第一篇：我國地方政府財政風險及其防范

地方財政風險及防范

一、地方財政風險的含義

所謂地方財政風險是指在種種不確定因素的影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。地方財政風險是指地方財政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發生困難而導致政府機器難以正常運轉、地方經濟停滯不前甚至下降、社會穩定受到破壞的可能性。

二、特點

（一）地方財政風險的綜合性。地方財政風險是由社會各種風險轉化、綜合而成 , 呈現出綜合性特點。當社會風險累積到一定程度 , 便迅速轉化為財政風險。如自然災害將導致財政減收增支, 金融風險最終轉化為財政風險等。同時，地方財政主要承擔本地區政府機關所需要的經費及本地區經濟、社會發展所需要的各種開支，一旦地方財政出現風險，將直接影響到國家機器的運轉，導致其功能嚴重失調。因而，地方財政風險不應只看成是地方財政部門的風險 , 同時也是地方政府甚至整個國家的風險，對社會各方面具有重大的影響。

（二）地方財政風險地域層次性。從橫向看，我國地方財政風險程度與區域經濟發展水平有著密切的關系。受歷史和現實等多種原因的影響，中西部地區經濟基礎薄弱，經濟發展環境制約因素多，經濟發展長期處于相對滯后的狀態。財政收不抵支，赤字突出是中西部地區財政運行的顯著特點。中西部地區財政支出相對于財政收入增長過快，從而導致中西部地區所存在的財政風險明顯高于東部沿海地區。從縱向看，我國地方財政風險不同程度地存在于省、地(市)、縣、鄉四級政府之中，其中縣鄉兩級財政風險程度較高。甚至有些地區出現了財政危機。

（三）地方財政風險的隱蔽性和危害性。地方財政既存在顯性風險又存在隱性風險，但更多地表現為財政隱性風險，甚至一些財政顯性風險也會通過人為的手段被處理成隱性風險而成為潛在的隱患。由于通常情況下大部分財政風險處于隱蔽狀態 , 這就造成各部門對防范化解財政風險的意識不強 , 從而加劇了財政風險的累積和膨脹。如果地方財政風險的積聚沒有得到及時有效的控制和化解，最終將會引發財政危機，導致地方經濟萎縮，引發社會動蕩。作為兜底財政，財政所存在的風險是最為嚴重的社會風險。

（四）地方財政風險的誘因是全方位的。由于財政在經濟領域中的特殊地位決定了財政風險不僅包括源自財政系統內部的內生性財政風險，而且還包括社會經濟領域轉化到財政領域的外生性公共風險。在轉軌國家和發展中國家中，來自經濟、金融和社會政治領域中的風險都有最終集中導向政府財政的趨勢，從而使得地方財政風險的誘發空間無限擴張。

（五）地方財政風險的雙向傳導性。由于財政系統的開放性和與整個社會經濟的互為依存性 , 整個社會的公共風險在向財政風險轉換的同時 , 財政風險也會向社會經濟領域逆向傳遞，從而影響整個社會的經濟運作，其造成的破壞性極大。

（六）地方財政風險的可克服性。盡管財政風險在經濟生活中屬于客觀存在，但并非不可克服。由于經濟生活中具有大量的不確定性因素的作用 , 因而使得財政風險的發生在本質上成為一種客觀存在，但其屬于可能性范疇，只要我們對財政風險有明確的認識和預測，事先采取有效措施，風險是可以防范和避免的。

（七）地方財政風險的復雜性。這主要是指我國地方政府債務風險的產生有多種錯綜復雜的原因，既有經濟體制轉軌未完成的因素，又有現行財政體制的問題，還有地方政府對其債務，缺乏管理的原因。

三、表現形式

（一）債務風險 1.顯性直接債務風險

地方財政的顯性直接債務主要包括國債轉貸而形成的債務、欠發工資而形成的債務、糧食虧損掛賬和鄉鎮財政債務。2．隱性直接債務風險 隱性直接債務主要是指社會保障資金缺口所形成的債務。3．顯性或有債務風險

這主要是指由政府公開承諾、擔保而形成的債務，其中包括由地方財政部門擔保轉給地方企事業單位使用的國債轉貸資金。

4．隱性或有債務風險

這主要是指政府沒有承諾和擔保的債務，但這些債務一旦出現危機，政府從公眾利益的角度考慮，必然會加以干預。政府干預就意味著政府要投入資金，承擔責任。從地方財政來看，這種債務主要體現在國有企業未彌補虧損和對供銷系統及農村合作基金會的援助。

（二）收入風險

財政收入風險，它是因地方財政收入不能滿足支出的需要而給地方財政平衡帶來的風險（支出呈剛性增長態勢，而收入的增長隨著經濟增速的放緩而減慢，進而減少）。集中體現為財政吃緊，其內在意義是財政經常性預算平衡難度大。主要表現如下：

1.地方財政收入總量風險。財政收入占GDP 的比重 2.地方財政收入質量風險。財政收入的質量主要用稅收收入與預算內非稅收收入各占財政收入的比例來定量分析。3.地方財政收入結構風險。稅源結構過分單一

（三）支出風險 財政支出風險，它是因收入短缺而造成地方財政基本職能的部分喪失所形成的風險。主要表現如下： 1.財政收入規模不能滿足支出不斷增長的需要

2.財政支出結構日趨失衡，財政支出不堪負重，嚴重制約社會各項事業的發展。

（比如政府部門的人員工資、辦公經費、教育、衛生、農業和公檢法經費等法定支出不能按時足額撥付，嚴重影響政府職能實現和社會穩定運行。由于受經濟規模、質量、結構及體制的制約，一些地方的財政收入增幅雖小，但又必須為政府運轉、各項改革和經濟發展、政治和社會穩定提供必要的資金保障，特別是深化改革、社會轉軌的過程中，諸如加強農業基礎地位、深化糧食流通體制改革、完善地方社會保障體系、調整提高公務員和事業單位職工工資等方面的改革和措施，以及財政供養人口逐年增加等因素，都使地方各級財政剛性支出不斷增加。因此，財政負擔過重，增支壓力大、剛性強，收支矛盾突出是地方財政支出風險的集中表現。）

