第一篇：地方投融資平臺(tái)如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型突破

地方投融資平臺(tái)如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型突破

一、背景

近年來(lái)，面對(duì)不斷膨脹的地方債務(wù)規(guī)模以及由此帶來(lái)的地方財(cái)政壓力，監(jiān)管層不斷加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的管理。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號(hào)文）的出臺(tái)是一個(gè)重要標(biāo)志，該文圍繞建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴(yán)格舉債程序等措施，建立了我國(guó)地方政府債務(wù)管理的新框架，旨在解決地方政府債務(wù)“借”、“管”、“還”的問題。

今年以來(lái)，監(jiān)管層對(duì)地方債務(wù)監(jiān)管繼續(xù)加碼。財(cái)政部于2017年5月5日和5月28日分別出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），以負(fù)面清單的方式從地方融資平臺(tái)、PPP和產(chǎn)業(yè)基金、政府購(gòu)買服務(wù)、融資擔(dān)保等方面對(duì)當(dāng)前地方政府舉債融資出現(xiàn)的種種亂象進(jìn)行了全方位的覆蓋，對(duì)這些違法違規(guī)融資亂象進(jìn)行封堵，以化解地方政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

50號(hào)文和87號(hào)文還出臺(tái)了嚴(yán)厲的問責(zé)措施，50號(hào)文要求各地須在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相關(guān)部門不規(guī)范融資行為，如果逾期不改正或改正不到位，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)，不僅地方政府要受到處理，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)也要擔(dān)責(zé)。在50號(hào)文和87號(hào)文政策壓力下，地方政府違法違規(guī)融資舉債行為有所收斂，同時(shí)，也對(duì)地方投融資平臺(tái)產(chǎn)生了重大深遠(yuǎn)的影響。

二、哪些平臺(tái)公司受影響明顯

1、哪些平臺(tái)公司受明顯影響

50號(hào)文、87號(hào)文雖然劍指地方政府違規(guī)違法舉債融資，但受影響最深的卻是平臺(tái)公司。我國(guó)地方投融資平臺(tái)數(shù)量較多，據(jù)銀監(jiān)會(huì)地方投融資平臺(tái)名單顯示，截至2017年6月30日，全國(guó)共有11740家平臺(tái)，但由于所處級(jí)別、不同類別、不同區(qū)域、所獲得的政策支持等因素的差異，我國(guó)城投公司發(fā)展千差萬(wàn)別，受到政策新規(guī)影響的程度也截然不同。

從所處級(jí)別來(lái)看，省、市一級(jí)地方投融資平臺(tái)由于所獲得政策支持較多，信用級(jí)別較高，融資渠道較寬，承受風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng)，有的企業(yè)甚至形成了獨(dú)特成熟的運(yùn)營(yíng)模式，打造成了公共服務(wù)領(lǐng)域的品牌形象，能夠依靠自身信用進(jìn)行融資，因而受到的影響較小，但區(qū)縣級(jí)平臺(tái)由于區(qū)域資源有限，所獲得的政策支持較小，信用級(jí)別較低，承受風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，且大部分區(qū)縣級(jí)平臺(tái)缺乏造血功能，受到的影響明顯較大。

從城投類型來(lái)看，我國(guó)平臺(tái)公司大致可以分為園區(qū)類平臺(tái)公司、國(guó)有資產(chǎn)管理公司、城市投資建設(shè)公司、土地儲(chǔ)備中心類公司、交通運(yùn)輸類政府融資平臺(tái)以及其他類型，其中，由于城市投資建設(shè)公司、交通運(yùn)輸類政府融資平臺(tái)、園區(qū)類平臺(tái)公司以委托代建方式從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以政府購(gòu)買服務(wù)合同進(jìn)行抵押融資的較多，因而受到的影響相比國(guó)有資產(chǎn)管理公司、土地儲(chǔ)備中心類公司明顯較大。

從所屬地區(qū)來(lái)看，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)活躍，平臺(tái)公司市場(chǎng)化程度較高，實(shí)力普遍強(qiáng)于中西部地區(qū)，在此次地方融資整頓中受到的影響較小，中部地區(qū)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然迅速，為平臺(tái)公司信用提供了較好的支撐，但由于中部地區(qū)平臺(tái)公司普遍市場(chǎng)化程度較低，受到的影響比東部地區(qū)平臺(tái)較大，西部地區(qū)平臺(tái)公司由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，缺乏自身造血功能，受到的影響明顯較中東部地區(qū)大。

總體來(lái)看，區(qū)縣級(jí)、中西部地區(qū)以及城市投資建設(shè)公司、交通運(yùn)輸類政府融資平臺(tái)、園區(qū)類平臺(tái)公司在此次整頓地方政府違規(guī)融資舉債過程中受到的影響較大，個(gè)別企業(yè)甚至出現(xiàn)資金鏈斷裂，給當(dāng)?shù)貛?lái)了金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。相反，對(duì)于實(shí)力較強(qiáng)的省市級(jí)平臺(tái)和東部地區(qū)市場(chǎng)化程度較高的平臺(tái)公司，這次清理整頓反而成為擴(kuò)張的較好機(jī)會(huì)。

2、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行

50號(hào)文、87號(hào)文雖然針對(duì)的是地方違規(guī)違法舉債，但實(shí)質(zhì)上仍是對(duì)43號(hào)文精神的延續(xù)，在規(guī)范地方政府舉債融資的基礎(chǔ)上完成對(duì)地方政府投融資模式的重構(gòu)。在這個(gè)大趨勢(shì)、大變化之下，實(shí)力較弱的平臺(tái)公司短期融資來(lái)源受到了較大影響，而且其未來(lái)業(yè)務(wù)前景和發(fā)展空間已顯得不太明朗，轉(zhuǎn)型是勢(shì)在必行。

在短期融資方面，由于50號(hào)文針對(duì)地方政府對(duì)平臺(tái)公司的違規(guī)擔(dān)保行為進(jìn)一步嚴(yán)加監(jiān)管，87號(hào)文對(duì)地方政府購(gòu)買服務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范，致使平臺(tái)公司融資上既難以獲得地方政府的擔(dān)保，也無(wú)法將與政府簽署的違規(guī)購(gòu)買服務(wù)合同進(jìn)行抵押融資，嚴(yán)重影響到了平臺(tái)公司融資來(lái)源，有些受影響較大的平臺(tái)公司甚至直接面臨資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。

從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，在地方政府投融資模式重構(gòu)的大趨勢(shì)下，地方將加快構(gòu)建以地方政府債券和合規(guī)PPP模式為主的新投融資模式。與此同時(shí)，由于對(duì)地方政府違規(guī)違法舉債的約束，以及對(duì)官員考核機(jī)制轉(zhuǎn)型之下，地方政府投資規(guī)模將會(huì)明顯收縮。因而，部分實(shí)力較弱的平臺(tái)公司未來(lái)業(yè)務(wù)前景和發(fā)展空間都將會(huì)受限。如果這些平臺(tái)公司不進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)型，增加自身造血機(jī)制，消除債務(wù)隱患，力爭(zhēng)在地方政府重塑投融資模式過程中占據(jù)有利地位，未來(lái)勢(shì)必面臨被淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。

三、平臺(tái)公司如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型突破？

1、這些城投是如何轉(zhuǎn)型的

平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨，從目前部分已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的地方投融資平臺(tái)來(lái)看，其轉(zhuǎn)型大體可以分為以下幾類：

（1）政府注入資產(chǎn)，推動(dòng)國(guó)有資源整合

政府將部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入到地方投融資平臺(tái)，這些資產(chǎn)既包括水務(wù)等能產(chǎn)生現(xiàn)金流的準(zhǔn)公益性資產(chǎn)，也包括能產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)收入的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，同時(shí)，加快以項(xiàng)目為導(dǎo)向的建設(shè)經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)向投資控股型的集團(tuán)化企業(yè)轉(zhuǎn)變，從而助力企業(yè)轉(zhuǎn)型。

典型案例：

亳州建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱亳州建投）成立于2002年9月，是亳州市政府直屬的國(guó)有獨(dú)資公司，也是當(dāng)?shù)刈畲蟮恼谫Y平臺(tái)，其主要職能是負(fù)責(zé)城市建設(shè)資金的籌集和投入，同時(shí)承擔(dān)土地開發(fā)、經(jīng)營(yíng)和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、保值增值任務(wù)。經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)涉及土地整理、保障房建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)和類金融業(yè)務(wù)。

2014年6月底，在亳州市委市政府的主導(dǎo)下，亳州建投通過對(duì)市國(guó)資委管理的文化旅游公司、地產(chǎn)公司、交投公司、公交公司、保安公司進(jìn)行整合，組建了建安投資控股集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱建安集團(tuán)），整合之后，建安集團(tuán)是亳州市最大的國(guó)有企業(yè)，成為亳州市除古井集團(tuán)外整合所有亳州市屬國(guó)有企的平臺(tái)。擁有全資子公司11家、控股子公司12家、參股子公司9家、三級(jí)子公司36家的國(guó)有投資控股集團(tuán)公司。

（2）發(fā)展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，推動(dòng)業(yè)務(wù)多元化

地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型在充分利用自身在進(jìn)行土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中所累積的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和對(duì)相關(guān)公用事業(yè)類資產(chǎn)進(jìn)行授權(quán)的基礎(chǔ)上，提供相關(guān)公用事業(yè)、旅游、會(huì)展、物流、廣告等服務(wù)，推動(dòng)業(yè)務(wù)多元化，以獲取較穩(wěn)定的現(xiàn)金流。更進(jìn)一步，平臺(tái)公司可以結(jié)合城市發(fā)展所需，積極拓展城市市政管理服務(wù)、城市配套管理服務(wù)等方面的業(yè)務(wù)，打造成為具有品牌的城市運(yùn)營(yíng)商。

典型案例：

上海張江（集團(tuán)）有限公司實(shí)際控制人為上海浦東新區(qū)國(guó)資委，注冊(cè)資本金31.13億元，前身為上海市張江高科技園區(qū)開發(fā)公司，與張江高科技園區(qū)于1992年7月同日掛牌成立，是浦東區(qū)重點(diǎn)投融資平臺(tái)公司，代政府履行張江高科技園區(qū)的土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等職責(zé)，并根據(jù)政府授權(quán)進(jìn)行工業(yè)、辦公和科研物業(yè)的房地產(chǎn)開發(fā)和后續(xù)綜合經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。張江高科技園區(qū)為國(guó)家級(jí)高技術(shù)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，園區(qū)的規(guī)劃總面積為25平方公里，是眾多大型科技企業(yè)和中小型創(chuàng)新企業(yè)聚集區(qū)，截止2016年末，園區(qū)全年實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)總收入3125億元，稅收收入169.79億元。

張江集團(tuán)在擔(dān)負(fù)的職能上與其他地方投融資平臺(tái)一致，但是在其發(fā)展過程中，堅(jiān)持獨(dú)立自主按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)營(yíng)開發(fā)區(qū)，沒有像其他地方引進(jìn)入園企業(yè)一樣，給予土地、廠房等補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，而是對(duì)土地進(jìn)行滾動(dòng)開發(fā)，所獲得的收益完全歸于公司自身。并且張江集團(tuán)不滿足于土地的整理和房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)，努力開展多元化經(jīng)營(yíng)，依托園區(qū)運(yùn)營(yíng)，積極投資于物業(yè)管理、人力資源中介、廣告?zhèn)髅健⒕频杲?jīng)營(yíng)、金融服務(wù)（小額貸款、擔(dān)保、外幣兌換）等領(lǐng)域，并按照行業(yè)設(shè)立子公司，對(duì)部分公司進(jìn)行混合所有制改造，逐漸變身為投資控股集團(tuán)。目前，張江集團(tuán)有二級(jí)子公司28家，合并報(bào)表公司達(dá)到112家。同時(shí)，張江集團(tuán)還充分利用了園區(qū)管理的便利條件，參與了對(duì)園區(qū)高新技術(shù)企業(yè)的股權(quán)投資，是十多家上市公司的重要股東，在支持園區(qū)企業(yè)發(fā)展的同時(shí)，在資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)溢價(jià)收益，2014——2016年張江集團(tuán)對(duì)外投資收益分別為8億元、17.5億元和13億元。

通過以上多種舉措，給張江集團(tuán)帶來(lái)大量經(jīng)營(yíng)性收入，截止2016年末，公司資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到652.37億元，實(shí)現(xiàn)收入65.94億元，營(yíng)業(yè)利潤(rùn)8.1億元，凈利潤(rùn)8.6億元，在承擔(dān)園區(qū)每年巨額基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)資金的同時(shí)，公司實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性收入規(guī)模的擴(kuò)大，國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

（3）創(chuàng)新融資模式，吸引社會(huì)資本

地方投融資平臺(tái)大都從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所需資金量大，同時(shí)，項(xiàng)目回報(bào)時(shí)間長(zhǎng)，資金周轉(zhuǎn)慢，給企業(yè)運(yùn)營(yíng)造成了較大的壓力，很多平臺(tái)公司也因此資產(chǎn)負(fù)債率較高，債務(wù)壓力較重，運(yùn)營(yíng)效率差。因而，平臺(tái)公司可以創(chuàng)新融資模式，通過融資租賃、資產(chǎn)證券化、PPP等方式拓寬融資來(lái)源，緩解資金壓力，盤活存量資產(chǎn)。同時(shí)，在目前政府上下提倡吸引社會(huì)資本以緩解政府債務(wù)壓力的背景下，借助PPP模式來(lái)繼續(xù)完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)服務(wù)，打造公私合作平臺(tái)，推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型。

典型案例：

匯豐投資是萍鄉(xiāng)市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)唯一的城投平臺(tái)，主要負(fù)責(zé)經(jīng)開區(qū)內(nèi)的土地一級(jí)開發(fā)和基建工程代建。由于被列入銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管名單，匯豐投資的銀行貸款、公司債發(fā)行均受到限制。為了突破融資限制，公司2013年開始啟動(dòng)金融參股布局，以8億元參股江西銀行，成為其第四大股東，同時(shí)與江西銀行合作成立江西融資租賃股份有限公司，后者為匯豐投資帶來(lái)了穩(wěn)定的投資收益，并是其保持充分流動(dòng)性的重要補(bǔ)充。另外，公司以5000萬(wàn)元參股中證機(jī)構(gòu)間報(bào)價(jià)系統(tǒng)股份有限公司，獲得0.66%的股份，通過后者為各類私募產(chǎn)品提供報(bào)價(jià)、發(fā)行、轉(zhuǎn)讓、登記、結(jié)算服務(wù)等功能，與公司以及經(jīng)開區(qū)企業(yè)對(duì)接資本市場(chǎng)搭建更加順暢的平臺(tái)。

匯豐投資還在獲取政策性貸款和吸引社會(huì)資本上積極作為，以擺脫資金瓶頸。2013年，匯豐投資啟動(dòng)萍鄉(xiāng)市海綿城市建設(shè)，萍實(shí)公園、市民廣場(chǎng)等項(xiàng)目的成功建設(shè)，助力萍鄉(xiāng)市成為全國(guó)海綿城市示范城市，并獲得海綿城市專項(xiàng)資金。2016——2017年，公司計(jì)劃擴(kuò)大海綿項(xiàng)目投資規(guī)模至40億元，結(jié)合政策性專項(xiàng)資金并引入社會(huì)資本，以PPP模式發(fā)揮杠桿效應(yīng)，成為萍鄉(xiāng)市海綿城市主要項(xiàng)目投資主體。另外，匯豐投資與江西立晟達(dá)新能源有限責(zé)任公司共同出資成立江西匯達(dá)電業(yè)發(fā)展有限公司，從2014年開始布局萍鄉(xiāng)市乃至江西省范圍內(nèi)的屋頂分布式發(fā)電項(xiàng)目，3年計(jì)劃投資規(guī)模220MWp，2014年底萍鄉(xiāng)市創(chuàng)業(yè)孵化園2MWp發(fā)電示范項(xiàng)目已經(jīng)投產(chǎn)發(fā)電。屋頂分布式光伏項(xiàng)目是國(guó)家重點(diǎn)重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目投資受到國(guó)開行專項(xiàng)貸款支持，能夠享受優(yōu)惠資金成本。

（4）剝離政府投融資職能，成為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能的日益完善，地方投融資平臺(tái)發(fā)展的空間日益有限，對(duì)于具有專業(yè)資質(zhì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)、規(guī)模較大、管理規(guī)范的平臺(tái)公司，可剝離其政府投融資功能，在妥善處置存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型為一般國(guó)有企業(yè)，成為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

典型案例：

重慶市交通旅游投資集團(tuán)有限公司，前身為重慶高等級(jí)公路建設(shè)投資有限公司，由于重慶7000多公里的二級(jí)公路不再收費(fèi)，2006年9月公司合并了長(zhǎng)江三峽、烏江畫廊、山水都市等重慶市國(guó)有旅游資源，轉(zhuǎn)型為專注旅游產(chǎn)業(yè)投資開發(fā)的市屬投融資集團(tuán)。

重慶市能源投資集團(tuán)，2006年，原重慶煤炭集團(tuán)、重慶市建設(shè)投資公司和重慶燃?xì)饧瘓F(tuán)整合組建成重慶市能源投資集團(tuán)，借所電力市場(chǎng)化改革的機(jī)會(huì)，轉(zhuǎn)型為經(jīng)營(yíng)性國(guó)企，專注燃?xì)狻⒚弘婁X等領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)、投資。

