第一篇：醍醐灌頂：地方政府債務問題的深層研究

醍醐灌頂：地方政府債務問題的深層研究

近年來，地方政府債務問題受到社會各界的矚目。2017年 7 月 15 日召開的第五次全國金融會議提出，要“嚴格地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”。2017 年 7 月 24 日召開的政治局會議也提出，要“積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”。2018年2月24日，財政部出臺“關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知”，通知指出，要“加強地方政府債務管理，堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰”。一系列政策的出臺，驟然將地方政府債務問題推到了風口浪尖上，從理論界到各級政府，可以說到了畏債如虎，談債變色的地步。

本文認為，我國作為發展中的社會主義大國，其經濟起飛的原始積累階段具有其他社會形態所不具備的特殊性，因此，客觀看待地方政府債務問題形成的歷史軌跡、正確分析地方政府債務成因、理性評估地方政府債務現狀、合理提出地方政府債務問題的解決方案、有效改善地方政府債務產生的社會環境，才能在發展中解決地方政府債務問題。

一、地方政府債務形成的歷史軌跡

我國地方政府債務形成的歷史軌跡大致可以分為以民間投資為主拉動經濟、以國企投資為主拉動經濟、以地方政府投資為主拉動經濟的三個階段。

改革開放初期到2008年，是地方政府債務問題并不突出的階段。改革開放以來，我國民營企業和民營企業投資人數開始進入持續高速增長時期，1992年，達到了365萬戶和948.6萬人的規模。1992年到1995年，戶數年均增長率高達58.3%，投資者人數增長率也達到55%。1996年之后，民營企業及投資者人數保持了快速穩定的增長趨勢。2001，中共中央提出，民營企業也是中國特色社會主義建設者，并于2004年出臺了支持私營企業經濟發展的三十六條規定，無疑為民營企業的發展創造了良好的政治環境。縱觀1994到2004年，中國民營企業數年均增長23.9%，投資者人數年均增長約30%[1]，民營企業的迅猛發展帶動了我國經濟快速增長。該階段以民營投資為主，政府投資不是主要角色，地方政府債務問題并不顯著。

2008年至2012年為地方政府債務問題的累積階段。2008年國際金融危機爆發，不僅歐美等發達國家深受重創，中國經濟也受到了較大的影響。為了穩定增長，我國政府決定通過刺激投資、消費和出口三駕馬車的一籃子政策，推出了4萬億計劃來刺激經濟發展，其中大約2.8萬億由地方政府籌集。如圖1，根據choice數據庫，2008年后，國有企業固定資產投資完成額累計同比大幅上升，2009年高達同比增長515.2%；而2004、2005年之后，民營企業固定資產投資同比變化不大，呈長期緩慢走低趨勢。這一階段，拉動經濟的主體由民營企業投資轉變為國企投資。圖1：[1]本段數據參見陳光金, 1992-2004年的私營企業主階層：一個社會階層的成長.社會科學文獻出版社2005年版.第三個階段為2012年之后，地方政府債務問題凸顯。其實，地方政府融資平臺在上一階段就已經如雨后春筍般發展起來，從少數幾十家增長到一萬余家，為第三階段地方政府債務問題的凸顯埋下了伏筆。2012年起，受周期性、體制性和結構性因素影響，經濟下行壓力加大，由圖1可以看出，2012、2013年之后，國有企業和私營企業固定資產投資同比增速大幅減弱，2016年達到最低點。政府為了緩和經濟下行壓力，開始加大投資力度，承擔起推動經濟增長的重任。圖2：

根據圖2，地方政府性基金支出從2012年開始大幅增長，截至2014年末，地方政府性基金支出合計已高達48499.96億元，其中一個主要的資金來源便是地方政府負債，利用舉債式投資的模式刺激經濟增長，保障經濟平穩運行，由此使得地方政府債務規模逐年增大，導致了地方政府債務問題日趨嚴重。

從歷史軌跡上我們可以看出，中國作為發展中大國，能夠維持近40年的高速增長，由改革開放初期百廢待興的經濟體發展為世界第二大經濟體，是民間投資、國企投資和地方政府投資三者接力作用的結果，從這個意義上講，地方政府投資對維持中國經濟增速在歷史過程中起到了不可替代的作用。

二、地方政府債務的成因分析

一直以來，我們通常把地方政府債務的成因歸結到地方政府身上，很少考慮地方政府債務問題形成的宏觀、中觀和微觀環境，而本文從歷史國情、經濟體制和財政體制特點三個層面分析地方政府債務成因，可能更理性、更客觀。

1.從歷史國情來看，適度的地方政府債務是經濟穩定發展的需要世界各國在經濟現代化的初始階段，都面臨著基礎設施薄弱，公共事業不完善等情況，在英國等市場要素非常完善的資本主義國家，可以從容采取市場化道路的原始資本積累模式。在發展空間和時間足夠充足的情況下，各國可以通過市場化模式籌集資金，利用借債進行補充。但是我國作為后起的、發展中的社會主義大國，改革開放初期面臨著十分窘迫的發展環境，非常急迫的發展任務和極度薄弱的基礎條件，要想在短期內解決這些問題，除了政府高度介入市場，并沒有更多的路徑可以選擇。因此回顧改革開放40年，地方政府債務的形成具有歷史必然性。

2.從我國金融市場的特點來看，地方政府債務的形成具有必然性長期以來，我國是一個以銀行借貸市場為主，資本市場為輔的金融市場。根據銀監會公布的2016年銀行業監管統計指標顯示，截至2016年底，境內銀行業金融機構總資產規模達到226.26萬億元，其中商業銀行總資產占比達到77.8%[1]。在上世紀九十年代，這一比重更是高達90%以上。一個以銀行借貸市場為主的金融市場會更多的體現商業銀行的經營原則和特性，我們知道商業銀行的放款原則是安全性、收益性和流動性，在這一背景下，可能由地方政府“兜底”的地方政府融資平臺獲得銀行借款的可能性便利性大大增強，從資金供應角度看，這使得我國資本市場的資金更容易流向地方政府項目，是我國地方政府債務累積的又一原因。

其次，由于我國資本市場的不健全，市場經濟活力不足，而基礎設施建設、投資環境優化與企業投資積極性密切相關，地方政府的適度舉債在一定程度上減輕了企業的稅收負擔，降低了稅收、生產及流通環節的成本，為企業生產性活動提供了資金保障，激發企業的投資意向，創造良好的投資環境。除此之外，地方政府舉債的積極財政政策對于促進居民收入的中高速增長，推動消費帶來幫助，有助于加快城鎮化發展步伐，也有助于效率和公平的均衡和實現。

