第一篇：案例10 關于中國普通高等學校債務問題

高等學校負債問題及其解決對策

一、我國高校負債的現狀

北京大學教育學院教育經濟所2007年完成的《高校負債問題的專題研究》報告顯示，2002年底央屬的76所高校貸款總額為88億元，而至2005年底貸款總額已高達336億元，校均貸款額4.4億元，平均年度增幅達到76%。2007年7月初，經過對30多所知名高校的調研，全國高校貸款總額已達到2500億元左右（到2010年底，全國一共有1164所地方所屬的普通高校有債務，金額近2635億元）。

高校負債對高校日常教學造成許多不利影響，由于財務困難，不少地方高校在引進和培養高水平師資、改善教學和科研條件等方面資金捉襟見肘。據一位高校醫學院老師說：“高校人體解剖課需要的尸體是一次性消耗品，但其價格已從400元漲至8000元。以前上課解剖人體，現在只能用小白鼠或兔子。”

二、我國高校負債的原因

1、擴招；

2、財政投入有限；

3、本科教學評估；

4、資金管理不善；

5、收費較低。

三、解決我國高校負債的對策

1.各級政府（省政府）幫助化解債務（財政埋單）；

2.土地置換；

3.以銀團的方式進行債務重組； 4.調整貸款結構，變長期為短期，或其它；

5.發行高校債券。

提要：2011年7月12日，人民日報海外版《高校因何深陷負債困局?》：目前，高校負債經營已很普遍，據審計署披露，到2010年底，全國一共有1164所地方所屬的普通高校有地方政府性債務，金額近2635億元。需要說明的是，欠債不是中國的專利；欠債不是中國高等學校的特長；中國 2 高等學校的欠債不屬于政府或教育部門過錯；中國高等學校的欠債是有能力償還的。

關鍵詞：全國；公辦普通高等學校；債務問題

2007年8月15日，紅網(鄧海建)《高校百億債務危機因何而舉》： 8月14日《21世紀經濟報道》消息說：一份題為《高校負債問題的專題研究》的課題由北大教育經濟研究所完成，擴招后高校舉債的發展成因和危機根源再次被關注。研究認為，不能把高校舉債的原因簡單地歸結為擴招。中國社科院發布的《2006年：中國社會形勢與預測》一書中稱：2005年我國公辦高校的銀行貸款總額已達1500億-2000億元（有的地方說是4500億左右）。知道了高校百億債務危機因何而舉，現在，我們就需要在源頭上做些文章了。

一、欠債不是中國的專利

2009年6月20日，廣州日報（記者 黃瑩）《發達國家欠債史上最多經濟復蘇裹足前行》：金融危機仍未結束，而幾乎所有發達國家都在借錢“度日”。因為經濟衰退導致稅收減少，而政府的經濟刺激計劃導致支出的大幅增加。IMF最新數據顯示，10個最發達國家的公共債務占GDP的比例在2007年為78％，而在2014年將迅速上升到114％。屆時，這些國家居民的人均公共債務額將高達5萬美元左右。

2011年1月31日，人民日報 《美國負債上限10年提高10次 寅吃卯糧困境難解》：新年伊始，美國政府就已拉響債務警報：美國公共債務規模將在今年3月達到國會設定的上限14.3萬億美元。美國公債與國內生產總值的比例直沖100%。問題的嚴重性在于，如果行政當局和國會未能就提高債務上限達成妥協，讓美國繼續“舉新債，還舊債”，美國政府就有可能出現支付違約。一旦發生這種情況，不僅美國的信用評級會被下調，而且以美國的經濟規模和對全球經濟的影響，必定會在全球債券市場引發混亂，造成全球性恐慌。然而，在美國盡管“狼來了”的呼聲不時可聞，但真正認為美國有陷入債務危機風險的人并不多。主要原因有三：一是“內債”。美國經濟學家認為，構成美國財政赤字一大塊的社保和醫保資金的利息，是美國政府拖欠自己的債務。二是美國享有特殊的金融地位。美元是世界主要儲備貨幣，目前沒有任何跡象顯示國際投資者正在逃離美國資本市場。三是過去的經驗顯示，白宮和國會完全可能達成妥協，避免美國陷入危機。在過去10年里，美國債務上限已被提高10次，再次提高勢所難免。雖然多數經濟學家認為美國未到危機邊緣，但對美國正向危機方向發展則有共識，他們普遍對美國的債務前景感到擔憂。美國國會預算局的最新評估認為，2011年美國政府赤字將創歷史紀錄，達到1.5萬億美元。4 如何在經濟增長和削減債務之間取得平衡，是美國經濟面臨的重大挑戰。

2011年6月3日，中證網《人均欠債4.4萬 美國咋能不發愁》：美國是一個習慣負債的國度，不僅政府債臺高筑，國民亦人均負債4.4萬美元，近半數美國人都在為債發愁。

2011年6月18日，揚子晚報《欠債全球第一 美國自我感覺良好》：美國聯邦政府現在的債務有多少？一個月前的5月16日，美國聯邦政府的舉債額已達到法定的14.29萬億美元上限。這一數字相當于美國全年的GDP總值。也就是說，美國人民一年不吃不喝，全年的GDP才剛好還清債務。這一債務額目前位居全球第一。

二、欠債不是中國高等學校的特長

國債，又稱國家公債，是國家以其信用為基礎，按照債的一般原則，通過向社會籌集資金所形成的債權債務關系。

2009年12月23日，中國證券報（記者 葛春暉）《2010年國債發行或接近2萬億》：統計顯示，在實施刺激政策的背景下，2009年我國發行國債1.64萬億元，扣除到期量，國債融資額凈增6346億元，為去年凈增量的5.12倍。分析人士表示，鑒于積極財政政策的延續，2010年國債發行量有望接近2萬億元。由于我國國債的基本功能是彌補財政赤字，以平衡財政收支，因此可從財政赤字的角度來對2010年的國債發行量做出相應的預估。在此基礎上，分析人士表示，由于積極財政政策的延續，明年中央財政赤字規模仍將繼續提高，國債凈增量也會相應高于今年。

2011年6月15日，南寧晚報（記者陸智忠）《300億元憑證式國債正在銷售》：財政部的公告顯示，本期國債發行總額300億元，其中1年期60億元，票面年利率3.70%；3年期150億元，票面年利率5.43%；5年期90億元，票面年利率6.00%。

凡屬地方政府發行的公債稱為地方公債簡稱＂地方債＂，它是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發行的，其收入列入地方政府預算，由地方政府安排調度。

