第一篇：政府債務和影子銀行風險總體可控

工行行長：政府債務和影子銀行風險總體可控

2014-04-20 12:39:43 來源: 新華網

中國工商銀行行長易會滿19日在此間舉行的哈佛中國論壇上表示，中國的政府債務和影子銀行風險總體可控。

易會滿說，從絕對數值來看，中國的政府債務規模的確較大。據審計，截至去年6月底，全國各級政府債務余額30．3萬億，其中地方政府債務17．9萬億。但整體來看，中國政府負債率還是比較低的，2012年底為36．74％，遠低于國際上60％的債務控制參考值。

易會滿說，中國財稅體制改革也在加快推進，財政收入仍在較快增長，因此政府債務風險總體可控。

對于影子銀行問題，易會滿認為，影子銀行不都是壞東西，它也是傳統銀行體系的有益補充。中國的影子銀行融資大部分投入實體經濟，有資產支撐。和金融市場更發達的國家比，中國的影子銀行產品大部分結構比較簡單，主要是信貸類產品，而且在中國境內、杠桿率不高、大部分處于監管之內。

易會滿認為，未來有四大動力推動中國經濟發展：首先是城鎮化繼續推進。從世界范圍來看，中國僅相當于美國90年前、日本70年前的水平。未來城鎮化進一步提高，既會帶來基礎設施、安居工程等方面建設投資，也將拉動居民消費和醫療保健等服務業發展。

第二是工業化轉型升級。

第三是中國消費潛力巨大，是支撐經濟增長的重要驅動力。2013年，中國最終消費對經濟的貢獻度為50％，而美國和歐盟的消費貢獻度分別為68．4％和78．8％，未來提升空間較大。隨著社會保障體系逐漸完善，中國的巨大消費潛力將進一步釋放，形成對經濟增長的有力支撐。

第四是制度紅利逐步釋放。當前中國的改革進入攻堅期和深水區，未來幾年在一些重要領域和關鍵環節改革上的決定性成果將進一步釋放中國經濟蘊藏的巨大潛力。

第二篇：人民日報談地方債：風險總體可控 政府“家底”厚

人民日報談地方債：風險總體可控 政府“家底”厚

關閉2013年11月04日06:15 來源：人民網-人民日報

我國地方債風總體可控，但不能掉以輕心，償債能力下降、融資渠道收緊、不透明等因素正威脅地方債安全，亟須建立切實可行的地方債管理制度，實現真正的“陽光融資”，防止隱性債務的風險

風險總體可控

債務規模占GDP比重仍在安全線以下，不必“談債色變”

“衡量債務風險是一件很復雜的事，沒有哪個單一標準是十分有效的，目前國際上比較認可的是比照歐盟簽訂《歐洲聯盟條約》時劃出的警戒線，即債務規模不超過GDP的60%。”財政部財政科學研究所所長賈康介紹，國際金融危機爆發以后，歐盟這一警戒線已經失守，法國德國也沒能固守住60%，意大利多年負債率在100%左右，出問題的希臘在125%以上。

2012年，我國中央財政國債余額約為8.2萬億元，假定地方債務余額以20萬億元計，總體債務在28萬億元左右。以2012年52萬億元的GDP規模計算，債務占比為54%。如果按照動態的2013年GDP增長7.5%后56萬億元的規模計算，債務占比則是50%。因此，即使取目前媒體上關于地方債估算規模的最大值計算，我國債務規模占GDP的比重仍在安全線下，總體上風險是可控的。

需要特別指出的是，各國情況各不相同，60%并不是一條“標準線”，超過60%也并不意味著債務危機就會必然爆發。根據美國國會預算辦公室今年9月的統計數字，美國債務總額已經達到其GDP的73%，而這已經是削減債務后的結果，高峰時期一度超過100%。日本財務省今年上半年披露的數據顯示，按債務占GDP的比重看，日本已經達到247%，居世界首位。但日本和美國主權信用狀況依然良好，尚沒有發生政府債務危機的跡象。

“有債務不一定就意味著風險，低債務也不一定就意味著絕對安全，政府借錢總體而言并不是一件壞事，而是現代市場經濟的通行情況，關鍵在于防范風險的制度建設要跟上。”賈康指出，歐債危機的發生讓很多人“談債色變”，但事實上，政府性債務相對于一般的企業債、金融債等還是要更安穩一些。