3.從財稅體制的特點來看，地方政府的債務累積具有必然性我國于1994年實行分稅制改革，有效遏制了地方政府濫用財政資金，但也帶來地方政府財政缺口加大的問題。分稅制改革以來，中央財政收入約占總財政收入的四分之三，而地方財政收入僅占總財政收入的四分之一，但是由于財權事權不對稱，地方絕大部分的基礎設施建設和公共工程要由地方政府負擔，地方政府于是通過大規模向銀行融資來獲取資金支持，形成了大規模地方政府債務。近些年，我國采取了積極的財政政策和穩健的貨幣政策來刺激經濟發展，對經濟的投資擴張計劃也要求地方政府尋求更多的資金來源，因此，地方政府債務規模逐步增大與我國現行財稅體制密切相關。[1]參考銀監會公布的2016年銀行業監管統計指標。

三、應務實看待地方政府債務問題

我國地方政府債務是在推動中國經濟高速增長過程中累積形成的，由于統計不透明和界限不明晰等原因，隱形地方政府債務無法被精確測算，這也是從中央到地方高度重視地方政府債務風險的原因之一。但即使考慮到隱性債務額度，我們也認為，根據債務規模、承擔機制和償債結構，地方政府債務風險依然可控。

1.分析債務規模，未來一定時期地方政府債務情況基本可控首先，判斷地方政府債務規模是否過大不僅取決于其絕對規模數據，也取決于其相對規模的比較。目前來看，在財政部的地方債務強監管下，地方各級政府在加快建立健全規范的舉債融資機制和防范化解財政金融風險等領域取得了明顯成效。根據十三屆全國人大一次會議舉行的記者會，財政部透露，截至2017年末，我國地方政府債務16.47萬億元；債務率(債務余額/綜合財力)為76.5%，低于國際通行的警戒標準。考慮十二屆全國人大五次會議審議批準，2017年全國地方政府債務限額為18.82萬億元，因此截至2017年末，全國地方政府債務余額控制在全國人大批準的限額之內，還留有一定空間。

2.考慮承擔機制，我國具有保障適度地方政府債務的條件首先，比起西方國家的地方政府，我國地方政府擁有其他國家不具備的特殊性，即較強國有資產變現能力，通過國有企業改革，不但可以盤活大量存量資本，提高國民經濟運行效率，并且能夠釋放財政可用資金。據統計，非金融國企股權結構改革每年可變現萬億存量資金，為適當增加政府負債提供一定的資金支持。其次，按窄口徑匡算，我國的主權資產凈值在20萬億元左右[1]，說明對于主權債務，我國政府擁有足夠的主權資產將其覆蓋。

由此可見，在財政收入的支撐下，在國企改革的帶動下，我國地方政府債務具備良好的承擔機制，短期內債務危機爆發的幾率較小。

3.解讀償債結構，地方政府償債壓力或有緩釋2018年3月7日，財政部部長肖捷在全國人大一次會議記者會上對我國政府債務情況進行了介紹。截止2017年末，我國政府部門宏觀杠桿率為36.2%，中央財政國債余額為13.48萬億元，地方政府債務余額為16.47萬億元。首先，國際清算銀行（BIS）公布的我國政府部門杠桿率水平在45.7%左右，而實際杠桿率大幅低于該口徑。除此之外，我國政府部門杠桿率也遠遠低于國際上60%的標準和國際上主要經濟體的平均水平。2016年，我國地方政府一般債務還本額為3.04萬億元，地方財政收入為8.73萬億元，占比43.99%。2017年全年地方政府一般債券累計發行2.36萬億元，2017年末地方政府一般債務10.33萬億元，根據有關部門估算，2017年我國地方政府一般債務償還額約為1.82萬億元[2]，較2016年有較大幅度下降；根據財政部披露，2017年1-12月，我國地方一般公共預算本級收入9.14萬億元，同比增長7.7%，可以測算，一般債務償還額對財政收入占比為19.91%，由此看出，相對綜合財力，地方政府償債壓力大幅下降。在2018年財政預算報告草案中，安排地方政府專項債券1.35萬億元，比2017年增加5500億元，增幅大幅提高。這說明，隨著我國地方政府舉債的不斷規范，專項債務成為我國地方政府越來越重要的融資方式，償債壓力也會進一步降低，地方政府債務風險得到緩釋。

總之，在評估地方政府債務風險大小時，需要從債務規模、承擔機制和償債結構上客觀務實進行分析，既不能低估，也不可張皇失措。[1]社科院匡算中國“家底”：20萬億-70萬億。[2]本段數據為筆者整理，結合參考：張濤，我國政府部門償債壓力或有下降，證券日報2018-03.四、在發展中化解地方政府債務風險

政府債務是一國經濟發展到一定階段時的必然產物，只有相對于經濟發展水平、質量和增長速度來評估債務風險才具有意義。從絕對數量上控制債務風險只是治標之策，只有推動經濟增長，將地方政府債務放在經濟系統擴張的角度上看，努力在發展中化解風險，才是治本之策。

從操作角度，并不僅僅是控制規模，應該更加細膩化處理，戰略上重視，戰術上藐視。第一，應進行各類政府性債務的全面梳理，明確各級政府債務的產生原因，由哪級政府產生就由哪級政府提出解決方案。第二，要梳理債務期限，改善債務結構，調節短期債務和長期債務的配置，如通過債務置換，以長期的、低利率的資金置換地方政府的前幾年的高息融資，緩解當期償債壓力，提高總體償債能力。第三，通過構建政府平滑基金等項目，降低債務成本，分散債務風險。第四，建立地方政府債務轉讓平臺，用市場化手段解決部分地方政府債務問題。

從資本市場角度，要大力發展資本市場，拓展更多融資渠道，提高資本市場融資比例。第一，發展多層次資本市場，創造更廣泛的融資渠道，發達的市場化金融體系有利于降低地方政府融資占比，化解地方政府債務風險。第二，地方政府可以充分調動民間資本承接基礎社會建設的積極性，將市政公共事業產業化，讓民間資本參與政府公共領域經營性項目的投資，促進融資主體多元化，分散政府債務風險。從運行機制角度，要進行有效的監督管理，將政府職能和市場職能明確切開，嚴格區隔地方國有企業和地方政府的界限。地方政府融資平臺應該按照中央政策，轉變為自主經營，自負盈虧的國有企業，明確市場化的經營方向，嚴格切斷地方政府和國有企業之間存在資本注入和人事關聯等勾稽關系，使其與政府融資職能明確分開，提高轉型效率，從運行機制上防控未來長期可能引發債務危機的機制性風險。

