第一篇：中國鄉鎮政府債務問題研究

中國鄉鎮政府債務問題研究

我國鄉鎮債務問題產生于上世紀九十年代初, 1994年后進入高速增長期,雖經多次化解,但成效并不明顯,目前不良債務總額累計數額巨大,嚴重影響著農村經濟的持續健康發展。

一、我國鄉鎮債務現狀

1，增長迅速、規模巨大且覆蓋范圍廣泛。1998年以來,我國鄉鎮債務以每年至少200億元的速度快速遞增,目前已不低于6000億元。全國80%以上的鄉鎮都有負債,中西部的一些農業大省情況更加嚴峻。

2，不良債務比例高,危害和風險較大。全國鄉鎮不良債務比例高達50%以上,逾期未還債務占債務總額的70%左右。一些債務拖欠長達十多年之久,多數鄉鎮根本無力償還。沉重的債務負擔不僅妨礙了鄉村基層政權功能的有效發揮,也侵害了債權人的權益,嚴重制約了鄉村經濟社會的持續健康發展,阻礙了城鄉一體化建設進程,并潛伏著巨大的債務風險和誠信危機。

3，債務資金來源和用途復雜多樣。2000年來,各地資金用于修建鄉村公路、農田水利設施,興辦學校、醫療衛生等公共事業,參加各種達標活動形成的負債增加,債權主體主要是上級主管部門、工程承包單位等。農村稅費改革后,鄉鎮財政收入大幅減少,開始出現拖欠教師及公務人員工資、維持鄉鎮機構運轉及其他應付款等形成的欠債。許多鄉鎮超標修建辦公設施,搞各種開發項目,興建工業園區,這成為新增債務形成的主要原因。

二、我國鄉鎮債務的成因

1，城鄉差異化發展是我國鄉鎮債務產生的根本原因。我國城鄉經濟發展差距巨大，財稅管理體制嚴重向城市傾斜，農村公共服務事業及基礎設施建設缺乏穩定的資金來源。

2，鄉鎮政府職能不明確,行為不規范。作為基層地方行政管理機構,鄉鎮政府被賦予了過多的職責,鄉村經濟、文化、教育、衛生等事業的發展,都要由鄉鎮政府來負責。過多的職責必然導致鄉鎮政府職能界定不清,許多不應該由鄉鎮政府做的事,如直接投資興辦企業和集體經濟組織、發展農村義務教育和醫療衛生服務等都得由鄉鎮政府承擔。鄉鎮的財力和能力畢竟有限,最終導致鄉鎮政府超能力運行,背負巨額債務。

3，財稅體制改革不徹底,鄉鎮財權和事權不匹配。1994年開始實行的分稅制的財政管理體制,未能依據收入徹底劃分各級政府之間的事權,造成明顯的“財權”上收和“事權”下移,鄉鎮政府被迫承擔與其財政支付能力不符的大量應由上級政府提供的社會公共物品,如義務教育、助殘優撫、治安管理、醫療衛生服務等,給基層造成很大壓力。鄉鎮政府為了完成上級交辦的任務,實現達標升級、獲得政績,不得不大量舉債,甚至拖欠職工工資,形成大量的財政負債。

4，行政管理體制不健全。鄉鎮干部的選拔任用及行政事務管理缺乏科學的決策機制和有效的監督制約機制。上級政府有時會下達一些考績和達標任務,并由此制定干部的任用、考績制度。為了獲得政績,鄉鎮干部常常不顧本地條件,超越財政承受能力,舉債達標,搞政績工程,形成大量負債。

5，財務管理制度不完善,缺乏有效的監管和風險防范機制。鄉鎮財務管理松散,透明度不高,缺乏監管。很多鄉鎮在財政支出上由少數領導審批、管理,支出隨意,程序簡單,帳目混亂,監管軟弱。其次,執行預算不嚴格,預算約束乏力。收支基本不按預算執行,開支隨意性大,決策過程中很少考慮財政支付能力及清償問題,造成財政支出失控。

三，解決鄉鎮政府債務問題先要消除不良債務產生的基礎

1，明確鄉鎮政府職能,規范政府行為。根據統籌城鄉發展的需要,合理劃分各級政府的事權與財權,明確界定鄉鎮政府職能,把發展農村義務教育、醫療衛生服務、維護治安管理公益性事業等應由國家及其他部門承擔的責任從鄉鎮職能中剝離。

2, 進一步完善分稅制財政體制改革。以統籌城鄉發展為指向,在明確界定各級政府職能的基礎上,合理劃分中央與地方各級政府的事權和財政支出范圍,3，深化鄉鎮行政管理體制改革。加強鄉鎮基層民主建設,發揮民主評議在選拔任用干部和政績考核中的作用,促進鄉鎮政府管理、決策的科學民主化,提高財政資金的使用效率,不搞形象、政績工程,減少資金的浪費和損失。

4，完善鄉鎮財政監督管理制度。按照統籌城鄉發展的要求,推行財務綜合預算,加強收支管理。5，完善法律制度。建立健全相關法律法規,規范鄉鎮政府舉債行為。

要徹底消除鄉鎮債務問題,根本出路在于縮小城鄉差異，大力推進農業和農村經濟結構的戰略性調整,加快農業產業化經營、多種經營,加快農村經濟社會發展,增強農村的財政、經濟實力,以滿足農村經濟社會發展對資金投入的需求。

1，加大城鄉統籌力度,防范新增債務。統籌城鄉發展,不斷加大對農村基礎設施和公共事業建設的投入。2，全面清理核實,徹底理清鄉鎮債務現狀。各地要充分認識鄉鎮不良債務的嚴重性和危害性,克服等待觀望和拖、等、靠、要的思想。

3，明確責任、分類處理。根據債務的具體用途和成因,按照“誰舉債、誰受益、誰負責”的原則,明確債務償還責任,并將其落實到具體單位或個人。根據各地實際情況,分類逐項,先易后難,合理有序地化解債務。重點解決欠發達地區鄉鎮債務問題。,