（四）赤字風險

地方財政的赤字風險主要來自于縣鄉兩級。由于縣、鄉財政稅源有限，收入增長緩慢，而經常性支出卻呈剛性增長，財政入不敷出的矛盾已經累積到了一定程度。（2011年前三季度，全國財政收支相抵盈余12182.77億元，31個省區市的財政卻出現高達17638.09億元的“赤字”。地方政府的“錢袋子”沒到年底又出現了“大窟窿”。截至目前，全國31個省區市的地方前三季度財政收支情況正式公布完畢，記者統計發現，只有北京、上海、浙江、江蘇、廣東5個省市財政收支實現盈余，剩余的26個地區皆出現負債，且最大“赤字”規模為其收入的近5倍。2010年，四川省赤字規模為2681.5億元。2010年中央安排的赤字總額為10500億。）法條補充：《中華人民共和國預算法》第二十八條規定： 地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

（五）地方財政承擔的公共風險

這種風險類似于隱性債務風險。我國現階段地方政府承擔的公共風險主要包括地方自然性風險、地方國有企業風險、地方金融機構風險和地方社會保障風險，它們是地方財政的隱形風險，也就是所謂的“財政兜底”風險。如果依靠風險主體本身無法化解，最后都會向財政集中。

（六）地方財政制度風險

1994年分稅制改革后，在國家層面上，形成了地方財力小，事權重的格局。在地方上，由于國家沒有對地方財力分割做出明確規定，出現了上級政府截留本應該轉移支付給下級政府的轉移性支付資金的情況（P107）。上級政府利用其行政優勢或借開發區之名，隨意改變企業隸屬關系，擴大稅源，導致下級政府稅收減少。稅收制度不完善不健全，導致企業個人偷稅漏稅少繳稅不繳稅的情況比較嚴重，直接減少政府稅收收入。地方財政出現“空轉”風險，有些地方出現虛假入庫，虛開稅票等現象。有些地方政府還出現了“寅吃卯糧”現象，就是在今年就征收下一年的稅收的現象。

五、我國地方財政風險的主要表現

（一）財政收支矛盾突出

（二）地方政府債臺高筑，財政壓力大

六、防范和解決財政風險的主要措施

（一）通過多種途徑回收地方公共企業的資本，用于提供公共服務和償還債務。這些途徑包括向國內外民間資本出售一些公共企業的股權、資產,一些公共資源產權，以及實施企業重組等，以充實地方財政資金，并建立債務清償基金，逐步和穩步地償還地方財政所拖欠的工資、工程款、社會保險金。

（二）大力清欠地方政府擔保債務，明確被擔保企業償債責任，限期償清債務或提出清償辦法。實在無力償債的企業，在保持地區經濟社會穩定的前提下實施企業破產（企業破產比政府破產風險更小)，資產變賣所得先行償債。

（三）創新市場化融資方式，吸收私人資本參與大型公共工程建設 , 緩解建設資金不足壓力。比如,國外普遍流行的大型基礎設施項目的 BOT(建設——運營——轉讓)、BOOT(建設——運營——維護——轉讓)等方式，就可以結合我國各地實際創造性地加以運用,由項目公司負責項目的投融資、建設、運營、維護和償還債務。再如市政債券，以工程名義籌集基礎設施建設資金，避免地方政府盲目發債。還可以運用彩票籌集建設資金,我國彩票已經運用于發展體育、福利等方面，可以嘗試用于籌集地方建設資金。

（四）建立中央財政和地方財政風險共擔機制。我國改革開放以來，逐漸形成了利益分享制度，但卻沒有建立起相應的風險共擔制度，導致“風險大鍋飯”, 這在財政領域非常普遍。為此，要深化分稅制財政體制改革，要對各級政府的事權、財權和責任與風險進行明確的界定 ,特別是要清晰界定各級政府之間的風險責任 , 防止下級政府隨意地向上級政府轉移自身應承擔的債務風險和其他風險；要建立下級政府對上級政府的債務報告制度，提高政府債務透明度；建立政府財政風險預算及其評估制度，對于可以量化的政府債務 , 應進入政府的預算安排，以便對未來的債務和其他風險有一個科學的制度安排。只有這樣，才能從制度上對地方債務加以 約束、防范、監控和化解。

(五)將政府債務管理納入預算，指定滾動預算。

（六）健全地方政府財政報告制度。

（七）建立風險預警指標體系。

（八）通過法律體系實施對高風險地方政府的干預。

（九）明確政府間的財權與事權關系。

四、結論

以上的分析表明，看P140

第二篇：淺析我國地方政府債務風險及防范

所謂地方債務風險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。

地方債務風險是指地方財政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發生困難而導致政府機器難以正常運轉、地方經濟停滯不前甚至下降、社會穩定受到破壞的可能性。地方財政風險具有誘發空間廣、傳導性快、隱蔽性強、危害性大等特點。