五、深層改善地方政府債務形成的社會環境

近年來，我國經濟長期發展依賴的社會環境發生了本質性的變化，交易成本、稅收費用、勞動力成本、土地、物流、能源和匯率等因素導致企業生產成本的高居不下，使得我國原有的發展模式難以為繼。如前所述，我國地方政府債務問題的解決不能只盯著地方政府債務問題本身。我們知道，債務規模的大小是相對于經濟規模的大小而言的，地方政府債務規模是分子，經濟規模是分母，經濟規模越大，經濟增長速度越快，債務風險越小，債務風險的化解越快。因此化解地方政府債務問題的治本之策應該是，在管理控制好既有債務風險和債務規模的同時，加快經濟體制改革，實現經濟的健康持續增長。為實現這一目標，中國經濟體制和發展環境要進行深層次的系統性變革，本文僅從以下幾個影響最為顯著的方面說明之。

降低我國經濟發展過程中的宏觀和微觀運行成本。首先，降低人力資源成本，減少無效能力成本，提高生產效率與市場價值。其次，降低能源成本和物流成本。最后，優化稅費結構，降低稅費負擔。

國企改革需要有根本性突破。混改停滯不前，僵尸企業僵而不死，國企改革問題受到持續關注，從長期來看，我國經濟要想持續實現中高速增長，國有企業改革必須有所突破。加快產業技術升級。為此，應該盡快在科研體制，知識產權保護，推動企業技術創新，維護科技人員的積極性，合理劃分政府與企業的科技分工等方面積極推進改革。實現經濟發展向形態更高級、分工更優化、結構更合理的階段演進。構建民營企業發展的良好的社會環境。首先，要調整相關法規政策，優化民營企業法制環境，樹立民營經濟平等地位。其次，要加大民企維護力度，維護民營經濟合法權益。最后，改善民企的生存環境，提高為民企服務的行政效率。

第二篇：地方政府債務問題研究文獻綜述

地方政府債務問題研究文獻綜述

摘要：關于政府性債務問題的研究具有悠久的歷史,并已經形成了豐碩的研究成果。而關于地方政府性債務問題的研究則相對較晚,國外學者自20世紀80年代才開始有所涉及。受政府性債務演變進程的影響,中國地方政府性債務問題的研究主要開始于1994年分稅制的改革。近年來隨著地方政府舉債融資形式不斷豐富和債務規模不斷增加,尤其是在應對2008年底因美國次貸危機而引發的全球經濟危機的過程中,地方政府性債務規模急劇增加。我國地方政府債務近幾十年來急劇攀升，財政隱患巨大，國內外從不同的角度對地方政府債務問題的研究也越來越多。

關鍵詞：地方政府 債務 風險

一、國內研究現狀

（1）如何看待地方政府債務風險的爭論

劉尚希在《如何看待地方債務》一文中認為，地方政府債務風險可控與否，和政府償債的公共資源、政府債務的體制機制等相關因素有關，單純的看債務的數字化指標是不能正確判斷債務的風險的。對地方政府債務持樂觀態度的有：巴曙松在《中國地方政府債務的宏觀考察》一文中指出，“根據國際慣例，中國的地方政府債務水平總體上處于可以承擔的水平，個別地方政府存在過度舉債行為”。吳曉靈在接受媒體采訪時表示，我國總體負債規模占GDP比重仍不超過 50%，無須對地方債務過度擔憂。持擔憂觀點的人則認為我國地方政府債務問題已經到了非解決不可的時候了。魏加寧博士在接受《中國經濟時報》指出，“目前我國地方政府債務風險在某種意義上講實際上已經超過了金融風險，成為威脅我國經濟安全與社會穩定的頭號威脅”。呼顯崗(2004)則認為“目前我國地方政府債務風險在局部已經顯現，未來潛在的風險很大，如不積極防范和化解，向中央政府轉嫁，將會嚴重威脅國家的經濟安全和社會穩定”。（2）地方政府債務特點的研究

地方政府債務特點多樣化，但代表性的觀點表現如下。陳靜在《地方政府債務的探究及建議》一文中認為地方政府債務的現狀有三個特點：地方政府債務信息不透明，債務數目缺乏準數；地方政府債務缺乏完善的監督管理機制；地方政府債務數額大。王克群發表的文章《地方政府債務的特點、成因及化解》則認為地方政府債務成因和形式多樣化、舉債方式隱蔽、還款時間長、地方融資平臺項目多由地方政府提供隱形擔保。審計署審計科研所課題組的報告《我國地方政府債務問題、成因及對策研究》指出地方政府債務增長過快，規模失控、主體不明、責任不清。孫勇在文章《地方政府債務風險問題初步分析》中通過對遼寧的直接顯性債務的分析得出，債務結構發生明顯變化，主權債務和中央再貸款債務比重下降，其他債務提高；地區間債務負擔率差異較大，個別地方債務率過高。牟放則認為為了規避法律責任，地方政府負債日益隱性化。（3）對地方政府債務形成原因的分析

地方政府負債的主要原因可以概括為兩個，一是體制性原因，二是政策性原因。報告《中國經濟中長期風險和對策

（六）》指出，體制性原因包括財政體制、投融資體制和行政管理體制，其中財政體制的原因表現為中央和地方財權和事權不均衡，地方政府財權小，事權大，導致地方政府不得不舉債。支持這一觀點的還有張莉、王克群、李顯杰、馮樹建等。張莉在《地方政府債務風險初探--基于分稅制和地方政府融資平臺的研究》一文中提出地方政府投融資平臺擔保狀況不佳、責任主體不清晰、投資回報率低等情況是增加地方政府債務的助推劑。馮樹建認為銀行信貸種種違規行為也使地方政府債務風險問題更加嚴重。在接受《小 康》雜志采訪時，陳穗紅認為地方政府治理不善是地方政府負債的一個重要原因；孫明非認為政企不分、政府經營企業虧損導致的債務占縣鄉債務比重最大的一塊。上述都是體制性原因的表現。而政策性原因表現在國家出臺的很多政策不能落實，或者是在實行過程中管理和控制不嚴格，或者是加重了地方政府的負擔而引發的政府債務的上升。魏加寧(2004)認為,地方政府負債的原因如下:①各級政府之間財權事權劃分不清,地方政府收入減少、任務加重;②政府職能轉變不到位,行政機構繁雜、人浮于事;③地方政府行政層級過多,地改市后財源匾乏;④財政金融體制不健全,地方政府缺乏必要的正規融資渠道;⑤信息披露制度不完善,缺乏地方政府的信用評級;⑥行政管理體制缺乏約束機制,地方政府官員行為短期化。（4）集中于研究如何化解我國地方政府的債務問題。

