xiàn)有的財政分權(quán)體制下，若要使地方政府?dāng)[脫對于土地出讓收入的依賴，進(jìn)而降低融資平臺隱性債務(wù)的風(fēng)險，則必須為地方提供穩(wěn)定且金額足夠的收入來源。其中，房產(chǎn)稅是目前世界各國較為通用的一個選擇，而目前我國的房產(chǎn)稅不重視對保有環(huán)節(jié)征稅，僅在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)課征。這樣不利于將土地的增值收益進(jìn)行公平的再分配。所以，應(yīng)該將房產(chǎn)稅同世界主要國家接軌，在保有環(huán)節(jié)進(jìn)行課征，且與房產(chǎn)價值直接掛鉤。

（二）加強(qiáng)土地管理，規(guī)范政府行為

由于我國相對特殊的土地制度，政府壟斷了土地使用權(quán)市場，低價從農(nóng)民手中獲得土地，然后在作為商業(yè)用地或工業(yè)用地進(jìn)行出讓。由此賺取差價已獲得資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但由于地方政府的壟斷地位，這些土地在作為融資平臺抵押擔(dān)保物的時候其價值通常會被高估。而一旦融資平臺出現(xiàn)違約等現(xiàn)象，土地是否會真正被抵押出去也是不確定的。所以，必須改革現(xiàn)有土地制度，讓土地價格市場化、透明化。同時對地方政府的行為進(jìn)行規(guī)范，防止其利用權(quán)力影響土地價格。

（三）賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)

目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融資平臺，其中一個主要的原因就是在如今的預(yù)算法下，地方政府不能合法的發(fā)行地方政府債券便只能通過其他手段取得收入。所以，解決隱性債務(wù)的一個有效途徑就是允許地方政府進(jìn)行發(fā)債，同時建立相應(yīng)的債務(wù)規(guī)模控制機(jī)制和風(fēng)險預(yù)警體制。對債務(wù)地方政府債務(wù)進(jìn)行有效的管理和控制。（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）

【基金項目】中南財經(jīng)政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新教育計劃”資助項目（2013S0304）

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