政府性債務包含三大部分：政府性債務包含地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及一些其他相關債務，尤其是一些地方融資平臺公司的債務。1994年實施分稅制以來,中央和地方財權與事權并不明晰,很多地方政府無法僅依靠財政預算和轉移支付承擔所需的支出,加上預算法對地方政府舉債的嚴格限制,使得一些地方官員通過非正規渠道舉債,以解決財政赤字。此外,在經濟體制改革過程中,國有企業不良資產和社會保障資金支出的增加,導致地方政府隱形債務的增加。特別是在金融危機發生后我國實行適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策的背景下,地方政府為恢復經濟采取大規模投融資,一定程度上導致新增大量地方政府債務。地方政府債務問題如果不能化解,勢必成為制約我國經濟健康發展的重大隱患,金融危機后發生的希臘主權債務危機以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國地方債務問題敲響了警鐘。由美國次貸危機引發的全球金融危機還未謝幕,迪拜的債務危機又粉墨登場。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風險,也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經濟運行中各種潛在的風險,并加強風險的預警和管理。其中,我國地方政府現有各類債務所可能引發的財政風險尤為重要因此,研究這一問題既具有重要的現實意義,又具有一定的理論意義。我國地方政府財政風險有其特殊的歷史背景和生成機理,而且有關預警信息取得困難,“財政危機”的表現模糊,這些問題給有效預警帶來困難。不僅如此,現有的預警研究在預警理論和預警方法上也存在諸多問題

一、我國地方政府債務風險的表現及特征(一)地方債務規模風險

這是指由于債務規模過大可能導致的到期債務無法支付的風險。目前，我國地方政府債務融資的機構分散，合法與不合法的債務并存，總量還難以把握，從某些地區的典型案例來看，地方政府債務的規模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。

(二)地方政府債務的結構風險

指地方政府債務中，不同種類的債務對地方財政構成的威脅。具體而言表現為直接顯性債務、或有隱性債務、外債等風險。

1．直接顯性債務風險。

第一，國債轉貸資金形成的直接顯性債務。

國債轉貸資金是指1998年以來，國家為了擴大內需，利用增發國債用于地方基礎設施建設方面的投資，還款期限為10年。它對地方經濟的發展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款形成直接顯性債務。其構成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項目貸款，但投資的這類項目主要體現為社會效益，難以依靠項目自身形成償債能力，一旦項目單位發生還款困難，地方政府就得動用財力墊付。因此外債規模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風險。

第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務，在運行過程中往往因缺乏監督而形成投資風險。

2．或有債務風險和隱性債務風險。

我國地方政府的或有債務和隱性債務所包含的內容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農村合作基金會金融風險的轉嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務和隱性債務規模日益擴大，而在一般的財政預算和債務統計中卻沒有這部分內容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務。實際上，隨著某些條件的出現或者某些或有事件的發生，這些或有債務和隱性債務將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風險損火不容忽視。

3．外債風險。

政府外債是對外債務所概括的“外債”的一個重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關政府外債的統計數據，所以利用外債這個統計數據宋代替政府外債數據進行分析。地方政府外債風險主要涉及到外債的規模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務風險的成因

(一)舉債規模過大

隨著以放權讓利為特征的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發展目標的行政和經濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構逐漸轉變為財政上“自負盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經濟發展、經濟秩序的穩定與維擴、經濟建設所需資金的籌措、社會治安的維護、以及可持續發展戰略的落實等方面發揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財權”并沒有隨“事權”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務。地方官員為了保持政績上的領先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎設施，同時，為加速經濟結構調整和產業的升級換代，推進經濟發展，各級地方政府直接或間接地借入內外債務，積累了相當規模的債務，債務壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務壓力。這些因素促使政府融資的發展速度有所加快，規模也在進一步擴大，由此形成的地方債務規模也不斷擴大，債務風險也會日漸顯現。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過度舉債

對我國各級地方政府來說，通常只關心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評審部門，其對債務的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級財政部門借款 的時候，并不是將借到的錢完全用于其中請時所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉移資金的方式將其轉為預算外資金，躲避上級財政的監督，其目的就是為了對這些錢具有更大的支配權，以滿足其對權利和金錢的支配欲。

(三)財政入不敷出

隨著我國市場經濟的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對財政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務范圍的擴大和服務質量的提高使財政支出早現不斷增長的態勢。一方面，財政供養人員、公用經費、人員經費增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴大，不僅上級政府下放了許多支出責任，原來中國有企業承擔的許多社會職能也轉由地方政府承擔。同時，對提供義務教育、木區域基礎設施、環境保護等基本事權還有所下移，使地方政府支出基數和支出剛性增人，從而產生了市以下各級政府的則權、事權關系的不對稱問題。市、區財力的縱向上移和事權的相對下移使體制矛盾逐步集中于區級地方政府。叫以說，在體制轉軌時期，經濟和社會各項事業的發展對財政資金的需求量呈跳躍性增長的特征，而財政資金的增長是不可能超常規的，因而使財政支出的有限增長與現實需要不斷擴大的矛盾日益尖銳。也就是說，地方財政的供給范圍過寬，包攬過多；地方政府財政收入的主要來源不足，難以履行支出責任的需要，這是導致地方政府債務風險的一個重要因素。

(四)投資項目的經濟效益較差

對地方財政部門的貸款項目的調查中發現，財政部門審批的債務融資項目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項目，這些項目基本上不產生什么經濟效益。因此，依靠項目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會效益，這種項目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時候無法償還，政府出于國際形象必須承擔償債義務。

三、改善地方政府債務問題

(—)建立健全政府擔保、借款、投資機制

1．為了加強對政府舉債的管理，實行嚴格規范的債務投資決策責任制。

為了杜絕行政領導隨意拍板決定項目取舍的非科學做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務投資決策責任制，以規范的形式明確項目負責人應承擔的管理和償債的責任。同時，為避免投資決策失誤，應實行整個投資項目的決策者一貫負責制，對從建設項目的可行性研究和確定，到設計、施工、生產準備、投入生產的全過程負責到底，全面監督。對放棄職責，放松管理，致使項目失敗，償債發生困難的責任人，要給予黨紀、政紀處分：對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀違法的，要追究其法律責任。