2011年6月28日，央視網 《地方債超十萬億 政府負有直接償還責任6.7萬億》，國家審計署發布了《關于2010年中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，與以往不同的是，在這份報告中國家審計署第一次對地方政府性債務進行全面摸底，結果顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級政府負債總額達到107174.91億元。其中政府負有償還責任的67109.51億元，占62.62%，擔保責任的23368.74億元，占21.80%可能承擔一定救助責任的16695.66億元，占15.58%。把整個地方政府性債務劃分為三類，第一類就是政府負有直接償還責任的債務，這應該說是實實在在的政府 債務。第二類就是政府負有擔保責任的。第三類就是政府既沒有擔保，也不負有直接償還責任，但是也許在特定情況下，需要政府進行救助的其他債務。那么這樣三類債務下來以后，總的金額是107000億，這樣一個規模。但是第一類債務，也就是政府負有直接償還責任的，是6.7萬億。

按照國際上通行的指標來進行衡量，這個通行的指標一般來說是用債務率，也就是說我所負債的余額和政府可支派財力它的比較來進行計算。那么我們現在這個6.7萬億的債務計算出來的債務率是52.25%。52.25是高還是低呢，我們認為它不高，在一個可控的范圍內。一般來說，國際通行的標準，只要是低于100%，那它就是可控的。

2007年12月25日，《中央財政首次出資償還“普九”債務》：12月24日晚，中國政府網全文公布了國務院農村綜合改革工作小組《關于開展清理化解農村義務教育“普九”債務試點工作的意見》（下稱《意見》），該《意見》于12月19日由國務院辦公廳轉發。《意見》首次提出了全國500多億元義務教育“普九”債務的清償方案。為此，中央財政將對首批14個試點省份給予“適當補助”。這是中央政府首次承諾對農村義務教育“普九”債務“埋單”，也是中國政府為化解包括“普九”負債在內的高達6000多億元鄉村債務而邁出的第一步。所謂“普九債務”，是指在普及九年制義務教育過程中學校和基層政府欠下的債務。中國政府在 上世紀90年代提出，要在20世紀末普及九年制義務教育，并制訂了從校舍到圖書室在內的“普九”驗收標準和計劃，逐縣檢查驗收。而中國長期實行“農村教育農民辦”，各級財政對農村義務教育投入很少；加之受上級“普九達標”壓力驅使，基層領導和鄉村學校不得不舉債搞建設，遂形成“普九債務”。根據《意見》，此次“普九”償債首先從14個省（區）試點開始，具體包括內蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、福建、江西、湖北、湖南、四川、寧夏、貴州、陜西、甘肅等14個省份，試點自2007年12月始，期限為兩年，以省（區）為單位進行。目標是不僅要清理化解現有的農村“普九”債務，而且要建立“制止新債”的機制。

三、中國高等學校的欠債不屬于政府或教育部門過錯

2007年8月16日，廣州日報（閻鳳橋 北京大學教育經濟研究所）《高校負債的原因和解決之道》：首先，我們分別從借貸兩個方面來分析高校負債的成因。從借方角度看，我國高校由于政府財政經費投入不足始終處于經費短缺狀態，一直有一種尋找其他經費來源的壓力。特別是1999年高校擴招后，高校亟須發展建設資金。獲得銀行貸款，無疑是短期有效解決途徑之一；從貸方角度看，上世紀90年代末我國經濟快速發展，市場供需關系發生了根本性的變 化，由過去的“賣方市場”變為“買方市場”。但是高等教育由于無法滿足巨大的社會需求依然被認為是為數不多的“賣方市場”。在這種情況和國有企業經營不良的影響下，銀行開始把高校作為一個具有信譽和還款保證的貸款對象，主動向高校放貸。

2009年3月7日，中國新聞網 《北大校長周其鳳稱高校欠債因規模擴大水平提高》：今天下午，出席十一屆全國人大二次會議的五位大學校長代表在大會新聞中心接受中外記者的采訪。北京大學校長周其鳳在回應高校欠債問題時稱，高等教育之所以形成現在欠債的情況，是由于擴大了規模，提高了水平。并表示，高等院校出現了欠債，并不是當校長的貪污了、浪費了。周其鳳說，之所以高校發生欠債的問題，主要原因是高等教育為了更好的滿足全國人民的需要。經過十多年的努力，使得高等教育毛入學率從原來的百分之幾到了2008年的百分之二十幾，這是一個偉大的成就，這極大的緩解了社會千家萬戶學子們對接受高等教育的需要。但是在這個過程里，國家的投入沒有跟得上。

2011年3月8日，《中國經濟周刊》(記者 張璐晶)《媒體稱教育經費占GDP 4% 目標18年未兌現》：根據世界銀行2001年的統計，在澳大利亞、加拿大、法國、日本、英國和美國等高收入國家公共教育支出占GDP的均值為4.8%，而哥倫比亞、古巴、約旦、秘魯等中低收入國家公共 教育支出占GDP的均值為5.6%。核心提示：媒體報道指，1993年中國就規定教育經費“在本世紀末”達到國民生產總值4%。4%已經成為財政性教育經費支出占比的下限。但這么多年來，4%目標一直達不到。從2000年到2009年10年間，以4%的比例為目標，則國家財政性教育經費支出10年累計“欠賬”已達16 843億元。財政部教科文司司長趙路曾表示，財政性教育經費至今沒有實現，一個重要原因在于國家的財政收入占GDP的比重偏低，這也制約了國家拿出更多的錢投入教育等社會各項公益事業的比例。

按照高等教育經費占教育經費總量的四分之一考慮，國家財政性教育經費支出10年累計高等教育“欠賬”已達4000多億元。

2011年3月11日，中新社（記者 張朔）《溫家寶：明年一定還清財政性教育經費支出欠賬》：溫家寶說，這8年的政府工作報告，每年教育的比重都比較大。這恐怕是我們對教育支持力度最大的8年。但是，我還欠著一個“賬”。“我明年一定把這個‘賬’還清！”溫家寶所說的“欠賬”，就是今年政府工作報告提出的一個工作目標——2012年財政性教育經費支出占國內生產總值比重達到4%。

四、中國高等學校的欠債是有能力償還的

2011年2月14日，齊魯晚報《魯教育界委員談高校債務:最難過的日子快過去了》：13日上午，教育界委員們聽完省長姜大明的講話后，頗受啟發地說。不少高校的負責人表示，將利用中央和省內提供的化解債務的獎補措施，積極還款，化解高校的債務。今年新出臺的化解債務的獎補政策。到2012年之前，高校主動化解債務，中央將補助40%。

2011年7月4日，中國教育報（記者 柯昌萬）《陜西今年將安排16.5億元專項資金化解高校債務》：陜西省高校債務化解工作會議日前召開，陜西省副省長朱靜芝表示，省政府今年安排16.5億元的專項資金，并統籌高校自籌資金等資源，支持高校化債。2012年前，化解省屬高校債務基數的70%以上，基本化解高校債務風險，大幅度降低高校債務規模。擴招10年，陜西省屬高校在校生增長了8倍，校舍建筑面積增長了6倍，但由于陜西財力有限，多數高校建設資金都是通過銀行貸款解決的。截至2009年底，省屬高校負債102.68億元，債務問題已成為制約高等教育事業進一步發展的瓶頸。