政府“家底”較厚

地方政府、銀行、中央政府三道防線，可控制局部性償債風險的蔓延

也許還有人會問，雖然地方債總體風險可控，但是否有可能爆發局部的債務危機呢？

從目前情況看，由于各地財政狀況不同，確實有一些地方面臨較大的償債壓力。

財政部湖北專員辦日前對武漢市地方債情況的調研顯示，2011年末，武漢市地方政府性債務余額1964.47億元，相比較武漢本級政府綜合財力1058.22億元，債務率達185.64%，每天需要還債1億元。根據審計署今年6月發布的審計結果，2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高者達188.95%。

然而，對局部性債務問題，不能僅看一兩項指標，還要仔細掂量一下政府的“家底”有多厚。

眾所周知，稅收收入并非我國地方政府的唯一財政收入來源，至少有兩種收入至關重要：地方國有企業的收益和分紅，以及從土地出讓中獲取的收益。

以武漢市為例，事業單位和經營性單位，如燃氣、自來水、公路收費、政府招待所等，構成地方政府收入的持續穩定來源。通過發債在基礎設施建設上不斷加大投入，也帶來了土地收入方面的“投資回報”。數據顯示，2008年—2011年間，武漢本級政府綜合財力年均增長速度為42.69%，高出政府負有償還責任的債務年均24.29%的增速18個百分點。

放眼全國，根據東方證券對地方債問題的研究數據，2012年，地方政府資產規模為31.7萬億元，其中，地方政府擁有的非金融國有資產13.3萬億元、非經營性資產11.4萬億元、土地儲備6萬億元、地方財政存款1萬億元。單純從地方政府的資產負債率來看，31.7萬億元的資產對比20萬億元的債務規模也是相對安全的。

而中央政府的情況更為樂觀，2012年，中央政府資產規模為27.2萬億元，2008年以來，資產擴張速度高于負債膨脹速度年均4—5個百分點，2012年凈資產達到16.1萬億元。

“我們的國家不是聯邦制的，關鍵時刻，中央政府對消解地方局部風險不會置之不理。”賈康分析，如果發生最壞的情況，即某個地方出現了局部性償債危機，至少有幾道防線可以阻擋這種結果蔓延：

首先是地方政府維護當地金融與社會穩定的愿望和能力。事實上，地方官員償債維護金融穩定和借債發展經濟的動力一樣強烈，因為任何債務危機的發生都會影響地方政府形象和政績，一旦出現風險，地方政府會努力騰挪資金，即使“拆東墻補西墻”和變現一些資產，也會想辦法解決。

其次是銀行的不良貸款消化能力和風險準備金。目前各地的政府性債務中，銀行貸款是主要組成部分。目前，我國各商業銀行都有較完善的金融監管和撥備制度，特別是全國性的大型商業銀行消化不良貸款能力較強，通過全國性的風險準備金調配，足以應對某個地方的暫時性債務危機。

最后是中央政府強大的調控能力。即使中央政府不直接出手替地方還貸，還可以采取債務重組、債務延期、投入支持資金、組建資產管理公司剝離壞賬等應急手段幫助地方政府與相關銀行，這些手段在以前處置重大金融事件過程中有使用的先例。

不可掉以輕心

償債能力下降、融資渠道收緊、不透明威脅地方債安全，亟須建立切實可行的地方債管理制度

盡管風險總體可控，但決不意味著可以掉以輕心。

國家發改委投資研究所研究員劉立峰認為，很多地方政府的償債資金主要通過基金收益、土地收益等預算外收益償付，房地產價格能否持續上漲需要打個問號。一旦房地產價格下行，就將影響地方政府土地出讓收益，償債能力會大大下降。

此外，地方政府融資平臺和銀行貸款的持續收緊，也將影響地方政府持續借債和借新債還舊債的能力。“目前地方政府還本付息的壓力很大，新增融資需求又很多，地方融資平臺渠道被收緊后，地方政府不可避免地會尋找其他融資渠道，這就有可能滋生其他風險。”中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍表示。

專家普遍認為，防止隱性債務的風險，亟須建立切實可行的地方債管理制度，實現真正的“陽光融資”。

“規范地方政府性債務，關鍵在標本兼治中把握‘治本為上’的制度建設，讓地方政府所有的債務都放在陽光下，改變地方政府隱性舉債的行為。”賈康認為，當前地方債務最大的風險在于不透明，只要能夠規范地方政府融資行為，建立起嚴格的債務審查、債務風險防控機制，不讓地方政府債務出現無序蔓延和暗中積累，整體風險就不會太大。