第二篇：鄉鎮政府債務問題分析與對策研究

鄉鎮政府債務問題分析與對策研究

趙偉書 榮伏林 高志遠

鄉鎮政府債務構成復雜、性質多樣、總額巨大、償還困難，嚴重地影響了農村社會的穩定，制約了鄉鎮政權正常運行和農村的經濟發展，并且已經成為了新農村建設的“絆腳石”，如何化解這顆鄉鎮“疾瘤”，使鄉鎮政府能夠徹底甩掉負債包袱，輕裝上陣，全心全力投入農村經濟發展和社會主義新農村建設，是我們財政工作者必須面對和值得思考的問題。本文重點探討了河北省沙河市鄉鎮債務現狀、特點、成因、存在的問題及化解對策。

一、鄉鎮債務的現狀及特點

沙河市地處河北省中南部，屬縣級市。全市共轄15個鄉鎮辦，290個行政村。據統計，截至2006年，全市由于歷史等原因，現有鄉鎮債務21928萬元，占2006年全市年財政收入的28％，占全市可用財力的47％。鄉鎮債務問題不但嚴重制約了當地經濟的發展，甚至影響基層組織正常運轉，加大了財政運行風險。

截至2006年底沙河市鄉鎮債務構成圖 單位：萬元 從債務構成上分析，沙河市鄉鎮債務主要有以下幾個特點：一是鄉鎮普遍負債，包袱沉重。沙河市鄉鎮債務覆蓋面廣，全市15個鄉鎮辦都存在不同程度的負債，平均每個鄉鎮負債1462萬元，其中，負債最多的鄉鎮達3539萬元，最少的有數十萬元。二是時空跨度大，累計時間長。鄉鎮的債務大多集中在上世紀90年代，有的鄉鎮甚至存在80年代形成的債務，延續至今，其間由于鄉鎮拆并，有的債務、債權關系已不是十分明晰，因此，短時期內要劃清債務界限，還清債務十分困難。三是債務構成復雜，涉及面廣。從鄉鎮債務統計表上可以看出，鄉鎮債務的主要構成多種多樣，涉及領域甚廣。主要有：發展鄉村企業，修建村級學校，實施普九教育，修路辦電、計劃生育、文化衛生設施等公益事業，支付拖欠鄉村干部工資、養老金和補貼，墊付農業稅費，化解農村基金會，欠農業綜合開發及周轉金，辦公經費超支等。四是債務性質多樣，利息較高。鄉鎮政府債務構成復雜、性質多樣，有向農行、信用社、農村合作基金會借款，有向上級財政、農業綜合開發借款，還有大量的集資借款、個人借款。而這些集資借款和個人借款利息較高，債務的消化十分困難。五是債務統計不科學，透明度差。對各鄉鎮債務的統計缺乏統一的口徑，統計方法不是十分科學，如：對村級債務的統計，將已經破產和正在生產經營但尚未還清債務的企業全部納入村級債務之中，這樣做有欠妥之處。因為，正在生產經營的村級企業，雖然還沒有還清債務，但它還有生產的商品可以銷售，還有其固定資產可以折舊沖抵債務。另外，因個別鄉鎮政府出于政績或“面子”的原因，缺乏必要的信息披露機制，鄉鎮的債務透明度有待提高。

二、鄉鎮債務的問題及成因

鄉鎮債務的形成，既是經濟發展的需要，也有體制上的原因，還有歷史原因和“形象工程”、“政績工程”造成的浪費，等等。具體而言，有以下幾個方面的原因：

（一）縣鄉財源薄弱，鄉鎮財力不足。由于農業比重較大，財源單一，沙河的財政收入雖總體在邢臺各縣市區中排名靠前，但財政類型仍是典型的“吃飯型”財政，不少鄉鎮的財政收入主要靠農業稅收。農村稅費改革后，隨著“三提五統”、農業特產稅、農業稅和各種攤派收入的全部取消，部分鄉鎮財源嚴重萎縮，僅靠轉移支付度日，面臨的困難很大。

（二）財政體制不完善，財權與事權劃分不清晰。從全國范圍來看，分稅制改革后，由于省以下財政體制的不完善，縣鄉政府的事權和財權嚴重不適應。在財權已經大大縮小的情況下，包括人員、辦公經費、經濟發展和社會穩定等方面的支出卻不斷增加，財政收支矛盾日趨突出。沙河結合本地實際，執行“統收統支加激勵”和“分稅制”并軌運行的財政體制，雖然基本確保了鄉鎮政府正常的運轉，但要緩解鄉鎮歷史債務，還存財力不足的困難。

（三）缺乏科學論證，盲目投資負債。上世紀八十年代以來，為了大力發展鄉鎮經濟，部分鄉鎮政府在缺少市場調查，科學論證和自身財力有限的情況下，依靠舉債融資來直接投資興辦了一大批企業。導致現在多數企業不能適應市場經濟調節沖擊，或關停倒閉，或巨額虧損。因此造成的經濟損失也只能轉化為巨額的鄉鎮債務。從沙河鄉鎮債務構成圖可以清楚地看出，因發展鄉鎮企業而造成的債務數額，將近占了鄉鎮債務總數的一半。

（四）缺少社會投資，基礎設施建設負債。鄉鎮政府在進行農村基礎設施建設時，對社會和民眾的力量考慮不足，沒有充分吸收民間的資本投入，而是將本來可由非政府機構投資并通過收費取得經濟效益的設施，如：道路、橋梁設施等項目建設，在超出鄉鎮經濟承受能力的情況下，全部攬到鄉鎮政府的“懷中”，舉債投資，導致以政府為主體的投資規模越擴大，負債規模就越下不來。