2011年7月12日，人民日報（記者馬躍峰）《山東高校力爭兩年化債百億 完不成目標將減少招生》：山東省政府日前召開全省高校債務化解工作會議，提出今明兩年全省確保化債80億元，爭取化債100億元，努力將高校債務負擔降至合理水平。7月底，各高校將向省政府提交化債方 案。截至2009年底，山東省85所公辦普通高校，各類債務合計284億元，其中銀行貸款余額185.5億元。

2011年7月11日，中國教育報（記者 魏海政）《山東省財政將安排專項資金化解百億元高校債務》：記者從日前山東省政府召開的全省高校債務化解工作會議上獲悉，山東力爭到2012年底確保化債80億元，爭取化解100億元高校債務，兩年內把高校債務降至合理水平，并要求從嚴控制高校新建項目新增貸款。據介紹，截至2009年底，山東全省85所公辦普通高校，各類債務合計284億元，其中銀行貸款余額185.5億元。

2011年7月7日，時代周報《劉洪波：政府兜底 高校從容欠債》：高校欠債2600億元，小CASE。這當然不是用升斗小民的日常生活的水平來衡量，而是用迅速發展的國家力量和地方財力所培育的“崛起眼光”來衡量。一個每年新增稅收都會超過萬億元的國家，所有高校共欠債2600億元，就不算大問題了。

綜上所述，欠債不是中國的專利；欠債不是中國高等學校的特長；中國高等學校的欠債不屬于政府或教育部門過錯；中國高等學校的欠債是有能力償還的。因此，不必為此大驚小怪。也不必因此小題大做。高等院校債務問題有望解決

針對《綱要》中提出的“加強經費管理，防范學校財務風險”一條，華中科大高等教育研究院副院長、博導別敦榮教授表示，這些措施直指近年來浮出水面的高校債務問題。

別敦榮指出，2000年-2007年間的大學擴招，使不少高校負債累累。由于近兩年，政府對部屬高校撥款較多，一定程度上化解了其債務危機，但一些省份的不少省屬院校的債務形勢依舊嚴峻。別敦榮說：高校負債使高校領導忙于“找錢”，學校設施改善難以進行，“如果2012年我國教育經費投入占GDP4%時，更多資金用來還債，債務問題就有望解決。”

兩三年解決高校債務問題 山東如何破解困局

山東省政協委員、山東建筑大學藝術學院副院長鄧相超：

置換老校區最有效

◆經濟導報記者 梁士興 時超

“高校債務已經到了不解決不行的地步了，部分高校已經出現難以為繼的局面，不過目前問題仍然是可控的。”16日，省政協委員、山東建筑大學藝術學院副院長鄧 相超向經濟導報記者表示。

在今年山東省“兩會”期間，如何化解高校債務成為代表、委員熱議的焦點之一。13日上午，省委副書記、省長姜大明參加了此次政協會議教育界委員聯組討論，高校債務問題即是討論內容之一。姜大明強調，要高度重視高校債務化解工作，切實用好國家和省有關政策，妥善解決高校債務問題。

影響招生

鄧相超表示，實際上，高校債務問題也是高校為政府分憂而產生的。從1999年開始，國家決定全國高校擴招。數據顯示，目前山東全省有普通高等學校133所，在校生達163萬人。

“山東是人口大省，高校不擴招，將有很多人享受不到高等教育。但擴招后在校生人數急劇增加，就需要建立新的校區，學校又沒錢，就采取與銀行合作的辦法，產生了不少債務。”

山東大學經濟學院財政系主任、導報特約評論員李齊云16日對導報記者表示，“對名牌高校來說，有品牌效應，招生沒有問題，以負債來擴大校區、改善教育環境也就沒有太大問題。但對于一些普通學校來說，招生前景不好，負債又多的話，那就將成為學校的負擔。”

他分析，“生源形勢好的情況下，銀行不擔心高校還不 上貸款；而且高等教育的需求很大，即使考生考了二三百分，也有可能上大學。”

但將來面臨生源下降，生源好的學校，債務不會很重，而且學校擴張不存在問題。問題主要在一般的高校，由于債務問題將來可能遇到招生難，銀行也會重新掂量給其貸款問題。

多元化解

對于化解債務的辦法，李齊云認為，我國高校多數是公辦學校，其債務將更多地落在財政上。“政府可以幫助高校還一部分。另外，通過高校提高辦學質量、擴大影響、置換部分資產等方式化解。”

鄧相超說，國家也提出了化解高校債務的時間表，主要提倡的是置換老校區還債，并且對于償還債務的高校給予財政補貼。“對于部分高校來說，沒有盈利渠道，置換老校區基本上是解決債務問題惟一有效的辦法。”

山東省教育廳副廳長、新聞發言人陳光華此前在“兩會”新聞發布會上表示，國家將對東、中、西部的高校拿出一定的經費給予補貼，比如東部的省份，補貼債務的40%，中部的補貼60%，西部高校補貼80%。

鄧相超表示，不僅國家給予財政補貼，省里還會給予獎勵。此外，今年我省《政府工作報告》中提到，今年將提高各類高校和職業學校的生均撥款水平，其中，省屬普通本科 高校生均定額平均提高1200元，爭取年生均撥款水平達到9500元。“教育投入的大幅增加，將為我省在2012年實現教育投入占財政支出的20%奠定具有決定性意義的基礎。”

李齊云表示，擴大教育投入加上中央財政激勵，目前高校債務問題主要是建設新校區造成的，只要處理得當，債務問題很快會得以緩解。

試點發行高校債券

“債務問題如今已成為制約高校發展的主要因素之一。”16日，濟南大學經濟學院院長、導報特約評論員葛金田對經濟導報記者說。目前山東省屬高校的貸款已高達160億元，主要是因為前期大量擴招帶來的巨額資金需求以及擴建新校區帶來的高額建設成本，而這也一直束縛著高校發展的空間。

高校還貸途徑有限

“首先導致學校的科研經費投入吃緊，甚至前期出現有些高校因為要償還貸款而暫停了科研項目的經費，導致項目半途而廢，讓本可以轉化為成果、為學校帶來收益的研究最終被束之高閣；其次，高校負債也制約了學校學科建設的步伐，讓學生們失去了接觸學術前沿的機會。”葛金田表示，出于對上述問題的考量，高校一直把緩解債務壓力放在各項工作的首位。

然而，與巨大的還貸壓力相比，高校依靠的還款途徑卻極為有限。葛金田告訴導報記者，濟南大學建設依靠的資金大多由學校自籌，主要通過兩種方式，一是銀行貸款，二是內部集資。從目前的情況看，要想通過這兩種自籌資金的方式來解決學校的負債，基本不太可能。“有時候這部分資金用來還銀行貸款的利息都存在難度。”