李冬梅在其著作《中國地方政府債務問題研究》中著重從發行地方公債的經濟學分析角度和發行地方公債的理論必要性和現實必要性角度論證了發行地方公債是化解我國地方政府債務的有效途徑之一。王建國則認為解決地方政府負債問題首先必須要以法律區分各級政府的事權與財權，使中央和地方政府的事權和財權合法化規范化。崔斌在《地方政府債務風險防范問題探索》文章中提出充分利用外匯儲備來緩解地方財政壓力，并且控制新增債務，建立償債基金。張子榮在《化解地方政府債務問題研究》中提出加強對地方債務監督管理，規范地方各級政府的融資平臺公司，從而使資金落實到實處，減少浪費，從而減輕債務。

總體來看，國內的研究，對進一步認識地方政府債務問題提供了一定的指導，對從實踐中解決地方政府債務問題也有一定的借鑒意義。但是由于很多研究側重地方債務的某一個方面，并且缺乏完整、規范、統一的數據，因而不利于我們對地方債務問題從總體上把握。

二、國外研究現狀

（1）對于地方政府是否應該舉債的問題，西方理論界經歷了一個發展階段。世紀 30 年代以前，經濟學家們大多主張政府無為而治，古典經濟學派的創始人亞當·斯密否定政府借債的作用。他認為“最初債權者貸與政府的資本，在貸與的那一瞬間，已由資本的機能而轉化為收入的機能了，換言之，已經不是用以維持生產性勞動，而是用以維持非生產性勞動”。他還認為“政府債務會增加國家負擔，因為償債時將會加重人民的稅收負擔”。這些原因使得亞當·斯密極力反對政府舉債。另外，古典政治經濟學的主要代表之一李嘉圖也認為“政府借債對經濟的發展無貢獻，反而存在較高風險。”因而，李嘉圖也反對政府舉債。20 世紀 30 年代經濟大衰退之后，大多數經濟學家開始贊成政府舉債。這個時期的代表人之一約翰·梅納德·凱恩斯在《就業、利息和貨幣通論》中指出有效需求不足導致了經濟衰退，為了刺激經濟繁榮，必須實行赤字財政，這樣必然會產生債務。他認為“舉債支出雖然浪費，結果倒可以使社會致富”。因此他鼓勵適當舉債。美國經濟學家勒納“拋棄了預算平衡的原則，把公債的功能從彌補財政赤字拓展為調節經濟發展的政策手段的高度”。總之，凱恩斯學派認為政府舉債有益于經濟發展，因而支持舉債。（2）很多外國學者認為適度舉債對經濟是有好處的，但是要把握好這個“度”就

涉及到債務應該怎么管理的問題。Elizabeth Currie、Jean Jacques Dethier 和 Eriko Togo（2003）研究了政府債務管理的制度安排，將OECD國家政府債務管理經驗總結為：把戰略性的公共政策目標而不是戰術性的貿易目標放在首要地位；在金融資產管理和有關債務管理的公共政策方面，應加強制度建設，使債務管理現代化；建立相關機制，以保證權利下放的成功和對財政部和議會負責。國外對地方政府債務問題的研究具有明顯的的時代烙印，相應地也具有時代局限性，面對我國日益上升的地方政府債務問題，我們還是要依據中國國情，實事求是地提出可行性對策。

三、對地方政府債務研究成果的評價

綜合來看,國內外已有文獻在基礎理論、現狀解釋以及對策方案等方面取得了很多有價值的研究成果,這為進一步系統研究財政分權視角下地方政府性債務問題提供了堅實的理論基礎和有力的技術支撐。但從體制基礎層面認知當前中國地方政府性債務的特殊中國地方政府性債務問題研究，基于財政分權和政府行為的視角性并構建一套與中國經濟、社會體制轉軌客觀實際相契合的地方政府性債務管理機制而言,還有一些問題值得進一步分析和探討: 1.關于地方政府性債務的系統性研究還有待深入

在轉軌背景下,中國地方政府性債務具有階段性特征,在不同的歷史發展階段,地方政府性債務的形式、形成原因、債務規模以及債務風險的影響因素等都與當時的時代背景和經濟社會發展階段息息相關,因此,就債務而論債務并不能說明問題,理性看待和分析當前中國地方政府性債務問題需要我們從歷史的縱深視角來探尋中國地方政府性債務的發展歷程。

2.關于地方政府性債務系統規范的實證研究還有待加強

從已有的研究成果來看,現有大多數關于地方政府性債務問題的研究集中在策論方面的理論探討,僅有的實證分析也大都是基于當前地方政府性債務某一方面的研究,因而難以為中國地方政府性債務管理提供總體的建議或有價值的結論。因此,需要我們立足中國地方政府性債務的基礎數據構建規范的實證研究體系,從中找尋中國地方政府性債務的內在規律,為進一步規范和完善地方政府性債務管理提供科學依據。

3.對造成中國地方政府性債務問題的體制性根源的認知還有待加深

在轉軌背景下,地方政府性債務的產生和發展既有財政體制改革等深層次的體制背景,又是中國政府投融資體制改革創新的客觀結果。財政體制的分權化改革本質上是對政府間關系的重新調整,這種調整在縱向上表現為中央政府與地方政府的縱向財政不均等,在橫向上則表現為地方政府之間的相互競爭,進而對地方政府性債務產生影響。因此,需要我們系統地探討影響地方政府性債務的體制性根源,為構建科學的地方政府性債務管理體系提供理論支持。

參考文獻

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第三篇：中國地方政府債務問題探討

中國地方政府債務問題探討

摘要：巨額的地方債務越來越成為社會矚目的焦點。本文通過分析地方債務問題的現狀，深究其影響，導出危機，再針對地方債務問題的形成原因提出相應的解決方法。

關鍵詞：地方債務危機；成因；影響；對策

地方政府性債務是指地方機關事業單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務，分為直接債務、擔保債務和政策性掛賬。目前我國地方政府債務的規模已十分巨大，并且增長非常迅速。截至2010年底全國省市縣三級地方政府性債務余額約10.7萬億元。有關專家根據國家統計局的數據估計目前的地方政府性債務規模約為18.5萬億-24.6萬億元。而這一數據是2012年我國地方財政收入（本級）6.1萬億元的3到4倍之多，債務收入比率高達175%-232%，超過100%的債務警戒線，地方負債情況不容樂觀。

一、地方債務危機的現狀

（一）債務規模分布情況

從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務余額地域分布情況

（二）債務規模分變化情況。

1997年以來，我國地方政府性債務規模隨著經濟社會發展逐年增長。1998年和2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點。