（五）公益事業投資和公共經費支出形成的債務。由于鄉鎮財力有限，對農村學校建設、打井開荒等公益事業投資也只有負債進行。同時，鄉鎮機構龐大、干部人員臃腫，在加上墊付鄉村干部工資，開支把關不嚴，會議費、辦公經費等，巨大的公共開支數額都已成為鄉鎮的沉重包袱，使鄉鎮財力僅能保證“吃飯”，無力分身解債。

（六）社會事業項目資金配套形成的債務。近幾年，國家對農村的投資力度不斷加大，對縣鄉政府投資于農村建設的硬性指標也越來越多，如：每年用于農業、教育、計劃生育等硬性增長比例，造成支出基數越滾越大。另外，“村村通公路”、“村村通自來水”、“村村通電視”以及農村合作醫療等，都有嚴格的標準和要求，都需要縣鄉給予一定規模的配套，雖然這些都是便民、利民、惠民的英明政策，但同時也增加了鄉鎮政府的債務負擔。

（七）其他原因形成的債務。一方面，受社會不良風氣影響，少數鄉鎮政府部門講排場、比闊氣，為了追求政績，不顧家底、超前負債搞“形象工程”、“面子工程”等造成的債務。另一方面，目前，全國實行的干部政績考核機制不科學、不完善，鄉鎮主要領導的任期時限不長，導致現任鄉鎮主要領導對前任或者歷史積累債務的化解缺乏積極性，片面追求個人任期內政績工作，這也造成鄉鎮債務“雪球”越滾越大的原因之一。

三、化解鄉鎮債務的對策

鄉鎮債務成因的復雜性決定了化解債務的艱巨性和長期性，徹底化解鄉鎮債務必須結合當地實際，采取綜合性、全方位的措施。近幾年來，沙河市財政局認真貫徹市委、市政府《關于嚴禁各村盲目舉債搞建設的通知》等相關文件的精神，充分發揮財政職能，按照“遏制新債，摸清底數，明確責任，分類處理，逐步化解” 的工作方針，切實加強與農工、農業、稅務、司法、法院等部門的協作，制定了《沙河市財政局關于進行鄉村兩級債務清理的通知》等相關規章制度，加強了對欠債的追繳力度。同時，財政局還不斷加大調研力度和創新力度，積極探索債務化解的新思路。

（一）培育財源，壯大經濟，增強償債能力。積極培育新興財源，發展壯大鄉鎮經濟是解決鄉鎮債務問題的治本之策，鄉鎮政府有了較強的經濟實力，不但可以有能力清償舊債，還可以降低鄉鎮財務運行風險，遏制債務規模的繼續擴大，防止新的鄉鎮債務的發生。在如何加大財源建設方面，沙河的主要做法有：一是立足工業強縣，大力推進新型工業化。依托資源優勢，壯大主導產業，實施項目牽動，擴大經濟總量，扶大扶強現有縣鄉企業，建設一個增長強勁、結構合理、稅基豐厚、收入穩固的財源。二是依托龍頭企業，大力推進農業產業化。樹立工業理念經營農業，積極調整農業產業結構，大力發展適銷、對路、優質、綠色、有機、品牌農產品，并積極培植資源加工型龍頭企業，走市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯農戶的發展路子，推動農業產業化經營。以農業產業化促農民增收、富縣鄉財政。三是堅持城鄉互動，大力推進城鎮化。堅持以城帶鄉、以鄉促城、城鄉結合，突出發展縣城和有資源優勢、特色優勢、規模優勢的中心鎮，加快城市化進程。四是搞好招商引資，加快經濟外向化。堅持“引進”和“走出去”相結合，加快推進外向型經濟發展，增強縣域經濟活力。

（二）勇于探索，堅持創新，穩妥推進鄉鎮財政體制改革。扎實推進鄉鎮財政體制改革，對理順事權財權關系，促進鄉鎮經濟的持續、快速發展，化解鄉鎮債務都有重要的現實意義。因此，沙河市財政局在深入調查研究，科學測算的基礎上，在全市范圍內建立了統分適度，規范統一的縣鄉財政體制模式。主要方法有：選擇經濟基礎條件好、有發展潛力的個別鄉鎮率先實行分稅制財政體制，對其他鄉鎮，實行“統收統支加激勵”的財政體制，將收支納入縣級財政統管；充分考慮各鄉鎮的經濟狀況、發展潛力、財政收支水平、鄉鎮人口和地域面積等因素，將各鄉鎮分為一般、中等、較好三個檔次，按不同的檔次進行轉移支付；對轉移支付資金進行全程跟蹤監督、問效，確保該項資金不外流、不挪用。這樣不僅防止了鄉鎮政府繼續舉債運行和農村亂攤派、亂收費現象的發生，還保證了鄉村基層政權的正常運行。

（三）深化鄉鎮機構改革，有效化解人員負擔壓力。加快鄉鎮事業單位改革步伐，全面推進事業單位及用人制度改革，建立與社會主義市場經濟相適應、能夠滿足公共需要、科學合理、精簡高效的現化事業組織體系，精簡壓縮財政供養事業單位規模，減輕財政負擔。近年來，財政局和政府編辦等部門聯手，從強化人事編制管理的建章立制、增強財政供養人員管理出發，采取“老人老辦法、新人新辦法”的靈活工作方式，運用“撤銷、合并、轉中介”的三種手段不斷加強行政事業單位的人事編制管理工作。一方面對一些職能弱化、重疊設臵的部門和機構進行撤并，對一些從事經營性和競爭性行業的部門單位使之與財政脫鉤，推向市場自主經營。另一方面利用各種途徑和有效載體分流在職機關干部職工，盡量減少財政供養人員，對超編人員，政府采取按比例逐年消化的辦法，堅決防止反彈。據統計，從2004年到2006年三年間，全市共清理財政供養人員1073名，有效地降低了政府運行成本和減輕了財政負擔。