不會引發盲目擴招

山東在今年的“兩會”中提出化解高校債務的“四大措施”，讓葛金田等高等教育管理工作者大受鼓舞：“很實在，的確可以緩解目前高校債務負擔較重的問題。”

葛金田表示，債務負擔的減輕可以讓學校更多的資金流入學科建設、科研項目研究之中，讓產學研結合進一步深化，創造出更多的利潤，從而實現高校發展的良性循環。“比如一些工科類的院校，其研究出來的成果貼近現在國家關注的產業結構調整和產業轉型，有很大的市場前景，只要滿足科研經費，其創造出的收益遠超前期投入。”

而對于有些人擔心山東提高生均撥款數額，會不會再次引發高校盲目擴招的問題，葛金田表示，生均撥款提高到1.2萬元以后，高校在學生教育成本投入和收入之間的差距確實會大幅縮小，甚至略有盈余，但是這并不能引發高校擴招的積極性。“因為現在高校間的競爭非常激烈，生源又變得日趨緊張，學校擴張的沖動已經消失；而且這個政策只是暫時 的，假若有高校借此擴招，一旦政策停止，巨額的教育成本投入必然又會引發經營危機，更加得不償失。”

葛金田表示，在得到政策的支持后，高校債務問題短期之內會得到有效解決。但是長期看來，要想真正解決高校負債問題，走專一化發展道路是一個很好的途徑。“比如有些高校會轉為應用型大學，有的會轉為科研型。”

他認為，這不僅可以讓學校的資源更集中，科研能力更強，在其領域中產學研結合創造的收益更客觀，也可以為社會提供專業化程度更高的人才。“畢竟高校不僅是產業，如何為社會更好更快地培養人才也是我們的主要職責。”

財政要拿數十億

山東化解高校債務危機的四項措施十分“給力”，同時也顯然對我省教育的財政投入提出了更多的要求。僅兩年內將高校的生均撥款數額從6000元提高到1.2萬元這一條，就意味著財政方面將要拿出數十億的資金支持，這對于財源吃緊的山東來說，無疑是一筆不小的投入。

山東省財政廳科研所所長、導報特約評論員李建民表示，化解高校債務的財政投入僅是山東財政對教育支出的一部分，隨著國家對人才培養的日趨重視，“十二五”期間山東對教育產業的投入還會逐年提高。

此前國家層面提出教育支出將占國內GDP的4%，但這個 目標一直沒有實現。李建民表示，山東教育投入占GDP的比例已經接近這一水平。同時，作為國家教育體制改革的開局之年，今年山東會不斷加大教育財政支出，明年，教育投入占全省總財政支出的比例將達到20%。

李建民表示，為更好地讓財政投入到教育上，山東還會建立教育投入公告和考核制度，將教育投入落實情況作為各級政府政績考核的重要依據并接受社會監督。

試發教育債券

不過李建民指出，在得到財政支持的同時，高校的財務應該更加“透明”。“公立高校應該是以財政資金支持為主的公眾機構，其財務收支應該受人大和政府控制，不能獨立承擔財務責任，也不能享有重大投資和負債的財務決策權。要將公立高校全部收支納入規范的預算管理，并將公立高校預算納入相應的政府預算，接受同級人大審核和監督。”

此外，還債問題不能僅僅依靠財政支持，高校最好通過多種渠道緩解債務危機。以發達國家高等教育為例，其與資本市場相結合的經驗可以借鑒———債券融資已成為高校緩解經費不足的重要渠道。李建民認為，有必要在部分地區或部分高校試驗性地發行高校債券。特別是在目前國內居民儲蓄豐裕的形勢之下，居民有購買低風險教育債券的內在需求。

目前高校財務困境的形成是內在制度因素和外在現實因素的綜合作用結果。在制度層面上，我國高等學校存在極其嚴重的預算軟約束特征，這是造成目前高校學校群體性負債的內在制度驅動與根源所在。

管理不善導致高校的損失浪費嚴重，2004年，教育部建立了每五年一輪的高校教學評估制度，而且每年公開發布一次全國高校教學基本狀態的相關數據。這是關系到學校聲譽和生存發展的頭等大事。本科評估的一項重要指標就是硬件建設，盲目擴張，“過度”建設，所以，學校寧可舉債也要把學校建設為現代化的高校。評估制度出發點在于推動我國高校建設，但其實質上推動了我國高校的負債。

財務管理落后。許多高校對財務只是反映一定期間的收支狀況和資金結存情況，而對資金的結構、狀態、支出結構、效益缺乏分析，以至于無法科學考核學校整體和各系部門資金的使用效率。

隨著高等教育事業的飛速發展，高校開始重視財務預算控制，但是在財務預算編制過程中，收入支出的預算沒有按照學校當年事業發展的規劃和任務的有關標準和定額編制，僅憑上年的實際數加預計的增加數來確定，這種方法會使預算和實際數發生很大差異。另外，學校缺乏長遠的資金規劃，高校事業發展規劃與財務規劃相脫節，無法從學校相應的預算中得到保障，這種缺乏長遠性、連續性的預算不利于學校發展規劃的實施。

三、解決我國高校負債的對策

1.各級政府（省政府）幫助化解債務；

2.土地置換；

3.以銀團的方式進行債務重組；

4.調整貸款結構，變長期為短期，或其它。

我國高校應該轉變觀念，改變債務遲早會由國家解決的想法，樹立風險意識和市場意識。學校發展離不開金融機構和資本市場的支持，但學校的可持續發展，首先需要自身努力改變財務困難的現狀。

解決高校負債問題無非從增收節支兩個方面入手，而且側重是增收。如通過興辦校辦企業以及學校和企業合作獲取相應的資金贊助，或通過社會團體和個人投資，出資和捐資高等教育事業，也可以通過爭取國際銀行組織的貸款用于地 方高等教育事業發展等途徑。我國高校應該學習美國經驗，在銷售產品和服務社會、科研經費吸納與管理、開展社會捐贈、資本運營、開展項目融資、利用資本市場創新工具等方面尋求突破，美國高校在這些方面積累了豐富的經驗。其資金來源中這些渠道來源的資金占據40%左右的份額，而我國只有8%左右，差距非常明顯。這也表明我國在社會捐贈和服務社會等方面大有可為。所以我國高校應該學習美國經驗積極開拓融資渠道，構建合理科學的融資體系。