2．建立健全政府債務擔保機制，減輕潛在的債務風險。

目前在地方政府的債務中，由政府擔保的債務具有一定的規模，這在一定程度上增加了政府債務風險的不確定性。針對這一現狀，地方政府應當加強對政府擔保債務風險的防范，制定規范的擔保。一般來說，對于市場競爭性項目，要采取借款單位與貸款機構借貸直對方式，財政不予擔保。為了部分減輕擔保債務的風險，對于確需財政 擔保的項目，政府可根據項目的性質和特點，建立健全分級擔保、反擔保和實物擔保等擔保制度。國外的實踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風險的能力有限、風險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔保更為合適。

3．要規范地方政府債務的管理。

依法理財，既是市場經濟體制的客觀要求，也是化解財政風險的要求。為了防范地方政府債務風險，應當不斷完善現有的法規，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責任條例在內的一系列法規，對政府融資實行法制化、規范化管理。

第一，對地方政府債務的核算逐步由收付實現制過渡到權責發生制。在按照權責發生原則對政府債務進行確認和計量以后，政府及其部門所負擔的全部債務事項，只要償債責任應該由政府預算會計主體承擔的，都應納入預算會計核算和監督范圍。在權責發生制下，預算會計應反映當期發生的債務行為對以后的財務責任和影響。這樣可對預算會計主體所擔負的債務風險進行合理的確認和計量，以防范和化解現實的和未來的償債風險。

第二，要貫徹謹慎性原則。對地方財政來講，其運行過程中不可避免地存在各種風險和不確定性，這就要求政府會計核算應當保持必要的謹慎，以充分估計各種財政風險和損失。

(二)建立科學高效的舉債償還機制

1．成立政府外債監管中心，并逐步實行由外債監管中心統一實施外資、內資及貸款償還資金的統一管理。

實行監管中心向預算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務資金的監督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執行和貸款的償還。

2．建立第二預算系統。

建設資金入預算，資金實施綜合平衡，舉債不能超負荷。搞建設，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預算期間，做出下財政投融資計劃，財政部門根據負擔能力進行審查，將有關意見與計劃一起報有關權力機構審查，獲得批準后，作為“第二預算”與公共預算一起作為財政活動予以執行。所有政府性建設項目的舉債，授權計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規模計劃，嚴格跟預算安排走，最大程度地控制舉債數額；舉債要先預算償還成本，要嚴格規定償還時間；貸款使用，必須經區政府常務會議批準等。

3．制定嚴格的還款準備金制度。

要強化各項目單位作為還債主體的責任，在政府外債監管部門的監管下將回收的貸款資金、項目本身收益、固定資產折舊、存款利息及項目單位的其他收入等實行專戶儲存，專項用于貸款的償還。政府在安排每年的財政預算時，應充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術改造、基本建設以及有關部門的專項資金中集中一部分，或從預算中單獨安排，建立還貸準備金。還貸準備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉金主要用于下級債務人一時還款困難時的臨時墊付周轉。

4．明確債權，整頓債務。

當前，或有負債的存量消化和增量控制是政府應注意的問題。對合理的或有負債，要在清理債權債務、明確償債主體、劃清償債責任的基礎上進行規范和整頓，并通過債務重組、債務轉換、債務轉移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉貸、墊付、擔保而形成的債權和資產，盡可能降低或有負債的風險。對于新增債務，應實行嚴格的債務責任制，按市場化原則明確債務償還主體，理清償債責任，規范債務清償行為，堅決杜絕償債主體的轉移行為。同時應本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統‘、責權利相結合的債務管理新機制，依法確立債權債務關系，明確償債責任及連帶責任。

5．建立以資產運作為模式的償還機制。

資產運作是實現建設資金良性運行的基礎性機制。所謂資產運作，在這里是指將建設資金的籌集、項目投資、項目經營和還本付息等活動，建立在這些資金形成的資產及收益基礎上，并以資產轉讓和經營收益作為還本付息的財產基礎和資金來源。

(三)加強財政收支管理

1．夯實收入基礎。

夯實收入基礎，必須建設收入來源，支持收入來源的發展。只有強大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴展，地方經濟不斷發展，地方財政收入才能夠夯實。

第一，要以建立穩固、平衡的財政為目標，發展經濟，培育新的財源增長點。工業要上規模，農業要保基礎，優化產業結構，大膽地發展個體私營經濟和鄉鎮企業，通過引導和政府支持，實現區域經濟新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。

第二，加強并完善現有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費留成上的支持。分稅制財政體制實施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設卻相對滯后，地方事權與稅權不適應，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強稅費的管理，防止稅費流失；另一方面，按照財權與事權統一的原則，建立明晰的稅收管理權限體系，獲取上級政府在稅費上的支持。

第三，統一財權，強化財政調控權威。地方政府為了最大限度地發揮其職能，必須集中本轄區所有可用的資源，對現行的已經存在各項資金進行統一管理，即統一財權，并強化財政調控的權威。統一財權，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費關系，糾正稅費不分，以費擠稅的局面。

2．規范財政支出。

第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業性經費開支。政府對經濟的過度干預，對社會的大包大攬，勢必造成預算擴張，形成財政赤字和沉重債務。因此，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎設施建設，應建立政府投資引導機制。對事業單位實行分類處置，即對公益性事業(如基礎教育、圖書館、高新技術研究等)實行財政“兜底”，保障資金供應；對 半公益性半經營性事業，財政可給予適當補助；對經營性事業單位應使其完全走向市場；對社會保障則應納入財政預算。

第二，財政要根據量力而行、量入為出和勤儉節約的原則合理安排各項開支。建立嚴格的財務內部控制機制，使風險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現。除有關法規已有規定之外，要制止：將一些項目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預算法》的要求自求平衡，不能出現赤字。財政資金的支出應該優先保證農業、國防、教育、科技環保等公共部門的發展需要，將支出重點放到充分發揮現有生產能力和公共設施服務能力上來，減少對傳統工農業的投入。

