第一篇：關(guān)于防范新的鄉(xiāng)村債務(wù)和化解舊債的幾點(diǎn)建議

近年來，我市緊緊圍繞鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面進(jìn)步的總體目標(biāo)，認(rèn)真落實(shí)稅改各項(xiàng)政策，積極開展化債減債工作，按照“清理鎖定、逐步化解、規(guī)范管理”的要求，把化債與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，與規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，與保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定相結(jié)合，通過采取各種有效的途徑和措施，截止目前,共化解村級(jí)債務(wù)10130萬

元，村平減債24.47萬元。同時(shí)，大力推行農(nóng)村財(cái)務(wù)、資金“雙代管”制度，實(shí)行民主監(jiān)督和民主理財(cái)，完善監(jiān)督檢查機(jī)制，有效防范了新增鄉(xiāng)村債務(wù)。7月至10月底，由于舊債生息、鄉(xiāng)村道路建設(shè)產(chǎn)生應(yīng)付未付款等原因，致使新增鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)300.48萬元，村級(jí)沒有發(fā)生新增債務(wù)。

一、主要工作情況

(一)防止新增債務(wù)的措施及辦法及國辦發(fā)39號(hào)文件的精神的傳達(dá)貫徹情況。一是清理化解歷史債務(wù)。摸清底數(shù)是制止新債、化解舊債的基礎(chǔ)性工作。4月，我們制定實(shí)施了《應(yīng)城市化解村級(jí)債務(wù)、規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理的實(shí)施方案》，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照清理核定、公開確認(rèn)、登記造冊(cè)的程序，對(duì)歷史債權(quán)債務(wù)進(jìn)行了全面清理鎖定，并采取削減利息減債、清理往來沖債、清收債權(quán)還債、劃轉(zhuǎn)債務(wù)銷債、增加收入化債、考核獎(jiǎng)勵(lì)促化解等多種辦法積極化解村級(jí)債務(wù)。二是實(shí)行新增債務(wù)責(zé)任追究。要求全市鄉(xiāng)村在收支上堅(jiān)持量入為出、留有余地的原則，嚴(yán)禁為單位和個(gè)人提供借款擔(dān)保、舉債用于村級(jí)辦公支出、借新債還舊債、超標(biāo)準(zhǔn)訂閱報(bào)刊、施工企業(yè)墊支等手段上項(xiàng)目、舉債或超定額標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放干部報(bào)酬、補(bǔ)貼、超出農(nóng)民承受能力舉債興辦公益事業(yè)。對(duì)違反規(guī)定者，情節(jié)輕微的，對(duì)有關(guān)單位和責(zé)任人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的，依紀(jì)或依法追究相關(guān)人員的責(zé)任，并限期償還違紀(jì)金額。三是健全完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度。進(jìn)一步規(guī)范和完善農(nóng)村財(cái)務(wù)、資金“雙代管”制度，建立健全群眾監(jiān)督、代理會(huì)計(jì)監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督三級(jí)監(jiān)督體系，積極創(chuàng)造條件加快推進(jìn)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；進(jìn)一步深化完善村級(jí)財(cái)務(wù)公開和民主理財(cái)制度，逐項(xiàng)逐筆公開收支明細(xì)賬目；加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)收支的審計(jì)；逐步建立鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)預(yù)決算、工程項(xiàng)目招投標(biāo)、資金審批領(lǐng)用、銀行賬戶管理、票據(jù)管理、借款審批等各項(xiàng)制度，嚴(yán)把資金收支的審核關(guān)，嚴(yán)格控制村級(jí)非生產(chǎn)性支出，確保村集體資金的安全和合理使用。四是全面制止要求農(nóng)民出錢出物的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，和各種評(píng)比驗(yàn)收活動(dòng)。五是及時(shí)傳達(dá)了國辦發(fā)39號(hào)文件精神。在市級(jí)總結(jié)會(huì)上市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)39號(hào)文件的精神的傳達(dá)貫徹作了專門的安排部署，此后，又召開專題會(huì)，認(rèn)真部署安排今后的鄉(xiāng)村化債工作，學(xué)習(xí)傳達(dá)了國發(fā)21號(hào)、國發(fā)24號(hào)、國辦發(fā)39號(hào)以及省政府相關(guān)文件，要求市減負(fù)辦、稅改辦常年督辦此事。

(二)中央“八項(xiàng)要求”的落實(shí)情況。為了認(rèn)真落實(shí)好國辦發(fā)39號(hào)文件的精神，我市嚴(yán)格按照“不得以任何名義向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款彌補(bǔ)收支缺口、不得為企業(yè)貸款提供擔(dān)保或抵押、不得采取由施工企業(yè)墊支等手段上項(xiàng)目、不得舉債建工程、不得滯留、挪用對(duì)村級(jí)組織的補(bǔ)助資金、不得舉債發(fā)放職工工資、津貼、補(bǔ)貼及解決辦公經(jīng)費(fèi)不足、不得鋪張浪費(fèi)或隨意增加非經(jīng)常性支出、不得“買稅賣稅”，虛增或隱瞞財(cái)政收入”八項(xiàng)要求，于6月，由市經(jīng)管局組織了一次對(duì)鄉(xiāng)村級(jí)債權(quán)、債務(wù)的全面調(diào)查摸底活動(dòng)，及時(shí)糾正查處了違規(guī)行為，不折不扣地執(zhí)行了中央的決定。

截止底，全市鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)數(shù)23529萬元，全市村級(jí)債務(wù)數(shù)20280萬元。

7月至10月底，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新增債務(wù)300.48萬元，具體情況見附表,村級(jí)無新增債務(wù)。

(三)建立健全村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度的情況。一是精簡(jiǎn)了村級(jí)人員。，我們按照稅費(fèi)改革的政策要求，對(duì)全市村級(jí)組織人員進(jìn)行了精簡(jiǎn)。總?cè)丝谠?000人以下的村，村干部精簡(jiǎn)到3名；1000人－人的村，精簡(jiǎn)到4名；人以上的村，精簡(jiǎn)到5名。屆中如有調(diào)整，按“出一進(jìn)一”的要求補(bǔ)充，不允許超職數(shù)配備。通過實(shí)行“雙向進(jìn)入，交*任職”、書記、主任“一肩挑”等辦法，有效精減村干部1240人。全市414個(gè)村，配備村干部1610人，村平4.07人，比改革前的村組干部5280人減少3670人，村平減少9.27人。全市定編村干部1610人的報(bào)酬，按照每人每年基礎(chǔ)報(bào)酬1500元從轉(zhuǎn)移支付中列支，共計(jì)241.5萬元。二是實(shí)行民主理財(cái)。稅改以來，我市大力推行了農(nóng)村財(cái)務(wù)、資金“雙代管”制度，實(shí)行民主監(jiān)督和民主理財(cái)制度，完善監(jiān)督檢查機(jī)制，確保了村委會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范化，積極防止出現(xiàn)舉債辦公益事業(yè)的現(xiàn)象。截止11月15日，全市411個(gè)村的資金、帳務(wù)已由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“雙代管”中心委托代管，代管村級(jí)資金達(dá)2930.41萬元。在“雙代管”實(shí)施中，實(shí)行“四審、兩報(bào)告、一公開”，制定了《村級(jí)會(huì)計(jì)代理操作辦法》、《村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度》、《村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)制度》等規(guī)章制度。三是認(rèn)真審批“一事一議”籌資籌勞。“一事一議”嚴(yán)格按照操作程序和報(bào)審手續(xù)審批，標(biāo)準(zhǔn)控制在人平15元以內(nèi)

第二篇：淺談如何化解鄉(xiāng)村債務(wù)

淺談如何化解鄉(xiāng)村債務(wù)

宋昕 付文志 程仙娟

[內(nèi)容摘要] 鄉(xiāng)村債務(wù)制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，本文對(duì)我市鄉(xiāng)村債務(wù)的現(xiàn)狀和產(chǎn)生的原因進(jìn)行了分析，提出了化解的建議。

[關(guān) 鍵 詞]農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 債務(wù) 對(duì)策

[作者介紹]六盤水市財(cái)政局

由于種種原因形成的鄉(xiāng)村債務(wù)成了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重包袱，制約著當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，嚴(yán)重影響農(nóng)民收入的增加，阻礙了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的前進(jìn)步伐。研究和探討化解鄉(xiāng)村債務(wù)的措施、辦法，對(duì)促進(jìn)我市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建康發(fā)展具有積極重要的作用。