關于解決高等學校負債問題的思考

湖南省發展和改革委員會主任 蔣作斌

經過跨世紀的大改革、大發展，我國教育事業完成了兩大歷史性任務，一是全面普及九年義務教育，二是從高等教育的小國成為了高等教育的大國，這是我國教育發展史上具有里程碑意義的巨大成就。而伴隨著高等教育大發展，一些高等學校所積累的債務越來越為政府、銀行和社會各界所關注，也有不少指責、批評的聲音。對待高等學校負債問題，應該站在歷史和發展的角度，理性分析高校負債的歷史背景，客觀評價高校負債背后的歷史性貢獻，并在政府主導下有效化解高校負債，推動高等教育持續健康發展。

一、高等學校負債具有深刻的歷史背景 1999年，我國經濟正面臨亞洲金融危機之后的增長下滑、通貨緊縮的雙重困境，高等教育作為國家經濟政策的重要組成部分，被納入國家擴張型、反周期的積極財政政策之中。也正是這一年，我國啟動了具有歷史意義的三項高等教育改革：第一，高等教育大擴招；第二，建立了全面銀校合作關系，開始了高校大規模貸款辦學的歷史；第三，高校后勤社會化改革全面啟動。因此，高校負債，既來源于宏觀體制變革所形成的外部推動力，也來源于高校自身擴張需求所產生的內在沖動力，具有復雜而特殊的歷史背景。

1.高等教育擴招是高校負債的基本成因。長期以來，我國高等教育規模嚴重不足，1998年，我國受高等教育人口的比例僅為1.7%，而印度為3%，韓國為12%，日本為21%，美國為32%。為適應經濟社會發展對高素質人才的需要，滿足廣大人民群眾對接受高等教育的強烈愿望，緩解當時亞洲金融危機形勢下日趨嚴峻的就業壓力，從1999年開始，全國高校開始連續大規模擴招，普通高校招生人數年均增長18.9%。這種強勁的發展勢頭，導致教育資源供給嚴重不足，高等學校辦學條件無法滿足高等教育規模迅速擴張的需要，許多學校出現校園擁擠、教室緊張、設備不足、師生比攀高、食宿條件低劣等現象，狹小的辦學空間無法適應學生規模急劇擴大和學校現代化建設需要，而財政撥款和學費收入增長遠遠不能支撐基礎設施建設投資。嚴重的教育資源供給瓶頸 和資金供需的嚴重失衡，迫使高校尋求銀行貸款來彌補擴招、擴建過程中的資金缺口。

2.財政性投入不足是高校負債的重要根源。我國高等教育起步晚、起點低，屬于典型的“窮國辦大教育”。長期以來，盡管國家財政對教育發展盡了很大努力，但由于財政實力有限，對高等教育投入增長緩慢，沒有建立與高校擴招相適應的財政投入增長機制。目前我國高校經費來源中，財政性教育經費占40%，學費和雜費占35%以上。而韓國公立大學的財政性經費超過了70%，教育經費占GDP比重超過了20%。1993年，國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》，規劃到2000年以前，實現國家財政性教育經費占GDP的比例達到4%。但15年來，這一比例一直在2.4%至3.3%之間徘徊，不僅沒有達到4%的預期目標，更遠低于4.8%的世界平均水平。特別是自高校擴招以來，全國高等教育財政經費在絕對數上雖然有所增加，但國家財政性經費占高校經費總量的比例逐年下降，生均預算內事業費支出與公用經費支出也逐步下降。1996年—2006年，全國生均預算內教育事業費和公用經費分別從5957元和2604元降到5869元和2513元。教育經費投入不足已成為影響高等教育發展的重要瓶頸，當高校不斷擴張的資金需求不能通過政府財政投入得到有效解決時，高校只能采取非財政手段，轉向貸款籌資。此外，從2000年開始，我國開始推進高校后勤社會化改革，出臺 了學生住宿費質押貸款政策和稅收優惠政策，進一步擴大了高校貸款規模。

3.高等教育收費政策的調整降低了高校的償債能力。我國的高等教育，是在政府、學生家長和銀行貸款三方共同支持下發展的。除財政投入外，學生繳納的各項費用是維持高校運轉的另一個主要來源。1989年，我國終止了高等教育免費制度，開始全面實行高等教育收費并軌。高等教育收費制度的確立，一方面，使高校能以學費收入彌補學校建設資金缺口；另一方面，高校能以收費權質押獲取銀行貸款。自上世紀90年代開始，高等教育學費標準不斷提高，總水平已遠遠超過國際公認的1/4成本比例，部分高校甚至通過招收計劃外學生來籌集經費，學費收入占到了總收入的70%以上，已接近民辦高校的水平。2001年，我國高等教育收費政策出現重大調整，國家要求要嚴格控制高校學費標準，其結果是：第一，高校無法繼續通過增加學費收入籌措資金；第二，高校用收費權質押獲取銀行貸款的難度也在加大，高校傳統的經費來源渠道被堵斷，不僅降低了高校償債能力，而且由于物價上漲、消費水平提高等因素，進一步加重了債務負擔。

此外，中央劃轉到地方的部分高校，由于中央財政對地方高校的基建投資、教育事業費都是按照劃轉前的基數一次核定，沒有考慮學校每年擴招的因素，導致中央財政投入標 準明顯偏低。再加上地方財力緊張，對地方高校投入力度有限，進一步加劇了高校經費困難。劃轉到地方后，大部分省市地方高校生均經費都有較大幅度下降。同時，少數高校在建設過程中，一定程度上存在超標準、超預算盲目建設；一些學校內部管理制度薄弱，缺乏剛性的財務預算約束機制等。這些因素，也在一定程度上加重了高校的債務負擔。

二、高校負債發展推動了高等教育的歷史性跨越

高等教育改革10年以來，我國高等學校負債發展，負重前行，取得了舉世矚目的歷史成就，為高等教育事業的跨越式發展作出了重要貢獻。

1.為經濟社會建設提供了強有力的人才支撐。經過近10年高校的大投入、大建設，我國高等教育發展迅速，規模超過俄羅斯和美國，躍居世界第一。1998年，全國普通高校只有1050所，普通高校招生人數130萬人，在校生450萬人，高等教育毛入學率9.8%。10年的高校大建設雖然形成了一定負債，但對高等教育發展的貢獻是巨大的。2008年，全國共有普通高校達到2100所，比1998年翻了一番；普通高校招生人數超過600萬人，在校生超過2000萬人，是1998年的4.5倍，建國初期的172倍；高等教育毛入學率達到23.3%，跨入了國際公認的大眾化教育階段，用10年時間走 過了其他國家30年、50年甚至更長時間的道路。我國高等教育的跨越式、超常規發展，創造了世界的奇跡，為現代化建設提供了強有力的人才支撐，為國家繁榮昌盛奠定了深厚的人才根基，為促進中華民族偉大復興作出了重大貢獻。