第三，繼續深化行政事業單位財務制度改革，進一步精簡機構和壓縮編制，減少行政經費支出，嚴格控制社會集團消費開支，結合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項補貼性支出，提高資金使用效益。

第三篇：我國地方政府債務風險初探

我國地方政府債務風險初探

摘要：

根據公共產品理論，地方政府債務是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務的積極使用加快了本地發展的速度，為地方經濟建設做出了貢獻；另一方面，債務的不當運用會帶來巨大的金融風險，給地方財政帶來極大的考驗。當前，我國地方政府債務規模龐大，已給地方經濟社會穩定發展帶來深刻的危害。并且在舉債的同時使政府蘊涵了巨大的債務風險,隨著債務規模的擴大,其潛在風險也在增加。強化地方債務風險管理，已成為進一步改革、發展中的重要議題。如何揚長避短，防患于未燃，這既是中國政府、學術界乃至全社會關注的重要問題,也是尚待破解的難題。關鍵詞：

地方政府負債 成因 防范措施 正文：

一、地方債務風險的現狀

地方政府債務是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務。從當前政府統計口徑看，地方政府總債務中包括直接債務、擔保債務和政策性掛賬三個部分。目前，我國地方政府債務主要包括省、市、縣、鄉鎮共四級政府的負債。當前直接債務仍然占債務總額的絕大部分，其次是擔保債務，政策性掛帳占較小的比例。

長期以來，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國各級地方政府的債務總額，很難有全面、真實的統計數據。目前，我國對財政赤字的彌補方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務作為彌補財政赤字的來源，會隨著財政赤字的不斷增大而增長。同時，債務需要還本付息，債務的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務的增加，依次循環，風險逐漸被積累放大。

中國銀監會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴重償還風險的貸款占比為23%，這意味著融資平臺貸款的風險敞口約在1.5萬億元。從政府層級來看，縣級融資平臺數量占比達60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務率已高達150%以上，個別縣市債務率已經超過400%。地方融資平臺局部風險的隱患，對于銀行的影響不容忽視。

二、地方債務風險的成因分析

中國地方債務的形成是轉軌時期地方政府財權、事權分配不協調，舉債意愿與舉債約束失衡的結果，具有獨特的生成邏輯和發展路徑。

（一）制度因素 轉軌時期地方政府過于龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權進行實質性調整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權進行過調整，但總的趨勢是事權向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調控能力，中央將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這就使地方政府無法實現支出責任與財力相匹配，建設性事務只能轉而尋求制度外融資，部分縣鄉甚至連工資等經常性支出也通過借債來支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經濟固有弊端，無法和民營、外資企業競爭，政府投資建成的國有企業大批虧損破產。二是政府投資缺乏整體規劃和科學論證，形成許多無效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責任難以落實。由此形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉嫁給地方政府，形成巨額的政府債務。經濟風險和社會風險的轉嫁，加劇了地方債務壓力。由于政府職能轉變滯后，政府對經濟、社會微觀領域事務干預過多，產權不清，導致經濟、社會主體缺乏自我風險約束；由于市場化程度不高及市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。這兩個方面的因素結合在一起導致分散和化解經濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經濟、社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。

（二）政策性因素 積極的財政政策。為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發行國債9900億元。這一政策從推動了地方政府債務規模的擴張，在一定程度上也誘發了地方政府自行舉債或變相融資等問題，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。機關事業單位調整工資政策。國家在擴大內需政策的指導下，連續幾次大幅提高機關事業單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉移支付補助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負擔，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費、住房公積金等支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發工資，要么形成拖欠，其結果都直接增加了地方政府的債務負擔。

（三）管理性因素 機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，大量增加了財政供養人員總量。在人員負擔加重的同時，支出標準也在不斷提高。除了“國標”工資之外，各地還競相出臺“省標”、“市標”等地方津補貼項目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級達標活動加劇了地方政府行為不規范問題，直接導致債務規模的膨脹。近幾年來，為加快經濟和各項社會事業發展，紛紛開展了名目繁多的升級達標活動，一些地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，在任期內不顧財力實際超前興辦公益事業，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領導者本人不必為當地政府所欠債務負責，導致地方政府在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本，更不計風險，行政行為任期化、短期化。

三、政府債務的防范和化解

地方政府債務風險的最終管理目標不是消除債務，而是有效控制債務的規模，防范和控制由此帶來的風險，把債務風險控制在可承受的范圍之內，保證財政的可持續性。要防范和控制我國現階段的債務風險，應該從完善體制，強化債務風險管理及創新政府投融資機制等方面來實現。

（一）建立健全政府債務預警機制

地方政府如果有健全的政府債務預警機制，就能對政府債務的規模結構和償債能力實施有效預警和防控，實現政府債務管理的系統化、規范化和科學化。在預警機制的建立和完善過程中，特別要注意預警部門的專一性，避免出現多部門同時監管出現利益紛爭，應由專門機構和專門人員對地方政府債務進行定期統計和動態監控，同時可以發揮市場機制作用，通過市場評價機構對政府信用進行評價，達到使公眾對政府發債行為的監督和約束。

（二）建立科學的償債機制

政府債務所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學有效的償債機制是保證政府信譽和財政可持續發展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統籌力度，通過經濟的發展增加財政收入，也可以通過壓縮不必要的財政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務項目的收益，也可以是納入預算管理的政府性基金，但償債基金的數額底線必須要保證當年債務本息所需的風險準備。

（三）建立健全政府債務信息的公開機制

由于政府負債沒有納入政府會計核算體系，因此政府財政報告中沒有公開透明的政府負債風險信息，這樣既不利于地方政府對本身負債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽，所以有必要建立政府負債信息的交流和公開機制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負債情況，可以更為合理的對地方政府進行財政轉移支付，同時可以通過對政府負債余額、還債情況即新增債務情況的分析比對，為政府決策提供真實、系統、科學的數據信息，以便使今后的政府債務計劃更為高效合理。