（四）推進“村財鄉代管”工程，規范農村財務管理。加強農村財務管理是有效控制債務新增的有效途徑。為進一步加強農村財務管理，管好用好村集體資金，提高農村經濟管理水平和經濟效益，沙河市財政局自2005年以來，立足本市實際，堅持“三不變、三不準”（即：村集體資金的所有權、使用權、收益權不變；任何組織和個人不準利用職權平調、借支、挪用代管資金）的原則，采用“一村一賬一柜”的村級賬務管理體系，依照“四個統一”，（即：統一記賬方法、統一記賬科目、統一記賬薄設臵、統一記賬地點）探索實施了“村財鄉代管”，并要求各村定期對本村的財務情況上墻公示，做到了群眾滿意，干部放心，進一步鞏固了稅費改革成果，提高了財政資金的使用效益。

（五）建立防止鄉鎮債務反彈、化解鄉鎮債務的長效機制。徹底化解鄉鎮債務不是一朝一夕，靠單個部門積極運作就可以完成的。它是一項長期性的、十分艱巨的工作，需要多個職能部門相互配合來完成，因此，必須建立長效機制。沙河的主要做法有：一是加強宣傳，更新觀念，大力倡導“發展是政績，償債也是政績”的新從政觀，拋棄新官不理舊帳的落后思想。二是加強對現有債務管理，明確債務責任主體，本著“誰的債務誰負責、誰化解”的原則，明確責任，區別解決，逐年解決。必要的時候付之于法律手段進行解決。三是堅持“有所為、有所不為”的原則，圍繞“節約”兩字，合理安排財政支出的次序和比例。四是積極盤活鄉村資產。對經營不善的鄉鎮、村組的集體企業，通過公開拍賣變現；對集體的荒地、荒山等采取產權轉讓、承包、租賃和拍賣的方式來開發利用。五是加強監督檢查，及時組織紀檢監察、財政、農業、審計等部門對各鄉鎮債務情況進行實地檢查和會診，發現問題，及時糾正，對檢查出的問題追究相關責任人的法律責任，堅決避免舊債未除，又添新債情況的出現。六是建立健全鄉鎮債務統計和報告制度。沙河市財政局對各鄉鎮債務進行科學分類，建立了規范、全面、科學的統計制度，制定并印發了《沙河市村級組織債務統計表》、《沙河市鄉（級）債務統計表》、《鄉鎮債務構成統計表》、《鄉鎮債務用途統計表》、《化解鄉鎮債務情況統計表》等相關報表，使對鄉鎮債務的摸底調查進一步細化，提高鄉鎮債務的透明度。

作 者：河北省沙河市財政局 趙偉書 榮伏林 高志遠

第三篇：化解鄉鎮政府性債務的研究

化解鄉鎮政府性債務的研究

鄉鎮財政是我國財政體系中的最基層的一級財政。目前，多數鄉鎮財政狀況欠佳，主要表現在：債務規模大，債務種類多。為此，結合萊陽市的實際情況，對如何化解鄉鎮債務問題，提出對策建議。

一、鄉鎮債務概述

據不完全統計，至2005年底，全國鄉鎮債務數已超過2200億元，平均每個鄉鎮600余萬元。我市平均每個鄉鎮817萬元，高于全國平均水平。

鄉鎮債務的構成較為復雜，既有顯性債務，又有隱性債務。顯性債務主要是：向上級部門借款，向銀行金融機構借款，向非銀行機構如農村合作基金會借款，統籌中借款和其他借款。隱性債務包括：欠發工資，欠付基建工程款，財政擔保和其他方面可能形成的債務。

鄉鎮債務的構成主要有以下幾個方面：（1）為發展鄉鎮經濟而形成的債務。鄉鎮政府為了促進當地經濟的發展，扶持一些企業發展，園區開發建設等向上級有關部門的貸款。在一些企業經營不善，無償還能力的情況下，本應由企業承擔的債務被轉嫁到鄉鎮政府身上。(2)為發展社會公益事業而形成的債務。主要是鄉鎮水電路等基礎設施建設，中小學建設所形成的債務。（3）行政性債務。只要是指少數鄉鎮因財力不足，而存在的如招待費，工程勞務費，職工工資款等各種名目的欠款。這一類的債務雖然零散，但累計起來也不是一個小的數目。

鄉鎮債務是特點是：（1）時空跨度大，累計時間長，且逞逐年上升趨勢。（2）構成復雜。有用于扶持企業發展，園區開發建設的支出，也有用于社會公益事業，搞鄉鎮水電路等基礎設施建設的支出。（4）債務利息高。鄉鎮的債務，除了部分按國家規定的金融利率借款外，還有集資借款，其借貸利率一般都比較

高。

二、鄉鎮債務的成因

（一）客觀方面的原因

（1）農村經濟落后，農村產業結構調整艱難。社會主義市場經濟建設促進了農村經濟的發展，但長期以來所形成的投入不足和農民傳統觀念轉變難的問題依然沒有得到解決。農業靠天吃飯，沿襲傳統耕作方式的現狀仍然沒有根本性的轉變。再加上農村市場發育不全，市場信息不靈等問題的存在，農村產業結構按照市場供求關系進行調整的步伐艱難。（2）農村集體經濟基礎薄弱。雖然近年來各級政府都采取有力措施，加大了對“三農”的投入力度。但是，相對于需求來說還是遠遠不足，農業科技投入還有待于提高，農業產品科技含量還是偏低，沒有質量，更沒有品牌，再加上缺乏對農產品進行系列化的深加工的資金和技術。因此，鄉鎮集體經濟收入來源貧乏。（3）鄉鎮稅源枯竭。農村稅費改革后，停征了農業稅，特產稅，鄉鎮稅源枯竭，鄉鎮財政收入來源大幅度減少。上述情況，客觀上形成了鄉鎮較長時期內難以擺脫債務的困擾。