2、啟示

（1）城投公司過去的經(jīng)營(yíng)模式是背靠政府、面向市場(chǎng)，但在目前切斷政府融資職能的政策壓力之下，城投公司要以建立市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制為轉(zhuǎn)型方向，通過經(jīng)營(yíng)模式、運(yùn)營(yíng)機(jī)制等方面的創(chuàng)新，運(yùn)用各種資本運(yùn)作手段，發(fā)展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)獲取經(jīng)營(yíng)性收益，進(jìn)而擺脫城建資金對(duì)財(cái)政資金的單一依賴。

（2）由于開展非相關(guān)多元化業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，地方投融資平臺(tái)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型首先應(yīng)當(dāng)著眼于在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域形成核心競(jìng)爭(zhēng)力，并積極謀求在部分政策支持的公共服務(wù)領(lǐng)域像棚戶區(qū)改造、海綿城市建設(shè)等方面以及抓住一路一帶等國(guó)家戰(zhàn)略帶來(lái)的機(jī)遇拓展業(yè)務(wù)。對(duì)于過去已開展了一定的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)或項(xiàng)目的地方投融資平臺(tái)可以通過參資或收購(gòu)政策扶持的經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)類公司，開展多元化布局，形成企業(yè)造血機(jī)制。

（3）在未來(lái)城投轉(zhuǎn)型的定位上，地方投融資平臺(tái)可以充分發(fā)揮自身在國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和城市投融資方面的優(yōu)勢(shì)，成為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和城市投融資主體；在政府大力提倡公私合作模式、吸引社會(huì)資本進(jìn)入民生領(lǐng)域的背景下，地方投融資平臺(tái)可以充分吸收社會(huì)資本參與，成為公私合作的重要載體；在地方推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，地方投融資平臺(tái)還可以加大產(chǎn)業(yè)布局，成為地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)的引導(dǎo)者和重要推手。

（4）大部分城投公司尤其是政府主導(dǎo)類城投，融資渠道仍然十分狹窄，主要依賴銀行貸款，融資成本較高，債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，并且是基于地方融資平臺(tái)背后的政府隱性擔(dān)保，而在目前規(guī)范地方政府違規(guī)舉債融資的背景下受到了巨大的沖擊，城投公司需要通過不斷拓展融資來(lái)源，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，可以增加直接融資比例，以及通過開展資產(chǎn)證券化、PPP項(xiàng)目融資等方式，盤活存量資產(chǎn)，引進(jìn)社會(huì)資本；也可以與大型企業(yè)進(jìn)行合作，通過融資+建設(shè)的模式，共同出資組建投資公司，參與項(xiàng)目投融資和項(xiàng)目建設(shè)。

四、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型難點(diǎn)

平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型過程中，將會(huì)面臨眾多的難點(diǎn)，唯有順利突破這些難點(diǎn)，方能成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型：

1、如何處理與政府的關(guān)系

由于政府既是城投公司的股東、又是城投公司的核心客戶，城投公司既要重點(diǎn)理順與政府的管理和業(yè)務(wù)關(guān)系，還要獲得政府對(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)型方面的大力支持。在理順與政府的管理和業(yè)務(wù)關(guān)系上，重要的是，形成政企分開的局面，建立政府對(duì)公司的運(yùn)行考核機(jī)制，從而促使地方政府從“管理職能”向“監(jiān)督職能”的轉(zhuǎn)變，利用市場(chǎng)手段而非行政手段引導(dǎo)融資平臺(tái)的發(fā)展。地方投融資平臺(tái)長(zhǎng)期在政府的支配下從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)服務(wù)，在轉(zhuǎn)型上也離不開地方政府的大力支持，地方政府應(yīng)當(dāng)在提供政府優(yōu)惠政策、推進(jìn)優(yōu)質(zhì)國(guó)資整合、妥善處理存量債務(wù)、支持資本運(yùn)作、授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、推動(dòng)混合所有制改革等方面給予轉(zhuǎn)型支持。

比如，從張江集團(tuán)等地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方政府賦予城投公司土地獨(dú)家開發(fā)、露天廣告媒體運(yùn)營(yíng)、地下管廊收費(fèi)權(quán)等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，是保障企業(yè)具有持續(xù)收入來(lái)源和健康現(xiàn)金流的關(guān)鍵，也為后續(xù)滾動(dòng)融資發(fā)展提供了保障。

2、妥善處理存量債務(wù)

地方投融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模大，增長(zhǎng)速度較快，部分債務(wù)存在一定的償還風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于這些存量債務(wù)的妥善處置，是城投企業(yè)實(shí)現(xiàn)輕裝上陣、降低轉(zhuǎn)型成本、順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的核心環(huán)節(jié)。同時(shí)，這也關(guān)系到地方政府的聲譽(yù)。

2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（簡(jiǎn)稱43號(hào)文）和新的《預(yù)算法》實(shí)施，明確規(guī)定2015年以后政府不得通過城投公司舉債，城投公司債務(wù)不再屬于地方政府性債務(wù)。但2015年后，地方投融資平臺(tái)事實(shí)上仍然在承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)服務(wù)的職能，并未完全退出政府性債務(wù)領(lǐng)域。

對(duì)存量債務(wù)的處理，需要厘清負(fù)債來(lái)源是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目還是公益性項(xiàng)目所產(chǎn)生的，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目所負(fù)債務(wù)，應(yīng)依靠經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)保障償還，對(duì)于公益性項(xiàng)目所負(fù)債務(wù)，應(yīng)當(dāng)在政府的支持下妥善處理。對(duì)于存量債務(wù)的處理方式主要有以下方式：

債務(wù)置換。在財(cái)政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把城投公司政府債務(wù)中原來(lái)短期限、高利率的理財(cái)產(chǎn)品、銀行貸款、城投債置換成長(zhǎng)期限、低成本的地方政府債券。

資產(chǎn)盤活。通過出售、轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃、資產(chǎn)證券化等方式將存量資產(chǎn)盤活，迅速獲得流動(dòng)性，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高公司運(yùn)營(yíng)效率。

引入社會(huì)資本。通過PPP模式或公私合作共同開發(fā)等方式引入社會(huì)資本，保證債務(wù)的順利償還。

政府注入有一定收益來(lái)源的資產(chǎn)或授予特許經(jīng)營(yíng)等方式給予支持。政府可以將封閉運(yùn)作的棚改項(xiàng)目、加油站、收費(fèi)的文化體育資產(chǎn)、房屋等商業(yè)設(shè)施，改造為具有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的資產(chǎn)，由地方投融資平臺(tái)提供維護(hù)和保養(yǎng)等運(yùn)營(yíng)服務(wù)。同時(shí)，還可以將政府手中的各種特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予地方投融資平臺(tái)，比如城市給排水、垃圾處理、燃?xì)狻⑼＼噲?chǎng)、地下管廊收費(fèi)權(quán)等特許經(jīng)經(jīng)營(yíng)權(quán)能帶來(lái)穩(wěn)定、長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)營(yíng)收入。

3、科學(xué)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型方案

地方投融資平臺(tái)作為地方重要的國(guó)有企業(yè)，其轉(zhuǎn)型關(guān)系到政府、企業(yè)和員工的三方面切身利益，對(duì)于政府而言，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型既要恰當(dāng)處理與政府的投融資關(guān)系，也要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，對(duì)企業(yè)而言，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后要實(shí)現(xiàn)做強(qiáng)做優(yōu)做大的國(guó)企改革目標(biāo)，對(duì)員工來(lái)說，轉(zhuǎn)型會(huì)觸及到員工的利益，關(guān)系到員工的生活，如果轉(zhuǎn)型失敗，甚至?xí)焕谏鐣?huì)穩(wěn)定。因而，要科學(xué)設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型方案，確保地方投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型。

平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型由于各自的發(fā)展路徑和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)不同，不能搞一刀切的模式，更不能不經(jīng)過調(diào)查研究單憑主觀意識(shí)拍腦袋的方式?jīng)Q定平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型操作。地方投融資平臺(tái)可以充分借助外腦的力量，在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和區(qū)域特點(diǎn)，以及對(duì)平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)狀況、資產(chǎn)負(fù)債情況、自身優(yōu)劣勢(shì)等進(jìn)行理性分析，從而制定出模式選擇、資產(chǎn)重組、股權(quán)改組、商業(yè)模式等設(shè)計(jì)方案。

第二篇：防范地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動(dòng)下，2009年中國(guó)企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，銀行新增貸款9.59萬(wàn)億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬(wàn)億元以上。其中，地方政府投融資平臺(tái)的融資規(guī)模達(dá)到4-5萬(wàn)億元。地方投融資平臺(tái)的債務(wù)迅速增長(zhǎng)，其連帶風(fēng)險(xiǎn)也受到了廣泛關(guān)注。

國(guó)家發(fā)改委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林在接受《中國(guó)投資》采訪時(shí)表示，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理要在中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺(tái)的作用，動(dòng)態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，避免將地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法。

對(duì)于主張“開前門、堵后門“，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要的觀點(diǎn)，徐林指出，在目前制度框架和條件下，在短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬(wàn)億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資需求，而這種做法無(wú)論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。

他指出，如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會(huì)帶來(lái)制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。

“出于上述考慮，比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí)、規(guī)范運(yùn)作、防范風(fēng)險(xiǎn)”，徐林表示。具體而言，首先要盡快摸清各個(gè)地方政府的債務(wù)底數(shù)。其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺(tái)采取分類管理和規(guī)范的措施。將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。

徐林還表示，在探索發(fā)行地方政府債券的同時(shí)，要進(jìn)一步提高投融資平臺(tái)債券融資包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等的比重，也將有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為，增強(qiáng)透明度，改善公司治理。

應(yīng)客觀分析融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

《中國(guó)投資》：為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，在積極財(cái)政政策和適度寬松貨幣政策的推動(dòng)下，2009年中國(guó)企業(yè)融資規(guī)模創(chuàng)造了新的紀(jì)錄，銀行新增貸款9.59萬(wàn)億元，包括各類企業(yè)債券、IPO、信托等在內(nèi)的直接融資2萬(wàn)億元以上。其中，地方政府投融資平臺(tái)的融資規(guī)模達(dá)到4-5萬(wàn)億元。地方投融資平臺(tái)債務(wù)迅速增長(zhǎng)，其連帶風(fēng)險(xiǎn)受到了廣泛關(guān)注。您是如何看待當(dāng)前條件下地方投融資平臺(tái)的融資沖動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)防范的？

徐林：首先，要在中國(guó)當(dāng)前發(fā)展階段和現(xiàn)有體制特征基礎(chǔ)上，客觀看待地方投融資平臺(tái)的作用。我國(guó)處在城市化速度加快的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換期，城市化的高速發(fā)展一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必

然結(jié)果，另一方面也是城鄉(xiāng)差距過大、迫使農(nóng)民離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)追求更高收入的結(jié)果。過去30年，我國(guó)城市化水平每年提高1個(gè)百分點(diǎn)左右，每年有1000多萬(wàn)人口需要在城市地區(qū)就業(yè)居住。這意味著需要進(jìn)行大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)以及城市住宅等方面的投入。在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一直是政府的職責(zé)，由政府投入、政府建設(shè)、政府運(yùn)營(yíng)，由于受財(cái)政收入和融資手段的制約，加之政府直接投、直接建、直接運(yùn)營(yíng)的低效弊端，這一體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施能力日益增長(zhǎng)的需要。正是在這樣的背景和環(huán)境下，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。地方投融資平臺(tái)一般承擔(dān)政府指定或外包的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)任務(wù)，是依法注冊(cè)設(shè)立的企業(yè)法人，地方政府大都采取整合注入資產(chǎn)的模式，使其相應(yīng)具備項(xiàng)目融資和建設(shè)運(yùn)營(yíng)的能力。這一模式的出現(xiàn)，突破了地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資開辟了渠道。與此同時(shí)，由于實(shí)行以企業(yè)為主體的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，也相應(yīng)提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的效率，與我國(guó)正在進(jìn)行的市場(chǎng)化改革方向是吻合的，對(duì)各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，起到了積極作用。從這個(gè)角度看，我們應(yīng)該客觀看待地方政府投融資平臺(tái)存在的合理性。

其次，要客觀合理地分析判斷地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于地方投融資平臺(tái)所承擔(dān)的項(xiàng)目大都帶有公益性，項(xiàng)目本身的收益率很低，難以通過項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流來(lái)實(shí)現(xiàn)還本付息。因此，許多地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資，包括銀行貸款和發(fā)行各類企業(yè)債券，都采取了對(duì)政府應(yīng)收賬款質(zhì)押、項(xiàng)目回購(gòu)、土地資產(chǎn)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等方式增信。一些增信措施與地方財(cái)政收入和支付能力密切相關(guān)，形成了財(cái)政隱性擔(dān)保以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)是多年來(lái)累積的風(fēng)險(xiǎn)，在去年實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策背景下，得到了進(jìn)一步放大。但是，我們?cè)谂袛嗟胤酵度谫Y平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也應(yīng)該看到，并不是所有地方都存在程度相等的風(fēng)險(xiǎn)。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)能力很強(qiáng)，其負(fù)債水平相對(duì)適度，地方政府的信用支持一般不會(huì)導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)；還有一些地方通過融資平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施，大大改善了當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)環(huán)境，帶動(dòng)項(xiàng)目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入帶來(lái)了增長(zhǎng)空間。這也是投融資平臺(tái)雖然存在了十多年，但并未導(dǎo)致系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要原因。因此，當(dāng)我們分析判斷地方投融資平臺(tái)所帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，必須動(dòng)態(tài)地、有區(qū)別地看待其投融資行為所產(chǎn)生各類收益，將收益增長(zhǎng)潛力與政府性負(fù)債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法。

建立地方政府債務(wù)管理體系

《中國(guó)投資》：從2009年的情況看，根據(jù)有關(guān)方面的調(diào)查，地方投融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模增長(zhǎng)很快，一些落后地區(qū)的投融資平臺(tái)形成的債務(wù)規(guī)模，已經(jīng)超出其企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債能力，發(fā)展下去可能形成地方政府債務(wù)危機(jī)。您認(rèn)為，應(yīng)該采取什么有效手段來(lái)控制并防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢？

徐林：的確，在一些地區(qū)，地方投融資平臺(tái)的舉債規(guī)模，已經(jīng)超出了企業(yè)自身和當(dāng)?shù)刎?cái)政的償債能力，這是一個(gè)歷史累積的問題。對(duì)地方政府債務(wù)問題，確實(shí)需要加以重視并采取措施積極予以化解。解決的辦法，關(guān)鍵在于確立適合我國(guó)國(guó)情和體制特征的政府債務(wù)管理辦法。我個(gè)人認(rèn)為，具體的管理措施可以從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮：

首先，要盡快摸清各個(gè)地方政府的債務(wù)底數(shù)，這需要確定合理的政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，在此基礎(chǔ)上，研究提出一套用以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系。對(duì)于已經(jīng)超出債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)控制范圍的地方，要采取措施加強(qiáng)償債力度，控制新的政府性舉債行為，使政府債務(wù)的規(guī)模盡快回到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。

其次，要有區(qū)別地采取措施規(guī)范地方投融資平臺(tái)的債務(wù)融資行為。要區(qū)分不同類型的投融資平臺(tái)采取分類管理和規(guī)范的措施。對(duì)于那些具有較好公司治理結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量、其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益能夠承擔(dān)債務(wù)融資還本付息責(zé)任、無(wú)須地方政府或財(cái)政進(jìn)行信用支持的投融資平臺(tái)，應(yīng)允許其按照市場(chǎng)原則融資；對(duì)于那些承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或市政項(xiàng)目投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)的投融資平臺(tái)，其收益不足以承擔(dān)還本付息責(zé)任，需要地方政府或財(cái)政予以信用支持和還本付息支持的，必須將平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)條件與地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平結(jié)合起來(lái)考慮，將政府信用支持形成的平臺(tái)公司債務(wù)納入政府債務(wù)的口徑，對(duì)于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平的，要限制其進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)性融資規(guī)模，并采取措施降低其負(fù)債水平；對(duì)政府債務(wù)累計(jì)規(guī)模在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平以下的，仍可允許平臺(tái)公司適度進(jìn)行債務(wù)融資。

過去之所以出現(xiàn)一些問題，是因?yàn)槲覀円恢睕]有提出并建立地方政府債務(wù)管理的體系和制度。只要將與政府信用支持相關(guān)的地方投融資平臺(tái)債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，就可以有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)大，防范可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。

放開地方債尚不現(xiàn)實(shí)

《中國(guó)投資》：據(jù)我們了解，在有效管理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，還有一些不同的解決思路。有的主張“開前門、堵后門”，允許地方政府發(fā)行地方政府債券或市政債券，以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要。您對(duì)此有何看法？

徐林：當(dāng)前，如何規(guī)范地方政府和投融資平臺(tái)的舉債行為，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，的確有不同的解決思路。比較有影響的思路是允許地方政府作為債務(wù)主體直接舉債，或直接發(fā)行市政債券，用以替代投融資平臺(tái)的融資行為。對(duì)此，我個(gè)人認(rèn)為，允許地方政府發(fā)行債券，在我國(guó)已經(jīng)有了嘗試，比如去年財(cái)政部代地方政府發(fā)行的地方政府債券，就是一個(gè)例子。主要目的是為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，為4萬(wàn)億元中央政府投資項(xiàng)目地方配套資金提供融資渠道。地方投融資平臺(tái)發(fā)行的各類企業(yè)債券（包括中期票據(jù)和短期融資券），實(shí)際上就是中國(guó)的市政債券。