目前，審計署已向國家有關部門建議，考慮開展地方公債制度建設，并對相關法規進行修改，以后還可以考慮由地方根據項目情況發行與之對應的市政債。

“其實，市場經濟本身也給基礎設施建設領域提供了很多融資手段，只要政府敢于放手讓各種社會資本參與其中，完全可以為公共建設提供更多更好的融資渠道。”趙錫軍指出，國家一直強調鼓勵和引導民間資本進入公共建設領域，如目前運作比較成熟的企業建設經營、收回成本和收益后再轉給政府的BOT、BT模式，還有采取公共私營合作的PPP模式，都是比較好的融資方式。

從長期看，解決地方政府債務規模增長過快的根本還在于深化財稅體制改革，在建立起財權與事權相統一的財政分配體制基礎上，建立嚴格的地方財政預算監管體制。

“當前，新一輪財稅體制改革的重點就是進一步完善中央和地方的收入分配關系，解決1994年分稅制改革遺留的后續深化改革問題。”賈康認為，在實施了“營改增”等結構性減稅的基礎上，應該逐步推進完善資源稅、財產稅等地方稅種，積極推進省以下分稅制財政體制在深化改革中貫徹落實，加上完善的轉移支付機制，可以緩解現實中基層財政困難、“土地財政”和隱性負債等方面的問題，尋求長治久安。

(責任編輯：秦綱)

第三篇：防范政府債務風險

黨中央、國務院高度重視防范政府債務風險，中央經濟工作會議和政府工作報告都對此提出明確要求。第十二屆全國人大第五次會議通過的《關于2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的審查結果報告》指出，一些地方存在變相和違法違規擔保行為，債務風險仍在累積，要高度重視、認真研究，采取有效措施解決。為做好貫徹落實工作，財政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會近日印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）（以下簡稱《通知》）。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。

一、問：當前我國政府債務風險情況如何？《通知》出臺背景是什么？ 答：《中華人民共和國預算法》（2014年修訂）和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立健全規范的舉債融資機制，防范化解財政金融風險，取得明顯成效。截至2016年末，我國地方政府債務15.32萬億元，地方政府債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%。加上納入預算管理的中央政府債務12.01萬億元，兩項合計，我國政府債務27.33萬億元。按照國家統計局公布的我國2016年GDP初步核算數74.41萬億元計算，我國政府債務負債率（債務余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。

與此同時，一些地方政府違法違規舉債融資問題仍時有發生，部分金融機構對融資平臺公司等國有企業提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規范現象。這些行為違反了現行法律法規和制度規定，擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。針對上述問題，財政部會同發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會專門印發《通知》，進一步規范地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負面清單，牢牢守住不發生區域性系統性風險底線。

二、問：《通知》主要內容是什么？

答：《通知》嚴格依據現有法律法規和制度規定，堅持問題導向，重點在組織清理整改地方政府融資擔保行為、切實加強融資平臺公司融資管理、規范政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規范的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯合監測和防控機制、大力推進信息公開等六個方面，提出了下一步工作要求，明確了規范的舉債融資行為的政策邊界和負面清單，正面引導地方政府履職盡責，堅決制止違法違規舉債擔保行為。

一是組織全面清理整改。《通知》要求各省級政府抓緊設立政府性債務管理領導小組，盡快組織一次摸底排查，全面改正不規范的政府融資擔保行為，對逾期不改正或改正不到位的，依法依規追究相關責任人的責任。

二是切實加強融資平臺公司融資管理。《通知》要求規范地方政府注資行為、融資平臺公司舉債融資行為以及金融機構提供融資行為，包括土地注資、擔保承諾、境外發債等方面，分清政府和企業的責任邊界。

三是規范政府與社會資本方的合作行為。《通知》要求地方政府規范政府和社會資本合作（PPP），允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規范的市場化運作。嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。

四是進一步健全規范的地方政府舉債融資機制。《通知》強調地方政府舉債必須按照預算法有關規定，一律采取發行地方政府債券方式；除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

五是建立跨部門聯合監測和防控機制。加強對政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉債融資情況的監測，建立跨部門聯合監管機制，對地方政府、融資平臺公司、金融機構等的違法違規舉債融資行為實施跨部門聯合懲戒。

六是大力推進信息公開。《通知》依據現行法律法規和政策規定，要求全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的信息公開，嚴格公開責任追究，主動回應社會關切，自覺接受社會監督。

三、問：《通知》對切實加強融資平臺公司融資管理提出了哪些要求？ 答：《通知》依據現行法律法規和政策規定，從地方政府與融資平臺公司的關系、地方政府對融資平臺公司注資行為、金融機構向融資平臺公司提供融資行為、違法違規舉債擔保形成的債務處理等方面，提出明確要求，引導融資平臺公司按市場化方式融資，嚴禁地方政府違法違規通過融資平臺公司變相舉債。