2.較好地滿足了人民群眾對高等教育的強烈需求。高等教育的發展，事關一個國家和民族的素質和振興；接受高素質、高水平的教育，是廣大老百姓的熱切期盼。由于歷史原因，我國在教育設施投入上基礎較差，欠賬較多，難以滿足廣大人民群眾不斷增長的教育發展需求。經過近十年教育事業的快速發展，中華民族的科學文化素質大大提高，我國正在從人力資源大國向人力資源強國加速轉變。一是覆蓋面逐步擴大。1999-2008年，全國累計培養各類大學生超過4000萬人；15歲以上人口和新增勞動力中，平均受教育年限分別超過8.5年和11年，均處于發展中國家前列。二是精英化水平逐步提高。在推進高等教育大眾化進程的同時，以高素質、高技能人才培養為特點的精英教育發展迅速，2008年，我國招收研究生41.5萬人，是1998年的5.6倍；具有博士學位授予權的學校超過310所，已超過美國成為世界上最大的博士學位授予國家，當年招收博士生6萬人，是1998年的4倍。三是科技創新能力進一步增強。近5年，高校獲國家自然科學獎、科技進步獎、技術發明獎的比例全面超過50%，其中，在體現我國重大原始創新能力的自然科學 和技術發明獎的全部7項一等獎中，高校獲得了5項，為國家創新體系和自主創新能力建設作出了重大貢獻。

3.為高等教育長遠發展奠定了堅實的物質基礎。從投入產出看，近10年的負債發展，高校擴大了校園面積、改善了教學科研條件，為國家積累了包括土地、校舍、設備等數千億的優良國有資產。以湖南為例，1998年到2008年的10年間，全省地方高校固定資產由29億元增加到300億元，增長10倍；校園面積由1033萬平方米增加到6157萬平方米，增長近6倍；建筑面積由483萬平方米增加到2525萬平方米，增長5倍多；教學儀器設備價值由7億元增加到57億元，增長8倍多；館藏圖書由1924萬冊增加到7195萬冊，增長3.7倍；高校教師由1.5萬人增加到5萬多人，增長3.5倍，這些，都是國家重要的優良資產和寶貴資源。更為重要的是，高校通過貸款確保了學科建設、專業建設、師資隊伍建設的經費需求，加強高校內涵建設，造就了一大批高等教育專家，培養了一大批學術和科研的領軍人才，儲備了一大批高等教育中青年后備人才，為我國高等教育持續健康發展奠定了堅實的人才基礎。

三、多渠道、多途徑化解高等教育負債

全國政協的一項調查顯示，2007年全國高校債務總額為2500億元，而且從2009年起開始進入還本付息高峰。截至2009年2月底，湖南省97所地方普通高校中，有82所高校均有不同數額的負債，總額為146億元，2008年，湖南省僅利息支出就高達8億元。高額本息的支付，使高校面臨嚴峻的財務風險，嚴重影響高等教育的健康發展。由于高校負債是在特定時期、特定環境下形成的，應該在政府主導下，充分動員高校自身和社會力量，多方施策，積極化解，進一步推動我國高等教育持續健康發展。

1.促進高等教育從外延發展向內涵發展轉變，積極控制增量債務。由于高校自身消化債務的能力有限，為積極化解存量債務，有效控制增量債務，應盡快轉變發展模式，促進高等教育從外延發展向內涵發展轉變。從需要看，盡管我國高等教育提前實現了大眾化，但這只是數量上、外延式的“大眾化”，入學標準、培養模式、教學內容、管理體制等還遠沒有完全適應“大眾化”時代的要求，下一步，要堅持走內涵發展的路子，合理確定辦學規模，不再盲目擴大招生數量，穩定發展，鞏固提高，推動高等教育朝更高水平的大眾化方向發展。從條件看，根據目前的人口結構，從2011年開始，我國人口出生率將穩步下降，并導致整個生源市場平穩回落，到2013年，大學適齡人口數量將比2008年下降50%左右，即使不擴大高校規模，現有辦學條件也能夠滿足需要。因此，人口結構的新變化，為控制高等教育規模、推動內涵發展創造了條件。2.借鑒處置義務教育和國企負債經驗，由政府主導化解債務。由政府主導化解歷史債務，在我國已有先例。如義務教育負債，國家提出從2008年開始，通過增加中央和地方財政投入，用3年時間化解500多億元的農村義務教育“普九”債務；如國企負債，1999年，將1995年以前產生的國有企業經營性債務，劃轉為四大國有資產管理公司的股權，一次性豁免債務14000億元。而高等教育作為社會公益事業，更應該納入公共財政范疇，由政府負起償債責任。政府除了保證正常經費逐年增長以外，還應采取措施，積極化解高校債務。一是突出還貸重點。將重點放在基礎設施建設、重點實驗室和大型儀器設備采購等形成的債務上。二是分級化解債務。采取中央政府為主、地方政府為輔的方式，以各地人均財政收入和支出為基本指標，同時考慮各地教育資產形成的規模和質量、承擔的擴招任務等，為不同地區確定不同的中央政府債務承擔比例，剩余部分由地方政府承擔。三是創新還貸方式。可以根據各地不同財政實力，分別采取政府還本高校付息、政府財政貼息、政府主導豁免債務或貸款展期等方式。比如，2007年8月，廣東省一次性償還了149億元高校貸款；河南省連續3年每年安排貸款貼息資金1.5億元；江西、遼寧、山東等省由政府出面，爭取政策性銀行長期貸款置換短期商業貸款。

3.積極扶持民辦高校發展。目前，各級政府對民營 資本進入高教領域還有較嚴格的控制，民辦高校在招生、教師待遇、學生就業等政策上，還處于不公平地位，很大程度上制約著民辦高校發展。在國家財力不足、學費增收空間受限的前提下，引進民營資本發展民辦高等教育，動員社會力量化解高校負債，形成以公辦高校為主體，以民營高校為補充的現代高等教育體系，是我國高等教育發展的必然選擇。一方面，努力營造公平公正的政策環境。根據高等教育法提出的“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學校，參與和支持高等教育事業的改革和發展”要求，落實民營高校的公平待遇，對不同所有制的高校在政策上一視同人，賦予民營高校一定的自主權，允許部分有條件的學校在完成國家指令性招生計劃的前提下自主招生，或承擔部分社會培訓任務。在學習、考試、畢業等政策設置上，可以考慮由學校自主管理，教育主管部門只行使監督權。另一方面，有針對性地解決民辦高校實際困難。落實民辦教育促進法，通過設立專項基金、采取經費資助、為信貸資金提供擔保等方式，加大對民辦高校的扶持和獎勵力度。加強民辦高校師資隊伍建設，提高民辦高校教師在收入、職稱等方面的待遇。允許民辦高校針對人才市場需求，自主設置和調整專業。此外，民營高校的投資者也應認識到，教育不同于其他產業，不能完全按企業的方式來運作，不能一味追求經濟利益和投資回報，而應該把社會效益