二、地方債務危機的成因

（一）制度因素：地方政府錢少事多，負擔沉重

地方政府財權事權的不匹配是造成地方債務危機最重要也是最根本的原因。目前我國中央財政收入占比52%，支出只占20%，而地方財政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國現行的28個稅種中，目前僅營業稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。“營改增”在整個服務業實行后，按現有增值稅分成比例，地方失去了一個重要的獨立稅源，地方的支出責任和收入來源之間的錯配將加劇，財稅體制改革變得刻不容緩。為了促進本地經濟社會發展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。財權事權的不匹配反映出中國尚未實現有效的財政分權。

（二）政策因素：財政政策積極，債務規模擴張

近年來積極的財政政策的施行使得地方債務的規模進一步擴張。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，2008年發行國債總額已達15500億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務規模的擴張：第一，中央政府增發國債時，每年都在相關預算法案中明確增發國債中“代地方政府舉借”的規模，轉貸給地方政府用于中央確定的地方建設項目，共轉貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發了地方政府自行舉債或變相融資等問題，相應形成了地方政府的或有顯性債務。第三，在中央政府投資擴張示范效應下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴張的問題，舉債搞建設極為盛行，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監督弱化

地方政府內部機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置不合理，存在部分冗余機構。此外，政府準入機制有很大缺陷，導致眾多“走后門”現象的出現，爭相擠進工資福利水平較高而且穩定的行政事業單位“吃皇糧”，大量增加了財政供養人員總量。

地方主要領導單純追求GDP的片面政績觀，加劇了地方政府行為不規范問題，直接導致債務規模的膨脹。一些地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，在任期內盲目上項目、搞建設、建廠子、搞開發，不顧財力實際超前興辦公益事業，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。而無論這些“政績工程”干好干壞，領導者本人都不必為當地政府所欠債務負責，因此，地方政府領導在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風險，加大了地方負債壓力。

在此情況下，又缺乏對地方政府的有效監督體系，監督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預算、執行預算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規范、不公開，既缺乏自律，又缺乏人大、社會等方面的監督。

三、地方債務危機的后續影響

（一）信貸存在違約風險，影響銀行信貸安全

未來兩三年之內，大量地方融資平臺的貸款到期，債務償還問題就會爆發。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達2.4萬億元人民幣，對銀行業的新增風險資產是3.15萬億元左右，這通過資本消耗和撥備計提對銀行資產質量產生影響。

（二）宏觀經濟運行受到影響

地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當地財政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的素質和質量。

（三）地方經濟停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務風險爆發，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經濟發展也可能面臨停滯。我國的城鎮化建設已經進入新一輪建設高峰期，地方投融資平臺仍需扮演重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊含的危機將可能提前顯現，并成為真正的危機，進而對中國經濟產生重大影響。

（四）地方賣地圈錢 掣肘房地產調控

地方政府財政收入中相當一部分來自于賣地和房地產稅收，償債壓力加重地方政府對土地財政的依賴，房地產調控政策難以為繼，迫使房地產調控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費。通過提高行政所掌控的“資源”價格進行出售，來增加財政收入彌補巨大的債務虧空。

（五）影響政府威信和社會穩定

如果地方債務風險爆發，可能會影響地方政府對基礎設施、教育、科技等公共產品的投入，可能會出現公務員和中小學教師等相關人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費和再就業、企業離退休人員養老金等支付問題，嚴重的將會威脅社會穩定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務危機的對策

（一）徹底完成銀行的去財政功能

徹底完成銀行的去財政功能，加強財政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業已經刻不容緩。

（二）完善財政體制，合理劃分財權事權

要進一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權劃分。應該由中央政府承擔的，在劃分責任時，明確由中央承擔。完善預算法、轉移支付法規，以立法形式明確各級政府的事權財權，硬化預算約束，規范政府舉債和擔保行為，加強地方債務的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權”行為，增強各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務規模的失控。

同時完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財政收入中的比重。進一步完善分稅制，分清各級政府的償債責任，為規范地方政府舉債行為創造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權。地方政府可以根據本地區的實際情況，對具有地方區域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國經濟“去房地產化”

實現經濟的“去房地產化”，需要推進保障性住房等民生建設。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領域支出的增加令地方政府不堪重負。房地產問題關乎民生和社會穩定，伴隨房地產的調控進入到攻堅階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩定的資金來源。

（四）建立健全政府債務資金的監管機制

對利用政府債務資金的重點工程項目，繼續完善項目法人責任制、項目監理制、工程招投標制，加強資金使用管理，切實規范財務收支行為。將行政管理費用和項目投資支出相分離，規范資金使用，嚴格項目工程預決算審核，嚴格控制超標，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責任追究制度，明確權利、義務、責任，對盲目舉債、拉低水平的重復建設，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責任人的責任。同時要將債務的借、用、還納入領導干部任期經濟責任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標。

（五）加快行政事業機構改革，減少財政供養壓力

要減輕地方政府的財政支出壓力，除了要保證地方政府有適當的財政收入來源以外，還必須注重削減地方財政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉級政府財政困難的一個突出表現，就是行政事業性支出增長過快。而事業費中又以人員經費為主，真正用于事業發展的支出比重較小。要減輕地方財政的支出壓力，首先就是要控制行政事業機構人員的膨脹，要結合政府機構的改革，減少行政事業機構的設置，壓縮人員經費開支。

目前，我國財政狀況總體上看仍屬安全穩健。2010年，全國財政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財政赤字率和國債負擔率都很低，地方政府債務僅表現為局部和結構性的問題，地方債務問題尚在可控范圍。但如果有關方面不加以重視，任由地方債務漏洞擴大，后果將不堪設想，危及宏觀及地方經濟的方方面面。盡快出臺相關政策加強地方債務問題治理，應該成為當前制訂經濟政策的重要考慮方面。

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第四篇：地方政府債務風險及控制研究

地方政府債務風險及控制研究

摘 要：近年來，隨著中國經濟與社會的不斷發展，地方政府在公共服務和基礎設施建設方面不斷加大投入力度，擴大資金需求。然而，地方政府自有資金有限，因此不得不通過通過舉借債務的方式來彌補資金的不足。地方債務規模不斷擴大，地方債務信息卻很難全面、準確統計，由此導致地方債務風險不斷加劇，債務規模難以得到有效的控制。地方債務風險的擴大將會威脅到地方經濟發展，因此如何控制地方債務風險成為了需要我們關注的課題，本文認為地方政府應通過加強債務信息透明度，建立完善債務償還制度等方式來控制地方債務風險，維持地方財政平衡，從而保證地方經濟及社會的穩定發展。