一、我市鄉(xiāng)村債務(wù)基本情況

我市現(xiàn)有98個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦），1715個(gè)行政村，11979個(gè)村民組；農(nóng)業(yè)人口有222萬元人，52萬農(nóng)戶。經(jīng)核實(shí)，截止2005年，全市鄉(xiāng)村債務(wù)總額31592.09萬元，其中：鄉(xiāng)級(jí)28011.49萬元，村級(jí)3580.6萬元；鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)占88.67%，村級(jí)債務(wù)占11.33%；平均每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）負(fù)債322.37萬元，每個(gè)行政村負(fù)債18.42萬元，每個(gè)村民組負(fù)債2.64萬元，每戶農(nóng)戶負(fù)債607.54元，每個(gè)農(nóng)民負(fù)債142.31元。這些債務(wù)主要有以下幾方面：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)集體企業(yè)貸（借）款債務(wù)3295.30萬元，占債務(wù)總額的10.43%，其中:鄉(xiāng)級(jí)3287.41萬元，村級(jí)7.89萬元。

（二）鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)貸（借）款債務(wù)21365.17萬元，占債務(wù)總額的67.63%；其中:鄉(xiāng)級(jí)17952.57萬元，村級(jí)3412.6萬元。在公益事業(yè)建設(shè)貸（借）款債務(wù)中，興建鄉(xiāng)村學(xué)校的債務(wù)18688.13萬元，占債務(wù)總額的59.15%(其中: “兩基” 攻堅(jiān)貸款負(fù)債17510.66萬元,占公益性事業(yè)建設(shè)負(fù)債總額的81.96%。)；修建鄉(xiāng)村道路的債務(wù)2189.46萬元，占債務(wù)總額的6.93%，鄉(xiāng)村計(jì)生優(yōu)撫等債務(wù)92.27萬元，占債務(wù)總額的0.29%;其他債務(wù)395.31萬元，占債務(wù)總額的1.25%。

（三）鄉(xiāng)村發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)貸（借）款債務(wù)5047.76萬元，占債務(wù)總額的15.98%，其中：鄉(xiāng)級(jí)4937.05萬元，村級(jí)110.71萬元。

（四）其它債務(wù)1883.86萬元，占債務(wù)總額的5.96%，其中：鄉(xiāng)級(jí)1834.46萬元，村級(jí)49.40萬元。其它債務(wù)主要有各種項(xiàng)目配套資金貸款債務(wù)、村村通電網(wǎng)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公樓建設(shè)、維修、鄉(xiāng)鎮(zhèn)招待費(fèi)、修理費(fèi)、烤煙生產(chǎn)貸款等債務(wù)。如水城縣濫壩鎮(zhèn)、保華鄉(xiāng)、米蘿鄉(xiāng)辦公樓建設(shè)和維修貸款352.8萬元。

二、我市鄉(xiāng)村債務(wù)形成的主要原因

（一）盲目興辦企業(yè)，無序轉(zhuǎn)型改制，增加了鄉(xiāng)村債務(wù)。前些年，一些地方不顧客觀條件，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃急于求成，盲目立項(xiàng)，興辦企業(yè)，在缺少資金、技術(shù)、人才的情況下，舉債實(shí)施，致使一些企業(yè)先天發(fā)育不良，后天管理混亂，造成虧損或倒閉。在近幾年的企業(yè)改制中，對(duì)鄉(xiāng)村企業(yè)的資產(chǎn)沒有部門管理，更沒有認(rèn)真地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定、價(jià)值評(píng)估，沒有經(jīng)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)班子成員討論通過，把不應(yīng)由鄉(xiāng)村承擔(dān)的債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了鄉(xiāng)村。如盤縣劉官鎮(zhèn)磨芋加工廠1993年在銀行貸款57.67萬元，劉官增壓磚廠1992年貸款40.68萬元，響水鎮(zhèn)煤礦貸款249.86萬元，灑基鎮(zhèn)煤礦貸款100萬元等等，由于管理不善等原因，造成企業(yè)倒閉，債務(wù)無法清償。據(jù)清理資料匯總反映,全市這類性質(zhì)的鄉(xiāng)村企業(yè)債務(wù)達(dá)3293.30萬元，占鄉(xiāng)村債務(wù)總額的10.43%。

（二）超越實(shí)際能力，舉債興辦公益事業(yè)，增大了鄉(xiāng)村債務(wù)。近年來農(nóng)村扶貧“攻堅(jiān)”工作，各級(jí)加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，鄉(xiāng)村也增大了投入，農(nóng)村的修路、拉電、人畜飲水、修建學(xué)校、村活動(dòng)室、村衛(wèi)生室等公益事業(yè)，在缺乏資金，靠農(nóng)村信用社貸款或者是靠欠施工單位墊付的前提下進(jìn)行的，增大了鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)。僅盤縣滑石鄉(xiāng)在農(nóng)村電網(wǎng)村村通工程改造工程中貨款就達(dá)169.4萬元。據(jù)清理統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)村兩級(jí)這類債務(wù)高達(dá)1177.47萬元，占鄉(xiāng)村債務(wù)總額的3.73%。

2004至2005年，農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行以縣為主的政策，各級(jí)政府加大了對(duì)教育的投入，農(nóng)村義務(wù)教育“兩基貸款”猛增，貸款總額達(dá)到17510.66萬元，超過歷年各項(xiàng) 債務(wù)總額，占債務(wù)總額的55.43%，其中：六枝特區(qū)3474萬元，盤縣6741.26萬元，水城縣6595.4萬元，鐘山區(qū)700萬元。并且，承擔(dān)償還 貸款的主要是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，加大了化解鄉(xiāng)村債務(wù)的難度。

（三）舉債實(shí)施種養(yǎng)業(yè)，因管理不善項(xiàng)目失敗，鄉(xiāng)村背上了沉重的債務(wù)包袱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，開發(fā)經(jīng)果林、科技養(yǎng)豬、養(yǎng)牛等，本屬無可非議，但是，由于對(duì)項(xiàng)目的考察缺乏科學(xué)性和合理性，在管理、技術(shù)、人才等條件都不具備的情況下，不“量力而行”，盲目地上項(xiàng)目、搞建設(shè)，結(jié)果投入大量人力、物力、財(cái)力，造成大多數(shù)項(xiàng)目失敗，由此形成的債務(wù)高達(dá)5047.76萬元，占鄉(xiāng)村債務(wù)總額的15.98％。

（四）各種項(xiàng)目的配套，加重加大了鄉(xiāng)村的債務(wù)。為促進(jìn)地方事業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在積極向上級(jí)有關(guān)部門爭(zhēng)取項(xiàng)目，但各種項(xiàng)目都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一定的配套資金，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)無財(cái)力保障的情況下，只有向金融部門或個(gè)人借債實(shí)施，造成大量負(fù)債，如其他負(fù)債1883.86萬元，占鄉(xiāng)村債務(wù)總額的5.96%。

（五）以收取“三提五統(tǒng)”為抵押貸款形成的債務(wù)。稅改前，鄉(xiāng)村貸款主要是以收取“三提五統(tǒng)”費(fèi)作抵押貸款或還款保證；稅改后，取消了“三提五統(tǒng)”，鄉(xiāng)村沒有了償還貸款的資金來源，由此貸款形成的債務(wù)，鄉(xiāng)村缺乏償款能力。

（六）政企不分，缺乏民主監(jiān)督，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)秩序紊亂。政企不分問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)并沒有解決，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰、債權(quán)債務(wù)問題不清仍然存在，債務(wù)主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織無法分清。同時(shí)，由于農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制不完善，鄉(xiāng)村干部不經(jīng)群眾討論同意就擅自代表鄉(xiāng)村借款，造成債權(quán)債務(wù)關(guān)系紊亂，缺乏有效的監(jiān)督和控制。

三、化解鄉(xiāng)村債務(wù)的建議

鄉(xiāng)村債務(wù)制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，如不采取積極的、有效措施和辦法化解老債務(wù)，遏制新債務(wù)的發(fā)生，將嚴(yán)重影響我市基層政權(quán)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，引發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，干擾農(nóng)村正常的社會(huì)秩序，影響政府形象和執(zhí)政能力。化解鄉(xiāng)村債務(wù)是當(dāng)前農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要的緊迫任務(wù)。但是，由于鄉(xiāng)村債務(wù)形成的因素很多，除了客觀因素外，還有主觀因素、歷史因素、政策因素，加之鄉(xiāng)村債務(wù)數(shù)額巨大、涉及面廣、時(shí)間長(zhǎng)、情況復(fù)雜，處理的難度很大。目前，各地還沒有一套成熟的措施和辦法，都在摸索和探討當(dāng)中，因此，結(jié)合我市的實(shí)際情況，提出以下建議：