從制度建設(shè)的角度看，允許地方政府直接發(fā)行地方政府債券或市政建設(shè)債券，需要在制度上盡快消除障礙，應(yīng)該作為改革的方向和目標(biāo)。但從當(dāng)前應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施看，以地方政府作為舉債主體直接舉債，還存在制度性缺失和障礙。一是現(xiàn)行預(yù)算法尚未修訂完畢，仍不允許地方政府直接舉債編制赤字預(yù)算；二是各級(jí)地方政府尚未編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表，難以對(duì)不同地區(qū)的政府債券進(jìn)行債信評(píng)級(jí)；三是我國(guó)的政體是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政體，中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在連帶處置責(zé)任，不可能像聯(lián)邦制國(guó)家那樣，允許任何地方政府破產(chǎn)。這些制度性差異，直接關(guān)系到允許地方政府直接舉債的制度安排和建設(shè)，是需要時(shí)日才能完成的課題。如果發(fā)行地方政府債券的制度基礎(chǔ)都具備，相對(duì)于投融資平臺(tái)企業(yè)而言，市場(chǎng)一般會(huì)認(rèn)為地方政府的信用比投融資平臺(tái)的信用更高，這樣的話地方政府債券的發(fā)行利率可能會(huì)比同一地區(qū)投融資平臺(tái)企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券利率更低一些，有利于降低地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的成本。同時(shí)，從控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，也會(huì)更簡(jiǎn)單透明一些。

因此，發(fā)行地方政府債券是值得探索發(fā)展的一種融資模式。

但是，在目前制度框架和條件下，短期內(nèi)每年需要發(fā)行上萬(wàn)億元的地方政府債券，才能合理滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資需求，無(wú)論從基礎(chǔ)制度還是債務(wù)管理的角度看，都具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。如此大規(guī)模的債務(wù)融資需求都集中到中央政府審批，也會(huì)帶來(lái)制度過于剛性等問題。一旦不能在數(shù)量上合理滿足地方政府正常的融資需求，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)就可能產(chǎn)生一些難以預(yù)料的影響。出于上述考慮，比較現(xiàn)實(shí)的解決辦法是正視現(xiàn)實(shí)，規(guī)范運(yùn)作，防范風(fēng)險(xiǎn)。正視現(xiàn)實(shí)，就是要承認(rèn)地方投融資平臺(tái)的現(xiàn)實(shí)存在以及對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用；規(guī)范運(yùn)作，就是要規(guī)范地方投融資平臺(tái)的融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)行為，完善平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展，提高運(yùn)營(yíng)效率；防范風(fēng)險(xiǎn)，就是要合理控制投融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模，防范投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)連帶形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

將發(fā)行地方政府債券與投融資平臺(tái)融資完全對(duì)立起來(lái)、非此即彼的想法，既不符合實(shí)際也不符合市場(chǎng)化改革方向。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，越來(lái)越多的地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的職責(zé)外包給企業(yè)來(lái)進(jìn)行，這些企業(yè)既包括投融資平臺(tái)企業(yè)，也包括部分民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)。政府與企業(yè)之間形成了委托經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，政府采取向企業(yè)提供現(xiàn)金流補(bǔ)貼、應(yīng)收賬款協(xié)議、項(xiàng)目回購(gòu)協(xié)議等補(bǔ)貼方式，幫助企業(yè)維持運(yùn)營(yíng)并保持一定幅度的利潤(rùn)。企業(yè)利用政府補(bǔ)貼形成的現(xiàn)金流、項(xiàng)目回購(gòu)協(xié)議和應(yīng)收賬款協(xié)議作為信用支撐，為所承擔(dān)的項(xiàng)目進(jìn)行融資，是目前普遍實(shí)施的做法，也是各國(guó)的普遍做法。這也是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)體制市場(chǎng)化改革的普遍做法。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP、BOT、TOT、BT融資建設(shè)模式，都是基于這一理念。這一做法本身不存在任何問題，關(guān)鍵是將政府信用支撐形成的相應(yīng)債務(wù)規(guī)模，納入政府債務(wù)管理的范疇，這樣就可以控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不合理放大。管理地方政府債務(wù)，關(guān)鍵是要把與政府相關(guān)，需要政府兜底償還的債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，而不應(yīng)該限制投融資平臺(tái)的融資方式，否則，我們?cè)诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┑囊酝獍o企業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)為主的體制，將受到制約。

在防范并應(yīng)對(duì)地方投融資平臺(tái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要特別注意防止矯枉過正，使地方投融資平臺(tái)正常運(yùn)營(yíng)的資金鏈斷裂，導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)的顯性化。從各類地方投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)看，地方投融資平臺(tái)的延續(xù)和運(yùn)營(yíng)，需要3條腿的支撐，一是企業(yè)項(xiàng)目的收益，由于平臺(tái)類企業(yè)所投資運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目大都屬于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目收益一般都不足以滿足項(xiàng)目融資還本付息的要求；二是地方財(cái)政補(bǔ)貼或投入，平臺(tái)公司替政府承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)職責(zé)，政府為這類項(xiàng)目的外包付費(fèi)，是各國(guó)通行的做法，是企業(yè)收入的重要來(lái)源，也是企業(yè)融資的信用支撐；三是正常的融資安排，企業(yè)通過不同方式的融資安排，一方面為項(xiàng)目建設(shè)持續(xù)注入資金，另一方面也建立了相應(yīng)的還債機(jī)制。如果我們采取過于嚴(yán)格甚至一刀切的措施，截?cái)嗥脚_(tái)企業(yè)正常的融資渠道，或割斷企業(yè)與政府的補(bǔ)貼與被補(bǔ)貼關(guān)系，企業(yè)的現(xiàn)金流和融資渠道就可能被截?cái)啵瑥亩鴮?dǎo)致資金鏈斷裂，不僅潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)立刻暴露，一些不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目也會(huì)受到影響而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。這不僅不利于風(fēng)險(xiǎn)防范，而且還會(huì)提前放大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

地方債務(wù)規(guī)模在短期內(nèi)增長(zhǎng)過快，確實(shí)需要引起高度重視。但我們也應(yīng)該看到，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)過快的原因比較復(fù)雜，涉及到現(xiàn)行財(cái)稅體制、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分、政府投資沖動(dòng)等諸多體制性問題，其根本解決需要采取綜合性的措施。由于我國(guó)的城鄉(xiāng)差距還很大，在未來(lái)20多年，我國(guó)還處在城市化動(dòng)力強(qiáng)、發(fā)展快的階段。在這一過程中，各地的道路、地鐵、管網(wǎng)、垃圾污水處理、保障性住房等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)任務(wù)

和投資需求還將保持比較旺盛的狀態(tài)，是支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)的重要力量。因此，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，保證地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的正常增長(zhǎng)，對(duì)推動(dòng)城市化進(jìn)程、改善居民生活環(huán)境、完善投資環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，都具有重要意義。

因此，在采取措施控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，仍然要為地方投融資平臺(tái)的正常融資提供通道。從各種融資方式看，進(jìn)一步提高投融資平臺(tái)債券融資（包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等）的比重，有利于進(jìn)一步規(guī)范其融資行為，增強(qiáng)透明度，改善公司治理。在加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、規(guī)范投融資平臺(tái)融資行為工作中，我們要注意防止出現(xiàn)地方基礎(chǔ)設(shè)施投資需求發(fā)生大的波動(dòng)，否則對(duì)正在進(jìn)行的大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目續(xù)建，對(duì)正在經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定等，都可能產(chǎn)生不利的影響。

第三篇：我國(guó)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與地方政府隱性債務(wù)治理研究

我國(guó)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與地方政府隱性債務(wù)治理研

究

2015年以來(lái)，地方融資平臺(tái)舉債仍然保持了快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。43號(hào)明確規(guī)定，“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。”財(cái)政部也多次明確，2014年之后地方融資平臺(tái)舉債不屬于地方政府債務(wù)。從表面來(lái)看，這些債務(wù)是作為融資平臺(tái)自身的債務(wù)，但是事實(shí)上，這些債務(wù)更多仍然是地方政府的債務(wù)，只是以隱性債務(wù)形式存在的，一旦未來(lái)地方融資平臺(tái)無(wú)法償還債務(wù)，這些債務(wù)將會(huì)轉(zhuǎn)嫁到地方政府，成為地方政府將的債務(wù)。

2017年以來(lái)，監(jiān)管層進(jìn)一步對(duì)地方債務(wù)監(jiān)管繼續(xù)加碼。財(cái)政部聯(lián)合其他部委先后推出“50號(hào)文”、“62號(hào)文”、“87號(hào)文”、“89號(hào)文”，對(duì)地方政府舉債融資的監(jiān)管力度不斷升級(jí)。控制地方融資平臺(tái)舉債，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。

然而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型依然面臨的諸多問題，諸如，經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級(jí)以下政府舉債權(quán)等問題，以及地方融資平臺(tái)也存在數(shù)量多、內(nèi)部轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型。

本文通過對(duì)我國(guó)地方融資平臺(tái)與地方政府隱性債務(wù)管理的關(guān)系，以及地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的障礙和困境進(jìn)行分析，對(duì)防范地方政府隱性負(fù)債和推動(dòng)我國(guó)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出政策建議。

正文

一、引言

2008年以來(lái)，地方政府通過融資平臺(tái)大規(guī)模進(jìn)行舉債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模快速增長(zhǎng)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也迅速積累。為此，2010年以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)一系列政策來(lái)對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范。尤其是2014年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱43號(hào)文）明確規(guī)定，“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。”緊接著財(cái)政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)），對(duì)截止2014年12月31日地方政府債務(wù)進(jìn)行分類，并納入預(yù)算管理，并對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行鎖定，地方政府債務(wù)規(guī)模只增不減。

盡管財(cái)政部多次表態(tài)，2014年之后地方融資平臺(tái)舉債不屬于地方政府債務(wù)。然而，2015年以來(lái)，地方融資平臺(tái)舉債仍然保持了快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。從表面來(lái)看，這些債務(wù)是作為融資平臺(tái)自身的債務(wù)，但是事實(shí)上，這些債務(wù)更多仍然是地方政府的債務(wù)，只是以隱性債務(wù)形式存在的，一旦未來(lái)地方融資平臺(tái)無(wú)法償還債務(wù)，這些債務(wù)將會(huì)轉(zhuǎn)嫁到地方政府，成為地方政府將的債務(wù)。所謂隱性債務(wù)是指在法律上明確不由政府承擔(dān)債務(wù)，但是政府出于公共利益或者道義等，將來(lái)可能變成的債務(wù)。雖然地方融資平臺(tái)的債務(wù)從法律上不屬于政府債務(wù)，但是非常容易轉(zhuǎn)變成地方政府債務(wù)。相比顯性債務(wù)，這些隱性債務(wù)更加不容易統(tǒng)計(jì)，而且具有系統(tǒng)性，潛在風(fēng)險(xiǎn)更加巨大。

這種情況下，控制地方融資平臺(tái)舉債，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。2016年11月14日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)），再次強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府債務(wù)中央實(shí)行不救助原則，同時(shí)再次明確地方政府存量債務(wù)和相關(guān)方的責(zé)權(quán)利，從而倒逼地方政府規(guī)范舉債。2017年以來(lái)，監(jiān)管層進(jìn)一步加大了對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管。財(cái)政部于2017年5月5日和5月28日分別出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），以負(fù)面清單的方式從地方融資平臺(tái)、PPP和產(chǎn)業(yè)基金、政府購(gòu)買服務(wù)、融資擔(dān)保等方面對(duì)當(dāng)前地方政府舉債融資出現(xiàn)的種種亂象進(jìn)行了全方位的覆蓋，對(duì)這些違法違規(guī)融資亂象進(jìn)行封堵，以化解地方政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

然而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型依然面臨的諸多問題，諸如，經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級(jí)以下政府舉債權(quán)等問題，以及地方融資平臺(tái)也存在數(shù)量多、內(nèi)部轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型。因此，未來(lái)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型之路仍然艱巨和漫長(zhǎng)，需要更加深入的研究和探討。本文通過對(duì)我國(guó)地方融資平臺(tái)與地方政府隱性債務(wù)管理的關(guān)系，以及地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的障礙和困境進(jìn)行分析，對(duì)防范地方政府隱性債務(wù)和推動(dòng)我國(guó)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提出政策建議。

二、地方融資平臺(tái)與地方政府隱性債務(wù)

（一）地方政府隱性債務(wù)

按照世界銀行對(duì)地方債務(wù)的分類，地方政府性債務(wù)可以分為顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)。按照劉尚希等（2012）的分類，地方隱性債務(wù)包括社會(huì)保障資金缺口、農(nóng)村社會(huì)保障缺口、公共投資項(xiàng)目未來(lái)的資本性和經(jīng)常性支出等隱性直接負(fù)債，也包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)支付危機(jī)的救助、國(guó)有企業(yè)未彌補(bǔ)虧損、拖欠企業(yè)在職職工、下崗職工和農(nóng)民工的工資、自然災(zāi)害等突發(fā)性公共事件等隱性或有債務(wù)。

審計(jì)署在對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)時(shí)，對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行了分類，包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，其中前兩類債務(wù)是顯性債務(wù)，而可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是隱性債務(wù)，包括指政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府(含政府部門和機(jī)構(gòu))未提供擔(dān)保的債務(wù)(不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù))。審計(jì)署的地方政府隱性債務(wù)相比劉尚希等（2012）的隱性債務(wù)口徑明顯偏窄，是一種相對(duì)俠義的隱性債務(wù)。

（二）地方政府對(duì)地方融資平臺(tái)的隱性債務(wù)規(guī)模

2015年之后，地方融資平臺(tái)舉債規(guī)模仍然持續(xù)增長(zhǎng)，并未得到有效控制。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，2015年和2016年，地方融資平臺(tái)通過債券市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)模達(dá)到4.21萬(wàn)億，而這些只是通過債券市場(chǎng)舉債的規(guī)模，還沒有包括通過銀行貸款、信托、理財(cái)?shù)绕渌绞降娜谫Y。銀行貸款作為地方融資平臺(tái)主要融資手段，根據(jù)對(duì)這些融資平臺(tái)樣本統(tǒng)計(jì)，銀行貸款占融資平臺(tái)融資規(guī)模的1/2，而債券融資只占到融資規(guī)模1/4，這樣推算出，這些融資平臺(tái)新增債務(wù)規(guī)模將達(dá)到16.8萬(wàn)億。這些僅僅是發(fā)行過債券的融資平臺(tái)舉債規(guī)模，還不包括那些沒有發(fā)行過債券的融資平臺(tái)的債務(wù)。如果考慮這些，2015年之后融資平臺(tái)舉債規(guī)模更多，而這些債務(wù)都將成為未來(lái)地方政府的隱性債務(wù)。

（三）地方融資平臺(tái)債務(wù)繼續(xù)增長(zhǎng)的原因

在新《預(yù)算法》放開省級(jí)地方政府（含計(jì)劃單列市）舉債權(quán)的同時(shí)，財(cái)政部多次表態(tài)融資平臺(tái)應(yīng)與地方政府剝離，2015年之后融資平臺(tái)的舉債不屬于地方政府債務(wù)。然而地方融資平臺(tái)債務(wù)仍然得到了繼續(xù)增長(zhǎng)，原因大概有以下幾點(diǎn)：

（1）在當(dāng)前分稅制情況，地方財(cái)權(quán)和事權(quán)沒有得到完全匹配，地方政府財(cái)政缺口依然巨大，而新《預(yù)算法》對(duì)地方政府舉債權(quán)的放開只限于省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市），市級(jí)及以下地方政府仍然沒有放開。這些政府如果需要舉債還需要向省級(jí)政府進(jìn)行申請(qǐng)，對(duì)于這些政府來(lái)說，舉債靈活性受到極大限制，而通過融資平臺(tái)進(jìn)行融資，能夠更多掌握自主性，這也使得即便中央一再重申要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)，地方融資平臺(tái)舉債不屬于政府債務(wù)，地方融資平臺(tái)債務(wù)仍然得到快速增長(zhǎng)的根本原因。

（2）經(jīng)過過去多年的發(fā)展，當(dāng)前地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模已經(jīng)非常巨大，這些債務(wù)中絕大部分都沒有納入政府預(yù)算中。根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月，納入到政府債務(wù)的地方融資平臺(tái)債券融資額只有1.1萬(wàn)億，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)只有5289億元。而事實(shí)上，根據(jù)wind統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月，地方融資平臺(tái)債券融資余額為2.43萬(wàn)億，這說明，一半以上的融資平臺(tái)債券融資是沒有納入到政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)中。這些債務(wù)絕大部份都是在2015-2017年到期，由于沒有納入到政府預(yù)算，因此無(wú)法通過政府置換債來(lái)進(jìn)行置換成政府債務(wù)，但是融資平臺(tái)本身又沒有足夠資金來(lái)償還，在守住不發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，地方政府不愿意、也不敢讓地方融資平臺(tái)發(fā)生債務(wù)違約，這種情況下，只能通過繼續(xù)舉債借新還舊方式來(lái)延緩。這也是地方融資平臺(tái)融資繼續(xù)快速增長(zhǎng)的直接原因。