關鍵詞：地方債務；債務風險；償債能力

隨著經濟的發展，城鎮化進程的不斷加速，地方政府需要進行大量的市政項目建設，資金需求巨大。分稅制改革之后，中央集中了大量的財權，導致地方政府財權與事權不匹配，形成了巨大的資金缺口，因此地方政府不得不發行地方債務來彌補進行交通運輸，基礎設施建設所帶來的財政赤字，保證地方政府職能的發揮和政府機構的正常運轉。然而《中華人民共和國預算法》規定，各級地方政府，按照量入為出，收支平衡，不列赤字的原則，不得發行地方政府債務。因此地方政府只能通過中央地方轉貸，地方政府融資平臺，或以下屬企事業單位的名義舉債，由此產生的債務具有很強的隱蔽性，信息透明度低，從而增大了地方財政的風險。

一、地方債務及其風險

地方政府債務是指我國各級地方政府作為債務人，在財政收入不足以保證政府職能的履行時，以財政收入和政府資產作為擔保，向金融機構、其他企業及個人舉借的債務。

（一）地方債務主體

我國地方政府債務由地方政府融資平臺，地方政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位和其他事業單位組成，其中由地方政府融資平臺為主要舉債主體，2010年，地方融資平臺債務余額為4.97萬億元，占地方政府債務總額的46%以上，幾乎占到一半。由于法律規定地方政府不得發行地方政府債務，這一規定限制了地方政府擴大銀行貸款和發行政府債券的規模，所以地方政府通過地方政府融資平臺發行了大量地方債務，然而地方融資平臺數量和債務規模的增長，在推動我國基礎設施和公共事業建設，加快城鎮化發展進程的同時，也存在著諸多風險。地方融資平臺由于自身償債能力有限、信息透明度低，導致地方政府融資平臺存在較大的風險。地方債務并未納入地方政府預算管理，以至于很難控制其債務規模，這也將大大提升地方政府財政風險。

（二）地方債務來源

目前我國地方政府債務資金來源主要為金融機構貸款、上級財政轉貸、發行地方公債以及其他單位及個人的借款，其中大部分債務來自于金融機構的貸款。地方債務的主要來源還是來自銀行貸款，地方政府的債務風險與金融風險息息相關，當地方政府存在大量逾期未能償還的債務，將會嚴重影響銀行的再融資能力，提高金融風險程度，限制銀行業的信貸擴張能力，同時對其他各行業的貸款支持力度將下降，嚴重影響經濟穩定增長。

（三）地方債務風險及其種類

地方政府債務風險是指地方政府對其承擔的債務無法按期還本付息以及相應產生的后果。從地方政府是否對地方債務具有法律上的償還責任，可以將地方債分為顯性債務和隱性債務。顯性債務是指簽訂了書面合同，地方政府作為債務人在法律上承擔償還責任的債務。隱性債務，是指并未簽訂書面合同，地方政府在法律上不承擔償還責任，而只是承擔道義責任的債務；從是否具有確定的償還責任上可以將地方債務分為直接債務和或有債務，直接債務是指政府在任何情況下都必須償還的債務。或有債務是指政府承擔擔保責任，當債務人不履行還款義務或無力償還時，由地方政府償還的債務，是在特定條件下才需要償還的債務。

參照世界銀行專家漢娜創建的政府債務風險矩陣對地方債務風險進行劃分，可將我國地方政府債務分為直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務這四種債務。其中直接顯性債務包括：中央政府代理發行的地方政府債券，向國內金融組織與單位、個人的借款，地方財政部門舉借的外債，各種拖欠款（工程款、公務員和教師工資等）；直接隱性債務包括社會保障資金缺口，農村社會保障缺口，公共投資項目未來的資本性和經常性支出等債務；或有顯性債務包括：地方政府擔保的外國政府貸款，地方政府擔保的國內金融組織貸款等；或有隱性債務包括：地方金融機構的債務，地方國有企事業單位的欠款，下級政府的債務等。

二、地方債務風險的積累

（一）地方債務增長迅猛

2008美國金融危機席卷全球，為了防止經濟下滑，緩解財政壓力，中央政府啟動了4萬億的經濟刺激計劃，這其中有2.8萬億元由地方政府承擔，因此地方政府不得不向金融機構進行融資，此后，地方債務規模便開始呈現出逐年遞增的態勢。據國家審計署審計結果顯示，2010年年底，全國地方性債務余額為10.72萬億元，其中地方政府負有償還責任的債務余額為6.71萬億元，占地方債務總額的62.6%，地方政府承擔擔保責任和救助責任的或有債務分別為2.34萬億元和1.67萬億元，分別占地方債務總額的21.80%和15.58%。至2013年6月末，全國地方債務余額增長至17.89萬億元，其中地方政府承擔擔保責任和救助責任的或有債務也分別增長至2.67萬億元和4.34萬億元，占地方債務總額的14.92%和24.26%。數據顯示，從2010年至2013年這三年中地方債務總額增長了67%，年均增長率超過了20%，債務總額增長的同時，地方債務占GDP的比重也逐年上升。由各年的數據可以看出，地方政府負有償還責任的債務比重較大，與此同時，這兩年中政府承擔擔保責任和救助責任的或有債務總額均約占40%，在債務人無法償還的特定條件下，或有將由擔保人或救助人來承擔償還責任，立即轉化成地方政府的直接債務。地方政府為了促進城市經濟發展，為當地的公共項目或地方企業提供擔保，形成了大量的地方擔保性債務。2010年地方政府的或有債務總額為4.01萬億元，到2013年增長至7.01萬億元，增長幅度達74%，導致地方政府或有債務的規模擴大，由此為地方政府帶來的債務風險也大幅增長。

（二）地方債務結構扭曲

地方債務在不同省份間比重不同，在東部省份主要以基礎設施建設和交通水暖電等設施建設為主，債務規模小。而西部地區的債務規模則比東部省份龐大，主要用于工資拖欠、彌補社會保險經費缺口和維持地方政府職能發揮和部門運轉。其次，在基礎設施建設上的投資多以建設期限長，投資收益率小的基礎設施為主，其投資資金不能靠項目本身的收益來償還，而要靠地方財政經費償還，由此為地方財政帶來了巨大的償債壓力，進一步提升了債務風險。

目前地方債務在政府層級間的分布是省、市級比重偏低，資金主要來自外國金融組織貸款、國債轉貸和國內金融組織貸款。縣鄉級債務比重偏高，由于基層政府財力小，承擔的事務支出多，導致債務規模增大。目前部分縣鄉級政府在財政較在為困難的情況下，由于債務項目多、償債資金來源窄，償債能力低，導致債務到期，而無力償還。截至2014年12月底，地方政府負有償還責任的債務中，存在0.9萬億的逾期債務，占地方債務總額的6%，2018年以后到期的債務余額為6.2萬億元，占地方債務總額的40%，其中逾期債務主體以縣鄉級政府為主，近三年為債務償還高峰期，也是債務風險的高發期。對于逾期債務地方政府不得不通過債務展期，將當期應償還的債務延緩至以后支付，和借新債還舊債的方式來處理，這種方式在不斷加大金融與財政風險的同時，也嚴重影響了地方政府的公信力。