一是厘清地方政府與融資平臺公司的邊界。加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業，依法合規開展市場化融資。健全信息披露機制，融資平臺公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務，防止誤導投資者決策行為，促進保護投資者合法權益。

二是規范地方政府注資行為。地方政府不得違規將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，推動提高融資平臺公司資產的合法合規性，既保護投資者合法權益，又避免地方政府繞道通過國有企業變相舉債。

三是規范金融機構提供融資行為。金融機構應當切實加強風險識別和防范，落實企業舉債準入條件，按商業化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源、防范經營風險。金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，不得違法違規要求或接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。鼓勵金融機構依法合規支持融資平臺公司市場化融資，服務實體經濟發展。

四是依法處理違法違規舉債擔保債務。對地方政府違法違規舉債擔保形成的債務，嚴格按照《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關于印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》（財預〔2016〕152號）要求，依法妥善處理，由債務人和債權人合理分擔債務風險。

四、問：《通知》如何規范政府與社會資本方的合作行為？ 答：《通知》依據現行法律法規和政策規定，鼓勵地方政府以規范的方式開展政府和社會資本合作（PPP）、設立各類投資基金。嚴禁地方政府采取不規范的PPP項目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規舉債。

一是鼓勵地方政府與社會資本依法規范合作。要求地方政府規范政府和社會資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規范的市場化運作，引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。

二是嚴禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規變相舉債。地方政府與社會資本合作應當利益共享、風險共擔，除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，防止地方政府通過承擔項目全部風險的方式違法違規變相舉債。同時，明確地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

五、問：《通知》提出進一步健全規范的地方政府舉債融資機制，主要內容是什么？

答：一是依法明確了規范的舉債融資方式。嚴格執行預算法和國發〔2014〕43號文件規定，地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。

二是鼓勵地方構建市場化運作的融資擔保體系。允許地方政府結合財力實際狀況設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任。

三是嚴禁地方政府違法違規擔保。除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

六、問：《通知》提出建立跨部門聯合監測和防控機制，主要內容是什么？ 答：《通知》針對當前地方政府和金融機構融資擔保行為的突出問題和主要特點，致力打破部門信息孤島，完善統計監測機制，推動建立相關部門組成的跨部門聯合監管機制，實施聯合懲戒，形成監督合力。

一是完善統計監測機制。針對地方政府融資擔保行為的主要類型，《通知》明確由財政等五部門建設大數據監測平臺，統計監測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發行的銀行貸款、資產管理產品、企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等情況，加強部門信息共享和數據校驗，定期通報監測結果。

二是開展跨部門聯合監管。針對地方政府融資擔保行為的關鍵環節和參與主體，《通知》提出建立財政等六部門以及注冊會計師協會、資產評估協會、律師協會等行業自律組織參加的監管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規行為加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力。

三是嚴格依法依規追究責任。針對涉嫌違法違規融資擔保的責任主體，《通知》明確對地方政府及其所屬部門違法違規舉債或擔保的，依法依規追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任；對融資平臺公司從事或參與違法違規融資活動的，依法依規追究企業及其相關負責人責任；對金融機構違法違規向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規追究金融機構及其相關負責人和授信審批人員責任；對中介機構、法律服務機構違法違規為融資平臺公司出具審計報告、資產評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規追究中介機構、法律服務機構及相關從業人員的責任。

七、問：《通知》對大力推進信息公開提出了哪些要求？ 答：《通知》依據現行法律法規和政策規定，圍繞地方政府債務和當前潛在風險的重點領域，要求地方政府及其所屬部門做到舉債融資行為決策公開、執行公開、管理公開、結果公開等“四個公開”，主動回應社會關切，自覺接受社會監督。

一是完善地方政府債務信息公開制度。縣級以上地方各級政府應當重點公開本地區政府債務限額和余額,以及本級政府債務的規模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內容。省級財政部門應當參考國債發行做法，提前公布地方政府債務發行計劃。

二是推進政府購買服務公開。地方政府及其所屬部門應當重點公開政府購買服務決策主體、購買主體、承接主體、服務內容、合同資金規模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內容。

三是推進PPP項目信息公開。地方政府及其所屬部門應當重點公開PPP項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內容。