總之，市場經濟條件下財政經濟不可能在“零風險”狀態下運行，但目前地方政府不規范、不透明、不可控、不受監督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機的債務風險，因此，必須注意合理確定和控制債務規模，強化地方債務資金運用過程的管理和監督，提高地方債務資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務的及時償付，維護地方政府的信譽。

參考文獻：

[1]蘇忠林：中國地方政府債務現狀與改革出路[J].中南財經政法大學學報，2006（2）：67—71.[2]曹洪彬：試論我國地方政府債務及其風險控制[J].經濟經緯,2005（3）：133—135.[3]戈文魯，芮曄平：我國地方政府債務現狀、成因與對策分析[J].濟寧學院學報，2007(10)：40—43.[4]魏加寧.中國地方政府債務風險與金融危機[J].商周刊，2004（5）.[5]李軍杰，鐘君.中國地方政府經濟行為分析—基于公選擇視角[J].新華文摘，2004（16）.[7]何晶，陳巍，朱輝，王青春.李志軍地方政府債務成因分析及解決辦法[J] 哈爾濱職業技術學院學報 2009（2）

[8]毛瑩.論我國地方政府債務風險防范[J]經濟天地，2009（4）

[9]彭繼復.地方政府債務管理及風險控制[J] 湖北財經高等專科學校學報2009.6.25

第四篇：地方政府借款風險及其防范建議

地方政府借款風險及其防范建議

本文針對商業銀行對地方政府借款風險認識的不足入手，力圖通過對地方政府借款主體的合法性、借款用途的合理性、借款資金貸后劃轉規范性、第一和第二還款來源的穩定性和可靠性、擔保措施的可信性和有效性等風險剖析，建議商業銀行在刺激內需熱潮中有效控制住地方政府的借款額度，積極防止信貸風險。

一、地方政府借款的形成機理

地方政府是地方基本建設項目投資主體，按“誰用款，誰借款”的原則，借款主體應是地方政府。但根據我國《貸款通則》對借款人資格的規定，地方政府不能直接向商業銀行借款。因此，實踐中，為解決地方基本建設項目資金，通常由地方政府指定借款主體，以地方政府未來預算資金作為還款來源，用地方政府信用作為擔保，即為地方政府借款。可見，地方政府指定的借款主體向銀行借款是地方政府籌措資金的主要手段。

（一）地方政府借款的主要動因

通常而言，財政預算管理要求政府在履行政府職能時應執行“量人為出”原則，但地方政府利用自身對商業銀行的影響力可輕易獲得銀行貸款。商業銀行，特別是大型商業銀行，其經營網點遍布全國各地方，哪里經濟繁榮，哪里的銀行就多。在地方政府的表態對銀行能否中標起重要作用的情況下，地方政府可以輕易從商業銀行獲得借款。

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此外，地方政府借款還體現了地方政府執政為民理念和地方政府執政能力。在財政支出有嚴格的預算規定、吸引民間資本存在很大困難的前提下，向商業銀行借款成為地方政府提前為百姓多辦實事的唯一的途徑。尤其當前為擴大內需，商業銀行借款資金在創造城市投資環境、吸引更多投資資金的同時，可拉動了地方GDP的增長。

(二)商業銀行提供貸款的主要動因

商業銀行向沒有借款資格的地方政府發放貸款，主要在于地方政府貸款的特殊性以及商業銀行短期化經營傾向。首先，地方政府貸款多為基本建設項目，具有金額大、期限長、還款比較正常特點，這些特點正好有利于完成信貸規模指標。其次，地方政府基本建設貸款合同的收益或許不高，但由于金額大、期限長、衍生業務多，各業務收益加起來就是較高的綜合收益；最后，給地方政府貸款出現不良時相關責任人所需承擔的責任最小，不會引發道德風險之大案。也就是說，政府貸款即使最后出現壞賬，也不會像給民營企業貸款那樣有受賄的嫌疑。

二、地方政府借款的風險分析

(一)地方政府借款的信用風險分析

1、借款合同僅僅具有形式的合法性

政府控股企業或組建融資平臺出面借款，由地方政府提供信用擔保，使借款主體和借款合同僅僅在形式具有合法化。然而，借款企業資產規模微小型與借款金額巨大型的不對稱，表明借款企業不會承擔、也沒有能力承擔還款義務。

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2、地方政府財務資料具有隱秘性

根據我國財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計準則的相關規定，地方政府只向審計部門公開政府財務報告體系。而且，地方政府債務結構分散、隱蔽性強、透明度差的特點，使得商業銀行根本不可能完全了解政府的預算收入和預算支出安排、負債金額及結構、資產質量及結構、還款來源及還款能力。在這種無法有效評估地方政府償債能力和信用風險情況下，商業銀行如果盲目地向地方政府發放大金額、長時間的項目貸款，潛在的擔保還款風險可想而知。

3、地方政府借款資金監管缺位

由于借款人和政府處臵土地與銀行貸后管理信息不對稱，貸款資金轉入財政帳戶后，銀行完全失去對貸款資金的監控，無法保證貸款不被挪作他用。而且由于商業銀行存在對地方政府的依賴性，很多商業銀行對地方政府借款資金的監管積極性不高，甚至不敢監管，這非常容易導致地方政府用同樣的項目、同樣的貸款條件向其他的商業銀行再借款。

4、地方政府還款資金來源有限

實行預算管理的地方政府，其資金來源主要依靠財政一般預算收入和支出的差額和轉讓國有土地的收入。由于受金融危機的影響，國內許多地方的房地產市場并不景氣，直接影響了土地拍賣市場，地方政府國有土地出讓的預期收入不能實現。此外，隨著拉動內需的需要，減稅政策頻頻出臺嚴重影響財政收入來源，國家對中央征收的證