（一）進(jìn)一步理清鄉(xiāng)村債務(wù)

進(jìn)一步理清鄉(xiāng)村債務(wù)的規(guī)模、種類、分布是化解鄉(xiāng)村債務(wù)的基礎(chǔ)條件。這必須解決四個(gè)問題：一是明確鄉(xiāng)村債務(wù)的統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑；二是確定統(tǒng)一的鄉(xiāng)村債務(wù)分類方法；三是編制統(tǒng)一的鄉(xiāng)村債務(wù)表；四是對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)分析和統(tǒng)計(jì)分析。

（二）建立化解鄉(xiāng)村債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步落實(shí)黨、政“一把手”親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。成立領(lǐng)導(dǎo)小組和減債辦公室，減債辦公室由市減負(fù)辦牽頭，負(fù)責(zé)全市鄉(xiāng)村債務(wù)工作組織、協(xié)調(diào)及具體事項(xiàng)的處理工作。二是建立減債目標(biāo)考核制度。把消減債務(wù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作目標(biāo)考核任務(wù)，列入年終考核，完不成減債任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，追究黨、政“一把手”的責(zé)任，并且不得提拔重用。三是建立獎(jiǎng)懲制度。市財(cái)政設(shè)立減債獎(jiǎng)勵(lì)基金，按實(shí)際減債總額的一定比例獎(jiǎng)勵(lì)積極主動(dòng)化解鄉(xiāng)村債務(wù)的縣（區(qū)）。此項(xiàng)資金僅用于償還鄉(xiāng)村債務(wù)，專款專用。

四是建立新債責(zé)任追究制度和鄉(xiāng)村干部離任債務(wù)審計(jì)制度。審計(jì)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門要定期組織對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)的專項(xiàng)審計(jì)工作，對(duì)違反規(guī)定造成新的債務(wù)的責(zé)任人，視情節(jié)輕重和數(shù)額大小，給予相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)處分，并依法追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任。五是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理行為，加強(qiáng)和完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理。認(rèn)真落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2005]39號(hào)）精神，規(guī)范鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)管理行為，從源頭上防止新的鄉(xiāng)村級(jí)債務(wù)發(fā)生。

（三）多方籌資，分級(jí)負(fù)擔(dān)，逐步化解

一是按照政企分開和“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，在進(jìn)一步摸清、核實(shí)鄉(xiāng)村債務(wù)底數(shù)的前提下，明確債權(quán)債務(wù)主體。屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政逐年化解；屬企業(yè)或個(gè)人行為的，由債務(wù)人負(fù)責(zé)償還，必要時(shí)通過法律手段以達(dá)到化解鄉(xiāng)村債務(wù)的目的。二是制定減債時(shí)間表，分按計(jì)劃完成減債任務(wù)。即村級(jí)債務(wù)在2至3年內(nèi)完成化解任務(wù)，鄉(xiāng)級(jí)在3至5年內(nèi)完成化解任務(wù)。三是縣（區(qū)）建立償債準(zhǔn)備金，實(shí)行“縣（區(qū)）管鄉(xiāng)用，專戶管理”。對(duì)鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算安排一部分，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政籌措一部分。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擬定償債計(jì)劃，經(jīng)縣財(cái)政審定后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定時(shí)間將償債資金存入償債準(zhǔn)備金專戶；縣財(cái)政安排的償債準(zhǔn)備金與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一并存入專戶，合并用于償還各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所欠債務(wù)，償還債務(wù)時(shí)，由債權(quán)人提供有效借款依據(jù)，經(jīng)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)財(cái)政確認(rèn)并報(bào)縣（區(qū)）政府同意后，列入償債準(zhǔn)備金使用范圍。四是對(duì)村級(jí)債務(wù)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織償還，資金來源主要有農(nóng)村稅費(fèi)改革中上級(jí)明文規(guī)定給村級(jí)組織的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入提成留存以及其他收入，償還確有困難的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可視其情況給予一定的支持。

（四）采取多種形式，多種辦法償債還債

鄉(xiāng)村債務(wù)的形成是多方面因素造成的，解決債務(wù)的辦法也可以采取多種形式、多種辦法。一是收回欠款還債。加大對(duì)個(gè)人借欠公款的清收力度；對(duì)個(gè)體、聯(lián)合體承包的集體企業(yè)、林場(chǎng)、荒山等所欠承包金采取強(qiáng)制辦法收回欠款；對(duì)集體、私營(yíng)企業(yè)借、欠財(cái)政的資金，能用行政手段強(qiáng)制收回積極收回，收不回的，通過法律訴訟程序處理，倘若一時(shí)還不清的，要求制定切實(shí)可行的還款計(jì)劃；二是資產(chǎn)抵債。對(duì)沉淀或閑置的資產(chǎn)、已關(guān)閉停產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)，采取招商、合股、拍賣等方式進(jìn)行盤活；對(duì)荒山、林地等集體資產(chǎn)，公開招標(biāo)，過渡經(jīng)營(yíng)權(quán)；城鎮(zhèn)建設(shè)出讓土地資產(chǎn)，收益部分用于償還債務(wù)；三是劃轉(zhuǎn)消減債務(wù)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)為企業(yè)擔(dān)保的借款，劃轉(zhuǎn)企業(yè)承擔(dān)；四是核消減債。對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)歷史上形成的呆賬、死賬，經(jīng)本級(jí)代表大會(huì)討論同意，報(bào)經(jīng)上級(jí)有關(guān)部門批準(zhǔn)后予以核減；對(duì)歷史遺留的銀行貸款，爭(zhēng)取金融部門的支持予以核減。六是發(fā)揮職能部門優(yōu)勢(shì)，對(duì)口對(duì)項(xiàng)目化解鄉(xiāng)村債務(wù)。如對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的債務(wù)，市、縣(區(qū))教育部門可從每年收取的“教育費(fèi)附加”中，安排一定比例資金用于還債；對(duì)鄉(xiāng)村道路建設(shè)債務(wù)、農(nóng)村計(jì)劃生育、優(yōu)撫等債務(wù)，市、縣(區(qū))公路、計(jì)生、民政等部門可以發(fā)揮其部門優(yōu)勢(shì)，積極鄉(xiāng)化解鄉(xiāng)村債務(wù)。

（五）采取措施防止新債

一是不得以任何名義向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款彌補(bǔ)收支缺口；二是不得為企業(yè)貸款提供擔(dān)保或抵押；三是不得采取由施工企業(yè)墊支等手段上項(xiàng)目；四是不得舉債興建工程；五是不得滯留、挪用對(duì)村級(jí)組織的補(bǔ)助資金；六是不得舉債發(fā)放職工工資、津貼、補(bǔ)貼及解決辦公經(jīng)費(fèi)不足；七是不得鋪張浪費(fèi)或隨意增加非經(jīng)常性支出；八是興辦公益事業(yè)要堅(jiān)持量入為出的原則，嚴(yán)格按規(guī)定的程序辦事，不得超出“一事一議”控制標(biāo)準(zhǔn)，不得借債興辦公益事業(yè)。凡違反上述規(guī)定形成新債的，一經(jīng)查實(shí)，按照“誰簽字、誰負(fù)責(zé)”的原則，追究當(dāng)事人的責(zé)任。

資料來源：

1、貴州省農(nóng)村稅費(fèi)改革資料匯編（2002－2003）

2、六盤水市稅改方案

第三篇：防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議概要

審計(jì)研究簡(jiǎn)報(bào) 第6期

（總第201期）

審計(jì)署審計(jì)科研所 2010年9月14日

防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

我國現(xiàn)行法律規(guī)定地方政府不得舉債、預(yù)算不列赤字。而現(xiàn)實(shí)情況是地方政府規(guī)避法規(guī)約束，多頭舉借債務(wù)，尤其是地方政府融資平臺(tái)舉債融資規(guī)模膨脹迅速，資金運(yùn)用效率不高，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大。地方政府債務(wù)問題的成因是多方面的，既有地方政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要融資的現(xiàn)實(shí)需求，也有政府與市場(chǎng)邊界不清，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致地方政府資金緊張等體制性因素，還有政府官員績(jī)效考核導(dǎo)向偏差引發(fā)的地方官員非理性投資沖動(dòng)，以及統(tǒng)籌監(jiān)管不到位，缺乏有效監(jiān)督等管理因素。對(duì)于地方政府的債務(wù)管理情況及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要予以高度的關(guān)注，客觀分析和看待其形成的原因，準(zhǔn)確把握問題的核心，從如何更好地發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能角度，研究和提出防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議。