放在首位，以學生為本，努力提高教育質量。

普通高等院校負債問題亟待解決

為滿足我國社會經濟發展對人才的需求和廣大人民群眾對高等教育的需求，20世紀末高校大規模擴招，使高等教育由精英教育逐步轉變為大眾教育。這與高校擴招政策密切相關，其主要貢獻者是地方普通高等院校，據統計地方院校占高校資源20%，培養學生卻占總數的80%。高校擴招政策使毛入學率由9%升到23%，每所高校在校生的人數由幾千人迅速上升為數萬人，現在在校生人數高達2300萬。因此，必須進行基礎設施建設，隨著逐年的擴招，帶來的是基礎教育設施等辦學規模的不斷擴大，教育資金需求逐年增長，高校的教學資源不足問題嚴重體現出來，大部分院校尤其是地方高等院校面臨著學校建設資金短缺的嚴重問題。

在國家投入不足的情況下，為了解決該問題，全國絕大多數學校通過貸款這種形式的確促進了高等學校的發展。各高校紛紛向銀行貸款，某高校貸款額高達30個億。2005年我國公辦高校向銀行貸款總量高達2000億元左右，資金主要是增加了國有固定資產，國有固定資產得以保值與增值。隨著高校收費制度的實施和擴招，高等院校逐漸增加了銀行

貸款的份額，貸款收入成為繼政府撥款、學雜費收入之后，我國高等院校籌措資金的第三個主要渠道。貸款在整個高校投資體制中所占的比例越來越大。而貸款規模過大，貸款結構過度集中，很容易引發高校財務風險。由于貸款規模過大，學校每年僅償付利息就需要極大的開支，有的學校收入還不夠用來償還利息，給學校可持續發展造成重大影響，加上貸款結構的過度集中，在還貸高峰到來時，學校還處于建設工程收尾階段，各項工程和師資力量配比尚未進入正常教學和科研階段，每年還本付息將存在巨大的財務風險。

高校銀行貸款往往主要用在擴大高校基建規模上。全國已建和在建大學城，其資金來源絕大多數都是銀行貸款，一旦資金鏈斷裂，后果不堪設想。內地的大學城項目已經被排在“鋼材、水泥、電解鋁”之后，成為又一個高風險貸款項目。

部分地方高校通過貸款進行基礎建設，因無力償還本息，使銀行不再向該學校提供貸款，致使工程在建設過程中被迫停建，造成了嚴重的資源浪費。

盡管近年擴招期間，財政撥款在高校經費收入中的比例降低了，但政府公共財政的投入在央屬高等院校的收入中仍

占半壁江山。中國的國情是“窮國辦大教育”，而且是世界上最大規模的教育。民眾不斷增長的教育需求同優質教育供給不足的矛盾，是現階段教育發展面臨的基本矛盾。這種現狀的解決需要一定時間，而公眾的心情也可以理解。政府和社會應該創造條件，逐步把公辦高等學校的負擔減輕。進程可以是漸進的，但原則是不該公辦學校負起債務，嚴重的債務要逐步地不再由學校承擔。

政府投入不足，使全國高校尤其是中西部等經濟欠發達地區，高校有巨大的辦學壓力，巨額債務已成為制約高校發展的重要因素。東部等發達地區的貸款本息地方政府部門已解決，而中西部地區政府無力承擔。

為此，提出如下建議：

1.為保證教育健康有序發展，國家應出臺相應的政策，解決公辦高校因擴招而建設新校區的資金問題，目前形成的債務不再由公辦學校自身承擔，尤其是中西部經濟不發達地區公辦高校的負擔。

2.國家應出臺相應的政策，可以首先采用貼息、補息等辦法，減輕中西部地區高校的債務負擔。或將中長期貸款轉

為長期，解決短期集中還款帶來的嚴重問題。

3.將公辦高等院校貸款債務轉為國債形式減輕國家財政壓力與風險。

4.高校新校區建設中途停建的項目，國家應出臺政策，幫助疏通貸款渠道，使項目完成，防止建設資源的巨大浪費。

由政府出臺政策，解決各高校的債務問題，這樣可以減輕各高校的負擔，使高校的主要精力放在教學、科研和培養人才上。

1.各級政府（省政府）幫助化解債務； 2.土地置換；

3.以銀團的方式進行債務重組；

4.調整貸款結構，變長期為短期，或其它。

摘要：如何衡量和規避高等院校的債務風險，是目前教育管理部門和高校財務管理者所要面臨的問題。本文分析了

高校債務擴張的成因，并提出化解高校債務風險的基本措施。

關鍵詞：高校債務；風險；化解

近年來我國的高等教育快速發展，擴招使得高等教育迅速由“精英”教育走向“大眾”教育。但隨之而來的就是教育資源的嚴重不足，由于我國教育經費占GDP的比重偏低，而且增加的經費遠趕不上高等教育規模增長的需要，因此利用負債方式進行規模擴張，就成為許多高校行之有效的辦法。但種種跡象表明，這種大規模舉債辦學，快速擴張的模式引起了高校的財務風險。如何衡量和規避高等院校的財務風險問題就成為目前教育管理部門和高校財務管理者所要面臨的問題。

一、高校負債風險的成因

1.財政投入不足，迫使高校舉債求生存

高等教育是一種公益事業，政府作為其目前最重要的投資者對于成本承擔具有不可推卸的責任。但事實卻是我國在上世紀末不僅沒有達到4％的比例，在本世紀國家財政性教育經費占GDP比例還一路下降。2006年降至2.16％，財政性教育支出占GDP的比重距離4％的目標越來越遠。一方面

政性教育經費支出占GDP的比例一直下降，另一方面財政性教育撥款短期內也不會大幅度增長。國家財政撥款的絕對總額雖然逐年增加，但增幅不大，政府財政撥款占高等教育事業收入的比重呈現逐年下降的趨勢。有學者統計表明，1999-2006年，中國財政性教育經費占普通高等學校教育經費來源的比重從93.5％下降到45.4％。

2.招生規模擴大，吸引高校舉債求機遇

我國政府在1999年加大了積極財政政策的實施力度。而來自各方的大量觀點認為高等教育兼具刺激消費和拉動投資的雙重功能，也應被納入國家財政政策。這一觀點獲得政府認同，高校擴招轟轟烈烈地開始了。盡管在1999年到2006年的每一年中，中央政府都會根據宏觀經濟環境的變化不斷調整積極財政政策的內容，但我國眾多人口形成的巨大的高等教育需求卻始終不變，教育發展規劃根據高等教育的大眾化要求規定了到2010年高等教育的毛入學率要達到23％。