（三）地方債務信息不透明

由于地方政府發行地方債務是屬于違規行為，常以地方政府融資平臺，企業事業單位的名義進行融資，舉債方式多樣，結構復雜，融資主體與監管部門之間缺乏有效的信息溝通機制，總體債務信息無法完全統計。全面了解地方政府債務的現實狀況是防范和化解地方政府債務風險的首要條件，沒有真實、全面可靠的債務信息，就不能對地方政府的債務風險作出客觀真實的評價，及時采取有效防范風險和化解債務的措施。從目前情況看，地方政府債務規模大，政府舉借的擔保債務無法完全準確統計，即使是財政部門地方政府債務統計資料反映的也僅僅是債務數額的總額，對或有債務中各融資主體的負債額無法統計出精確數值。每年新增債務、逾期債務等具體數據也很難統計出結果，政府監管部門無法獲得綜合完整的債務信息，難以確定地方債務規模，無法對地方債務風險進行準確的評估預測，難以對地方債務實施有效的監測與管理，從而大大提升了地方債務風險，降低了政府財政穩定性。

三、控制地方債務風險的對策

（一）根據政府財力適度舉債

各級政府部門是政府債務的承擔者，對政府債務的償還負有不可推卸的責任，政府債務規模和效益與各級財政狀況息息相關。因此，政府部門在追求地方經濟與社會發展的同時，也應合理控制地方債務規模。在進行項目建設時政府部門需要根據項目規模進行合理規劃，使其與地方經濟發展與債務償還能力相適應。同時根據自身債務結構，各項債務的償還期限，如，本年到期債務，以及后幾年年到期債務的數量金額，以控制債務規模為主制定出合理的債務計劃。不同省份之間由于地區經濟發展水平的差異，也應結合當地財政能力和政府債務規模，制定出中、長期的債務規劃，合理舉借債務。例如我國的東部沿海地區經濟水平高，稅源廣，財政收入多，償債能力強，地方債務風險相對較小，進行的公路橋梁等基礎設施建設屬于收益回收期較長的項目，因此可以根據項目收益情況和債務償還情況，適度擴大融資規模。而中西部經濟欠發達地區，由于財政收入不足，還依然要提供義務教育、醫療服務、社會治安和基礎設施等公共物品及公共服務，履行事權所需要的財力與可用財力高度不對稱，因此，需要嚴格控制其債務規模，優化債務結構，縮減債務存量，限制新增債務，制定科學合理的規劃，使該地區進行的項目建設與其自身經濟發展水平和財政收入狀況相匹配，避免為了地區發展盲目舉債，而產生債務負擔過重的情況。

（二）完善地方債務償還機制

建立完善、可靠和健全的償債機制是規范地方政府舉債行為和約束地方政府

過度舉債的重要保障措施。債務的償還是地方政府債務管理的一項重要任務，地方政府應在舉借債務的同時制定出具體的債務償還計劃，計劃中應明確規定負債的償還責任，資金的使用范圍，債務的償還期限以及償債資金的來源。明確債務的償還責任，政府部門的直接借款由地方財政部門負責償還，地方債務在經人大審批核準發行后，地方政府應在每年年初從預算中安排出相應的債務還本付息預算，用于償還當年應償還的當期債務；對于能夠產生效益的項目可以在項目建成后由自身收益償還債務；政府部門承擔擔保責任的債務，應由最終債務人負責償還。償債主體要嚴格執行償債計劃，落實償債資金，及時足額償還債務本息。地方政府還應增加財政收入，提高償債能力，提高債務資金使用效率，避免由于資金浪費導致的債務無法按時償還。政府還需建立償債基金來防范債務風險，財政部門按債務余額的一定比例，將經常性收支結余和債券投資項目收益列入償債基金，以此來償還尚未產生效益的項目債務以及下一級政府暫時無力償還的到期債務。

（三）建立與完善債務信息披露機制

提高債務透明度可有效防范地方債務風險，因此地方政府應通過建立地方債務信息披露制度來提高地方債務信息透明度。目前我國地方財政部門對外公布的地方債務信息通常缺乏準確性和全面性，不利于地方債務管理者認清地方債務情況，對債務風險進行有效管控，無法為地方財政編制預算提供準確科學的依據。為保證地方債務信息的公開性與透明性，政府應定期公開地方債務相關信息，以便公眾準確判斷地方政府的融資和償還能力。此外還需要對地方政府可支配財力，債務資金使用狀況，債務結構等債務信息定期公布：地方政府可支配財力是指地方政府在一定時期內所能自由支配使用的財政資金，對地方政府的可支配財力進行準確地披露，有利于對債務償還能力進行準確評估，有效地監控地方政府債務風險。對債務資金使用狀況的披露，有利于強化投資者及監管部門對資金使用情況的監督有利于減少不必要的項目支出，有利于提高債務資金的使用效率；通過對債務規模與結構的披露，公眾可以對當年需要償還的債務余額和未來各需要償還債務數量充分了解，投資者可以對未來的債務風險進行全面的分析評估，進而做出合理的投資決策。政府還可以考慮通過編制地方政府債務預算，從政府財務狀況、資產負債情況等方面，公開記錄和反映政府債務的規模和結構等情況，使地方政府債務向著規范化方向發展，加強對地方政府舉債行為的約束，控制地方政府債務風險。（作者單位：吉林財經大學）

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第五篇：地方政府性債務問題

地方政府性債務問題：成因、影響和對策

【摘要】近年來，隨著經濟的發展和城市化進程的加快，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度，資金需求旺盛。而地方政府財力有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設資金的選擇，并且債務規模不斷擴大。本文首先簡單描述了我國地方政府性債務問題，然后具體分析了地方政府性債務問題形成的原因，并簡介其對社會和經濟的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務風險的具體對策。

【關鍵詞】地方政府性債務；分稅制；政府職能

近年來，地方政府為支持經濟發展，緩解財政壓力，推進公共服務建設，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進了經濟快速發展。但是伴隨高速膨脹的債務規模，地方政府性債務潛在的風險也不容忽視。審計署對全國所有涉及地方政府性債務的25590個政 府部門和機構、6576 家融資平臺公司、54061 個其他單位、373805 個項目和1873683 筆債務進行審計的結果表明，我國