一、分類施治，疏堵結(jié)合，完善風(fēng)險(xiǎn)管理，建立控制體系

（一）清查存量債務(wù)，積極化解風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)先清理后規(guī)范的要求，應(yīng)該把妥善處理地方政府的存量債務(wù),作為當(dāng)前地方政府工作的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。

1．摸清債務(wù)總量，分清類別結(jié)構(gòu)。

對(duì)于中央政府來說，當(dāng)務(wù)之急是全面摸清各地債務(wù)規(guī)模底數(shù)，并在與各地財(cái)力比較的基礎(chǔ)上初步確定債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)大小；同時(shí)分清地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，掌握各種類型債務(wù)的特點(diǎn)及成因，以確認(rèn)償債風(fēng)險(xiǎn)，劃分層次、區(qū)別對(duì)待，有針對(duì)性地研究制訂相應(yīng)化解措施。

2．區(qū)分舉債主體，落實(shí)償還責(zé)任。

對(duì)政府部門、機(jī)構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位的債務(wù)，以及由差額撥款事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司因提供公共服務(wù)產(chǎn)生且無償債資金來源的債務(wù)，地方政府應(yīng)承擔(dān)直接償債責(zé)任；對(duì)各類融資平臺(tái)公司因基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目建設(shè)而產(chǎn)生，且有償債資金來源的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促其按計(jì)劃、合同的要求嚴(yán)格履行還款義務(wù)，盡量避免其向政府直接債務(wù)轉(zhuǎn)化；對(duì)與公共服務(wù)無關(guān)的市場(chǎng)行為所產(chǎn)生的債務(wù)，應(yīng)本著“誰舉債，誰償還”的原則，由舉債主體自行償還，政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。3．保障還款來源，全力化解風(fēng)險(xiǎn)。

在分清舉債主體、落實(shí)償還責(zé)任的基礎(chǔ)上，要及時(shí)制定償還計(jì)劃，科學(xué)籌措償債資金，按時(shí)履行償債義務(wù)。其中：

對(duì)承擔(dān)直接償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)力狀況、債務(wù)規(guī)模和期限，及時(shí)安排償債資金；對(duì)承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，如高校、醫(yī)院、交通等單位因公益性項(xiàng)目舉借的又具有收入的項(xiàng)目債務(wù)，主要通過項(xiàng)目收入逐步化解，不能滿足償債需求時(shí)地方財(cái)政要適度給予補(bǔ)助，將其風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)；對(duì)不承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促地方政府融資平臺(tái)公司完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范運(yùn)營(yíng)管理，提高自身持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，通過自身收益來逐步償還，也可引進(jìn)民間資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高償債能力。4．關(guān)注敏感類型，分類評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)通過“借新還舊”方式償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)積極關(guān)注舉債主體的償債能力，分析“還舊”中本金和利息的比重，并合理測(cè)算其未來收入，以評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)主要依靠土地出讓收入償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)掌控、準(zhǔn)確評(píng)估和跟蹤提示該類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)嚴(yán)格土地出讓金管理，以保障還款資金來源；對(duì)舉債建設(shè)的在建項(xiàng)目，應(yīng)由財(cái)政部、發(fā)展改革委等有關(guān)部門牽頭，及時(shí)統(tǒng)計(jì)清理，在督促地方政府理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題，保證其后續(xù)融資來源，防止因信貸政策變動(dòng)造成“半拉子工程”。

（二）規(guī)范新增債務(wù)，實(shí)現(xiàn)有序管理。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，地方政府新增債務(wù)不可避免。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)建立健全地方政府債務(wù)的管理體系，實(shí)現(xiàn)債務(wù)增長(zhǎng)適度，管理規(guī)范。

1．允許地方政府適度舉債。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的分稅制財(cái)政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。國際上實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國家普遍賦予地方政府舉債權(quán)。基于當(dāng)前分稅制財(cái)政體制的逐步完善和地方政府現(xiàn)實(shí)的融資需要，在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上,賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應(yīng)有財(cái)權(quán),是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的重要步驟，也是規(guī)范政府性債務(wù)管理的根本出路。中央政府應(yīng)給地方政府留下一定的融資空間，允許地方政府公開發(fā)行地方債券，使得地方政府除了貸款之外有了更多的舉債途徑。這樣，一方面可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散風(fēng)險(xiǎn)，能夠推動(dòng)隱性債務(wù)顯性化；另一方面，由于發(fā)行債券的審批條件嚴(yán)格,可以促進(jìn)地方政府改善治理，提高政務(wù)的規(guī)范性和財(cái)政的透明度，規(guī)范債務(wù)管理。同時(shí),由于債券發(fā)行是市場(chǎng)行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)公益性和經(jīng)濟(jì)效益性。

在地方債發(fā)行初期，建議發(fā)債權(quán)限定在省級(jí)人民政府，市縣政府如有發(fā)債需要，須在省級(jí)安排發(fā)行額度中進(jìn)行統(tǒng)籌安排。同時(shí)，建議先期在東中西部分別選定經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、償債能力較強(qiáng)的省份進(jìn)行試點(diǎn)，根據(jù)試點(diǎn)結(jié)果確定進(jìn)一步推行的深度和廣度。

2．科學(xué)確定地方政府債務(wù)規(guī)模。

從各國情況看，管理地方政府債務(wù)的有效手段是合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模。確定地方政府債務(wù)規(guī)模要綜合考慮相關(guān)因素。中央政府要統(tǒng)籌控制地方舉債的總體規(guī)模，在協(xié)調(diào)

國債與地方債務(wù)規(guī)模關(guān)系的同時(shí)，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、在“十二五”規(guī)劃中的發(fā)展功能定位、財(cái)政收入狀況、償債能力以及歷史債務(wù)規(guī)模等因素，合理確定地方債務(wù)省際平衡比例，科學(xué)確定舉債計(jì)劃。鑒于東、中、西部的實(shí)際情況不同，如中央轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政收入中所占地位差異懸殊，在確定債務(wù)規(guī)模時(shí)應(yīng)有所區(qū)別。一般而言，根據(jù)償債能力，各地債務(wù)規(guī)模應(yīng)控制在全國平均水平的一定比例范圍內(nèi)（以±20%為宜）。通過建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系控制債務(wù)的規(guī)模。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系中需要綜合考量各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，如主要選取負(fù)債率、債務(wù)率、償債率和償債準(zhǔn)備金等四個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。由于目前國內(nèi)這方面的研究成果尚未成熟，更缺乏實(shí)踐檢驗(yàn)，因此應(yīng)先將其作為內(nèi)部掌握的觀察指標(biāo)來評(píng)判適用性，待條件成熟后再作為地方政府舉債規(guī)模控制的公開依據(jù)。同時(shí)為增強(qiáng)對(duì)地方政府舉債責(zé)任的約束，提高地方政府償債能力，應(yīng)建立償債準(zhǔn)備金制度，其資金來源于債券發(fā)行溢價(jià)、投資項(xiàng)目收益等。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)考慮到我國經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)期的承受能力較強(qiáng)，可以確定當(dāng)年債務(wù)還本付息總額的一定比例如80%～100%作為償債準(zhǔn)備金。

3．嚴(yán)格執(zhí)行舉債審批程序。

地方各級(jí)政府在債務(wù)警戒線和中央核定的債務(wù)限額內(nèi)，應(yīng)按照預(yù)算確定債務(wù)舉借規(guī)模、方式與舉債資金使用方向、償債安排（包括償債準(zhǔn)備金）以及舊債還本付息情

況，報(bào)上級(jí)政府審核后編制債務(wù)預(yù)算，然后報(bào)經(jīng)同級(jí)人大審核批準(zhǔn)。同時(shí)，地方政府發(fā)債需要完善審批制度, 遵循審慎性原則和必要性原則, 嚴(yán)格審批,不得隨意舉債, 對(duì)舉債的必要性要進(jìn)行充分論證, 實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目審批制度，舉債籌措的資金用途、投向必須明確, 符合政府履行公共服務(wù)職能的要求。舉債的用途應(yīng)集中于解決公益事業(yè)和民生問題。根據(jù)國際上通行做法，結(jié)合我國的實(shí)際情況，政府舉債資金除短期債務(wù)外，不得用于經(jīng)常性支出，只能用于與公共事業(yè)相關(guān)的資本性支出。具體包括：一是非經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)，二是當(dāng)前必須解決的民生問題，三是當(dāng)前必須解決、又沒有收入來源的公共建設(shè)項(xiàng)目。政府需要明確哪些是其能夠承受和控制的風(fēng)險(xiǎn)，然后決定以承擔(dān)或有債務(wù)的方式對(duì)哪些項(xiàng)目提供支持，最后還需要建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督和控制機(jī)制。除了源自不可控的外部風(fēng)險(xiǎn)，政府面臨的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要是項(xiàng)目選擇和設(shè)計(jì)，良好的設(shè)計(jì)能夠減少項(xiàng)目的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。1