四是推進融資平臺公司名錄公開。

八、問：近期在制止地方政府違法違規融資擔保行為方面采取了哪些措施？ 答：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨的十八大以來，按照全面深化改革的要求，2014年修訂了預算法，并出臺了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），構建了地方政府債務管理的法律制度框架，明確了地方政府融資擔保行為的“正面清單”和“負面清單”。但由于個別地方政府法治觀念薄弱、責任意識和風險意識不強等原因，違法違規融資擔保問題仍時有發生，財政部認真貫徹黨中央、國務院決策部署，會同有關部門依法堅決制止違法違規融資擔保行為，切實防范政府債務風險。

一是建立地方政府債務常態化監督機制。印發《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》（財預〔2016〕175號），發揮專員辦就地監督優勢，授予專員辦就地查處的權力，建立發現一起、查處一起、問責一起的機制，加快推進建立全方位、常態化的監督體系。

二是認真核查違法違規融資擔保問題。2016年以來依據審計移交線索和舉報線索，先后組織駐相關地區專員辦，對部分地方違法違規融資擔保行為開展專項核查，持續保持對地方政府債務監督的高壓態勢。

三是嚴格依法懲處違法違規行為。依據預算法、國務院文件等法律和政策規定，對部分地方政府、金融機構違法違規融資擔保行為，一律按照管理權限轉請有關省級政府、中央監管部門核實情況，嚴格依法處理，及時防止風險擴散。

四是公開曝光一批違法違規案例。分批公開通報典型案例，敢于對違法違規融資擔保行為揭開蓋子。目前已分3批公開通報部分市縣政府和金融機構的違法違規融資擔保行為，既起到警示作用，也有利于引導地方政府依法行政、金融機構回歸服務實體經濟本源。[2]

第四篇：政府債務風險分析

政府債務風險分析最近，我們對全市政府債務情況進行了一次全面調查，調查結果表明：目前，各級政府負債已經非常沉重，單位負債比較普遍，亟需引起各級黨委政府的高度重視，并切實采取有效措施努力加以防范和解決。

一、債務現狀從調查的情況看，我市政府負債數大面廣，形勢嚴峻，突出表現在以下四個方面：

1、負債數額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務總額達到121.94億元。從債務來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內債務115.04億元，占94.34%；從債務主體看，本級政府負債75.24億元，占61.70%，行政事業單位負債26.43億元，占21.67%；公益事業部門（企業）負債20.25億元，占16.61%；從債務層次看，市本級負債34.51億元，占28.30%；區縣（市）負債87.43億元，占71.70%。2．逾期債務多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務達到86.4億元，占債務總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務逾期主體看，政府債務逾期63.37億元，占51.97%，行政事業單位債務逾期15.79億元，占12.95%，公益事業部門（企業）債務逾期7.24億元，占5.94%。

3、債權數額小。從統計數據看，全市政府債權只有9.65億元，為債務總額的7.91%，債權債務嚴重不對稱，而且，9.65億元政府債權中，呆帳有3.86億元，真正有效債權只有5.79億元。

4、還債壓力重。2004年，我市一般預算收入只有21.52億元，面對高達121.94億元的政府債務總額，財政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務后，當前要償還的債務仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財政償債壓力非常大。

二、債務成因形成巨額政府債務的原因是錯綜復雜的，概括起來，主要有以下五個方面的成因：

1、財政收支缺口轉移。1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權向下不斷轉移，導致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財政支出責任加速呈現三個轉移傾向，最后反映為債務的全面發生和不斷累積。一是支出責任向下級轉移，主要表現為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。二是支出責任向部門轉移，一些地方財政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財政承擔的支出責任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費收入足夠多的部門尚能勉強維持運轉，而那些沒有收費職能的部門就難以為續，導致舉債行為。我們調查的鼎城區很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責任向后期轉移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。

2、各種政策風險轉嫁。隨著經濟結構調整步伐的加快和改革的深入推進，社會經濟運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉移成財政的負擔。主要有：①糧食企業政策性虧損掛賬。從清理反映的數字看，我市糧食企業政策性虧損總額達到31.61億元，多的鼎城區、桃源縣分別高達6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風險貸款。為了化解地方金融風險，維護社會穩定，1999年至2001年，我們共向上級財政部門申請清理信托投資公司借款16514萬元，申請清理城市信用社借款2778萬元，申請清理農村合作基金會貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業改制兜底。為了完成國有企業改制任務，這些年來，全市財政先后籌資25億元支持企業破產、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財政負債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財政撿帳的企業基本養老金拖欠資金就有8404萬元。④義務教育投入負債。1996年至1999年，為了確保義務教育達標驗收，我市各鄉鎮由于財政無力投入資金，普遍采取了負債搞學校建設的做法，但實行農村稅費改革后，農村教育集資和農村教育費附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計劃落空，遺留下來的高達7.92億元的義務教育負債最終成為地方政府的負擔。