（二）主觀方面的原因

（1）鄉鎮財政供養人員偏多。雖然農村綜合改革后，鄉鎮機構、人員作了裁減，但還是存在財政供養人員偏多，人員經費負擔偏重的問題。（2）鄉鎮機構偏多，且大部分受縣級以上的條條管轄。鄉鎮既無機構設置權，又無人事管理權，大部分機構的人員費用卻要從鄉鎮收入中解決，人事權與鄉鎮財權脫鉤情況嚴重。（3）一些鄉鎮干部為了升遷，想方設法出政績，負債建設“形象工程”和示范達標工程，把舉借的債務留給后任處理。（4）政府職能不夠明確，政府干部經濟的現象仍然存在。近年來部分鄉鎮加大招商引資力度，通過銀行貸款搞園區基礎設施建設，然后通過土地出讓獲得收益歸還，形成所謂的“資

金鏈”。但由于近年中央對土地使用秩序整頓和宏觀調控政策的實施，使其中的部分鄉鎮這個“資金鏈”斷裂，形成巨額債務。政府包攬過多也增加了鄉鎮負債。（5）在管理上，鄉鎮舉債行為缺乏必要的監督機制，這在一定程度上造成資源浪費。

三、化解鄉鎮債務的措施

（一）摸清底數，區別對待，合理化解。（1）對鄉鎮債務徹底清理，摸清債務底數，鎖定債務數額。（2）確定統一分類標準。（3）根據掌握類別，按照先易后難的順序，綜合運用經濟的、法律的、行政的等手段，有計劃的采取想應的化解對策。比如：對由于辦企業，上項目所負債務或為其擔保所負債務，需要進行剝離。對還在經營的企業，其債務就劃轉的企業頭上；對未經營的企業或項目，可以對企業或項目的資產進行徹底清理，通過轉讓或拍賣等方式來抵償債務；對普及義務教育制度形成的債務，可以由上級地方政府或中央政府通過財政轉移支付予以逐步化解；對于公益性的基本建設負債，可以由鄉鎮及其上一級政府按比例予以化解；對拖欠職工工資、獎金形成的債務，由鄉鎮采取有計劃的增收節支辦法化解。

（二）發展經濟，培植財源，增加收入。發展壯大鄉鎮經濟，培植持續穩定增長的財源，不斷增加財政收入，是化解鄉鎮政府性債務的根本性措施。在市場經濟和現行的分稅制財政體制的條件下，鄉鎮政府要轉變政府職能，規范政府行為，切實把工作重點從招商引資、生產經營、催種催收等具體事務轉到對農戶和各類經濟主體進行示范引導，提供政策性服務，經營發展環境，維護農村社會穩定上來。要樹立和落實科學發展觀。把經濟發展的重點從偏重產值轉向提高經濟效益，從粗放型轉向集約型，提高科技在經濟中的貢獻率，促進鄉鎮經濟又好又快發展。（1）做精一產，穩定基礎財源。主要是調整農業生產

結構，發展創稅農業，特色農業、生態農業，實現糧食增產，農民增收，集體經濟實力增強和農村社會穩定的目標。通過政府的政策和財政資金的導向作用，引導民間資本投資創業，提升農業產業化檔次，改變農業品種單一，經營方式落后，競爭力弱的現狀。盡快提高農業抗自然風險和抗市場風險的能力，建立可靠穩定的財源基礎。（2）做強二產，發展主體財源。要充分利用近年改善交通、通信、電力等基礎設施所取得的成果，輔以相配套的引資政策，吸引更多科技含量高，經濟效益好，不損壞環境和生態的企業落戶鄉鎮。對現有的鄉鎮企業進行挖潛，改造和改組，大力推廣先進的技術和設備，不斷提高產品的質量和經濟效益，引導企業上規模上檔次。（3）做大三產，培植后續財源。目前，鄉鎮第三產業發展空間比較大，而且第三產業中的飲食、服務、旅游等產業征收的營業稅是地方財政收入，加上中央、省對發展服務業非常重視，鄉鎮要把大力發展第三產業作為新的經濟增長點和產業結構調整的重點。

（三）精減機構人員。按照每次綜合改革和公共財政支出框架的基本要求，加快行政機構改革，加大減人，減事，減機構的力度。探索事業單位改革的新路子，對非公益性的站所等事業單位，遵循產業化的路子，逐步推向市場。多措并舉，穩步推進，節減支出，從而不斷加快化解鄉鎮債務的步伐。

（四）加強債務管理。（1）建立鄉鎮政府償債機制及償債準備金制度。按照“誰舉債，誰償還”的原則，確立償債責任單位，創制切實可行的償債計劃，確保落實償債基金來源?？砂凑詹簧儆谀瓿踵l鎮政府債務余額的3-8%設立償債準備金。償債準備可由以下幾個方面組成：鄉鎮每年可用財力中安排一定比例的資金；在制定鄉鎮財政體制時規定一定比例的超收分成資金；從盤活的存量資產中擠出部分資金；有條件的市縣（市、區）財政配套安排部分資金。（2）建立鄉鎮債務歸口管理制度。對鄉鎮政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統

籌安排下，由財政部門實行統一歸口管理，扭轉多頭舉債、權責不清、調控不力的局面。同時，規范舉債行為，實施源頭控管，實行舉債審批制度。鄉鎮一級舉債須報經上一級政府審批，未經審批不得舉債。（3）建立規范、科學、系統的統計及報告制度。對鄉鎮債務，按照其來源、用途、償還情況、累計余額等設計一套比較科學詳細的統計報表，定期上報上級各有關部門。