4．明確管理機(jī)構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理。

從國際上來看，在債務(wù)管理部門的確定上,除個(gè)別國家外,絕大部分國家都由財(cái)政部直接承擔(dān)地方政府債務(wù)管理職能。鑒于各級(jí)財(cái)政部門是政府債務(wù)的直接擔(dān)保者和最終償還者，而且政府債務(wù)的規(guī)模和效益與各級(jí)財(cái)政狀況等緊密相關(guān)，因此，應(yīng)明確財(cái)政部門為地方政府性債務(wù)的主要管理部門，強(qiáng) 1白海娜《政府或有負(fù)債：影響財(cái)政穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)》見《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國際經(jīng)驗(yàn)》Hana Polackova Brixi 馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年6月第1版第69頁。

化集中、統(tǒng)一管理力度，全面負(fù)責(zé)地方債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析、舉債審查、登記備案、規(guī)模控制、償債資金籌措、債務(wù)資金使用監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等工作。同時(shí)，將清理規(guī)范后的地方融資平臺(tái)公司劃歸財(cái)政部門統(tǒng)一管理，嚴(yán)格限定和強(qiáng)化管理其融資行為。

5．納入預(yù)算管理，改革預(yù)算會(huì)計(jì)制度。

西方國家的債務(wù)管理實(shí)踐表明，將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理是增強(qiáng)債務(wù)透明度的有效舉措。地方政府應(yīng)建立起債務(wù)預(yù)算編制體系，對(duì)債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報(bào)告，不僅反映債務(wù)數(shù)量金額的變動(dòng)，而且反映債務(wù)對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債狀況及風(fēng)險(xiǎn)的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財(cái)力狀況與舉債規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)。對(duì)直接債務(wù)，應(yīng)納入債務(wù)專項(xiàng)預(yù)算管理;對(duì)或有負(fù)債中的顯性負(fù)債，應(yīng)在預(yù)算附表中顯示, 并應(yīng)對(duì)各類擔(dān)保的數(shù)額、結(jié)構(gòu)和基本運(yùn)行情況進(jìn)行詳細(xì)說明。同時(shí)，改革現(xiàn)行以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，最終建立起以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度，據(jù)實(shí)反映地方政府債務(wù)增長(zhǎng)情況、或有負(fù)債情況、債務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)及績(jī)效情況，強(qiáng)化債務(wù)借、用、還全過程的管理與監(jiān)督。6．強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，健全監(jiān)管體系。

由于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源廣泛，其監(jiān)控和管理涉及到許多部門，因此，這些部門之間的協(xié)調(diào)十分重要。

首先，財(cái)政部門應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。哥倫比亞、美國等國債務(wù)管理實(shí)踐證明，完備的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控體系對(duì)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到了重要作用。財(cái)政部應(yīng)牽頭盡快研究建

立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和控制體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。指標(biāo)體系可考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政水平、負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度、預(yù)期借款需求占政府收入的比例等因素，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)控制線，對(duì)越線的地方政府及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，并督促地方政府建立償債準(zhǔn)備金制度，提高地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

具體測(cè)算，負(fù)債率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年地方GDP的比。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)國家一般將負(fù)債率控制在45%左右的水平，但是發(fā)達(dá)國家財(cái)政收入占

GDP的比重一般都在30％—40％之間，遠(yuǎn)高于我國，我國負(fù)債率指標(biāo)擬設(shè)定為25%—35%。債務(wù)率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年財(cái)政收入的比。目前,國際上沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但大多在100%左右，我國擬設(shè)定為80%—100%。償債率即當(dāng)年還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入的比重，國際上一般為20%，我國擬設(shè)定為16%—20%。另外，設(shè)立償債準(zhǔn)備，并將其限定在債務(wù)還本付息總額的80%—100%。其次，各級(jí)人大和社會(huì)公眾應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債情況及債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，以有效制約地方政府舉債權(quán)的濫用。日本的地方債制度表明，地方債券使用效率高低的關(guān)鍵在于債券項(xiàng)目管理是否科學(xué)。因此，增加地方債券使用的透明度、公開性，有助于提高地方債券使用效率。

其三，金融監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)向地方政府放貸的監(jiān)管，督促金融機(jī)構(gòu)建立起以項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、融資平臺(tái)公司自身風(fēng)

險(xiǎn)和地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為一體的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式，嚴(yán)格審查新增貸款，并對(duì)既有貸款重新進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完備手續(xù)。

二、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，促進(jìn)發(fā)展，推動(dòng)完善體制，健全法律法規(guī)

（一）深化分稅制財(cái)政體制改革，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)。

明確的事權(quán)劃分是配置財(cái)權(quán)、確保財(cái)政供給能力與財(cái)政支出責(zé)任相匹配的前提和基礎(chǔ)。1994年我國實(shí)行分稅制改革時(shí)，在界定政府事權(quán)劃分時(shí)依照國際慣例，中央承擔(dān)了諸如國防、法律、秩序等重大國家事務(wù)的供應(yīng)責(zé)任，但在支出責(zé)任劃分、支出結(jié)構(gòu)上沒有明確，特別是省以下各級(jí)政府在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上沒有突破性動(dòng)作。事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清晰、財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一和事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范等問題困擾各級(jí)政府，造成了財(cái)政資金規(guī)模效益較低、監(jiān)督機(jī)制不健全等問題。為此，需要進(jìn)一步明確劃分中央以及地方各級(jí)政府的事權(quán)，合理劃分財(cái)權(quán)，促進(jìn)二者匹配。同時(shí)還要積極發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的作用，在財(cái)政支出中大幅壓縮轉(zhuǎn)移支付比重的前提下，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并壓縮其比重。也可借鑒德國等國家的成功經(jīng)驗(yàn)，嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付。

（二）加快政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革，規(guī)范地方政府投資行為。

從根本上解決地方政府的舉債投資沖動(dòng)，需要政府職能的轉(zhuǎn)變。首先，應(yīng)合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準(zhǔn)

確把握政府與市場(chǎng)的邊界，將政府職能真正轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來；按照構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度的基本要求，改變目前我國政府活動(dòng)范圍的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。其次，規(guī)范地方政府的投資行為和擔(dān)保行為, 實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策機(jī)制，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾的行為，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)決策投資和擔(dān)保的責(zé)任追究。

（三）修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)債務(wù)法治化管理。以法律確認(rèn)地方政府舉債權(quán)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)制度約束的最有效舉措。為此，我國應(yīng)盡快修改預(yù)算法，規(guī)定允許地方政府發(fā)行債券，賦予地方政府法定的舉債權(quán)。同時(shí)，預(yù)算法要

明確規(guī)定地方政府債務(wù)要納入預(yù)算編制，地方政府要嚴(yán)格編制債務(wù)預(yù)算、決算、向人大報(bào)告和向社會(huì)公眾披露，以增強(qiáng)舉債全過程的透明度。

修改擔(dān)保法，強(qiáng)化地方政府擔(dān)保的法律責(zé)任，允許地方政府除了為外國政府轉(zhuǎn)貸擔(dān)保外，還可有條件地為政府債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保，并對(duì)擔(dān)保條件、原則、程序、方式等加以嚴(yán)格限定；同時(shí)，在《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中，加大對(duì)地方政府違規(guī)擔(dān)保的處罰力度，在司法實(shí)踐中增加對(duì)地方政府違規(guī)擔(dān)保行為造成損害的民事賠償責(zé)任的追究力度等。

（四）確立政府中期財(cái)政預(yù)測(cè)制度。

為了推動(dòng)財(cái)政的可持續(xù)性，我國政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)財(cái)政中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，引入一套中期財(cái)政預(yù)測(cè)（如三年預(yù)測(cè)）制度，在這一制度框架中應(yīng)包括：將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)納入財(cái)政分析和決策中；根據(jù)國家的風(fēng)險(xiǎn)融資和風(fēng)險(xiǎn)管理能力采 取措施；考慮預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目的中期財(cái)政成本及運(yùn)作效率。政府應(yīng)該將中期財(cái)政預(yù)測(cè)納入每年向人大提交的預(yù)算報(bào)告。這一機(jī)制可以使得政府對(duì)短期政策的長(zhǎng)期后果作出定量的估算，為人大對(duì)這些后果進(jìn)行評(píng)估提供可能性。這將從體制上有效地限制政府發(fā)生過度直接負(fù)債或隱性負(fù)債。只有將或有和其他財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都考慮到的情況下，中期財(cái)政預(yù)測(cè)、預(yù)算本身、政府融資和借款計(jì)劃才會(huì)比較貼近現(xiàn)實(shí)。2