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券交易印花稅、個人所得稅，地方政府征收的房地產交易稅等稅率作了向下調整，地方政府可支配財力隨著稅收收入減少而減少，用于歸還銀行貸款的資金也就隨稅收收入減少而減少。(二)地方政府借款的法律風險分析

1、商業銀行貸款行為可能不合法

按《貸款通則》和《商業銀行法》的相關規定，商業銀行不得向地方政府發放貸款，如果貸款逾期、壞賬，商業銀行作為債權人向法院申請債權主張，法院可能以“商業銀行貸款行為不合法，或商業銀行明知故犯”為由不予以支持。

2、地方政府擔保責任可能得到解除

即使法院受理了商業銀行作為債權人向法院申請對地方政府借款平臺債權主張，也只會對形式上借款人追究責任，不對實際借款人、合同中的擔保人追究責任，法院會按照我國《擔保法》規定國家機構不得為保證人，從法律上排除了地方政府擔保責任。

3、借款人易逃避還款義務

借款人往往是注冊資金很小的有限責任公司，一旦經營陷入困境，就可依照《公司法》破產，或者借款人是擁有大量社會公益資產的企業，這些資產關系國計民生，是必須保持正常運轉，是無法轉讓和流通的醫院、道路、公園等。

4、抵押物難以變現

《貸款通則》規定，作為貸款擔保的抵押物必須具備流通性。商業銀行給地方政府大量信用貸款是看到地方政府“報表上大量公益資

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產”，即道路、醫院、學校、土地等，作為地方政府資產具有共同特點，其建筑物下土地的性質均為國有使用，沒有抵押權，不可轉讓。

三、地方政府借款的風險防范建議

（一）嚴格遵守法律法規，依法發放地方政府貸款

人民銀行為制止地方政府金額過多、期限過長的土地儲備貸款和動拆遷流動資金貸款，2003年6月發布了“121”文件，文件規定土地儲備貸款的條件為：(1)自有資金比例不得低于30％；(2)擔保方式為土地抵押；(3)期限不得超過二年。對照上述條件商業銀行向各級地方政府發放的土地儲備貸款(大多數為信用擔保方式)均為違規貸款。國家發改委、財政部、建設部、中國人民銀行和銀監會(簡稱五部委)為了制止地方政府過多地向商業銀行借款，2006年5月8日以五部委名義聯合發文《關于加強宏觀調控，整頓和規范各類打捆貸款的通知》。通知規定金融機構要立即停止一切對政府的打捆貸款和授信活動，嚴禁地方政府再提供任何形式的擔保或者是變相擔保。

（二）正確認識地方政府資產的價值，時刻警惕政策風險 以某直轄市為例，一個注冊資金7億元人民幣、凈資產26億元人民幣的發展(集團)公司，其凈資產為二條通向機場的收費公路。在向銀行借款時，該公司承諾用收費資金作為還款來源，隨著該城市市內收費取消，其26億元人民幣凈資產不僅沒有了價值，而且公路養護義務仍有該公司負責。雖然借款最終是由該地方政府重新安排資金得以解決，但正確認識地方政府資產的價值，是商業銀行必須注意的一項工作。

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（三）有效控制地方政府的貸款額度，防止還款來源資金斷裂 在刺激內需的熱潮中，商業銀行應保持一份清醒的頭腦，控制地方政府的貸款額度，防止還款來源資金斷裂。1996年-1997年各地方政府紛紛通過批準地方企業破產申請，來逃避四大國有商業銀行近千億元的貸款。如果十年前地方政府通過借款企業破產可以逃避中央政府的債務，那么，今后借款企業的破產要逃避的就是全體股民的債務。

（四）依法確立借款主體，合理安排擔保模式

就借款主體而言，借款主體必須是政府設立的特大型企業或事業法人，主營業務單一(經營政府項目)的企業和政府授權的職責明確的常設機構；借款主體近3年財務收支有結余，無欠息和欠債的不良記錄；借款主體綜合性經營客戶(非單一經營政府項目)的“財務指標級參數”達到相關行業指引中規定的信用授信標準值，信用等級AA級以上。

就擔保方式而言，對于貸款項目完全為公益性質，還貸來源全部靠財政撥款安排的項目，必須取得有政府明確承擔還款責任的擔保承諾函；對于項目由政府安排建設，建成后項目有一定收益可用于還貸，不足部分由財政安排資金償還的貸款，承諾函不僅要清晰政府承擔部分的量以及資金到位的進程、財力支付的可能性，同時必須明確反映出在項目出現償債困難時，安排政府財政資金補充償還貸款的責任；對于項目建成后有完全的還本付息能力，但在建設時期項目承擔的企業由于資產規模、經營實力等因素與承接的政府大型項目不相匹配，要有地方政府提供擔保。

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（五）創新金融產品，完善金融服務

在目前我國尚未允許地方政府發行公共債券的情況下，商業銀行可以利用代理集合委托貸款方式來籌措土地儲備資金，這一方面能使參與了集合委托貸款的老百姓關心城市建設，監督政府規范資金使用，另一方面又可以規避一些政策性風險，如上海地鐵、成都市水環境項目集合委托貸款發行均取得良好效果；還可以發揮銀團貸款優勢，充分整合資源，分散風險。

（六）建立共同的貸款專用賬戶，加強對信貸資金的事后監管 把好貸款用途監控是確保政府貸款貸款安全的關鍵，鑒于地方財政要介入對貸款資金的管理，可采取借款人與財政建立共同的貸款專用賬戶的措施，將貸款資金與財政資金徹底分開，這樣既便于財政直接監控，也能滿足銀行對信貸資金管理的要求。