地方政府性債務總體規模較大，截至2010 年底，除54 個縣

級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性

債務余額共計107174.91 億元，同時，地方政府償債壓力差

別較大，省、市本級和西部地區債務風險較為集中。深入分

析地方政府性債務的成因，探索解決和化解我國地方政府

性債務風險的治理之策乃當前宏觀調控和經濟管理之要務。

地方政府性債務具有特定的內涵，依據審計署的定義，地方政府性債務是指地方政府（含政府部門和機構），經費補助事業單位，公用事業單位，政府融資平臺公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目（指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目）建設形成的債務。當前，地方政府性債務問題成為了社會熱點問題。要找到應對地方政府性債務問題的對策：首先，我們要分析債務現狀及原因，只有找到原因，才能對癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務問題的經濟和社會影響，并提出相應對策。

一．我國地方政府性債務問題現狀

中國地方政府性債務經歷了從嚴格控制到大規模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經濟轉軌的前期階段，地方舉債受到嚴格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經濟體制階段，地方政府性債務問題開始凸現。1994年財政改革分權后，地方政府性債務迅速膨脹。在1998~2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府性債務邁入“大躍進”階段。其間，地方政府性債務呈現債務規模龐大，擴

張普遍較快；縣鄉政府負債沉重；債務來源多樣；債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，以及國內積極財政政策的施行，中國地方政府性債務呈現城投債井噴的新態勢。我國地方政府性債務余額的規模與增速如圖1所示。

二．地方政府性債務的成因

（一）分稅制改革不徹底

１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權及支出責任和財權劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規渠道直接或者是間接地借入債務。

（二）政府職能轉換不到位

地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經濟體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉換不到位。政府應該是公共服務的提供者和管理者，政府的職能應該主要集中在增進地區的公共服務、完善公共服務設施和提高管理水平等方面，但是現在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設型”政府的階段，相對于服務，更熱衷于搞經濟開發建設；部分政府資金違背公益性和市場經濟原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業和領域。特別是一些地方在推動本地基礎設施建設方面，沉溺于“大而全”，超標準建設、超前建設，既脫離現實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費人力物力。

（三）施行積極的財政政策導致債務增加

國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎設施建設和拉動地方經濟增長發揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經濟效益甚微的基礎設施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔保的貸款，最終償債責任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經濟實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務。另外，國債轉貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩定”，通過發行地方政府債券等積極財政政策來拉動經濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。

（四）債務監管機制不完善

目前我國許多地方已經制定了債務管理的辦法和制度，但是在執行過程中存在落實不到

位的問題。一是債務沒有完全納入預算管理，債務計劃編制不完整；二是債務審批缺乏嚴格程序，償債準備金提取不夠或者沒有提取，債務管理缺乏統一、協調的機制，出現分散管理、多頭舉債的現象；另外很多地方政府還未建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制，也沒有建立信息報告制度，對債務潛在風險的關注不夠。此外，財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制沒有建立起來，沒有把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。

（五）政府投融資體制改革滯后

在我國經濟體制改革過程中，原有的計劃經濟體制下的政府投融資體制已經打破，新的適應市場經濟的政府投融資體制還未建立，一些經濟體制改革不僅沒有產生應有的經濟效益，反而把改革的成本轉嫁到地方政府，直接導致政府債務的增加。我國的財政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準入限制的影響，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。在不得已的情況下，為發展地方經濟，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發行債券、上級財政借款和工程項目欠款等方式大量舉債。舉債規模過快過猛，是落后地區地方政府債務負擔沉重的主要原因。

三．地方政府性債務風險的影響

（一）扭曲了信貸市場

地方政府性債務絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎設施建設等項目上來完成自己的政績工程，可能一個城市沒有達到規模經濟的人口，卻已經開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經濟狀態上而非項目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項目的中小企業很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風險一觸即發。

（二）中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務可持續和還本付息負擔又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩定貨幣供應數量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進的貨幣主義政策。

（三）監管失控引發資金濫用

由于地方負債無明確法律規范，導致資金濫用現象相當普遍。濫用資金表現在一下幾個方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時就沒有明確用途。由此導致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費等問題。二是舉債額度無節制，由于無具體法規及監管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關系穩固，于是出現債務規模

持續擴大化。

（四）損害社會誠信體系，進一步引發社會信用危機

政府信用是社會信用的基石，地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費者的信心，阻礙了投資和消費。近幾年來，地方政府性債務規模持續擴大，2010年末地方政府性債務余額中，2011年~2013年期間到期需要償還的債務額為5.68萬億元，占到債務余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。一旦發生地方政府性債務違約現象，將會損害社會誠信體系，進一步引發社會信用危機。

四．對策分析

地方政府性債務作為政府干預經濟的一種手段，在一定范圍內，對經濟發展和財政運行有良好作用，可以實現既定政策目標。但超過一定的度，則會嚴重影響國民經濟運行的各方面。因此，必須對地方政府舉債行為進行規范化管理，以發揮其積極作用而消除其負面影響。

（一）進一步完善財稅體制

從體制因素看，1994年確立的分稅制財政體制造成的中央與地方事權財權不對等是目前地方政府性債務規模過大的根本原因。因此，進一步完善改革我國的財稅體制才是治本之道。中央與地方事權與財權的對等劃分、加大中央轉移支付以及探索地方政府發行債券等，將會從根本上緩解地方政府負債過高的問題。另外，把地方政府性債務納入預算體系，記錄和反映地方政府性債務規模、用途，都是財稅體制完善的方向。

（二）轉換政府職能，建設服務型政府

使地方政府的職能徹底從建設型政府向公共服務型政府轉換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫療衛生、市政道路橋梁等基本公共服務，政府財力也應集中解決上述問題。其次，地方政府應從經營性交通設施、盈利性領域和行業實現逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業教育、社會醫療、交通設施、金融服務業等的投資門檻，破除行業壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。

(三)理順財政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發債

改革預算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據經濟條件適當發行相應類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規范性，２０１１年１０月２０日國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發行債券，這項政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。盡管自行發債仍須在國務院批準的發債規模限額之內，與“項目自主、發債規模自主、發債用途自定、償債自負”的自主發債仍有不小距離，但從中央代發地方政府債過渡到試點地方自主發債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發行中來。另外，應放寬市場準入限制，加大保險、擔保、期貨等民間風險經營機構發展力度。

（四）創新和完善債務監管機制

創新和完善債務監管機制有利于控制我國地方政府性債務持續較快的增長，應做到以下幾點：一是將債務完全納入預算管理體系，完整債務計劃編制；二是嚴格債務審批程序，敦促地方政府建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制；三是建立財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制，把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。并探索建立地方政府性債務信息報告制度，規定地方政府每年須向中央政府匯報財政賬戶收支情況。