3、基本建設舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮化建設步伐，加快工業化進程的大背景下，地方各級政府都明顯加速了基礎設施建設，急促上馬了一大批市政、交通等工程項目，在短時間內也確實大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設項目過于超前，大大超越了財政承受能力，最后形成大額負債。這些年來，我市累積的城市建設負債達到25.41億元，交通建設負債達到3.93億元。教育系統在“兩基”達標負債還沒有消化的情況下，又大搞高中學校建設工程，僅兩年來高中建設就負債7個多億，其中有3個縣一中建設負債超過1個億。現在這些高中建設負債雖然暫時還不要財政承擔，但由于負債很大，很多學校都是制定的10年以上的還款計劃，一旦國家教育收費政策調整，這些債務最終還是要不可避免地落到財政頭上。

4、財政支出增長過快。在現行體制空間內普遍缺失“收支緊張—支出節減”的良性傳導機制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉化成減人、減事、減支出的動力，有些支出項目甚至逆勢而上，不降反增，

第五篇：政府債務風險分析

政府債務風險分析最近，我們對全市政府債務情況進行了一次全面調查，調查結果表明：目前，各級政府負債已經非常沉重，單位負債比較普遍，亟需引起各級黨委政府的高度重視，并切實采取有效措施努力加以防范和解決，政府債務風險分析。

一、債務現狀從調查的情況看，我市政府負債數大面廣，形勢嚴峻，突出表現在以下四個方面：

1、負債數額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務總額達到121.94億元。從債務來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內債務115.04億元，占94.34%；從債務主體看，本級政府負債75.24億元，占61.70%，行政事業單位負債26.43億元，占21.67%；公益事業部門（企業）負債20.25億元，占16.61%；從債務層次看，市本級負債34.51億元，占28.30%；區縣（市）負債87.43億元，占71.70%。2．逾期債務多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務達到86.4億元，占債務總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務逾期主體看，政府債務逾期63.37億元，占51.97%，行政事業單位債務逾期15.79億元，占12.95%，公益事業部門（企業）債務逾期7.24億元，占5.94%。

3、債權數額小。從統計數據看，全市政府債權只有9.65億元，為債務總額的7.91%，債權債務嚴重不對稱，而且，9.65億元政府債權中，呆帳有3.86億元，真正有效債權只有5.79億元。

4、還債壓力重。2004年，我市一般預算收入只有21.52億元，面對高達121.94億元的政府債務總額，財政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務后，當前要償還的債務仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財政償債壓力非常大。

二、債務成因形成巨額政府債務的原因是錯綜復雜的，概括起來，主要有以下五個方面的成因：

1、財政收支缺口轉移。1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權向下不斷轉移，導致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財政支出責任加速呈現三個轉移傾向，最后反映為債務的全面發生和不斷累積。一是支出責任向下級轉移，主要表現為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。二是支出責任向部門轉移，一些地方財政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財政承擔的支出責任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費收入足夠多的部門尚能勉強維持運轉，而那些沒有收費職能的部門就難以為續，導致舉債行為。我們調查的鼎城區很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責任向后期轉移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。

2、各種政策風險轉嫁。隨著經濟結構調整步伐的加快和改革的深入推進，社會經濟運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉移成財政的負擔。主要有：①糧食企業政策性虧損掛賬。從清理反映的數字看，我市糧食企業政策性虧損總額達到31.61億元，多的鼎城區、桃源縣分別高達6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風險貸款。為了化解地方金融風險，維護社會穩定，1999年至2001年，我們共向上級財政部門申請清理信托投資公司借款16514萬元，申請清理城市信用社借款2778萬元，申請清理農村合作基金會貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業改制兜底。為了完成國有企業改制任務，這些年來，全市財政先后籌資25億元支持企業破產、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財政負債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財政撿帳的企業基本養老金拖欠資金就有8404萬元。④義務教育投入負債。1996年至1999年，為了確保義務教育達標驗收，我市各鄉鎮由于財政無力投入資金，普遍采取了負債搞學校建設的做法，但實行農村稅費改革后，農村教育集資和農村教育費附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計劃落空，遺留下來的高達7.92億元的義務教育負債最終成為地方政府的負擔。