（3）當(dāng)前我國(guó)在地方融資平臺(tái)管理上仍然不統(tǒng)一，存在多頭監(jiān)管，這也導(dǎo)致了在對(duì)地方融資平臺(tái)舉債控制時(shí)，各自為政，很難發(fā)揮協(xié)同作用。當(dāng)前融資平臺(tái)管理和舉債方面涉及的管理機(jī)構(gòu)包括財(cái)政部、、國(guó)資委、人民銀行、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)由于部門職責(zé)不同，或者出于自身部門利益需求，在對(duì)待融資平臺(tái)舉債方面存在很大不同，制定政策方面也經(jīng)常不一致，甚至出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象，這也進(jìn)一步造成了融資平臺(tái)債務(wù)繼續(xù)增長(zhǎng)。而且由于缺乏融資平臺(tái)明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這就使得融資平臺(tái)通過宣稱與地方政府脫鉤，可以輕易轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)性國(guó)有公司，從而避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其舉債限制，但事實(shí)上仍然屬于地方融資平臺(tái)。

三、我國(guó)地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型面臨的困難

盡管43號(hào)文為地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型提供了方向，新的《預(yù)算法》的頒布也放開了省級(jí)政府舉債權(quán)，在一定程度上緩解了地方財(cái)政收支缺口。但由于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配以及地方投融資平臺(tái)在長(zhǎng)期的發(fā)展過程中積累了較多問題，在財(cái)稅體制改革以及相應(yīng)配套措施未完全到位的前提下，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程還面臨著諸多障礙和難題。

（一）當(dāng)前我國(guó)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的外部障礙

1、當(dāng)前分稅制改革不完善，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的問題沒有根本性解決，地方政府轉(zhuǎn)型動(dòng)力較弱

財(cái)稅體制不完善、缺少公開融資途徑是地方政府隱性債務(wù)以及地方融平臺(tái)產(chǎn)生的根本性原因，要推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型就需要從根本上深化財(cái)稅體制改革，完善分稅制制度，緩解地方地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，構(gòu)建健全的地方融資體系。盡管目前中央和省級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)在逐步規(guī)范，但省以下政府尤其是市縣政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的問題仍然比較突出。同時(shí)新《預(yù)算法》僅允許省級(jí)政府可以發(fā)行債券融資，但是省以下地方政府仍然無(wú)法直接進(jìn)行發(fā)行融資，只能由省級(jí)政府代為舉債。正如以往財(cái)政部代發(fā)地方債解決不了省級(jí)資金需求一樣，這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的資金供給無(wú)論在規(guī)模上還是在適用性上滿足不了市、縣級(jí)政府的真實(shí)需求，在此情況下，市縣級(jí)政府仍然傾向于依賴地方投融資平臺(tái)來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目投融資，從而阻礙地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

2、當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也是制約融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的重要因素

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、民營(yíng)投資下滑較為嚴(yán)重，穩(wěn)增長(zhǎng)仍然很大程度上需要依靠地方基建投資，但在地方政府財(cái)力捉襟見肘，PPP短期又難以承擔(dān)起重任的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需要地方融資平臺(tái)來(lái)推進(jìn)。在地方融資平臺(tái)承擔(dān)了大量基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資的情況下，地方融資平臺(tái)也很難完全市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

3、守住系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線也是制約融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的重要因素

當(dāng)前防范系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是中央的底線，地方投融資平臺(tái)作為政府債務(wù)的舉債主體，債務(wù)負(fù)擔(dān)較大，如果完全轉(zhuǎn)型市場(chǎng)化運(yùn)作，就會(huì)失去之前的政府隱性支持，從而使得地方融資平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模的暴露，很有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)是中央不愿意看到的。這也是中央雖然一再重申厘清地方政府和融資平臺(tái)的債務(wù)關(guān)系，但是對(duì)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型并沒有急于求成，甚至放任態(tài)度。可以說，既要促使地方投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，又能避免融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大面積爆發(fā)，成為政府需要不斷摸索的難題，也是阻礙地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的重要因素。

4、地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型也仍然面臨國(guó)有企業(yè)改革的難題

作為重要的國(guó)有企業(yè)，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型也面臨著一些當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革中所遇到的難題，比如，政府與企業(yè)關(guān)系界定，公司治理不完善，管控機(jī)制不健全等，而目前國(guó)有企業(yè)改革還沒有完全改革到位，仍存在諸多公司治理，以及被地方政府進(jìn)行干預(yù)日常運(yùn)作等問題。在推動(dòng)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中如果不解決這些國(guó)企改革中出現(xiàn)的問題，即便地方融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了暫時(shí)的轉(zhuǎn)型，也很難擺脫融資平臺(tái)地位。比如，大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)帶有較濃厚的行政色彩，地方政府可以直接或間接管理融資平臺(tái)公司人、財(cái)、物，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進(jìn)行決策和計(jì)劃籌集、管理、使用，平臺(tái)公司只是擔(dān)當(dāng)出納角色，在此情況下，如果不能從職能、人員管理等方面對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行徹底改革，平臺(tái)公司很有可能只是改頭換面后還是承擔(dān)了原來(lái)融資平臺(tái)的職能。

（二）地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中自身存在的困難

1、地方投融資平臺(tái)數(shù)量較多，牽涉的利益較廣

當(dāng)前我國(guó)地方融資平臺(tái)數(shù)量較多，無(wú)法準(zhǔn)確進(jìn)行界定。就銀監(jiān)會(huì)融資平臺(tái)名單而言，截至2017年9月30日，銀監(jiān)會(huì)名單內(nèi)共有11734家平臺(tái)，其中2498家已退出平臺(tái)，但仍有9236家仍按平臺(tái)管理，即便是退出類名單的融資平臺(tái)，也只是名義上的退出，仍然在一定程度上承擔(dān)融資平臺(tái)功能。融資平臺(tái)數(shù)量多，種類繁雜，很難完全界定，也就無(wú)法制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)型路徑。更重要的是地方投融資平臺(tái)涉及到的利益群體較廣，從股東方來(lái)看，有地方政府的政績(jī)需要，從債權(quán)人來(lái)看，有銀行、信托、債券投資者等的債務(wù)償還，從營(yíng)運(yùn)方來(lái)看，有建筑工程公司的項(xiàng)目施工，從內(nèi)部來(lái)看，有大量職工的就業(yè)，如果在地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中沒有處理好這些利益群體，不僅影響到地方投融資平臺(tái)的順利轉(zhuǎn)型，甚至還會(huì)影響到地方的穩(wěn)定以及金融安全。

2、融資平臺(tái)公司本身內(nèi)部轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足

地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，將會(huì)面臨經(jīng)營(yíng)上和政治風(fēng)險(xiǎn)。相比之前作為地方融資平臺(tái)，某種程度就是一個(gè)準(zhǔn)事業(yè)單位，地方融資平臺(tái)對(duì)自身運(yùn)作、資產(chǎn)保值和利潤(rùn)考核要求不大，只需要按照地方政府要求開展運(yùn)作即可。然而，轉(zhuǎn)型后需要成為市場(chǎng)化運(yùn)作主體，就要考慮日常運(yùn)作，來(lái)自國(guó)有資產(chǎn)保值、利潤(rùn)考核等壓力較大，這也導(dǎo)致地方融資平臺(tái)自身轉(zhuǎn)型存在意愿不足。如果轉(zhuǎn)型失敗還面臨“國(guó)有資產(chǎn)流失”的罪名，因而面臨政治上的風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)營(yíng)和政治風(fēng)險(xiǎn)雙重壓力之下，地方投融資平臺(tái)公司內(nèi)部轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足。

3、地方投融資平臺(tái)多數(shù)存在資產(chǎn)不實(shí)、虛假資產(chǎn)，增加了未來(lái)轉(zhuǎn)型的難度

地方投融資平臺(tái)其資產(chǎn)主要由地方政府注入，其中絕大部分為用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資產(chǎn)，有些甚至是服務(wù)民生的項(xiàng)目，不僅現(xiàn)金流產(chǎn)生能力較差，而且資產(chǎn)的權(quán)利屬性也存在瑕疵。以政府注入平臺(tái)公司的土地資產(chǎn)為例，融資平臺(tái)公司在成立之初，出于融資便利的考慮，要求資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)高估土地使用權(quán)的價(jià)值，一些資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)出于利益的誘惑與政府權(quán)力的壓力，將資產(chǎn)價(jià)值任意高估，完全不考慮土地使用權(quán)實(shí)際存在狀況，有的甚至連只能作為公益性用地的土地使用權(quán)，也視同一般的工業(yè)建設(shè)性用地進(jìn)行評(píng)估，導(dǎo)致平臺(tái)公司賬面資產(chǎn)價(jià)值準(zhǔn)確性嚴(yán)重失實(shí)。這種情況下無(wú)論進(jìn)行轉(zhuǎn)型還是進(jìn)行退出，都會(huì)涉及這些資產(chǎn)的處置和重新評(píng)定，面臨極大的困難。從轉(zhuǎn)型來(lái)看，由于資產(chǎn)質(zhì)量欠佳，盈利能力較弱，流動(dòng)性較差，地方投融資平臺(tái)面臨轉(zhuǎn)型是否順利的問題。因?yàn)榈胤酵度谫Y平臺(tái)要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存，必須依靠具有較強(qiáng)盈利能力的資產(chǎn)來(lái)產(chǎn)生收益，否則，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型便面臨較大的困難。從退出來(lái)看，由于資產(chǎn)價(jià)值虛高，地方投融資平臺(tái)負(fù)債實(shí)際上是較重的，權(quán)益價(jià)值也是較低的，這無(wú)疑會(huì)影響到地方投融資平臺(tái)的清算價(jià)值，甚至還會(huì)出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象。

4、地方投融資平臺(tái)向市場(chǎng)化主體轉(zhuǎn)型，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)加大，甚至面臨轉(zhuǎn)型失敗的風(fēng)險(xiǎn)

由于不同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)狀況、進(jìn)入壁壘、行業(yè)政策、發(fā)展生命周期等的不同，地方投融資平臺(tái)進(jìn)入后面臨的風(fēng)險(xiǎn)也迥異，地方投融資平臺(tái)進(jìn)入行業(yè)前如果對(duì)所進(jìn)入行業(yè)各方面風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠，準(zhǔn)備不夠，匆促進(jìn)入行業(yè)后會(huì)因積累不足，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，極有可能遭遇經(jīng)營(yíng)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面，地方投融資平臺(tái)有所缺失。地方投融資平臺(tái)主營(yíng)業(yè)務(wù)對(duì)政府依賴程度較高、自身經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)較少、對(duì)下屬經(jīng)營(yíng)性子公司控制能力不強(qiáng)、利潤(rùn)虛高但現(xiàn)金流情況不佳等特點(diǎn)，使其經(jīng)營(yíng)管理能力薄弱，因而，轉(zhuǎn)型后，政府將經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)交還給平臺(tái)公司后，平臺(tái)公司面臨建立適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)管理決策機(jī)制，但這非一朝一夕之事。

四、推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的政策建議

2015年之后，地方融資平臺(tái)債務(wù)依然得到快速增長(zhǎng)，主要仍然是當(dāng)前財(cái)稅體制導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配、地方政府官員績(jī)效考核制度不健全以及當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策下行壓力巨大等多個(gè)方面原因。為了根本性防范地方政府隱性債務(wù)，就必須大力推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，控制地方融資平臺(tái)舉債。

（一）制定專門地方投融資平臺(tái)法律法規(guī)

地方融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)的一個(gè)主要原因就是地方投融資平臺(tái)仍然是多頭監(jiān)管，各部委對(duì)投融資平臺(tái)的管理各自為政，已出臺(tái)的文件也相對(duì)分散，而且層次較低，難以對(duì)投融資平臺(tái)起到完整、統(tǒng)一的規(guī)范作用。即使最基礎(chǔ)的對(duì)投融資平臺(tái)的認(rèn)定，各部委都沒有形成一致的意見，各部委發(fā)布的投融資平臺(tái)名單存在一定的差異，如果名單都無(wú)法確認(rèn)統(tǒng)一，更別提對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范和轉(zhuǎn)型。各部委對(duì)投融資平臺(tái)的管理形成共識(shí)是平臺(tái)形成統(tǒng)一的運(yùn)行規(guī)范的前提，因此亟需出臺(tái)專門法規(guī)對(duì)地方投融資平臺(tái)做出統(tǒng)一的規(guī)范。

首先，明確地方政府投融資平臺(tái)的性質(zhì)、與地方政府之間的關(guān)系進(jìn)行界定。明確投融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)范圍、公益性項(xiàng)目范圍、責(zé)任范圍、運(yùn)營(yíng)模式、資金監(jiān)管、項(xiàng)目決策、償還機(jī)制等各方面的內(nèi)容。其次，對(duì)投融資平臺(tái)的認(rèn)定統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)目前地方融資平臺(tái)進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，掌握地方融資平臺(tái)數(shù)量、類型、運(yùn)營(yíng)狀況、債務(wù)規(guī)模以及政府債務(wù)的比例，債務(wù)償還安排等，并進(jìn)行分類管理，合理確定政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模上限、償債準(zhǔn)備金、資金用途和債務(wù)分類標(biāo)準(zhǔn)等予以明確等。再次，明確相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下，發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署等部委共同組建地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，明確對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)督、審計(jì)、及稽查等責(zé)任，避免各部委各自為政。

（二）加大融資平臺(tái)整合重組力度，不斷減少融資平臺(tái)數(shù)量

當(dāng)前數(shù)量眾多的投融資平臺(tái)和快速增長(zhǎng)的融資規(guī)模給地方政府和銀行系統(tǒng)帶來(lái)了隱性債務(wù)隱患，因此，未來(lái)應(yīng)對(duì)投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模進(jìn)行一定的控制。根據(jù)政府級(jí)別的情況，合理控制其下屬融資平臺(tái)數(shù)量，根據(jù)政府級(jí)別以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力的不同，明確其下屬融資平臺(tái)的數(shù)量，并對(duì)其進(jìn)行分類管理，不斷推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

第一，合并重組現(xiàn)有融資平臺(tái)。具體措施包括，根據(jù)區(qū)域或資源要素統(tǒng)一整合現(xiàn)有的不同類別融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營(yíng)，提高資源綜合利用效率。一方面，對(duì)縣域的融資平臺(tái)可以合并為一家，對(duì)地級(jí)市以上級(jí)別的融資平臺(tái)可以采取合并重組的方式，對(duì)負(fù)債較高和無(wú)投融資業(yè)務(wù)的平臺(tái)進(jìn)行合并，形成規(guī)模較大的融資平臺(tái)，根據(jù)相鄰區(qū)域的城市發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行跨區(qū)域的平臺(tái)整合，促進(jìn)城市群的協(xié)同發(fā)展。另一方面，整合具有相同或相似資源要素的融資平臺(tái)，利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)與集中優(yōu)勢(shì)，提高資源利用效率。在整合的過程中，建立有效的資產(chǎn)重組及后續(xù)管理機(jī)制。

第二，嚴(yán)格限制新設(shè)融資平臺(tái)，包括提高地方融資平臺(tái)的公司設(shè)立的品批準(zhǔn)條件，如要求符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、提高注冊(cè)資本（實(shí)收資本）要求，需要有關(guān)部門的審批、按照地區(qū)的行政等級(jí)設(shè)置融資平臺(tái)的數(shù)量上限等。

（三）逐步放開市級(jí)以下地方政府舉債權(quán)

目前《預(yù)算法》只允許省級(jí)政府（含計(jì)劃單列市）通過發(fā)行債券方式進(jìn)行融資，但是省級(jí)以下地方政府沒有舉債權(quán)，依然無(wú)法直接融資，只能由省級(jí)政府代為發(fā)行債券。在未來(lái)城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過程中，省級(jí)以下地方融資需求勢(shì)必仍然強(qiáng)烈，如果不能賦予其相應(yīng)的自主融資權(quán)，而仍然采取省級(jí)政府代發(fā)形式，很難滿足地方政府靈活的融資需求。這種情況下，省級(jí)以下地方政府仍然會(huì)傾向于通過其他方式來(lái)繞過省級(jí)政府來(lái)融資，很有可能會(huì)導(dǎo)致地方融資平臺(tái)繼續(xù)存在。因此，要推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，就需要逐步擴(kuò)大省級(jí)以下地方政府債券發(fā)行的城市范圍，賦予其相應(yīng)融資權(quán)。為防止濫用自主發(fā)行權(quán)，應(yīng)在中央或省級(jí)政府的統(tǒng)籌安排下，給予省級(jí)以下政府一定的自主發(fā)行額度，使省級(jí)以下政府在額度范圍內(nèi)量力而行地制定自主發(fā)債計(jì)劃，增強(qiáng)政府發(fā)債的自主性、靈活性。