三、加強(qiáng)審計(jì)，強(qiáng)化問責(zé)，創(chuàng)新方式方法，促進(jìn)債務(wù)管理

（一）開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，掌握地方政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)。

雖然近幾年來不同的部門如財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等都對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行過不同方式的統(tǒng)計(jì)和調(diào)查，但由于動(dòng)機(jī)、視角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府債務(wù)的規(guī)模，也就不可能深入地揭示其中隱含的風(fēng)險(xiǎn)。僅就審計(jì)署2010年對(duì)18個(gè)省70個(gè)市本級(jí)地方政府債務(wù)進(jìn)行的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查來看，如果不及時(shí)理清債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范就無從談起，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，以便及時(shí)掌握規(guī)模、控制風(fēng)險(xiǎn)。

（二）強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)機(jī)制，完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)指標(biāo)體系。為了改變因缺乏問責(zé)機(jī)制所導(dǎo)致的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部無視舉債規(guī)模、存在風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，應(yīng)強(qiáng)化在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé) 2白海娜《政府或有負(fù)債：影響財(cái)政穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)》見《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國際經(jīng)驗(yàn)》Hana Polackova Brixi（白海娜）馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年第1版，第43頁以下。

任審計(jì)中對(duì)地方政府舉債行為的評(píng)價(jià)力度，將地方債務(wù)的相關(guān)指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)狀況、化解舊債情況等納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的指標(biāo)體系，建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)長(zhǎng)期的財(cái)政績(jī)效評(píng)估機(jī)制，避免地方政府的短期行為。

（三）深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，促進(jìn)完善地方政府債務(wù)管理。將債務(wù)納入預(yù)算管理是國際上通行且比較成功的做法，我國現(xiàn)階段財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要推動(dòng)預(yù)算的公開、透明。現(xiàn)階段對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)的缺乏也使得預(yù)算執(zhí)行審計(jì) 的內(nèi)容不能完整反映政府財(cái)政運(yùn)行的真實(shí)狀況。因此，通過深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，將債務(wù)審計(jì)納入預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的法定范圍，是加強(qiáng)對(duì)地方舉債約束、推動(dòng)地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理、推進(jìn)預(yù)算公開、透明的重要舉措。

（四）改進(jìn)審計(jì)組織方式，保證債務(wù)審計(jì)的力度和深度。我國地方政府債務(wù)涉及面廣、點(diǎn)多、量大。而現(xiàn)階段對(duì)地方政府債務(wù)的審計(jì)組織方式，在縱向上說，往往僅局限于一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，未能形成上下溝通；從橫向上說，也大多是局部審計(jì)，不能涵蓋全部。這樣的方式既不能使上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)信息充分交流，也不能對(duì)債務(wù)全面掌握，無法滿足及時(shí)提示債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、為國家財(cái)政、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行決策提供政策依據(jù)的目標(biāo)。因此，在未來對(duì)債務(wù)的審計(jì)中，應(yīng)該在審計(jì)署的統(tǒng)一指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)中央、省、市、縣四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，通過組織不同級(jí)次、不同領(lǐng)域的債務(wù)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，同時(shí)結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，形成力量整合、上下聯(lián)動(dòng)，以推進(jìn)地方政府債務(wù)審計(jì)不斷深入和推廣。

該課題為審計(jì)署審計(jì)科研所2010年立項(xiàng)研究課題 作者：南京特派辦課題組

課題統(tǒng)籌：李 玲 課題負(fù)責(zé)人：劉 利 課題組成員：丁德明 胡正祿 錢夫中 王小霞 王景東 趙 青 鄭海峰

盧紅柱韓華溢郭珊珊 劉素合 牟 遙 黃敏杰 宋秀輝劉洪潔 吳繼光 主題詞：防范 化解 地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn) 建議 報(bào)：署領(lǐng)導(dǎo)。送：各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市審計(jì)廳（局）及科研 所，南京審計(jì)學(xué)院，署機(jī)關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計(jì)局。

發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。共印190份 編輯：羅偉芳 簽發(fā)：王秀明

第四篇：化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的幾點(diǎn)建議

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度負(fù)債的狀況已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、阻礙農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步深入推進(jìn)的重大問題，同時(shí)也嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2004年底，南通市138個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)含如皋開發(fā)區(qū)、如皋港開發(fā)區(qū)累計(jì)負(fù)債達(dá)到306571萬元，鎮(zhèn)均2221萬元。其中：負(fù)債1000萬元以下含1000萬元的有33個(gè)，負(fù)債1000—2000萬

元含2000萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有46個(gè)，2000—3000萬元含3000萬元的有30個(gè)，3000萬元以上的有29個(gè)。其中，按種類分：貸款44599萬元，占負(fù)債總額14.5％；財(cái)政借款66761萬元，占負(fù)債總額21.8％；欠單位款103733萬元，占負(fù)債總額33.8％；欠個(gè)人款54140萬元，占負(fù)債總額17.7％；欠村組款25256萬元，占負(fù)債總額8.2％；其他負(fù)債12082萬元。按負(fù)債用途分：發(fā)展經(jīng)濟(jì)負(fù)債112171萬元，占負(fù)債總額的36.6％，其中：興辦企業(yè)負(fù)債43808萬元，占負(fù)債總額14.3％；興辦工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)負(fù)債58213萬元，占負(fù)債總額19％；興辦農(nóng)業(yè)項(xiàng)目負(fù)債10150萬元。興建公共設(shè)施及社會(huì)公益事業(yè)項(xiàng)目負(fù)債96749萬元，占負(fù)債總額31.6％，其中：城鎮(zhèn)基本建設(shè)負(fù)債14592萬元，學(xué)校建設(shè)負(fù)債31815萬元，道路建設(shè)負(fù)債26013萬元，其他建設(shè)負(fù)債21914萬元。基本運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)債32057萬元，占負(fù)債總額的10.5％，其中：借款發(fā)放工資25555萬元，占負(fù)債總額8.3％；欠發(fā)省標(biāo)工資及地方補(bǔ)貼6502萬元，占負(fù)債總額2.1％。合作基金會(huì)欠款64883萬元，兌付合作基金會(huì)欠款負(fù)債61108萬元，尚欠農(nóng)民股金3775萬元，占21.2％。經(jīng)初步調(diào)查分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債問題由來已久，成因復(fù)雜，具有普遍性、數(shù)額大、時(shí)間長(zhǎng)、償還難的特點(diǎn)。究其因，既有客觀因素，也有主觀因素；既有政策上的因素，也有管理上的漏洞；既有體制上的缺陷，也有行政行為上的不規(guī)范。隨著償債高峰的來臨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債的壓力越來越大。

化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)應(yīng)從以下幾方面著手：

一、統(tǒng)一思想，要提高消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債重要性的認(rèn)識(shí)。各級(jí)黨委、政府要高度重視、統(tǒng)一思想，要充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的危害性和化解債務(wù)的迫切性。債務(wù)的進(jìn)一步惡化，必將拖垮基層財(cái)政，弱化政府職能的發(fā)揮，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也影響基層干部和群眾的工作積極性，不利于整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。為此，各級(jí)要達(dá)成共識(shí)，要把化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)作為全局性的工作來抓。樹立“增收是政績(jī)，消負(fù)減赤也是政績(jī)”的觀念，克服“發(fā)展靠借錢，政績(jī)靠舉債”、“前人借錢，后人還債”的思想，維護(hù)政府信譽(yù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

二、對(duì)現(xiàn)有債務(wù)實(shí)行分類管理，落實(shí)相關(guān)減債化債責(zé)任。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)因發(fā)展經(jīng)濟(jì)而舉借的債務(wù)，由舉債鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔(dān)，待經(jīng)濟(jì)發(fā)展后逐步消化；對(duì)于農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)所舉借的債務(wù)，其中因上級(jí)政府出臺(tái)政策要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金而產(chǎn)生的債務(wù)，上級(jí)財(cái)政要給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，如現(xiàn)行的農(nóng)村五項(xiàng)實(shí)事政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主實(shí)施的農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)，相關(guān)債務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔(dān)。對(duì)于合作基金會(huì)債務(wù)，首先，一律實(shí)行停息降債，其次要落實(shí)相關(guān)責(zé)任，因上級(jí)政策缺陷而形成的債務(wù)，由上級(jí)財(cái)政承擔(dān)一定的債務(wù)；因鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部違規(guī)操作、管理不善造成的債務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行承擔(dān)。