責任編輯：馮守尊（博士后）

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第五篇：淺析地方政府負債成因及風險防范

淺析地方政府負債成因及風險防范

孔子淵 河北大學管理學院 河北保定 071000 摘要：地方政府負債是地方政府以政府信用為擔保取得財政資金的一種方式，而近年地方政務債務的發行量屢創新高，這雖然與政府為應對當前的經濟危機大量舉債刺激經濟有關，但更深層次的原因在于財稅、行政及管理體制的原因。本文通過對當前政府負債情況的簡要分析，簡單歸納了地方政府負債的成因及風險防范措施。關鍵詞：地方政府負債 城投債 成因 防范措施

一、地方政府負債概念

地方政府負債是指由地方政府或其所屬部門舉借或依法擔保及在特殊情況下由政府償還的債務，具體包括以政府作為主體的借款人或擔保人以書面證明的形式承諾承擔賠償責任的國內金融組織貸款、國債轉貸、外國政府貸款或國際金融組織貸款。

二、地方政府負債現狀

這里主要簡述一下城投債的現狀。“城投債”又稱“準市政債”，是指以地方政府及其授權代理機構發行的，以地方政府信用為保障的有價證券，所籌集的資金主要用于城市公共設施建設，在西方國家市政債是一種有著百年歷史的成熟投資工具。但我國目前還不存在真正意義上的市政債券，因此一般隸屬于地方政府的城市建設投資公司所發行的企業債券就被稱為“準市政債”。

據發改委的統計資料顯示，2009年1-8月份，我國發行的城投債共64支，共計融資845.5億元。而2005年起至2008年底四年內的發行總量也只有1585億元，2008年前八個月的發行量已經占到了過去四年發行總量的一半以上。而根據中央最新的統計數據顯示，目前全國有3800多家地方金融機構，管理總資產8萬多億，而地方政府的負債就達到了5萬億。

有學者認為，發行城投債是政府無奈的卻必要的選擇，地方政府大量發行城投債的主要原因依然是地方政府在資金上的掣肘，尤其是國務院于2008年11月出臺“國十條”和推出4萬億一攬子投資計劃之后，地方政府被要求配套籌集1.2萬億至1.3萬億資金。但是這部分資金對于地方政府來是壓力是較大的，特別是對于分稅制后資金短缺的地方政府來說，而另一個對大方政府的限制來自1994年的《預算法》，其明確規定，除法律和國務院規定外，地方政府不得發行地方政府債券。在這種情況下，政府就只能選擇靠出租政府信用來發行準市政債。但是我們必須要看到，地方政府負債是一把雙刃劍，適度的舉借，能夠緩解地方政府的財力不足，有效促進地方經濟的發展，加快基礎設施和公共事業的建設；但若負債過度或管理失控，政府負債將導致政府信用風險和財政風險，影響正常的財政運作和地方經濟發展。

三、地方政府負債成因分析

地方政府債務的成因是多方面的，其最主要的成因可以從財稅體制、行政體制及管理體制三方面探討。

首先是財稅體制方面的原因。1994年的財稅改革之后，中央政府與地方政府的財權與事權分配不合理，中央掌握大量的財力，而地方政府的稅收收入很大一部分都要上交中央國庫，而后再由中央向地方調撥，但是隨著經濟的發展，中央政府的財政轉移支付不能解決地方政府財政支出的不斷增加，使地方出現了財力資金的匱乏，特別是近年來不斷加大的社會保障制度改革以及各項稅費改革，給地方財政造成了巨大的壓力，而1994年稅改時頒布的《預算法》明確規定地方政府不得發行地方政府債券。因此地方政府不得不通過非正規渠道直接或間接的借入內外債務。

其次是行政體制方面的原因。現階段我國的行政體制也處在一個轉型期，要從微觀的、什么都管的全能政府轉變為一個宏觀的、服務型的政府，但是從目前的實際情況來看，行政體制改革過程中仍存在很多問題，比較突出的就是體制臃腫，人浮于事，這就造成了剛性的財政支出，本來不必要的可以削減的財政支出卻削減不掉，因此還存在很大的財政支出壓力。

再次是政府債務管理制度方面，由于政府債務管理沒有統一的機構，就形成了多部門共同管理政府債務的現狀，由于各部門的權限和側重點都不同，所以達不到規范管理的效果。

四、地方政府負債風險防范措施

（一）建立健全政府債務預警機制

地方政府如果有健全的政府債務預警機制，就能對政府債務的規模結構和償債能力實施有效預警和防控，實現政府債務管理的系統化、規范化和科學化。在預警機制的建立和完善過程中，特別要注意預警部門的專一性，避免出現多部門同時監管出現利益紛爭，應由專門機構和專門人員對地方政府債務進行定期統計和動態監控，同時可以發揮市場機制作用，通過市場評價機構對政府信用進行評價，達到使公眾對政府發債行為的監督和約束。

（二）建立科學的償債機制

政府債務所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學有效的償債機制是保證政府信譽和財政可持續發展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統籌力度，通過經濟的發展增加財政收入，也可以通過壓縮不必要的財政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務項目的收益，也可以是納入預算管理的政府性基金，但償債基金的數額底線必須要保證當年債務本息所需的風險準備。

（三）建立健全政府債務信息的公開機制

由于政府負債沒有納入政府會計核算體系，因此政府財政報告中沒有公開透明的政府負債風險信息，這樣既不利于地方政府對本身負債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽，所以有必要建立政府負債信息的交流和公開機制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負債情況，可以更為合理的對地方政府進行財政轉移支付，同時可以通過對政府負債余額、還債情況即新增債務情況的分析比對，為政府決策提供真實、系統、科學的數據信息，以便使今后的政府債務計劃更為高效合理。

稿件來源：2011年1月期《現代商業》雜志社，http://www.tmdps.cn 參考文獻：

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