（五）加強監督，控制新債。（1）完善考核制度。完善鄉鎮領導干部任用、考核、監督機制，使考核真正起到引導鄉鎮領導干部的思想行動向科學發展觀和正確的政績觀轉變的作用。提倡“減債也是政績”，把債務的增減作為考核鄉鎮領導的任期目標和工作實際的重要內容，并與鄉鎮主要負責人的評優、評先相結合。同時要完善現有的鄉鎮干部任期經濟責任，離任審計制度，把鄉鎮債務增減納入審計內容，并將化解和控制鄉鎮債務作為鄉鎮領導干部提拔、任用的重要依據，以引導鄉鎮領導干部的思想行動向科學發展觀和正確的政績觀轉變。（2）加強監管檢查。加強監督是控制鄉鎮債務增長的有效措施。第一是把鄉鎮債務人納入鄉鎮人大監督審查范圍，自覺接受鄉鎮人大對舉債規模、債務來源、使用方向、還本付息等方面進行嚴格審查監督。建立鄉鎮債務公開制度，公開的內容包括債務（債權）的規模、成因、用途等所有相關內容。健全發展和改革財政、監察、審計等部門的協調機制。按照各自的職責認真履行對鄉鎮債務的檢查監督職能，可以通過聯席會議等方式，互通信息，及時分析研究化解和控制鄉鎮債務工作中出現的新情況，新問題，并提出具體解決的辦法和措施。(3)控制新增債務。要建立鄉鎮債務是內部預警體系，運用負債率、債務率、償債率等監控指標對鄉鎮債務的規模，結構和安全性進行動態監測和評估，嚴格控制新增債務。要進一步完善鄉鎮財政管理體制，針對鄉鎮事權與財力不相匹配，鄉鎮財政比較困難的情況。在完善鄉鎮財政體制時，上級政府要按照科

學發展觀，和諧社會，公共政策的要求，新增財力要著力向“三農”傾斜，向欠發達鄉鎮傾斜，向低收入人群傾斜，以確保鄉鎮財政正常支出需要，確保鄉鎮機關正常運轉。要進一步加強鄉鎮財政管理，規模鄉鎮財政綜合預算。努力做到收入一個“籠子”，支出一個“口子”，預算一個“盤子”。要優化收入結構，政府財力結構，努力增加鄉鎮可用財力。優化支出結構，把有限的財力投向人民群眾最關心、最直接、最現實的就醫、就業、就學、社會保障、環境保護、社會安全和安全生產，交通基礎設施建設等方面，并要大力精簡鄉鎮人員，壓縮 行政事業費過快增長是趨勢，推行“預算共編，統一核算，集中收付，采購統辦，票據通管”為主要內容的“鄉財鄉用縣管”鄉鎮財政管理模式。充分調動鄉鎮政府積極發展經濟，培植財源，增加收入，節約支出，實現鄉鎮財政收支平衡的積極性，以確保鄉鎮經濟的可持續發展和農村社會的穩定。

第四篇：中國地方政府債務問題探討

中國地方政府債務問題探討

摘要：巨額的地方債務越來越成為社會矚目的焦點。本文通過分析地方債務問題的現狀，深究其影響，導出危機，再針對地方債務問題的形成原因提出相應的解決方法。

關鍵詞：地方債務危機；成因；影響；對策

地方政府性債務是指地方機關事業單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務，分為直接債務、擔保債務和政策性掛賬。目前我國地方政府債務的規模已十分巨大，并且增長非常迅速。截至2010年底全國省市縣三級地方政府性債務余額約10.7萬億元。有關專家根據國家統計局的數據估計目前的地方政府性債務規模約為18.5萬億-24.6萬億元。而這一數據是2012年我國地方財政收入（本級）6.1萬億元的3到4倍之多，債務收入比率高達175%-232%，超過100%的債務警戒線，地方負債情況不容樂觀。

一、地方債務危機的現狀

（一）債務規模分布情況

從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務余額地域分布情況

（二）債務規模分變化情況。

1997年以來，我國地方政府性債務規模隨著經濟社會發展逐年增長。1998年和2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點。

二、地方債務危機的成因

（一）制度因素：地方政府錢少事多，負擔沉重

地方政府財權事權的不匹配是造成地方債務危機最重要也是最根本的原因。目前我國中央財政收入占比52%，支出只占20%，而地方財政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國現行的28個稅種中，目前僅營業稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用?！盃I改增”在整個服務業實行后，按現有增值稅分成比例，地方失去了一個重要的獨立稅源，地方的支出責任和收入來源之間的錯配將加劇，財稅體制改革變得刻不容緩。為了促進本地經濟社會發展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。財權事權的不匹配反映出中國尚未實現有效的財政分權。

（二）政策因素：財政政策積極，債務規模擴張

近年來積極的財政政策的施行使得地方債務的規模進一步擴張。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，2008年發行國債總額已達15500億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務規模的擴張：第一，中央政府增發國債時，每年都在相關預算法案中明確增發國債中“代地方政府舉借”的規模，轉貸給地方政府用于中央確定的地方建設項目，共轉貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發了地方政府自行舉債或變相融資等問題，相應形成了地方政府的或有顯性債務。第三，在中央政府投資擴張示范效應下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴張的問題，舉債搞建設極為盛行，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監督弱化

地方政府內部機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置不合理，存在部分冗余機構。此外，政府準入機制有很大缺陷，導致眾多“走后門”現象的出現，爭相擠進工資福利水平較高而且穩定的行政事業單位“吃皇糧”，大量增加了財政供養人員總量。

地方主要領導單純追求GDP的片面政績觀，加劇了地方政府行為不規范問題，直接導致債務規模的膨脹。一些地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，在任期內盲目上項目、搞建設、建廠子、搞開發，不顧財力實際超前興辦公益事業，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。而無論這些“政績工程”干好干壞，領導者本人都不必為當地政府所欠債務負責，因此，地方政府領導在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風險，加大了地方負債壓力。

在此情況下，又缺乏對地方政府的有效監督體系，監督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預算、執行預算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規范、不公開，既缺乏自律，又缺乏人大、社會等方面的監督。

三、地方債務危機的后續影響

（一）信貸存在違約風險，影響銀行信貸安全

未來兩三年之內，大量地方融資平臺的貸款到期，債務償還問題就會爆發。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達2.4萬億元人民幣，對銀行業的新增風險資產是3.15萬億元左右，這通過資本消耗和撥備計提對銀行資產質量產生影響。