3、基本建設舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮化建設步伐，加快工業化進程的大背景下，地方各級政府都明顯加速了基礎設施建設，急促上馬了一大批市政、交通等工程項目，在短時間內也確實大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設項目過于超前，大大超越了財政承受能力，最后形成大額負債。這些年來，我市累積的城市建設負債達到25.41億元，交通建設負債達到3.93億元。教育系統在“兩基”達標負債還沒有消化的情況下，又大搞高中學校建設工程，僅兩年來高中建設就負債7個多億，其中有3個縣一中建設負債超過1個億。現在這些高中建設負債雖然暫時還不要財政承擔，但由于負債很大，很多學校都是制定的10年以上的還款計劃，一旦國家教育收費政策調整，這些債務最終還是要不可避免地落到財政頭上。

4、財政支出增長過快。在現行體制空間內普遍缺失“收支緊張—支出節減”的良性傳導機制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉化成減人、減事、減支出的動力，有些支出項目甚至逆勢而上，不降反增，進一步誘發和增加了政府負債。以安鄉縣為例，雖然先后幾次精減機構，但由于每年要政策性安排大中專畢業生和轉業退伍軍人，而且一些企業改制后，有些國家干部由于無法安置也逆向流動到行政事業單位，導致財政供養人員不降反增，2004年末增加到18792人，比1993年末數凈增7246人，增長62.8%，加之政策性調資等因素，財政供養人員經費從4991萬元劇增到15954萬元，凈增10963萬元，增長3.2倍，財政不堪重負。到2004年底，該縣保工資發放借款達到6182萬元，調查報告《政府債務風險分析》。另一方面，從該縣近幾年組織的幾次財務大檢查看，一些單位財務管理無序，財政支出無度，開支無計劃、無標準、無節制，單位欠帳和借款情況比較多。

5、債務控制機制缺失。盡管一些地方政府債務風險問題已經到了十分嚴重的地步，但仍沒有引起政府及有關部門的足夠重視，缺乏對債務風險的有效防范和管理，政府債務仍在繼續膨脹。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規劃，多頭融資，多頭舉債現象嚴重。二是舉債行為隨意，對一些項目的建設缺乏科學嚴謹的可行性分析，建議超計劃、超預算的情況比較多，對項目資金借款沒有建立嚴格的審批制度，借款隨意性強。三是逃債制約措施缺位，一部分地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。

三、主要影響巨額的政府債務對我市各級政府、各級部門的工作造成了較大的影響，有的甚至危及到了社會經濟的正常發展，危害了社會穩定，損害了政府形象。一是影響了財政正常運轉。近幾年來，我市因政府和部門負債占用的財政資金高達2億多元，每年財政承擔的償債支出達到近2億元，嚴重影響了財政資金調度，影響了財政收支運行，影響了財政預算平衡。有些縣由于政府舉債占用財政資金太多，還債壓力太大，已到了舉步維堅的地步。有一個縣為了支持企業改制和發展，到2004年底，企業占用財政資金達1.09億元，相當于當年一般預算收入的76%，使得政府工資性、維持性支出難以為繼，不得不經常舉債保運轉。二是影響了單位正常運轉。一些單位由于債務太多，一方面對單位正常公用經費支出帶來了很大沖擊；另外一方面，單位主要負責人不得不把主要精力放在在外化緣還債，放在應付債權人上，有些沒法還債的單位，單位負債人甚至不敢在單位上班。甘縣旅游局在1997年向社會借款辦了一家酒店，由于管理不善，酒店只經營兩年就倒閉關門了，欠社會個人債務80余萬元。這些年來，幾乎每天都要面臨60多個債主上門或打電話討債，嚴重影響了單位正常辦公。三是影響了政府機關形象。一些地方由于負債過多過重，到期債務無法償還，引發了政府償債危機。個別地方甚至還發生了債權人采取過激行為，辱罵部門負責人，堵塞公共交通，封堵機關單位大門的現象，擾亂了社會秩序，損害了政府形象。