三、制訂政府舉債規(guī)范性文件，加強(qiáng)舉債監(jiān)管。政府要明確規(guī)定財(cái)政部門歸口管理本級(jí)政府債務(wù)，并建立責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理體制，實(shí)施債務(wù)預(yù)警機(jī)制，推行償債責(zé)任追究制度，加大約束力度，特別是對(duì)黨政一把手要加大考核力度。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，正確處理好負(fù)債額度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、財(cái)政承受能力三者之間的關(guān)系，在充分考慮到財(cái)政承受能力的前提下，通過適度負(fù)債，有力地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)科學(xué)、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模，做到舉債有度，還債有源，防范和化解財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、建立償債準(zhǔn)備金制度，對(duì)政府債務(wù)實(shí)行預(yù)算管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年從預(yù)算中安排一定的資金，建立政府償債準(zhǔn)備金，有計(jì)劃地逐年消化債務(wù)。在編制部門預(yù)算時(shí)，要一并編制債務(wù)償還預(yù)算，通過預(yù)算手段逐步消化債務(wù)。

五、進(jìn)一步完善和規(guī)范財(cái)政分配體制。上級(jí)財(cái)政要給縣鄉(xiāng)兩級(jí)傾斜政策，從政策和制度上給予基層財(cái)政充裕的財(cái)力，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要合理的資金補(bǔ)助。上級(jí)制定政策要充分體察各地實(shí)情，具體情況要區(qū)別對(duì)待，實(shí)事求是。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向上借款用于處理社會(huì)歷史遺留問題的，上級(jí)應(yīng)減、免、延，或停息。

六、加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革。要真正“轉(zhuǎn)換職能，精兵簡(jiǎn)政”，從根本上消除政府包攬過多，干預(yù)過分的格局，“七站八所”以及學(xué)校的事業(yè)單位改革要力求規(guī)范，最好由省制定政策標(biāo)準(zhǔn)，全省統(tǒng)一實(shí)施。大力壓縮財(cái)政供養(yǎng)人口，有效地遏制和削減行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的開支。

七、推行綜合預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬部門資金全部實(shí)行集中統(tǒng)管。采取統(tǒng)一支

第五篇：鄉(xiāng)村債務(wù)化解的對(duì)策思考

鄉(xiāng)村債務(wù)化解的對(duì)策思考

鄉(xiāng)村債務(wù)化解的對(duì)策思考2007-02-10 16:47:48

鄉(xiāng)村債務(wù)化解的對(duì)策思考

近年來，由于歷史和體制的原因，我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織在發(fā)展中背上了沉重的債務(wù)包袱，其數(shù)額大、涉及面廣、危害性強(qiáng)，不僅成為人們關(guān)注的經(jīng)濟(jì)問題，也是重大的社會(huì)問題，更是嚴(yán)峻的政治問題。尤其隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步深入，鄉(xiāng)村收入基本固定，債務(wù)化解難度日益增大，已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害了黨在群眾中的地位和威信，削弱了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，必須采取綜合措施有序化解，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)政治穩(wěn)定。

一、發(fā)展化債

農(nóng)村債務(wù)包袱沉重的一個(gè)重要原

因就是發(fā)展不夠，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)村債務(wù)才能較好地得以化解。江澤民同志深刻地指出：“要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，通過多種形式逐步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，這是提高農(nóng)村基層組織的集體服務(wù)功能，增強(qiáng)黨在農(nóng)民群眾中的凝聚力的需要”。為此，要把主要精力放在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源上。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)時(shí)要立足當(dāng)?shù)刭Y源，在本著市場(chǎng)看好原則的前提下，緊貼“農(nóng)”字做文章，念好各自的“山水經(jīng)”，變資源優(yōu)勢(shì)為財(cái)源優(yōu)勢(shì)，努力把發(fā)展生產(chǎn)項(xiàng)目與自己的優(yōu)勢(shì)資源對(duì)接起來，與市場(chǎng)行情對(duì)接起來，與招商引資對(duì)接起來，與創(chuàng)辦效益產(chǎn)業(yè)對(duì)接起來，與發(fā)展公司制農(nóng)業(yè)對(duì)接起來，努力把自己的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目做大做強(qiáng)。在發(fā)展中要汲取過去的教訓(xùn)，政府絕不能盲目貸款辦企業(yè)。政府的職能之一是要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，吸引業(yè)主投資辦企業(yè)。要通過為企業(yè)服務(wù)和提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中介組織化程度，逐步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，以此來化解債務(wù)。

二、清欠還債

農(nóng)村債務(wù)總量中，有一部分是農(nóng)民由于多種原因欠交國家和集體的稅費(fèi)，村組既是債務(wù)人，又是債權(quán)人。因此，要集中力量，清收與組織專業(yè)隊(duì)伍常年清收相結(jié)合的辦法，深入到欠款戶家中，宣傳黨的富民政策，教育群眾正確處理好國家、集體、個(gè)人三者之間的關(guān)系，動(dòng)之以情、曉之以理，使欠款的農(nóng)戶體諒目前國家、集體的困難，積極籌集資金，交納拖欠的稅費(fèi)。對(duì)無故拖欠集體稅費(fèi)的釘子戶、難纏戶，要善于拿起法律武器，按照法律程序，依法清收，確保國家和集體的合法權(quán)益。由于不能動(dòng)用專政力量，村級(jí)部分債權(quán)采用常規(guī)工作根本無法收回，建議國家出臺(tái)政策或相關(guān)法規(guī)予以明確，便于依法回收，推進(jìn)債務(wù)化解工作，推進(jìn)農(nóng)村改革和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

三、互抵消債

在農(nóng)村，有的農(nóng)戶欠集體的稅費(fèi)，但集體也欠本村和外村農(nóng)戶的錢。在化

解農(nóng)村債務(wù)時(shí)，鄉(xiāng)村要積極主動(dòng)牽線搭橋，協(xié)調(diào)村民之間、兄弟之間、親朋好友之間的關(guān)系，在征得他們同意的基礎(chǔ)上，互抵消債，并辦理相關(guān)手續(xù)，化解債權(quán)債務(wù)。實(shí)踐證明，這個(gè)辦法是比較有效的。

四、降息減債

高息借貸是造成不良債務(wù)的一個(gè)重要原因。如果借貸高息不降，農(nóng)村債務(wù)包袱就會(huì)像雪球一樣越滾越大。為此，要對(duì)高息借貸進(jìn)行一次徹底的清理，在積極償還部分農(nóng)戶借貸本金的基礎(chǔ)上，認(rèn)真做好放貸戶主的思想工作，宣傳國家金融管理政策，宣傳高息借貸是違反國家有關(guān)政策規(guī)定的，不受法律保護(hù)。在宣傳政策的同時(shí)，對(duì)高息借貸的要嚴(yán)格按照國家金融部門的同檔利息規(guī)定分段計(jì)息，通過采取降息的辦法來減少農(nóng)村債務(wù)。國家金融機(jī)構(gòu)要采取停息掛帳的辦法減輕鄉(xiāng)村債務(wù)壓力。

五、拍賣償債

對(duì)村組閑置的資產(chǎn)，如荒山、荒湖、荒圩、荒灘，在堅(jiān)持公開、公正、公平原則的前提下，公開拍賣、租賃，賣斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，一定幾十年不變；對(duì)原集體的林場(chǎng)、小型水利設(shè)施和五保戶、特困戶不使用的土地由集體統(tǒng)一收回，公開向外發(fā)包，通過采取轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的辦法，回籠資金，用于償還債務(wù)。

六、減支還債

一要減人。改革基層行政管理體制。首先，改革傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政管理體制，要進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃、合理設(shè)置鄉(xiāng)村行政區(qū)劃，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的建制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)達(dá)不到版土面積和人口數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村堅(jiān)決進(jìn)行撤并。其次，要更進(jìn)一步抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)村機(jī)構(gòu)改革，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況，認(rèn)真合理核定機(jī)構(gòu)和人員編制，采取有效方式精簡(jiǎn)超編機(jī)構(gòu)和人員，將具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的事業(yè)單位逐步推向市場(chǎng)，劃出財(cái)政供養(yǎng)范圍，逐步轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性服務(wù)實(shí)體。其三，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)體制，嚴(yán)格控制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，通過對(duì)學(xué)歷、年齡等作出硬性規(guī)定篩選一批，實(shí)施公開競(jìng)爭(zhēng)、民主評(píng)議淘汰一批，鼓勵(lì)超編干部到村任職分流一批，并積極探索跨村跨社任職的管理模式，精簡(jiǎn)過多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部隊(duì)伍。二要減支。各地要嚴(yán)格堅(jiān)持把辦公益事業(yè)與農(nóng)民的意愿結(jié)合起來，與當(dāng)?shù)乜陀^實(shí)際結(jié)合起來，量力而行，沒有必要辦的事情不辦，可辦可不辦的盡量不辦，通過科學(xué)決策、嚴(yán)格管理、精打細(xì)算的辦法，節(jié)約每一分錢，搞好必辦的事。