（二）宏觀經濟運行受到影響

地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當地財政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的素質和質量。

（三）地方經濟停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務風險爆發，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經濟發展也可能面臨停滯。我國的城鎮化建設已經進入新一輪建設高峰期，地方投融資平臺仍需扮演重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊含的危機將可能提前顯現，并成為真正的危機，進而對中國經濟產生重大影響。

（四）地方賣地圈錢 掣肘房地產調控

地方政府財政收入中相當一部分來自于賣地和房地產稅收，償債壓力加重地方政府對土地財政的依賴，房地產調控政策難以為繼，迫使房地產調控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費。通過提高行政所掌控的“資源”價格進行出售，來增加財政收入彌補巨大的債務虧空。

（五）影響政府威信和社會穩定

如果地方債務風險爆發，可能會影響地方政府對基礎設施、教育、科技等公共產品的投入，可能會出現公務員和中小學教師等相關人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費和再就業、企業離退休人員養老金等支付問題，嚴重的將會威脅社會穩定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務危機的對策

（一）徹底完成銀行的去財政功能

徹底完成銀行的去財政功能，加強財政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業已經刻不容緩。

（二）完善財政體制，合理劃分財權事權

要進一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權劃分。應該由中央政府承擔的，在劃分責任時，明確由中央承擔。完善預算法、轉移支付法規，以立法形式明確各級政府的事權財權，硬化預算約束，規范政府舉債和擔保行為，加強地方債務的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權”行為，增強各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務規模的失控。

同時完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財政收入中的比重。進一步完善分稅制，分清各級政府的償債責任，為規范地方政府舉債行為創造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權。地方政府可以根據本地區的實際情況，對具有地方區域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國經濟“去房地產化”

實現經濟的“去房地產化”，需要推進保障性住房等民生建設。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領域支出的增加令地方政府不堪重負。房地產問題關乎民生和社會穩定，伴隨房地產的調控進入到攻堅階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩定的資金來源。

（四）建立健全政府債務資金的監管機制

對利用政府債務資金的重點工程項目，繼續完善項目法人責任制、項目監理制、工程招投標制，加強資金使用管理，切實規范財務收支行為。將行政管理費用和項目投資支出相分離，規范資金使用，嚴格項目工程預決算審核，嚴格控制超標，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責任追究制度，明確權利、義務、責任，對盲目舉債、拉低水平的重復建設，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責任人的責任。同時要將債務的借、用、還納入領導干部任期經濟責任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標。

（五）加快行政事業機構改革，減少財政供養壓力

要減輕地方政府的財政支出壓力，除了要保證地方政府有適當的財政收入來源以外，還必須注重削減地方財政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉級政府財政困難的一個突出表現，就是行政事業性支出增長過快。而事業費中又以人員經費為主，真正用于事業發展的支出比重較小。要減輕地方財政的支出壓力，首先就是要控制行政事業機構人員的膨脹，要結合政府機構的改革，減少行政事業機構的設置，壓縮人員經費開支。

目前，我國財政狀況總體上看仍屬安全穩健。2010年，全國財政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財政赤字率和國債負擔率都很低，地方政府債務僅表現為局部和結構性的問題，地方債務問題尚在可控范圍。但如果有關方面不加以重視，任由地方債務漏洞擴大，后果將不堪設想，危及宏觀及地方經濟的方方面面。盡快出臺相關政策加強地方債務問題治理，應該成為當前制訂經濟政策的重要考慮方面。

參考文獻：

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[4]中華人民審計署2011年第35號.全國地方政府性債務審計結果.http：//

第五篇：關于債務重組的問題研究

關于債務重組審計的對策研究(2)

摘要：本文從新會計準則債務重組的審計特征分析入手，探究其合理、可行的審計對策，從熟練掌握債務重組準則的新規定、適當引入審計風險模型、重視債務重組中公允價值的使用影響、審查債務重組損益對財務報表的影響、謹慎發表審計意見、規范審計工作程序落實責任制6個方面對其對策加以闡述，旨在對審計實務工作有一定的指導作用。

關鍵詞：債務重組；審計；對策

《企業會計準則第12號——債務重組》的修訂和實施，對規范會計行為、提高會計信息質量、加快與國際會計準則的趨同發揮了重要作用，也給會計、審計實務工作提出了新挑戰。本文從債務重組的審計特征分析入手，探究其合理可行的審計對策，旨在對審計實務工作有一定的指導作用。

一、債務重組審計的特征

《企業會計準則第12號——債務重組》中對債務重組的定義為：債務重組是指在債務人發生財務困難的情況下，債權人按照其與債務人達成的協議或者法院的裁定做出讓步的事項。新準則強調了債務人處于財務困難的前提條件，并突出了債權人做出讓步的實質條件，排除了債務人不處于財務困難條件下的。處于清算或改組時的債務重組以及雖修改了條件，但實質上債權人并未做出讓步的債務重組事項，比如，在債務人發生困難時，債權人同意債務人用庫存商品抵償到期債務，且不調整償還的金額和時間，實質上債權人并未做出讓步，則不屬于債務重組。因此，對債務重組的審計有別于對其他會計要素的審計。它有以下幾個方面的特征：

(一)債務重組審計對象具有復雜性

債務重組審計是財務報告審計的一個有機組成部分，但它本身便是一個大概念。包括債權人、債務人兩個方面。因此，注冊會計師對其進行審計時，要系統分析、統籌兼顧，凡是客戶的債務重組即以資產清償債務、將債務轉為資本、修改其他條件以上3種方式的組合等方式所涉及的各種會計要素的增減變動情況，均應作為審計對象。