（四）嚴(yán)控地方融資平臺(tái)舉債，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警制度

一旦當(dāng)?shù)胤秸@得直接舉債權(quán)，地方融資平臺(tái)對(duì)于地方政府融資功能也基本上消失了。這種情況下，來(lái)自地方政府對(duì)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的障礙也就會(huì)消失，政府推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型意愿也會(huì)得到提升。這種情況，還需要嚴(yán)防地方融資平臺(tái)新增債務(wù)，對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)也實(shí)行總量控制，每年規(guī)定地方融資平臺(tái)新增債務(wù)，并且需要明確這些債務(wù)償債來(lái)源，對(duì)于無(wú)法說明償債來(lái)源的融資平臺(tái)，禁止其新增債務(wù)。并加大對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)管理，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警制度。一是，可以通過預(yù)算控制、成本控制、財(cái)務(wù)預(yù)警等手段，增強(qiáng)有效管控財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力；二是，根據(jù)平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)偏好、風(fēng)險(xiǎn)承受度，選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理工具和策略，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主動(dòng)管理；三是，建立風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的應(yīng)急機(jī)制，尤其是建立針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的危機(jī)處理計(jì)劃。

（五）按照經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)類型進(jìn)行分類管理，并制定轉(zhuǎn)型方案

地方融資平臺(tái)主要是為了滿足地方政府在提供公共管理和服務(wù)中融資需要，因此，在對(duì)待地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型方面，也需要從融資平臺(tái)從事的業(yè)務(wù)入手。如果是幫助地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)生的債務(wù)，這些就應(yīng)該納入到政府財(cái)政預(yù)算。如果不是幫助地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)生的債務(wù)，都應(yīng)該是由融資平臺(tái)自身來(lái)進(jìn)行償還，而不能由財(cái)政資金來(lái)償還。因此，對(duì)融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)進(jìn)行界定和分類成為推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。界定清楚之后，對(duì)于同一政府所屬融資平臺(tái)，應(yīng)將所有事經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的融資平臺(tái)進(jìn)行整合重組，與政府進(jìn)行剝離，按照市場(chǎng)化要求開展業(yè)務(wù)。對(duì)于完全公益性質(zhì)融資平臺(tái)，在初期允許其保留，但是需要制定專門的法規(guī)，并明確其債務(wù)就是地方政府的債務(wù)，將其債務(wù)納入到地方財(cái)政預(yù)算。待時(shí)機(jī)成熟后，逐步與地方政府剝離、退出。對(duì)于從事準(zhǔn)公益性質(zhì)具有一定收益的融資平臺(tái)，可以引進(jìn)社會(huì)資本，進(jìn)行混合所有制改革，推動(dòng)融資平臺(tái)逐步轉(zhuǎn)型。

（六）地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革

融資平臺(tái)作為一種特殊性質(zhì)的國(guó)有企業(yè)，本質(zhì)上也屬于國(guó)有改革范疇，因此，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，也需要配套國(guó)有企業(yè)改革。沒有國(guó)企改革作為配套，即使轉(zhuǎn)型后地方融資平臺(tái)仍然依賴地方政府，對(duì)地方政府構(gòu)成隱性債務(wù)。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系仍然沒有明晰，國(guó)有企業(yè)還沒有建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，獨(dú)立法人較弱，無(wú)法完全市場(chǎng)化的自主運(yùn)營(yíng)，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)干預(yù)比較明顯。這也導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)很多債務(wù)，也是地方政府隱性債務(wù)的范疇。因此，推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，也需要結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，落實(shí)融資平臺(tái)的獨(dú)立法人地位，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的自主運(yùn)營(yíng)，自負(fù)盈虧。地方政府作為出資人，可以行使投資者相關(guān)的權(quán)利，在其出資的范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)從“管理職能”向“監(jiān)督職能”的轉(zhuǎn)變，利用市場(chǎng)手段而非行政手段引導(dǎo)融資平臺(tái)的發(fā)展。只有這樣，才能根本上控制和降低政府隱性債務(wù)。

（七）推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展模式，為轉(zhuǎn)型提供業(yè)務(wù)支撐

作為地方融資平臺(tái)，城投公司普遍都存在業(yè)務(wù)模式單一，業(yè)務(wù)收入結(jié)構(gòu)失調(diào)，從而導(dǎo)致需要政府不斷補(bǔ)血才能生存下去。因此，要推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，就必須要解決好未來(lái)融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)發(fā)展問題，為融資平臺(tái)找到一個(gè)穩(wěn)定可靠的業(yè)務(wù)來(lái)源。這就需要不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展模式，培育新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。能否推進(jìn)創(chuàng)新、培育具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的業(yè)務(wù)和盈利增長(zhǎng)點(diǎn)是地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵。地方投融資平臺(tái)只有具有一定的盈利能力，方能適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經(jīng)營(yíng)能力的準(zhǔn)市場(chǎng)化主體。

從目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型的平臺(tái)公司業(yè)務(wù)拓展路徑來(lái)看，大多是業(yè)務(wù)都是沿著土地一級(jí)開發(fā)價(jià)值鏈進(jìn)行縱向的前后延伸以及相關(guān)多元化發(fā)展而來(lái)。對(duì)于擁有土地和房產(chǎn)類資產(chǎn)的地方投融資平臺(tái)，可以直接進(jìn)行開發(fā)，轉(zhuǎn)型為房地產(chǎn)企業(yè)，圍繞土地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行土地一級(jí)和二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，進(jìn)行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設(shè)；或建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，成為園區(qū)管理公司，通過為園區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)和地方稅收返回獲得收益。對(duì)于擁有地方國(guó)有企業(yè)股權(quán)，地方融資平臺(tái)可以轉(zhuǎn)型為國(guó)有資本管理公司或控股型的集團(tuán)公司，作為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，代行地方國(guó)資委的出資人職能。同時(shí)利用其資本收益參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金或并購(gòu)基金，發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，或參股實(shí)體企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行多元業(yè)務(wù)發(fā)展，成長(zhǎng)為產(chǎn)業(yè)或金融類的控股公司。

（八）推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型需要配套措施，并提供必要支持

地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨較多的難題，盡管平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型方向是要與政府信用脫鉤，成為具有自主經(jīng)營(yíng)能力的市場(chǎng)化主體，但要實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型仍然離不開地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中出臺(tái)配套措施以做好職工的安置工作，對(duì)平臺(tái)公司之間的重組整合提供政策上的支持，向平臺(tái)公司注入具有盈利性的資產(chǎn)以提高平臺(tái)公司資產(chǎn)的質(zhì)量，對(duì)于轉(zhuǎn)型參與PPP項(xiàng)目的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，給予稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式給予支持，但其債務(wù)由企業(yè)自身來(lái)承擔(dān)，不能納入政府預(yù)算，等等。地方投融資平臺(tái)如果缺少來(lái)自地方政府的支持，自身既沒有轉(zhuǎn)型動(dòng)力，也增加了轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。

（九）推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型還應(yīng)遵循循序漸進(jìn)、區(qū)別對(duì)待原則

地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型是政府一項(xiàng)重大的改革，地方政府對(duì)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)分清重點(diǎn)和難點(diǎn)，近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃，在轉(zhuǎn)型中要采用循序漸進(jìn)的方式，通過先易后難，同時(shí)，要考慮區(qū)域差異，避免一刀切。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有的投融資平臺(tái)已由單純的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運(yùn)營(yíng)商，有的轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化投資公司，并具有了一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，正在逐步向全國(guó)拓展業(yè)務(wù)，有的則肩負(fù)城市投資建設(shè)、城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)、投資功能于一體等。而中西部地區(qū)很多投融資平臺(tái)仍只是政府的純?nèi)谫Y性平臺(tái)，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)性收入均很少，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力很薄弱。因而，在推動(dòng)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中，要區(qū)別對(duì)待，因地制宜，防止一刀切。對(duì)于東部地區(qū)一些發(fā)展較好的投融資平臺(tái)加快轉(zhuǎn)型，應(yīng)給予支持，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)推動(dòng)積極轉(zhuǎn)型。對(duì)于中西部地區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方投融資平臺(tái)的實(shí)際情況實(shí)施差別化政策，對(duì)于發(fā)展較好的投融資平臺(tái)可以推動(dòng)轉(zhuǎn)型，發(fā)展較差的投融資平臺(tái)通過循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)轉(zhuǎn)型。

1、城投竟然是市場(chǎng)支柱、行業(yè)擔(dān)當(dāng)？

2、什么是城投？

3、城投企業(yè)看什么？——九大看點(diǎn)幫你理清風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

4、如何選擇“高、大、純、良“的好城投

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中，有一個(gè)極其特殊并且規(guī)模巨大的行業(yè)——城投。

說它極其特殊，是因?yàn)槌峭兜慕?jīng)營(yíng)完全非市場(chǎng)化，但是融資卻市場(chǎng)化，橫跨體制內(nèi)外。城投一身兼具兩套標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)審時(shí)，市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估套路不好用了。

說它規(guī)模巨大，是因?yàn)槌峭兜臄?shù)量已經(jīng)是市場(chǎng)不可忽視的一部分，甚至說是債券市場(chǎng)支柱、行業(yè)擔(dān)當(dāng)也不為過。

這有點(diǎn)反常識(shí)，一個(gè)沒有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的行業(yè)，怎么就成了市場(chǎng)支柱、行業(yè)擔(dān)當(dāng)？好，上數(shù)據(jù)：

金融業(yè)廣泛使用的Wind數(shù)據(jù)庫(kù)中，對(duì)于債券有一個(gè)很有用的字段：“是否城投債”（不用懷疑，原字段如此，就是這么粗暴直白！）。用這個(gè)字段篩選一下，就能發(fā)現(xiàn)：目前債券市場(chǎng)發(fā)行人大概5000家，其中城投竟達(dá)到了1800家。也就是說，每三家企業(yè)發(fā)債，就有一家是城投。

城投行業(yè)，妥妥地是債券市場(chǎng)的行業(yè)擔(dān)當(dāng)啊。

筆者的風(fēng)控工作中，評(píng)審最多的行業(yè)就是城投。相信這也是從事風(fēng)控工作的小伙伴們的共同感受。所以，如何評(píng)估一家城投企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，絕對(duì)是風(fēng)控人員要掌握的必備技能。

好，技術(shù)干貨來(lái)了：

什么是城投？

城投的“學(xué)名”，一般被稱為“地方政府投融資平臺(tái)”，簡(jiǎn)稱平臺(tái)。

城投做的事，基本上就是替地方政府融資，并用融來(lái)的錢做公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。

城投的股東一般是地方政府、地方政府國(guó)資委、地方政府財(cái)政局，因此，又被稱為地方政府的馬甲。

由以上可見，城投的核心特征是——公益性！城投做的是政府的事，而不是市場(chǎng)的事。

公益性，或者說非市場(chǎng)化，是界定城投最重要的標(biāo)準(zhǔn)。

那怎么看一家企業(yè)是否市場(chǎng)化呢？

很簡(jiǎn)單，F(xiàn)ollow themoney！看它的收入、經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流入是來(lái)自于政府，還是來(lái)自于市場(chǎng)。

或者說，這個(gè)企業(yè)的客戶，是政府還是市場(chǎng)？

從這個(gè)意義上，有些企業(yè)雖然也被稱為平臺(tái)，但并不是城投。例如高速公路企業(yè)、軌道交通企業(yè)。雖然這些企業(yè)的初期（建設(shè)期），資金來(lái)源主要靠政府和融資，但是這些資金是投資性現(xiàn)金流，不是經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流。最終他的收入是來(lái)自于市場(chǎng)的，客戶是市場(chǎng)上的主體，不是政府。

說到這，有些小伙伴就會(huì)吐槽了，那一個(gè)建筑公司，專門給政府做施工的，客戶也是政府，那它也是平臺(tái)了？

呃——不得不說，這個(gè)以偏概全的吐槽很亮！

好吧，也許我們應(yīng)該給城投的界定標(biāo)準(zhǔn)打個(gè)補(bǔ)丁，改為：

公益性，且非市場(chǎng)化，是界定城投最重要的標(biāo)準(zhǔn)。

做的是公益的事，收入只來(lái)自于政府、不來(lái)自于市場(chǎng)。

這樣，建筑業(yè)就不符合了。建筑本身是非公益的，而且“正常”的建筑企業(yè)，客戶不應(yīng)該只有政府。

還有一個(gè)比較難界定的行業(yè)是——園區(qū)。最常見的是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的城投，其股東一般為XX開發(fā)區(qū)管委會(huì)。

對(duì)于園區(qū)，筆者有個(gè)簡(jiǎn)單粗暴的處理方法——按照上述城投的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。

對(duì)于早期的、建設(shè)期園區(qū)，其收入基本來(lái)自于政府回購(gòu)和土地出讓，客戶是政府。所以是非市場(chǎng)化的，劃為城投，按城投的套路來(lái)看。

對(duì)于后期的、成熟期的園區(qū)，其收入主要來(lái)自于市場(chǎng)化的房產(chǎn)租售，客戶是園區(qū)內(nèi)企業(yè)。所以是市場(chǎng)化的，劃為房地產(chǎn)，按房地產(chǎn)的套路來(lái)分析。但也不能全按房地產(chǎn)的思路，還要著重考慮區(qū)域壟斷因素、政府的支持。

可惜，筆者評(píng)審的園區(qū)企業(yè)中，幾乎所有的都可以清晰地劃為城投。成熟的園區(qū)企業(yè)極難出現(xiàn)。筆者猜想，這可能是因?yàn)槌墒靾@區(qū)企業(yè)無(wú)需建設(shè)，融資需求較低的原因。

看到這里，相信小伙伴們對(duì)城投的界定已經(jīng)清楚了：做公益的事、收入只來(lái)源于政府。

怎么評(píng)審城投的風(fēng)險(xiǎn)呢？九大看點(diǎn)幫你理清城投風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

看點(diǎn)1：股權(quán)結(jié)構(gòu)

看股權(quán)結(jié)構(gòu)，就是看融資人的控股股東是誰(shuí)。

呃??看起來(lái)好像廢話，實(shí)際上這個(gè)問題絕不簡(jiǎn)單。

第一，要看控股股東是不是政府。

有的融資人，其控股股東不是政府，而是城投公司。

如果說政府是父親，那城投公司就是兒子，城投公司的子公司就是孫子。

首先要確定，融資人是兒子，還是孫子？

這很重要。

試想：在父親那里，是兒子有話語(yǔ)權(quán)，還是孫子？

第二，要看控股股東的行政級(jí)別，這是城投行政級(jí)別的根本標(biāo)志。

控股股東可能是省政府、市政府、區(qū)縣政府、園區(qū)管委會(huì)，這就標(biāo)志著不同的行政級(jí)別。

級(jí)別越高的政府，能控制的財(cái)力自然越多，違約可行性越小。套用一句俗話，城投公司的信用是“拼爹”來(lái)的。

第三，要看控——股——股東，不是參股股東。

城投的級(jí)別要根據(jù)控股股東確定，不是參股股東。

看親爹，不能看干爹。

第四，要看是誰(shuí)——是政府的哪個(gè)職能部門？

常見的有三種：政府本身、財(cái)政局、國(guó)資委。

政府本身作為股東的，比較讓投資人放心。

后兩者相比，筆者更偏愛財(cái)政局作為股東的城投。這純粹是筆者的主觀偏見。因?yàn)樵诠P者的盡調(diào)生涯中，基本上只有財(cái)政局旗下的城投才能輕松安排對(duì)財(cái)政局的盡調(diào)。對(duì)于其他城投，看到其對(duì)安排財(cái)政局訪談的為難情緒，筆者忍不住腦補(bǔ)其找財(cái)政局協(xié)調(diào)資金會(huì)是什么情形。

第五：擴(kuò)展調(diào)查——這個(gè)爹有幾個(gè)兒子？

兒子越多，單個(gè)兒子獲得的資源越少，這是樸素的道理。

但是這一信息往往沒人整理，市場(chǎng)上沒有現(xiàn)成報(bào)告，通常需要訪談才能得到。

不過也有一個(gè)不完全但是簡(jiǎn)單易行的調(diào)查方法：在中國(guó)貨幣網(wǎng)中信息披露搜索欄中輸入當(dāng)?shù)氐孛ㄒ娤聢D），就能搜出當(dāng)?shù)厮械陌l(fā)債企業(yè)。然后挑選名字像城投的，一家一家梳理。

（圖片為中國(guó)貨幣網(wǎng)首頁(yè)截圖）

看點(diǎn)2：政府實(shí)力

第一，要看控股股東政府的實(shí)力。

控股股東是區(qū)，那就看區(qū)的實(shí)力，不是市的實(shí)力。

控股股東是園區(qū)，那就看園區(qū)的實(shí)力，不是市的實(shí)力。

奇怪的是，如此簡(jiǎn)單的方法論，筆者在實(shí)踐中卻總被質(zhì)疑。不知小伙伴們是否也有同感。

第二、看經(jīng)濟(jì)規(guī)模。

GDP領(lǐng)銜、增速輔助、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加深理解、社會(huì)消費(fèi)品零售總額和固定資產(chǎn)投資給予直觀印象（題外：還記得宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公式GDP=C+I+G+NX么？把實(shí)踐數(shù)據(jù)套一下理論公式往往能發(fā)現(xiàn)有意思的東西）。

知道規(guī)模后，進(jìn)行對(duì)比。市級(jí)的跟同省其他市對(duì)比，區(qū)縣跟同市其他區(qū)縣對(duì)比。至于園區(qū)，筆者建議跟同市的區(qū)縣對(duì)比。

第三、看財(cái)政規(guī)模。

財(cái)政數(shù)據(jù)中，筆者認(rèn)為最有代表性的數(shù)據(jù)是——公共財(cái)政預(yù)算收入（舊稱：一般預(yù)算收入）。因?yàn)槠渲饕臉?gòu)成科目是稅收收入，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力的直接體現(xiàn)。

第二個(gè)重要的數(shù)據(jù)當(dāng)屬政府性基金收入，其主要的構(gòu)成科目是國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入，重要性不言而喻。對(duì)于有土地業(yè)務(wù)的城投，還需要把這個(gè)指標(biāo)與該城投的土地業(yè)務(wù)收入規(guī)模對(duì)比。

看點(diǎn)3：經(jīng)營(yíng)模式

城投企業(yè)的經(jīng)營(yíng)很簡(jiǎn)單，就兩件事:工程建設(shè)和土地開發(fā)。

但表現(xiàn)形式卻很復(fù)雜。

比如工程建設(shè)，有代建的、BT的、說不清楚的??