四、對策建議防范和化解政府債務風險問題是一個長期而艱巨的系統工程，需要綜合運用各種政策手段，多管齊下，綜合治理。

1、建立健全政府債務控管體系。一是要建立政府債務風險預警機制。結合財政、經濟、社會發展相關指標，建立地方政府債務負擔率，債務依存度、償債率等一整套政府債務預警指標體系，便于地方政府及早采取措施進行防范、控制和化解，防止出現債務管理的無政府狀態。二是要實行政府債務統一歸口管理。將所有政府債務納入財政部門統一管理，由財政部門統籌負責債務統計，舉債審查控制、償債計劃編制，償債資金籌集，償債資金調度等工作。三是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財政預算管理，編制償債計劃。對屬政府或財政本身借款的，將每年需償還的資金編進部門預算，確保按期償債；對屬行政事業單位借款的，視單位財務狀況將償債資金納入單位的部門預算，并采取預算通知、財政代扣等方式督促其按期償還；對屬經營性建設項目借款的，將經營性收入納入財政專戶儲存或監管，確保經營收益用于償還政府債務。四是要嚴格實行責任追究制度。將政府債務管理工作作為考核政府部門負責人的重要指標，對債務管理混亂無序、超過債務警戒線仍繼續舉債、債務不斷惡性膨脹的地方，堅決追究地方政府負責人和有關部門負責人的責任。對擅自舉債，有能力還債但不積極償還的單位，堅決追究單位主要負責人的責任。

2、嚴格控制政府債務新增規模。在當前債務居高不下的情況下，當務之急就是要嚴格控制住政府舉債行為，遏制政府債務膨脹勢頭。具體要做到“三個管死，一個管住”：一是管死財政借錢開支，嚴禁財政借錢用于非生產性非建設性開支。對預算不能平衡的地方，要主動調整支出結構，壓縮支出規模，降低支出標準，不得買車換車，不得組織公款旅游，不得搞樓堂館所建設，努力自求平衡。二是管死單位擅自舉債，取消行政事業單位的舉債權，嚴禁單位欠款借錢開支和負債搞樓堂館所等基本建設。三是管死形象工程舉債，嚴禁舉債搞形象工程、政績工程建設。四是管住負債搞基礎設施建設和公益事業建設。對基礎設施建設和公益事業建設要量力而行，不能超越財政承受能力。同時，改革政府投資公益事業的方式，推行公益事業市場化，改變過去財政包攬一切基礎設施建設投資的作法，對屬于可盈利的項目，可以采取政府規劃，招標競爭的方式，由民間資本投資建設；屬于可產生部分收入但不能保證盈利的項目，可以采取由財政定額補助的方式，鼓勵民間投資建設，以減輕財政壓力。

3、積極穩妥化解處理不良債務。對業已形成的不良債務和逾期借款，按照實事求是，分清責任，分類處理的原則，積極穩妥地分期分批予以化解。對糧食政策性虧損掛帳，考慮到數額巨大，地方目前切實無力承擔，建議先實行停息凍結，待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對國債轉貸資金，屬公益性建設的，建議上級予以豁免。對地方政府辦企業借款，由企業負責償還，企業無力償還的按《破產法》及其他有關規定處理。其他不良債務或逾期債務，為減輕政府償還壓力，建議全部停息，允許和支持地方政府采取盤活閑置資產資源，出讓國有企業股份等形式籌資還債。

4、調整完善現行管理制度政策。一是完善分稅制財政管理體制，進一步細化和明晰地方政府事權界限，按照權利責任對稱，事權財權相符的原則，合理確定各級政府的收入和支出范圍，確保地方各級政府履行職能的財力需要。二是實行財政支出的合理化、標準化、顯性化、規范化，繼續推進政府機構改革，精簡地方行政機構，精簡財政供養人員，科學合理確定人員支出、公用支出定額標準和辦公設施配備標準，規范個人工資外收入和職務消費，削減行政成本。三是改進政績考核機制，改變一些地方干部考核中存在著的“重視硬件建設，輕視軟件建設；重視物質業績，輕視財務考核；重視資金投入，輕視效益評價”的傾向，科學合理確定干部綜合考核指標，克服干部行為短期化。

5、允許地方發行市政建設債券。當前我國正處在城市化和小城鎮建設加速推進的過程中，各地公共基礎建設和城市環境整治必然需要投入大量資金，不舉債，基礎設施建設無法快速推進，形成瓶頸制約經濟發展。為此，有必要給地方政府留下足夠的融資空間，而允許地方政府公開發行市政建設債券，一方面既可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散財務風險；另一方面，由于發行市政建設債券的審批條件嚴格，可以促進地方政府改善治理，提高政府政務的規范性和財政的透明度，使隱性債務顯性化，債務管理規范化；再者，由于債券發行購買是一種純市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高建設項目的社會公益性和經濟效益性。

6、建立地方風險個案拯救制度。在當前存在大面積政府負債的情況下，若中央或上級政府對下級政府的債務風險進行全面援救，將會拖垮上級財政，同時還會增加道德風險。為此，建議對財政狀況惡化的地方，由上級政府實行個案拯救，防止危機發生，風險外延。