(二)債務重組審計目標具有交叉性

債務重組審計目標可以從3個方面來考慮：評審債務重組的內部控制制度的健全性和有效性。一方面，注冊會計師應結合采購與付款循環包括采購和付款兩個方面進行審計。在內部控制健全的企業，與采購相關的付款交易同樣有內部控制目標和內部控制，注冊會計師應針對每個具體的內部控制目標確定的內部控制實施相應的控制測試和交易的實質性程序測試。付款交易中的控制測試的性質取決于內部控制的性質，而付款交易的實質性程序的實施范圍在一定程度上取決于關鍵控制是否存在以及控制測試的結

果。另一方面，注冊會計師還應結合銷售交易特別是賒銷業務的控制目標、內部控制和測試來評審債務重組的內部控制制度的健全性和有效性。審查債務重組的會計記錄的真實性和正確性。審查債務重組的確認是否符合真實；公允價值的運用是否正確；債務人和債權人的會計處理是否準確。審查債務重組所涉及的會計要素的增減變動情況在財務報告中的分類列示的合規性和在會計報表附注中披露的恰當性等。

(三)債務重組審計風險具有特殊性

一般來說，客戶經營業務越復雜，其固有風險越高，因而對其內部控制制度的建立和健全提出的要求也越高。修訂后的新《企業會計準則——債務重組》所涉及定義的不同、債務重組方式的整合、債務人和債權人的會計處理的變化還有公允價值計量的應用等新規定，對我國廣大會計審計工作者而言既是機遇，又是挑戰，同時增加了會計責任的風險。因此，注冊會計師在執行債務重組審計的各種測試程序中，應始終保持高度的職業謹慎態度，努力提高風險意識，以便對客戶相關債務重組會計處理的合法性、合規性、真實性和正確性做出結論，并就其對客戶整體財務報表的影響程度發表審計意見。

二、對債務重組審計的幾點思考

針對債務重組審計的以上特征，注冊會計師在具體操作時，應在熟悉各種法規、準則的基礎上，善于思考，并合理應用各種審計技巧，順利完成審計目標。

(一)熟練掌握債務重組準則的新規定

債務重組交易具有復雜性，加之會計相關法規的交叉性，要做好債務重組的審計工作，注冊會計師必須加強相關法規、準則的系統學習。具體包括債務重組的界定、前提條件、公允價值的運用、債權人和債務人的會計處理以及債務人債務重組收益的確認、披露等多方面的內容。只有具備了相應的專業能力，才能在審計過程中做到獨立、客觀和公正。

(二)適當引入審計風險模型

注冊會計師審計是一種風險高、責任重的職業，針對債務重組的特殊性，面對復雜多變的審計環境，注冊會計師應當注意合理規避審計風險。

1、注冊會計師應評估債務重組交易的固有風險是否為高水平的。

2、注冊會計師應評估相關內部控制制度是否健全、有效。

3、注冊會計師應合理確定可接受的檢查風險水平。如果注冊會計師認為該水平不令人滿意，或債務重組業務在客戶全部經濟活動中發生的概率很小，注冊會計師可以采用詳查法對債務重組業務進行審計。

(三)重視債務重組中公允價值的使用影響

注冊會計師應審閱債務重組業務有關的協議、合同、票據以及其它有關文件，以判斷債務重組會計處理的正確性。特別地，對涉及關聯交易的債務重組，注冊會計師應尤為重視，因為關聯方交易中交易價格的選擇帶有很大的彈性。因此，注冊會計師對關聯雙方的債務重組的審計應采取詳查的方式，以降低審計風險。注冊會計師應在取得充分、適當的審計證據的基礎上，對關聯

方之間債務重組中存在的弄虛作假的欺詐行為予以披露，有效防止公允價值被濫用而產生嚴重的利潤操縱問題，以保證債務重組中公允價值的有效使用。

(四)審查債務重組損益對財務報表的影響

注冊會計師審計時，1、審查客戶確認的債務重組收益是否準確，是否真實、準確地增加當期利潤以及提高了每股收益，因此應審查利潤表相關項目。

2、審查債務重組中的債務人是否同時減少了資產和負債，影響了資產負債表，差額部分計入了當期損益，又影響了利潤表。審查債務重組中的債權人是否在一項資產增加的同時另一項資產相應減少，影響了資產負債表，差額部分是否計入了重組損失，又影響了利潤表。

3、審查債務重組收益和債務重組損失在編制現金流量表補充資料項目時是否作為凈利潤的調整項且。由于債務重組并不是企業的經營活動，對于債務人發生的債務重組收益計入營業外收入，而將債權人發生的債務重組損失計入營業外支出。但債務重組損益對當期經營活動的現金流量并沒有產生影響，因為它并沒有給企業帶來現金的流入與流出。

(五)謹慎發表審計意見

注冊會計師對債務重組審計后，應視其對客戶財務報告的影響程度發表審計意見。注冊會計師如果發現客戶已經調整賬戶，可以發表無保留審計意見。

注冊會計師如果發現客戶在債務重組中弄虛作假，應視其對客戶財務報告的影響程度發表中肯意見，予以充分披露，并提醒廣大信息使用者注意該類事項，以防范審計風險。

(六)規范審計工作程序，落實責任制

注冊會計師應嚴格按照審計法、審級準則和審計規范開展審計工作。審計程序要合法、審計工作底稿要完整、審計基本要素齊全。應建立債務重組審計資料檔案，審計工作要經得起時間的檢驗。比如，債務重組的前提條件是“債務人發生財務困難”，新會計準則對此沒有一個明確的衡量標準，審計人員的主觀因素起很大的作用。再如，公允價值的運用存在不確定性，并容易被操縱，而且，我國相關的法律法規并不十分健全，容易導致部分企業操縱利潤，因此不能排除某些企業通過不同的公允價值來粉飾報表的可能性。要明確責任、獎懲分明，規范審計工作，確保審計質量，降低審計風險，增強債務重組審計的準確性、權威性。

主要參考文獻

[1]鄭厭華新舊會計準則差異比較與分析[M]，經濟科學出版社，2006

[2]中國注冊會計師協會審計[M]經砰科學出版社，2008