比如土地開發(fā)，有具備土地證的、沒有土地證的、土地證是儲(chǔ)備土地的??其中涉及的合規(guī)性以及政策文件更是一團(tuán)亂麻。

其實(shí)，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的角度，應(yīng)該透過復(fù)雜的現(xiàn)象看到簡(jiǎn)單的本質(zhì)。

城投企業(yè)的信用本質(zhì)是什么？

其實(shí)前文已經(jīng)說過，“拼爹”啊。

城投企業(yè)的信用本質(zhì)是政府信用。

所以，看城投的經(jīng)營(yíng)模式只是手段，目的是判斷其經(jīng)營(yíng)是否依賴政府、能否掛鉤政府信用。

從這個(gè)角度來(lái)說，經(jīng)營(yíng)模式的各種表現(xiàn)形式都不重要。

工作中，筆者講到這，很多小伙伴就會(huì)質(zhì)疑：說得輕巧，這些不重要，那你說什么重要？不看這些，那看什么？

筆者有一個(gè)簡(jiǎn)單粗暴的方法：Follow the money。

無(wú)論哪種業(yè)務(wù)模式和表現(xiàn)形式，看錢就夠了。看城投企業(yè)怎么籌錢、怎么花錢、怎么收錢——尤其是向誰(shuí)收錢，完成一個(gè)錢的循環(huán)。

錢才是本質(zhì)，各種業(yè)務(wù)模式的產(chǎn)品只是錢在不同階段的表現(xiàn)形式。

比如工程建設(shè)：

第一，怎么籌錢？

工程建設(shè)資金無(wú)非資本金和融資。

資本金由政府出還是城投出？如果城投出，城投從哪籌集？政府如何補(bǔ)償？

融資資金由政府借款還是城投借款？如果城投融資，政府如何補(bǔ)償融資成本？

第二、怎么花錢、怎么收錢？

這部分要緊緊地結(jié)合財(cái)務(wù)報(bào)表看。

燒腦的干貨來(lái)了：

如果城投為工程花的錢計(jì)入存貨，后續(xù)隨著政府回款轉(zhuǎn)記成本，政府回款計(jì)入收入，這種模式一般叫做BT。相當(dāng)于把工程當(dāng)作一個(gè)產(chǎn)品，城投生產(chǎn)出來(lái)，賣給政府。這種模式下，城投確認(rèn)的收入金額是一個(gè)大金額，包括工程所有建設(shè)成本、以及常見的利潤(rùn)加成。

如果城投為工程花的錢計(jì)入其他應(yīng)收款，后續(xù)根據(jù)政府回款情況沖銷，這種模式一般叫做代建。

工程的建設(shè)成本不計(jì)入利潤(rùn)表，只在資產(chǎn)負(fù)債表中來(lái)回調(diào)減。這種模式下，城投確認(rèn)的收入金額是一個(gè)小的金額，不包括工程建設(shè)成本，一般只有按比例計(jì)提的代建管理費(fèi)。

如果城投為工程花的錢計(jì)入在建工程??

呃，確實(shí)有城投是這么記賬的，且不去評(píng)判記賬方法是否正確，主要看后續(xù)這在建工程怎么處理。如果跟收入一起轉(zhuǎn)記成本的，BT模式。如果根據(jù)政府回款沖銷，代建模式。如果建成后轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)了，那就是傳說中的公益性資產(chǎn)，這種模式就不是盈利模式，而是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

比如土地開發(fā)：

第一，怎么籌錢？

這個(gè)比較簡(jiǎn)單，通常由城投借款。

第二，怎么花錢？

花錢干什么去了？是拆遷、土地平整（七通一平），還是買現(xiàn)成的熟地？

花的錢怎么記賬？計(jì)入存貨、其他應(yīng)收款還是無(wú)形資產(chǎn)？這三種模式可以類比前文工程代建的三種模式，不再贅述。

第三，怎么收錢？——尤其是向誰(shuí)收錢？

這里需要注意的是，雖然土地變現(xiàn)的錢都是政府劃過來(lái)的，但實(shí)際上收錢的對(duì)手有市場(chǎng)和政府兩種情形。

如果土地通過招拍掛變現(xiàn)，資金先進(jìn)入財(cái)政專戶后再返還給城投，這種模式收錢的對(duì)手實(shí)際是市場(chǎng)。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于當(dāng)?shù)氐耐恋刈儸F(xiàn)速度。

這時(shí)，就要跟前文提到的“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入”對(duì)比，因?yàn)樗巧舷蕖５灿蟹闯５模P者曾見過城投企業(yè)的土地出讓收入遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)刎?cái)政土地出讓金收入的，原因成迷，無(wú)論如何都調(diào)查不到，筆者只能“合理懷疑”了。

另一種情況，如果土地不通過招拍掛變現(xiàn)，而是政府購(gòu)買，這樣土地的模式就等同于前文說的工程建設(shè)。這時(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)該將城投企業(yè)的土地出讓收入跟“政府性基金支出”對(duì)比。

上述花錢、收錢的各階段和模式是一個(gè)維度，再加兩個(gè)維度：當(dāng)階段是否有土地證、土地證的形式（農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商住、儲(chǔ)備），三個(gè)維度排列組合就是常見的表現(xiàn)形式。可見會(huì)有多么復(fù)雜。如果糾結(jié)于表現(xiàn)形式，自然很難識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該透過表現(xiàn)形式，直擊風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)，用簡(jiǎn)單粗暴的方法（看錢）來(lái)迅速評(píng)估城投企業(yè)。

看點(diǎn)4:政府欠款

先說一個(gè)反常識(shí)的觀點(diǎn)：

對(duì)城投企業(yè)而言，政府欠款越多，企業(yè)信用資質(zhì)越好。

What?

看到這里，相信很多小伙伴們已經(jīng)瞪大了眼睛，準(zhǔn)備好了西紅柿，就要砸場(chǎng)了。

別急，且聽原因。

這個(gè)論斷成立的前提是：對(duì)城投企業(yè)而言。還記得中篇里提出的城投企業(yè)審批核心思想么？

城投企業(yè)的信用本質(zhì)是政府信用。

政府欠款越多，越能體現(xiàn)城投企業(yè)替政府融資的本質(zhì)屬性，越能掛鉤到政府信用。

反過來(lái)，如果一個(gè)“城投企業(yè)”，沒有一分錢的政府欠款，你能相信它是城投么？它自己都不好意思叫城投吧。

另外，從城投的資產(chǎn)角度來(lái)看。

城投的資產(chǎn)有什么？主要的大概有三類：代建工程、土地、政府欠款。

而前兩類資產(chǎn)，都還沒有變現(xiàn)（變成金融資產(chǎn)）！只有政府欠款，是已經(jīng)變現(xiàn)（變成金融資產(chǎn)）的債權(quán)。

所以，政府欠款是城投企業(yè)最優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)。

政府欠款常見的有三種表現(xiàn)形式：表內(nèi)的應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款，表外的未實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼。前兩種看報(bào)表科目明細(xì)，后一種看政府補(bǔ)貼文件。

看點(diǎn)5：政府支持

政府對(duì)城投企業(yè)的支持，反應(yīng)了該城投在當(dāng)?shù)氐牡匚唬^而關(guān)聯(lián)政府的償債意愿。

常見的政府支持有：補(bǔ)貼收入、注入資金、注入土地、注入股權(quán)。

補(bǔ)貼收入，看利潤(rùn)表營(yíng)業(yè)外收入和政府補(bǔ)貼文件，核心是規(guī)模和可持續(xù)性。

注入資金，看所有者權(quán)益中實(shí)收資本、資本公積科目的變化。對(duì)于注入歷史，一般審計(jì)報(bào)告附注歷史沿革部分會(huì)整理。再深挖的話，就要看歷次驗(yàn)資報(bào)告了。

注入土地，除了按以上方法評(píng)估之外，還要著重分析：

? ? 土地使用性質(zhì)（劃撥、出讓、儲(chǔ)備）

土地用途性質(zhì)（商住、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林地、灘涂??這樣劃分在定義上并不準(zhǔn)確，如此表述是為了引起注意）

? 是否已繳納土地出讓金？未繳納的是否需要城投來(lái)繳納？更進(jìn)一步，需要城投繳納的，城投是否把該金額計(jì)入負(fù)債？！

? 土地的評(píng)估價(jià)值

注入股權(quán)，首先看是控股還是參股子公司。參股子公司作為一項(xiàng)資產(chǎn)來(lái)看即可。對(duì)于控股企業(yè)，主要看兩點(diǎn)：

一、規(guī)模，二、是否為城投。

注意，如果注入的子公司不是城投，而是產(chǎn)業(yè)類公司，則為風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

原因同上：城投企業(yè)的信用本質(zhì)是政府信用。產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、非公益化越嚴(yán)重的城投，距離政府信用越遠(yuǎn)。

看點(diǎn)6：財(cái)務(wù)報(bào)表

城投企業(yè)的三張報(bào)表，最重要的是資產(chǎn)負(fù)債表。也就是這個(gè)企業(yè)有什么東西、欠什么債。

其次是現(xiàn)金流量表，主要看政府回款和企業(yè)籌資情況。

最不重要的是利潤(rùn)表，城投企業(yè)一般都會(huì)盈利以利融資。

資產(chǎn)端（有什么東西），重點(diǎn)看五個(gè)科目：應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款、存貨、在建工程、無(wú)形資產(chǎn)。

通常，城投的三類資產(chǎn)（代建工程、土地、政府欠款）就在這五個(gè)科目體現(xiàn)。

那怎么看科目呢？重點(diǎn)在于：

1)看明細(xì)

不是比率、增長(zhǎng)率，而是明細(xì)！

明細(xì)才是硬道理，才是藏不住、抹不平、調(diào)不了的硬指標(biāo)。

君不見，募集說明書已經(jīng)洪水泛濫：連篇累牘的廢話都在說毫無(wú)營(yíng)養(yǎng)的比率、增長(zhǎng)率，用數(shù)據(jù)代替分析。下面的列式數(shù)據(jù)體表述，債券界的小伙伴們一定不會(huì)陌生：

“2014至2017年1季度，發(fā)行人無(wú)形資產(chǎn)分別為10億元、12億元、14億元和15億元，呈增長(zhǎng)趨勢(shì)；占總資產(chǎn)的比例分別為10%、12%、14%、15%，占比較為穩(wěn)定。”

然后呢？這個(gè)科目裝了什么東西？為毛變動(dòng)啊（寶貴的變動(dòng)原因分析何在）？

何以解憂？唯有明細(xì)。明細(xì)在手，原因我有！

當(dāng)然，挖明細(xì)也要適度，考慮客戶的承受能力。通常挖前五大明細(xì)，風(fēng)險(xiǎn)高的企業(yè)挖前十大明細(xì)，基本上也能看出問題了。

在看明細(xì)的時(shí)候，常見一種尷尬的事情：合并報(bào)表，應(yīng)收類科目明細(xì)中的交易對(duì)手，竟然是合并范圍內(nèi)的子公司！

對(duì)于這種賬，筆者只能默默地祝福——

是的，除了祝福，做不了什么。

風(fēng)控人員不能完美主義，要看大局，做判斷。對(duì)于做承銷的小伙伴，碰到這個(gè)問題，筆者通常給予簡(jiǎn)單粗暴的建議：你敢這么提供明細(xì)，我就敢這么披露，交由市場(chǎng)判斷。

2)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)比

還記得前文中業(yè)務(wù)模式如何看么？Followthe money。

在業(yè)務(wù)模式部分，一般會(huì)積累很多經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)的表格。在看科目時(shí)，就是要看經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)在報(bào)表中如何體現(xiàn)。

比如某代建項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中說總投資50億，已投20億。再看報(bào)表：項(xiàng)目確實(shí)計(jì)入存貨，但是存貨科目總共才5億。

呃??

這種尷尬，小伙伴們有木有共鳴？

所以不得不提問，不得不要求客戶部門補(bǔ)充盡調(diào)。此時(shí)，往往是客戶部門與風(fēng)險(xiǎn)部門沖突的高發(fā)期。

其實(shí)，大家缺乏的是溝通。如果大家都能仔細(xì)閱讀，避免邏輯錯(cuò)誤，再輔導(dǎo)企業(yè)把賬做好，也算是為客戶提供增值服務(wù)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與收益平衡、企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)共贏的和諧局面。

好了，停止YY，回到干貨：

對(duì)于工程：BT模式通常在存貨體現(xiàn)，將經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中項(xiàng)目已投資數(shù)據(jù)對(duì)比存貨明細(xì)。代建模式通常在其他應(yīng)收款體現(xiàn)，對(duì)比其他應(yīng)收款明細(xì)。至于計(jì)入在建工程的，詢問原因吧。

對(duì)于土地：土地整理模式通常在存貨體現(xiàn)，將經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中土地已投資數(shù)據(jù)對(duì)比存貨明細(xì)。注入土地則可能在存貨、無(wú)形資產(chǎn)或投資性房地產(chǎn)體現(xiàn)，將經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中評(píng)估價(jià)值對(duì)比科目的賬面價(jià)值，看是否減值或增值。

對(duì)于政府欠款，通常在應(yīng)收賬款或其他應(yīng)收款科目體現(xiàn)。將經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中回款情況：

與應(yīng)收賬款、營(yíng)業(yè)收入、銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金

或與其他應(yīng)收款、收到其他與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)的現(xiàn)金對(duì)比。

對(duì)于走收入的資金，粗略的勾稽關(guān)系如下：

營(yíng)業(yè)收入-銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金≈期末期初應(yīng)收賬款之差+期末期初應(yīng)收票據(jù)之差-期末期初預(yù)收賬款之差

對(duì)于城投企業(yè)，應(yīng)收票據(jù)和預(yù)收賬款通常很少，所以可以簡(jiǎn)化為：

營(yíng)業(yè)收入-銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金≈期末期初應(yīng)收賬款之差

由于是粗略的勾稽關(guān)系，對(duì)于小規(guī)模的偏差不必理會(huì)。對(duì)于跨數(shù)量級(jí)的偏差，通常要思考、尋找甚至調(diào)查原因。

負(fù)債端，主要看規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)，結(jié)合現(xiàn)金流量表中的籌資活動(dòng)現(xiàn)金流入和流出科目，對(duì)比企業(yè)的授信，從而評(píng)估企業(yè)的融資壓力。

現(xiàn)金流量表，主要看政府回款（銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金、收到其他與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)的現(xiàn)金）和企業(yè)籌資（取得借款收到的現(xiàn)金、發(fā)行債券收到的現(xiàn)金、償還債務(wù)支付的現(xiàn)金）。

利潤(rùn)表，通常看利潤(rùn)來(lái)源結(jié)構(gòu)（毛利率、三費(fèi)占收入比、投資收益+公允價(jià)值變動(dòng)損益+營(yíng)業(yè)外收入等非經(jīng)營(yíng)收入占收入比），分析利潤(rùn)的主要來(lái)源。對(duì)于城投，利潤(rùn)往往來(lái)自于營(yíng)業(yè)外收入尤其是政府補(bǔ)貼。另外，收入規(guī)模需要與經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)和現(xiàn)金流做對(duì)比。

看點(diǎn)7：同業(yè)授信

輕飄飄的一張同業(yè)授信表，其實(shí)是風(fēng)險(xiǎn)審批時(shí)的重要參考。

里面的信息量很足：

有多少金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可該企業(yè)？其中多少銀行、多少信托券商資產(chǎn)管理公司？銀行金融機(jī)構(gòu)越少，說明低成本融資越少，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)越高。

單家金融機(jī)構(gòu)特別是銀行的對(duì)企業(yè)的授信規(guī)模多少？已提用多少？通常，審批人員會(huì)不自覺地采取跟隨策略，而非做領(lǐng)頭羊。

該企業(yè)授信總規(guī)模多少？余額多少？與企業(yè)現(xiàn)有負(fù)債對(duì)比如何？

那么，為什么同業(yè)授信表如此重要？

因?yàn)槌峭镀髽I(yè)的償債主要依賴融資，換言之，借新還舊。

看點(diǎn)8：債券發(fā)行歷史

前篇說過，發(fā)債的城投企業(yè)已經(jīng)有1800家。對(duì)于任一家金融機(jī)構(gòu)，單一行業(yè)有1800家客戶，已經(jīng)足夠了。