七、轉(zhuǎn)移還債

為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從根本上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，中央財(cái)政對(duì)實(shí)行稅費(fèi)改革的地方應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，以解決影響地方穩(wěn)定、發(fā)展的資金瓶頸。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府在科學(xué)安排國家轉(zhuǎn)移支付資金的同時(shí)，要從嚴(yán)控制支出，努力節(jié)省開支，把國家安排給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人員的經(jīng)費(fèi)拿出一部分，用于償還農(nóng)村債務(wù)。此外，中央財(cái)政中安排給農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付資金，也要拿出一定的比例用于還債。

八、追查降債

農(nóng)村債務(wù)當(dāng)中，有一小部分是由于少數(shù)村組干部個(gè)人利欲熏心，采取多種形式侵吞集體資產(chǎn)而形成的。在化解農(nóng)村不良債務(wù)時(shí)，要通過清、查、核和公示的形式。使群眾知道村組債務(wù)形成的原因，揭發(fā)村組干部以權(quán)謀私的行為。問題查出后。當(dāng)?shù)攸h委、政府要按照有關(guān)政策規(guī)定，一方面要如數(shù)追回被其侵吞的集體資產(chǎn)用于降債，另一方面要將其移交司法部門處理。

九、劃撥轉(zhuǎn)債

在農(nóng)村債務(wù)規(guī)模總量中，有一部分是發(fā)展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)或村組企業(yè)形成的，其中有一部分企業(yè)仍然在運(yùn)行，有的雖然已轉(zhuǎn)產(chǎn)，但仍然使用原有的房屋、土地等。針對(duì)這種情況，地方黨委、政府要認(rèn)真做好企業(yè)繼承者的思想政治工作，要求他們承擔(dān)債務(wù)，并辦理相關(guān)財(cái)務(wù)手續(xù)，簽定償還協(xié)議。當(dāng)然，地方黨委、政府也要為繼承者創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境，積極做好各項(xiàng)服務(wù)，以最大的熱情、最優(yōu)的服務(wù)，為他們辦好事、辦實(shí)事。

只有這樣，他們才能夠樂意接受債務(wù)，兌現(xiàn)償還債務(wù)的承諾。

十、管理控債

制度管理是現(xiàn)代管理的重要內(nèi)容。鑒于以往許多債務(wù)是由于制度不健全造成的，各地、各部門應(yīng)建立健全有關(guān)制度，避免債務(wù)難以化解甚至不斷產(chǎn)生新債的現(xiàn)象發(fā)生。首先要完善鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入“一要吃飯，二要建設(shè)”，首要的是保工資和運(yùn)轉(zhuǎn)。舉辦公益事業(yè)，必須堅(jiān)持實(shí)事求是、量入為出的原則，不允許超越實(shí)際搞達(dá)標(biāo)、創(chuàng)政績(jī)。其次要建立新增負(fù)債審批制度。凡未經(jīng)批準(zhǔn)產(chǎn)生的新增債務(wù)，按照“誰決策誰負(fù)責(zé)，集體決策由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)”的原則嚴(yán)肅處理。三要實(shí)行村賬鄉(xiāng)管的制度。村級(jí)賬務(wù)由鄉(xiāng)級(jí)經(jīng)管部門統(tǒng)一管理，杜絕村干部亂支亂貸行為，規(guī)范財(cái)經(jīng)制度。四要嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)制度。定期對(duì)鄉(xiāng)、村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)特別是債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，建立債務(wù)終身責(zé)任追究制。同時(shí)，鄉(xiāng)村債務(wù)的形成，既有客觀

因素，也有主觀因素，與某些鄉(xiāng)村干部決策失誤、工作不力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力不強(qiáng)以及其他方面有著直接的關(guān)系。在農(nóng)村各項(xiàng)工作中，人是第一要素，培養(yǎng)一支靠得住、能干事的鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍是一項(xiàng)非常重要而又緊迫的任務(wù)。要拓寬用人的視野，把善于致富、群眾公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)能人請(qǐng)到干部隊(duì)伍中，帶領(lǐng)群眾發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中化解債務(wù)。

以上的一些措施，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來是可行的，但是基層的債務(wù)問題已經(jīng)刻不容緩，加之諸多客觀因素的影響，化解大量鄉(xiāng)村債務(wù)不可能一蹴而就。一是今后可用來化解債務(wù)的資源越來越少，據(jù)調(diào)查，在已經(jīng)化解的鄉(xiāng)村級(jí)債務(wù)中，70%以上是通過債權(quán)債務(wù)相抵來實(shí)現(xiàn)的。今后，清收債權(quán)的難度越來越大，剩下的大多數(shù)是難以回收的“爛賬”和“呆賬”，同時(shí)，資源性收入也將逐漸減少，對(duì)能夠處置的閑置房產(chǎn)、設(shè)備等資源大多數(shù)已經(jīng)變賣或出租。二是化解重點(diǎn)、難點(diǎn)債務(wù)(如欠上級(jí)的支農(nóng)周轉(zhuǎn)資金、世行貸款

等農(nóng)發(fā)有償資金、銀行貸款、信用社貸款以及退還農(nóng)村合作基金股金等)，無資金來源。三是通過發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)償債并不是短時(shí)間可以實(shí)現(xiàn)的，償還舊債必然會(huì)產(chǎn)生新債，特別是在一些中西部的貧困鄉(xiāng)村，讓基層政府自我化解上百萬、上千萬的債務(wù)，幾十年也不可能。況且高額的利息“利滾利”，增加的收入還不夠支付利息。到何時(shí)才能還完？現(xiàn)實(shí)的問題是如何在盡短的時(shí)間內(nèi)，有效的化解基層債務(wù)，防止危機(jī)進(jìn)一步演化。因此，筆者同時(shí)認(rèn)為：

第一，中央應(yīng)加大“注資”力度。銀行有不良資產(chǎn)，政府也有不良資產(chǎn)。國有銀行承擔(dān)政策性貸款的虧損，造成的不良資產(chǎn)，政府可以成立資產(chǎn)管理公司剝離，可以用外匯注資，基層政府作為中央政府的“子公司”，為什么不可以從中央政府獲取專項(xiàng)資金的支持債務(wù)化解？但是，中央政府畢竟財(cái)力有限，許多剛性的支出，如軍費(fèi)開支，社保醫(yī)療等無法減少。因此，可以考慮中央和地

方共同承擔(dān)，承擔(dān)的比例可以根據(jù)債務(wù)性質(zhì)和不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)整。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，稅基薄弱，債務(wù)沉重，償還能力不強(qiáng)，中央應(yīng)當(dāng)兼顧公平，多承擔(dān)一些。

第二，積極發(fā)行地方債。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，化解債務(wù)的最好辦法就是使債務(wù)流動(dòng)起來。政府有未來的收入，債權(quán)人需要現(xiàn)在的還款,所以中央政府可以“借”錢給地方政府用于還債，地方政府解決了債務(wù)問題才有能力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加收入，等到收入增加后，再還不遲。

第三，改革財(cái)稅體制。在近期，農(nóng)村財(cái)稅體制要適應(yīng)化解鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)的需要，進(jìn)行較大幅度的調(diào)整。應(yīng)在稅費(fèi)改革后5年，將新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收，包括增值稅和消費(fèi)稅全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面可以增加鄉(xiāng)村的可用財(cái)力，另一方面也能夠刺激鄉(xiāng)村發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)。還應(yīng)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)人所得稅的征收力度。在改革后幾年，也應(yīng)將新增個(gè)人所得稅大部分留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用來緩解鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)。

第四，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。要重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，對(duì)于民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、計(jì)劃生育、農(nóng)村義務(wù)教育、跨區(qū)域的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共品、公益品費(fèi)用，應(yīng)該主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府來承擔(dān)，讓鄉(xiāng)村真正休養(yǎng)生息。只有減輕了鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，才能較好地消除鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)的隱患。