此外，如今債券市場(chǎng)發(fā)展日趨成熟，債券已經(jīng)是優(yōu)質(zhì)企業(yè)重要的、甚至可以說是不可或缺的融資手段。

所以，同等條件下，有債券發(fā)行歷史的城投，信用資質(zhì)自然高于無(wú)歷史的。

看點(diǎn)9：融會(huì)貫通、綜合判斷：是不是城投。

經(jīng)過以上分析，我們已經(jīng)知道了這家企業(yè)：

股東和實(shí)際控制人是不是政府？

主營(yíng)業(yè)務(wù)是不是：公益性工程代建、土地整理？

客戶是不是只有政府？

主要資產(chǎn)是不是：政府欠款、公益性工程、土地？

政府對(duì)其有沒有顯著支持？

再回顧開篇提出的城投界定：

公益性，且非市場(chǎng)化，是界定城投最重要的標(biāo)準(zhǔn)。

于是我們就可以判斷企業(yè)是不是城投，能否掛鉤政府信用。

可是，經(jīng)常有城投企業(yè)含有市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)類的業(yè)務(wù)，怎么看？

筆者建議：一看規(guī)模，二看性質(zhì)。

首先是規(guī)模，是城投業(yè)務(wù)為主，還是產(chǎn)業(yè)類為主？從三個(gè)維度評(píng)估：收入占比、資產(chǎn)占比、利潤(rùn)占比。

然后是性質(zhì)。通常城投下屬的產(chǎn)業(yè)類行業(yè)有三類：公用事業(yè)（水電氣熱公交）、房地產(chǎn)（工業(yè)商業(yè)住宅）、其他市場(chǎng)化行業(yè)。

對(duì)于公用事業(yè)，屬于半公益性質(zhì)，基本不妨礙判斷城投性質(zhì)。

對(duì)于房地產(chǎn)，重點(diǎn)區(qū)分土地的取得方式，是以城投土地整理的便利在一級(jí)開發(fā)階段取得轄區(qū)內(nèi)土地？還是像普通房地產(chǎn)開發(fā)商一樣通過招拍掛競(jìng)標(biāo)四處拿地？前者仍與城投性質(zhì)掛鉤，后者則淡化城投性質(zhì)。

對(duì)于其他市場(chǎng)化行業(yè)，無(wú)疑是淡化了城投性質(zhì)。占比過大的話，反而應(yīng)該當(dāng)作產(chǎn)業(yè)類企業(yè)來(lái)評(píng)估，與政府信用脫鉤。

總之，城投企業(yè)，這么看就夠了：看企業(yè)的信用能否掛鉤政府信用？

前文述及，城投（政府投融資平臺(tái)）已經(jīng)妥妥的是債券市場(chǎng)的行業(yè)擔(dān)當(dāng)，1800戶城投熙熙攘攘，三分天下有其一。

但是，與之相反，城投行業(yè)的評(píng)級(jí)等級(jí)卻少得可憐，無(wú)法拉開差距。凡城投，兩A起。這也就罷了。難受的是大部分城投都擠在AA這一級(jí)別，傻傻分不清楚。

AA級(jí)城投的跨度有多大？據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)：行政級(jí)別，可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)到地市；一般預(yù)算收入，可以從10億到近300億；總資產(chǎn)，可以從100億到1000多億。

所以，僅憑評(píng)級(jí)符號(hào)已經(jīng)難以區(qū)分城投的信用高低。那么，該如何區(qū)分？或者，什么樣的城投才是信用好的城投，是投資人眼中的菜？

筆者從審批經(jīng)驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)：好的城投，應(yīng)該是——高、大、純、良。

1、高

指行政級(jí)別高和公司級(jí)別高。越高，信用越好。

行政級(jí)別，即城投所依托政府的行政級(jí)別。常見的政府級(jí)別從高到低的大致順序?yàn)椋菏　⒌丶?jí)市、區(qū)縣、普通園區(qū)（指經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)等普通開發(fā)區(qū)，不含國(guó)家級(jí)綜合改革試驗(yàn)區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

注意，此處筆者用的詞為：“所依托”，而不是“所屬”。“所屬”，往往指股權(quán)所屬，即城投公司股東政府的行政級(jí)別。實(shí)踐中，很多小伙伴也以股東政府的行政級(jí)別來(lái)作為城投的級(jí)別。

但，這是片面的。

真正的行政級(jí)別，應(yīng)該是通過三個(gè)方面綜（取）、合（低）、判(來(lái)）、斷（看）：

第一、股東政府級(jí)別。

第二、基建回購(gòu)、土地業(yè)務(wù)的交易對(duì)手政府級(jí)別。

——回購(gòu)協(xié)議跟哪級(jí)政府簽的？土地業(yè)務(wù)的交易對(duì)手是誰(shuí)？土地業(yè)務(wù)范圍是全市、全區(qū)還是園區(qū)內(nèi)？這部分信息，可以從兩處獲得：

1、經(jīng)營(yíng)情況中的業(yè)務(wù)模式，2、應(yīng)收賬款前五大明細(xì)。

第三、資金拆借的交易對(duì)手政府級(jí)別。

——城投融資為了誰(shuí)？其他應(yīng)收前五位。

收集完三方面信息后，就能做出判斷了。而三者中，更重要的是后兩個(gè)。因?yàn)樗鼈儾攀浅峭墩嬲馁Y金來(lái)源。

所以說，僅憑股東政府的級(jí)別來(lái)判斷平臺(tái)級(jí)別，是片面的。

公司級(jí)別高，指的是公司與股東政府的股權(quán)距離。說白了，是政府的子公司？是孫公司？還是孫子公司？

最能繼承政府信用的，莫過于嫡長(zhǎng)子。

2、大

指四大：區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大、所依托政府財(cái)政實(shí)力強(qiáng)大、城投業(yè)務(wù)規(guī)模大、城投資產(chǎn)規(guī)模大。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)，看GDP、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)消費(fèi)、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資。

財(cái)政實(shí)力，看一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入。

城投業(yè)務(wù)，看在建擬建回購(gòu)項(xiàng)目規(guī)模、在建擬建土地整理業(yè)務(wù)規(guī)模。注意，是在建擬建，不是已完工。是現(xiàn)在和未來(lái)，不是歷史。

城投資產(chǎn)，主要有三類：應(yīng)收款類（應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款）、在建項(xiàng)目類（存貨、在建工程）、土地類（存貨、無(wú)形資產(chǎn)、投資性房地產(chǎn)）。

大，就是好。

這是廢話。

問題是：多大才算好？多大能算好？

這里筆者要揭秘一個(gè)風(fēng)控和分析人員都在用，但都不說的不傳之技：排排坐、砍一刀。

方法很簡(jiǎn)單粗暴：

首先把一個(gè)行業(yè)的企業(yè)按某些指標(biāo)排座次。

其次選一個(gè)差不多的位置（比如中間、三分之一、四分之一，視投資機(jī)構(gòu)逼格而定），參考位置處的指標(biāo)數(shù)據(jù)取整（比如某指標(biāo)的中值是93，那就取整100）。

然后在整數(shù)處（比如100）砍一刀。

結(jié)束。

于是，某某指標(biāo)100就是準(zhǔn)入門檻，就是風(fēng)險(xiǎn)偏好。100以上企業(yè)的就是目標(biāo)客戶。

自然，很多人會(huì)質(zhì)疑：這不科學(xué)！

是的，不科學(xué)，但實(shí)用。

科學(xué)的方法，是仔細(xì)分析每一個(gè)企業(yè)自身的特點(diǎn)，尋找其區(qū)別于行業(yè)共性的競(jìng)爭(zhēng)力，滲入挖掘其信用依托，計(jì)算其信用額度，定制風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施。

科學(xué)的方法固然能得到最優(yōu)解，但其成本是巨大的，也是大部分機(jī)構(gòu)無(wú)法承受的。比如，招一個(gè)能做到這種地步的盡調(diào)人員，年薪多少？就算能招來(lái)人，一個(gè)人一年才能調(diào)查幾家企業(yè)？市場(chǎng)發(fā)行人5000家，以此耗時(shí)，什么時(shí)候才能做出投資決策？

最扎心的是：對(duì)于規(guī)模小的企業(yè)，放款的利潤(rùn)能否覆蓋盡調(diào)成本？

所以，實(shí)踐中，我們只能接受不完美。放棄最優(yōu)解，退而求其次，尋找滿意解。

排排坐、砍一刀，很粗暴，但實(shí)用。

這里的技術(shù)，是對(duì)某個(gè)行業(yè)，知道該用哪個(gè)或哪幾個(gè)核心指標(biāo)。

對(duì)于城投，筆者偏愛城投所依托政府的一般預(yù)算收入。砍的這一刀，在一般預(yù)算收入50億。

（呃，好像暴露了什么??）

當(dāng)然，刀斷處只是準(zhǔn)入底線，真正青睞的還是一般預(yù)算收入100億的。

3、純

第一，指城投業(yè)務(wù)純粹（收入來(lái)自財(cái)政），沒有雜質(zhì)（收入來(lái)自市場(chǎng)）。

常見的城投各類業(yè)務(wù)，從純粹到雜質(zhì)大致排序如下：

（1）公益性的：基建政府回購(gòu)、土地整理政府回購(gòu)——土地招拍掛出讓——保障房回購(gòu)

（2）半公益的：公交——水務(wù)——供熱——燃?xì)狻娏?/p>

（3）市場(chǎng)化的：房地產(chǎn)（包括保障房出售、工業(yè)地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)、住宅地產(chǎn)）、建筑、貿(mào)易、擔(dān)保等。

第二，指城投的交易對(duì)手純粹，最好是只有政府，沒有其他企業(yè)。

通常體現(xiàn)在應(yīng)收賬款和其他應(yīng)收款科目明細(xì)中。從純粹到雜質(zhì)的排序是：

高級(jí)別政府——低級(jí)別政府——國(guó)企——民企——個(gè)人。

說到這，不得不吐個(gè)槽：各位主承銷商大大，在信息披露的時(shí)候，對(duì)于城投拆出的大額非政府借款，一定要解釋業(yè)務(wù)背景、說清還款計(jì)劃、展示對(duì)手信用水平。因?yàn)閷?duì)于債券，投資人是無(wú)法盡調(diào)的。有雷看不清，只能用腳投票、不去趟。

歸根結(jié)底，城投是依賴政府才有的信用。

純粹的，才讓人放心。

4、良

指信用記錄良好、銀行授信良好、資產(chǎn)質(zhì)量良好、盈利記錄良好。

信用記錄，小伙伴們已經(jīng)很熟悉征信系統(tǒng)了，要求沒有關(guān)注、逾期等異常情況。小伙伴們可能不熟悉的是最高法的失信被執(zhí)行人名單，在最高法的官方網(wǎng)站可以免費(fèi)查詢。

銀行授信良好，兩個(gè)關(guān)鍵詞：

第一，銀行。是銀行，不是信托、不是資管、不是融資租賃。如果一個(gè)公司銀行融資少，負(fù)債主要來(lái)自于信托資管融資租賃，那也就呵呵了。

第二，良好，指的是信用貸款占比，或者說是非抵押質(zhì)押貸款的占比。能拿到信用貸款，是一個(gè)公司信用的最好證明。

資產(chǎn)質(zhì)量良好，主要指城投資產(chǎn)的質(zhì)量。

例如：應(yīng)收賬款背后有沒有簽署協(xié)議為證？應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款有沒有回款計(jì)劃？土地資產(chǎn)的具體情況是什么：是儲(chǔ)備地、劃撥地、還是出讓地？是工業(yè)用地還是商住用地？有沒有土地證？是否繳納出讓金？

盈利記錄良好，指的是不虧損，尤其是季報(bào)不虧損。

是的，城投公司有苦衷，利潤(rùn)的兩大來(lái)源——政府回購(gòu)款和政府補(bǔ)助——往往年終才結(jié)算。但是，如果季報(bào)做不到盈利，怎么能讓投資人有信心？怎么能讓人相信公司有持續(xù)融資能力？

以上，高、大、純、良。這樣的平臺(tái)，才是投資人眼中那顆青翠欲滴的菜。

第四篇：【方向選擇】地方政府投融資平臺(tái)如何轉(zhuǎn)型

【方向選擇】地方政府投融資平臺(tái)如何轉(zhuǎn)型

編者語(yǔ)作者認(rèn)為地方投融資平臺(tái)只是一種臨時(shí)性的存在，無(wú)法持續(xù)，而且蘊(yùn)藏巨大風(fēng)險(xiǎn)。隨著“43號(hào)文”的出臺(tái)，中國(guó)進(jìn)入到了地方政府投融資平臺(tái)后時(shí)代，如何進(jìn)行平臺(tái)的轉(zhuǎn)型是目前的重大問題。

文/蔣學(xué)偉（中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司研究中心總經(jīng)理）地方投融資平臺(tái)的“借、用、還”是相互脫節(jié)的。地方投融資平臺(tái)直接進(jìn)行融資，卻不是為其所用，同時(shí)因?yàn)橛傻胤截?cái)政安排資金的原因，還款也與其沒有關(guān)系，所以依靠投融資平臺(tái)無(wú)法掌握自己的命運(yùn)，也不能自主運(yùn)營(yíng)。地方投融資平臺(tái)只有投入沒有產(chǎn)出，它們的注冊(cè)資金大多是沒有什么收益的資產(chǎn)。這些資產(chǎn)作為注冊(cè)資本，進(jìn)行銀行融資可能會(huì)有好處，但無(wú)法產(chǎn)生公司現(xiàn)金流，而投融資平臺(tái)大多是以新還舊，甚至借用貸款、用本金還利息，它們沒有商業(yè)模式，遑論可持續(xù)發(fā)展。轉(zhuǎn)型的政策導(dǎo)向 地方投融資平臺(tái)只是一種臨時(shí)性的存在，無(wú)法持續(xù)，而且蘊(yùn)藏巨大風(fēng)險(xiǎn)，所以國(guó)家政策已經(jīng)開始引導(dǎo)它們的轉(zhuǎn)型。在國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》中對(duì)不同類型的地方投融資平臺(tái)的融資進(jìn)行了規(guī)范，指出：“對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任、落實(shí)還款措施后，對(duì)公司做出妥善處理；對(duì)承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能。對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要按照《中華人民共和國(guó)公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作；要通過引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)”。同時(shí)提出，“今后地方政府確需設(shè)立融資平臺(tái)公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司”。2013年9月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)[2013]36號(hào)）。這是改革開放以來(lái)，首次以國(guó)務(wù)院的名義就城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)文。它提出“推進(jìn)投融資體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革。建立政府與市場(chǎng)合理分工的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制”。2013年11月，黨的十八屆三中會(huì)會(huì)提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”。2014年3月的《政府工作報(bào)告》提出“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。5月20日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見的通知》（國(guó)發(fā)[2014]18號(hào)）提出“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”。2014年6月30日，中共中央政治局會(huì)議審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。這次會(huì)議明確要求，重點(diǎn)推進(jìn)3個(gè)方面的改革，分別是改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革和調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)決定修訂《預(yù)算法》，修改原來(lái)地方政府不得發(fā)行地方政府債券的條款。修改為：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”。國(guó)務(wù)院43號(hào)文明確，“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”。《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》提出，“抓緊剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，厘清政府與市場(chǎng)邊界”，“在妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資的基礎(chǔ)上，通過關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，抓緊妥善處理融資平臺(tái)公司”。《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》規(guī)定，融資平臺(tái)公司的認(rèn)定以2013年地方政府審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合之后融資平臺(tái)公司增減變化情況，鎖定融資平臺(tái)公司名單。融資平臺(tái)公司將被逐步剝離融資功能，并面臨關(guān)閉、合并或轉(zhuǎn)型。按照《征求意見稿》，只能通過省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)，地方投融資平臺(tái)作為政府融資的機(jī)構(gòu)將在2016年之后不再存在。轉(zhuǎn)型的方向選擇 地方投融資平臺(tái)的生存基礎(chǔ)是地方政府的信用，其基本任務(wù)是為政府融資。在43號(hào)文之后，它的基本任務(wù)被剝離后，政府原先所注入的資產(chǎn)因?yàn)槠涫莾攤A(chǔ)而可能不會(huì)被同步剝離，但是可能會(huì)減少新注入資產(chǎn)，這將降低其未來(lái)的資信和融資能力。地方投融資平臺(tái)的原有債務(wù)將有四種轉(zhuǎn)化方式，第一，對(duì)于商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等項(xiàng)目，轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債；第二，對(duì)于符合條件的在建項(xiàng)目后續(xù)融資，可在過渡期內(nèi)繼續(xù)增加政府債務(wù)；第三，對(duì)于沒有收益的公益性事業(yè)，轉(zhuǎn)由地方政府發(fā)行一般債券融資；第四，對(duì)于有一定收益的公益性事業(yè)，主要由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券或采取PPP 模式融資。地方投融資平臺(tái)在剝離其原有的政府融資功能后，將面臨關(guān)閉（清算退出）、合并、轉(zhuǎn)型三種選擇。當(dāng)然，這不是簡(jiǎn)單地做加減法，這三種轉(zhuǎn)型路徑選擇都將涉及對(duì)現(xiàn)有利益格局、資源和管理體系的調(diào)整和重新安排，同時(shí)可能引發(fā)相關(guān)的利益沖突，而且，每一種方式都面臨其挑戰(zhàn)。對(duì)于“關(guān)閉”來(lái)說，其主要挑戰(zhàn)在于其所承擔(dān)在建項(xiàng)目的后續(xù)融資、轉(zhuǎn)交和現(xiàn)有債務(wù)的處置等；對(duì)于“合并”來(lái)說，其主要挑戰(zhàn)在于與誰(shuí)合并，如何合并，如何估值等；對(duì)于“轉(zhuǎn)型”來(lái)說，其主要挑戰(zhàn)在于向什么方向轉(zhuǎn)，如何轉(zhuǎn)。在這三種方式中，“轉(zhuǎn)型”可能是地方政府投融資平臺(tái)最重要選擇，因?yàn)椋环矫妫F(xiàn)有投融資平臺(tái)的人員和資產(chǎn)難以處置；另一方面，地方的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)仍需要大規(guī)模的建設(shè)，難以完全依靠地方政府債務(wù)。對(duì)于擁有部分剩余經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)及負(fù)債的投融資平臺(tái)來(lái)說，它們的轉(zhuǎn)型主要應(yīng)關(guān)注：一是如何從融資導(dǎo)向的企業(yè)轉(zhuǎn)型為經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向的企業(yè)；二是如何從資產(chǎn)注入型的企業(yè)轉(zhuǎn)型為價(jià)值導(dǎo)向型的企業(yè)；三是如何從資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型升級(jí)為資本控股型的企業(yè)，從行政化企業(yè)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化企業(yè)。其基本方向是作為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的實(shí)體，一是仍然作為承接基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的主體，二是剝離融資業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)化企業(yè)，商業(yè)化運(yùn)作。從今年年初開始，一些地方投融資平臺(tái)就已經(jīng)開始嘗試向“市場(chǎng)化”方向轉(zhuǎn)型，多做一些能夠獲得盈利的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)自我造血，以求持續(xù)生存和發(fā)展。而且也有這樣的成功案例，例如，在1990年成立，主要負(fù)責(zé)陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)內(nèi)土地開發(fā)、綜合經(jīng)營(yíng)和協(xié)調(diào)管理工作的上海市陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)開發(fā)公司已轉(zhuǎn)型為擁有一家上市公司的上海陸家嘴（集團(tuán)）有限公司。除主業(yè)房地產(chǎn)及與之配套產(chǎn)業(yè)外，初步形成一業(yè)為主、多元化經(jīng)營(yíng)格局。43號(hào)文的出臺(tái)使地方投融資平臺(tái)無(wú)法再維持現(xiàn)狀，沒有退路，必須變軌，只得轉(zhuǎn)型。它們的轉(zhuǎn)型原則是剝離傳統(tǒng)的公益性項(xiàng)目投融資職能，轉(zhuǎn)向以經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)為主，其償債資金來(lái)源主要依靠自身經(jīng)營(yíng)，而非政府信用。1新型投融資平臺(tái)

盡管地方投融資平臺(tái)的現(xiàn)有政府融資職能將被剝離，但是如果只依賴于地方政府債務(wù)還是難以滿足地方政府對(duì)投資的巨大需求，而且，地方債務(wù)的發(fā)行權(quán)集中于省級(jí)政府，省級(jí)以下政府的融資能力可能更多地取決于其與省政府的談判能力及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)力，其融資的自由度將受限。因此，地方政府仍然需要自己所控制的投融資平臺(tái)進(jìn)行投融資，以發(fā)展當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)，營(yíng)造政績(jī)。原有投融資平臺(tái)的最大問題在于其本身的資產(chǎn)與收益能力。地方政府將可能注入更多優(yōu)質(zhì)的能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定收益的資產(chǎn)或項(xiàng)目，為它提供增信措施或隱性擔(dān)保，提高其資信等級(jí)，便于其社會(huì)融資。同時(shí)，改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)，以提升其市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力及資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。地方投融資平臺(tái)可以選擇其擁有穩(wěn)定收益的獨(dú)立項(xiàng)目，發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)推睋?jù)。它們是以項(xiàng)目公司為發(fā)行主體，與特定項(xiàng)目相聯(lián)系的債券。債務(wù)利息的支付或是本金的償還都來(lái)自投資項(xiàng)目自身的收益。相比之前的以公司為主體發(fā)債，對(duì)于發(fā)行方來(lái)說，有效隔離了償付風(fēng)險(xiǎn)，操作簡(jiǎn)單；對(duì)于投資者來(lái)說，收益回報(bào)更透明，更容易預(yù)測(cè)。2PPP模式的運(yùn)作平臺(tái)

《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》提出，“對(duì)適宜開展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式，達(dá)到既鼓勵(lì)社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報(bào)，又減輕政府公共財(cái)政舉債壓力、騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)的目的”。PPP模式的最大特點(diǎn)在于將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。地方投融資平臺(tái)可作為社會(huì)資本方，針對(duì)很多準(zhǔn)公益的項(xiàng)目，可以采取PPP的模式，與其它社會(huì)資本，包括信托、保險(xiǎn)資金、建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)（代建單位）及其它社會(huì)企業(yè)，合作成立PPP項(xiàng)目公司（特別目的的項(xiàng)目公司）。項(xiàng)目公司與政府或相關(guān)部門簽署特許權(quán)協(xié)議，政府按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。項(xiàng)目公司承接有一定收益率的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，例如水電設(shè)施、體育場(chǎng)館等；同時(shí)，建立全資子公司對(duì)這些基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)，獲得收入和盈利，待運(yùn)營(yíng)期滿后移交政府。由此，地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為PPP模式的運(yùn)作平臺(tái)，繼續(xù)支持地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供。3城市運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)

地方投融資平臺(tái)原本的任務(wù)就是為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)融資，對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施較為熟悉，所以可轉(zhuǎn)型為功能性城市運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)。它的主要任務(wù)是提供相關(guān)的公共服務(wù)，以滿足民眾需求和社會(huì)福祉；它提供有償服務(wù)或由政府購(gòu)買服務(wù)，但是不以盈利為目的；它主要進(jìn)入社會(huì)資本不愿意進(jìn)入或無(wú)力進(jìn)入的可競(jìng)爭(zhēng)性較差的領(lǐng)域。地方投融資平臺(tái)可對(duì)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁等）、資源性資產(chǎn)（主要是土地和房產(chǎn)）等在內(nèi)的城市資產(chǎn)開展多種形式的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。可爭(zhēng)取獲得地方政府注入更多市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和項(xiàng)目，如停車場(chǎng)、收費(fèi)的文化體育旅游資產(chǎn)、房屋等商業(yè)設(shè)施，采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府購(gòu)買、撥付改租賃等市場(chǎng)化方式獲得穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流和收入。地方投融資平臺(tái)還可以利用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中所形成的包括工程管理和資金管理在內(nèi)的各種專用知識(shí)、技術(shù)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工程代建、工程項(xiàng)目管理等服務(wù)，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的咨詢服務(wù)類企業(yè)。4市場(chǎng)化企業(yè)

第五篇：多省市提出壯大地方投融資平臺(tái)

多省市提出壯大地方投融資平臺(tái)

本周以來(lái)，河南、云南、北京、安徽等多省的《政府工作報(bào)告》陸續(xù)披露。從各省情況看，2012年財(cái)政收入增速較前幾年放緩，2013年財(cái)政收入目標(biāo)也被調(diào)低。同時(shí)，多個(gè)省、市都提到“壯大”、“做大做強(qiáng)”地方投融資平臺(tái)，以解決城鎮(zhèn)化投融資難題。

但多位專家表示，依托于政府信用的平臺(tái)公司并非沒有融資上限，在財(cái)政收支矛盾加劇的當(dāng)下，潛在的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)乃至金融風(fēng)險(xiǎn)值得警惕。

動(dòng)向：多地提“壯大”地方投融資平臺(tái)

根據(jù)目前已公布的各省級(jí)或市級(jí)政府工作報(bào)告，加強(qiáng)地方融資平臺(tái)建設(shè)成為各地下一年經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)工作。

例如，南昌市提出，大力推進(jìn)投融資體制改革，做強(qiáng)做大做實(shí)投融資平臺(tái)。濟(jì)南市指出，要深化投融資體制改革，增強(qiáng)市屬四大投資集團(tuán)項(xiàng)目融資、運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展能力。福州市《政府工作報(bào)告》也提到，2013年需要重點(diǎn)抓好的工作就包括：做大做強(qiáng)市屬投融資平臺(tái)。

蘭州市也提出，促進(jìn)工作重心向新區(qū)傾斜轉(zhuǎn)移。其中包括：深入挖掘國(guó)家和省上支持政策內(nèi)涵，積極探索多種渠道的市場(chǎng)化融資模式，打造功能強(qiáng)大的投融資平臺(tái)，廣泛吸引金融資金合作、社會(huì)資本參與新區(qū)建設(shè)。而在抓好重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革方面，要完善投融資平臺(tái)體系，推進(jìn)融資、建設(shè)、管理三分離，提升各類融資平臺(tái)項(xiàng)目運(yùn)作能力。

而部分省市直接指出，要把平臺(tái)建設(shè)重點(diǎn)放在與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的方面。北京市22日上午剛剛發(fā)布的《政府工作報(bào)告》中便提到：積極推動(dòng)金融創(chuàng)新，做強(qiáng)做優(yōu)軌道交通、水利工程等融資平臺(tái)，支持每個(gè)區(qū)縣整合做強(qiáng)一家新型投融資平臺(tái)公司，有效拓展融資渠道。合肥市提出，深化地方金融體系改革，探索建立股權(quán)融資、融資擔(dān)保、資本項(xiàng)目對(duì)接三大金融創(chuàng)新體系，壯大建投集團(tuán)等政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)，完善興泰控股等綜合性金融產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，做優(yōu)工投公司等新型工業(yè)服務(wù)平臺(tái)，積極爭(zhēng)取組建地方金融資產(chǎn)管理公司。

所謂地方投融資平臺(tái)，是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)承接各路資金在線的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。

從目前的情況來(lái)看，固定資產(chǎn)投資中電熱水、交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)、水利、教育、衛(wèi)生以國(guó)有企業(yè)投資為主。按照東方證券預(yù)計(jì)，2012年全年上述城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)四項(xiàng)投資完成額為6.67萬(wàn)億元，地方融資平臺(tái)債務(wù)總規(guī)模將增至11.4萬(wàn)億元，增速為11%。

財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在本月赴河北調(diào)研時(shí)就強(qiáng)調(diào)，河北要加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，逐步形成規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，切實(shí)防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。謝旭人還聽取了河北省財(cái)政廳的工作匯報(bào)，詳細(xì)了解了加強(qiáng)政府性債務(wù)管理等有關(guān)情況。

瓶頸：地方公共投資持續(xù)性遭挑戰(zhàn)

多位受訪專家提出，地方政府提出壯大地方投融資平臺(tái)的背后，有其加大基礎(chǔ)設(shè)施支出的沖動(dòng)，但不能被忽略的是，地方政府日益擴(kuò)大的財(cái)政支出缺口正對(duì)這種地方投融資平臺(tái)的持續(xù)性構(gòu)成挑戰(zhàn)。

在經(jīng)濟(jì)增速放緩的大背景下，財(cái)政收入放緩已是板上釘釘。22日，財(cái)政部公布的2012年全年財(cái)政收支情況顯示，全國(guó)公共財(cái)政收入117210億元，同比增長(zhǎng)幅度僅為12.8%，比2011年回落12.2個(gè)百分點(diǎn)。而單從地方財(cái)政收入情況來(lái)看，2012年地方財(cái)政收入(本級(jí))61077億元，同比增長(zhǎng)16.2%，增幅比2011年也回落12.9個(gè)百分點(diǎn)。

從省、市兩級(jí)的《政府工作報(bào)告》來(lái)看，各地財(cái)政收入增速放緩也并非個(gè)別現(xiàn)象。合肥市透露，過去五年，財(cái)政收入達(dá)到694.4億元、年均增長(zhǎng)24.6%，其中，地方財(cái)政收入達(dá)到389.5億元、年均增長(zhǎng)28.3%。而在剛剛過去的2012年，其財(cái)政收入增長(zhǎng)僅為11.3%，其中，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)僅為15%。合肥市制定的今后五年的主要奮斗目標(biāo)是財(cái)政收入年均增長(zhǎng)10%。綜合考慮，2013年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)包括財(cái)政收入增長(zhǎng)10%，其中地方財(cái)政收入增長(zhǎng)8%。

調(diào)低財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)的不止合肥市，北京市的《政府工作報(bào)告》顯示，過去五年，地方公共財(cái)政預(yù)算收入達(dá)到3314.9億元，年均增長(zhǎng)17.3%。而2013年全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)中，地方公共財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)9%，這也比去年的預(yù)算目標(biāo)再次調(diào)低了1個(gè)百分點(diǎn)。另外，天津、浙江也將2013年地方公共財(cái)政收入目標(biāo)分別調(diào)整為12%和8%，比2012年分別下降3個(gè)和0.5個(gè)百分點(diǎn)。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員李全接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)期過程必然會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出的增加，雖然投資尤其是房地產(chǎn)等基建投資增速不再那么快了，但先進(jìn)制造業(yè)、關(guān)乎民生、消費(fèi)的投資增長(zhǎng)需經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的過程。因此，伴隨財(cái)政收入放緩，這就會(huì)形成一個(gè)空缺。

財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安日前指出，以“營(yíng)改增”為核心的結(jié)構(gòu)性減稅，直接減少了當(dāng)期的財(cái)政收入。與財(cái)政收入增幅回落相映照，財(cái)政支出卻在高速增長(zhǎng)。群眾對(duì)民生改善的期盼，政府對(duì)民生的高度定位，都預(yù)示著財(cái)政支出增長(zhǎng)的剛性在整體增強(qiáng)。教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保等社會(huì)性支出以及生態(tài)環(huán)保、三農(nóng)、新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)等方面的支持力度還要加大。

“財(cái)政收支矛盾加劇，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能擴(kuò)大，政府調(diào)控余地勢(shì)必縮小。”王保安總結(jié)說。

專家提醒：有多少錢，辦多少事

值得注意的是，除了“做大做強(qiáng)市屬投融資平臺(tái)”之類的表述之外，各省會(huì)城市的《政府工作報(bào)告》基本都設(shè)有專章強(qiáng)調(diào)“城鎮(zhèn)化”，有的地方還對(duì)縣一級(jí)的城鎮(zhèn)化投資項(xiàng)目需求進(jìn)行具體部署。

“縣及縣以下城鎮(zhèn)化過程中形成的隱性債務(wù)比顯性債務(wù)更值得警惕。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部財(cái)政金融研究室原主任、研究員倪紅日在國(guó)家稅務(wù)總局“全國(guó)十大稅收新聞評(píng)選發(fā)布會(huì)”期間告訴記者，城鎮(zhèn)化有望在2013年成為國(guó)家戰(zhàn)略，這既能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持在合理水平，又能扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)二元差距并惠及民生，但城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道問題亟待解決。

倪紅日解釋說，當(dāng)前，市、縣兩級(jí)政府的公共投資已經(jīng)有很大一部分不再?gòu)墓藏?cái)政的一般預(yù)算中安排，更多依靠的是政府性基金(如土地出讓所得的大部分收益)以及地方投融資平臺(tái)，平臺(tái)公司則向國(guó)家開發(fā)銀行和城市商業(yè)銀行借款，銀行們又發(fā)行金融債。

倪紅日還強(qiáng)調(diào)，這雖然是政府投融資體制機(jī)制創(chuàng)新，但面臨兩大難題。一是國(guó)開行在縣及縣以下不設(shè)分行，作為中國(guó)中長(zhǎng)期城鎮(zhèn)化重點(diǎn)的小城鎮(zhèn)基建(如保障性住房、上下水道、道路等)將面臨融資難，恐怕又不可避免地回到“賣土地”的老路子。二是這部分資金不在公共財(cái)政的一般預(yù)算中安排，資金在運(yùn)轉(zhuǎn)中如果缺乏有效的監(jiān)管體制，將來(lái)恐怕會(huì)成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)乃至經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的策源地“雖然風(fēng)險(xiǎn)最先出現(xiàn)在金融領(lǐng)域的可能性更大，但財(cái)政最終只能兜底。”她說。

國(guó)家發(fā)改委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平則認(rèn)為，不宜過分夸大融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。即使地方政府直接承擔(dān)償還融資平臺(tái)債務(wù)的責(zé)任，也不一定意味著地方政府不具備還貸能力。因?yàn)槌{入一般預(yù)算收入的財(cái)力外，地方政府還有大量土地出讓收入、行政事業(yè)性收費(fèi)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓收入等機(jī)動(dòng)財(cái)力。

吳亞平表示，考慮到“十二五”期間我國(guó)仍將處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，地方政府尤其是相對(duì)落后的中西部地區(qū)仍需面對(duì)交通、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和水利、保障性住房等民生領(lǐng)域的巨大投融資需求，應(yīng)按照“管理科學(xué)、責(zé)任明確、運(yùn)作透明、監(jiān)督有力、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，繼續(xù)規(guī)范審慎地推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展。他強(qiáng)調(diào)，過于限制甚至不允許對(duì)政府融資平臺(tái)公司發(fā)放新的投融貸款，“切斷了地方巨大投資需求和金融巨大供給能力的紐帶，只會(huì)導(dǎo)致地方政府搞違規(guī)擔(dān)保等歪門邪道的融資手段”。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所研究員楊志勇對(duì)此建議，首先，地方政府要堅(jiān)持“有多少錢，辦多少事”，不要人為“造城”，搞城鎮(zhèn)化“大躍進(jìn)”；其次，上一級(jí)財(cái)政包括中央財(cái)政要對(duì)無(wú)法提供最低標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)的基層財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付力度，更多向省以下傾斜，使地方更少地通過平臺(tái)公司或土地出讓金等不可持續(xù)模式進(jìn)行融資。