3.拔高評估指標.推動高校舉債升級

1991年第三次全國高等教育工作會議之后，我國做出了加快高等教育發展的決定，同時提出了辦一流大學的戰略設想，各地紛紛提出建設一流大學的目標，各高校掀起一輪又

一輪競爭，同時在全國范圍內刮起一股“合并風”。

二、化解高校債務風險的措施

1.全面落實辦學自主權

高校自主權是社會主義市場經濟下，學校面向社會自主辦學的客觀要求，也是作為市場主體的法人實體運行的內在要求。高校自主權的核心是處理好政府與高校、市場與高校的關系，特別是政府與高校的關系。在政府與高校的關系上，政府在保證對高校最終控制權的前提下應給予高校充分的辦學自主權。政府主管部門進一步轉變職能，更多的利用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導等手段指導高校辦學，而不是直接控制高校。在政事分開的基礎之上，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。高校在招生、專業調整、機構設置、干部任免、經費使用、職稱評定、工資分配和國際交流等方面，分別不同情況，具有充分辦學自主權。

2.建立有效的風險防范機制

建立有效的風險防范機制必須做到，第一，貸款高校要認真研究資金市場的供求情況，根據資金市場利率走勢和項目建設進度對資金的需求制定科學、合理的資金使用方案，通過優化貸款資金結構，降低貸款成本，減少財務風險。第二，貸款高校應制定切實可行的還款計劃，要按照貸款本息、38 歸還的時間、額度要求，合理安排調度資金，避免因準備不足、資金周轉困難而出現的延期還款損失。第三，貸款高校要建立健全內部監控制度，充分發揮審計、監察、工會等部門的監督作用，對貸款項目實施全方位、全過程監控。貸款資金管理領導小組應定期對貸款資金的使用情況進行分析和評價，對資金使用效率不高的項目及時采取措施予以改進和糾正。

3.強化預算管理

預算管理作為現代高校管理手段之一，是高校內部控制的一個重要方面，它是高校日常組織收入和控制支出的依據。高校要堅持“量入為出，收支平衡”，不得編制赤字預算。但在負債籌資條件下，“量入為出”的“入”不能僅僅理解為收入，應理解為現金流入或可動用的現金量。“收支平衡”的“收支”應理解為現金的流入和流出。高校在預算中應根據預計的現金流入量安排支出預算，將年度貸款額度和還貸計劃編入預算，并實現一種新的“收支平衡”——現金流量平衡。學校預算的平衡關系為：年度預計收入十預計貸款數=年度預計支出數+預計還貸數。通過這個平衡關系，可以把貸款資金納入學校預算管理的范圍。

4.多渠道籌集資金，努力增加還貸能力

高校自身應該廣開財源，加速后勤社會化進程，充分利用高校的科研優勢，進一步加強產、學、研合作，加快產、39 學、研基地建設，積極將科研成果商業化，促進科學技術轉化為社會生產力；充分運用媒體工具開展對外宣傳和公關活動，認真做好學校品牌的營造工作，提高學校的知名度，為提供社會服務創造條件；高校還應將負債建設的教學和科研基礎設施盡快轉化為生產力，增加科研成果向收入的轉化。目前，除了國家仍是教育投入的主要力量，財政投入仍是高校辦學經費的主要來源之外，科研事業收入、學校向校辦產業投入獲得的收益，以及社會各方捐資助學收益等多方面籌集的事業資金也是高校收入的重要來源。總之，高等學校要在保證教學質量提高的總目標下完成多方籌措資金和有效使用資金的任務。

第二篇：中國地方政府債務問題探討

中國地方政府債務問題探討

摘要：巨額的地方債務越來越成為社會矚目的焦點。本文通過分析地方債務問題的現狀，深究其影響，導出危機，再針對地方債務問題的形成原因提出相應的解決方法。

關鍵詞：地方債務危機；成因；影響；對策

地方政府性債務是指地方機關事業單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務，分為直接債務、擔保債務和政策性掛賬。目前我國地方政府債務的規模已十分巨大，并且增長非常迅速。截至2010年底全國省市縣三級地方政府性債務余額約10.7萬億元。有關專家根據國家統計局的數據估計目前的地方政府性債務規模約為18.5萬億-24.6萬億元。而這一數據是2012年我國地方財政收入（本級）6.1萬億元的3到4倍之多，債務收入比率高達175%-232%，超過100%的債務警戒線，地方負債情況不容樂觀。

一、地方債務危機的現狀

（一）債務規模分布情況

從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務余額地域分布情況

（二）債務規模分變化情況。

1997年以來，我國地方政府性債務規模隨著經濟社會發展逐年增長。1998年和2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點。

二、地方債務危機的成因

（一）制度因素：地方政府錢少事多，負擔沉重

地方政府財權事權的不匹配是造成地方債務危機最重要也是最根本的原因。目前我國中央財政收入占比52%，支出只占20%，而地方財政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國現行的28個稅種中，目前僅營業稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。“營改增”在整個服務業實行后，按現有增值稅分成比例，地方失去了一個重要的獨立稅源，地方的支出責任和收入來源之間的錯配將加劇，財稅體制改革變得刻不容緩。為了促進本地經濟社會發展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。財權事權的不匹配反映出中國尚未實現有效的財政分權。

（二）政策因素：財政政策積極，債務規模擴張

近年來積極的財政政策的施行使得地方債務的規模進一步擴張。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，2008年發行國債總額已達15500億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務規模的擴張：第一，中央政府增發國債時，每年都在相關預算法案中明確增發國債中“代地方政府舉借”的規模，轉貸給地方政府用于中央確定的地方建設項目，共轉貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發了地方政府自行舉債或變相融資等問題，相應形成了地方政府的或有顯性債務。第三，在中央政府投資擴張示范效應下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴張的問題，舉債搞建設極為盛行，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監督弱化

地方政府內部機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置不合理，存在部分冗余機構。此外，政府準入機制有很大缺陷，導致眾多“走后門”現象的出現，爭相擠進工資福利水平較高而且穩定的行政事業單位“吃皇糧”，大量增加了財政供養人員總量。

地方主要領導單純追求GDP的片面政績觀，加劇了地方政府行為不規范問題，直接導致債務規模的膨脹。一些地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，在任期內盲目上項目、搞建設、建廠子、搞開發，不顧財力實際超前興辦公益事業，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。而無論這些“政績工程”干好干壞，領導者本人都不必為當地政府所欠債務負責，因此，地方政府領導在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風險，加大了地方負債壓力。

在此情況下，又缺乏對地方政府的有效監督體系，監督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預算、執行預算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規范、不公開，既缺乏自律，又缺乏人大、社會等方面的監督。

三、地方債務危機的后續影響

（一）信貸存在違約風險，影響銀行信貸安全

未來兩三年之內，大量地方融資平臺的貸款到期，債務償還問題就會爆發。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達2.4萬億元人民幣，對銀行業的新增風險資產是3.15萬億元左右，這通過資本消耗和撥備計提對銀行資產質量產生影響。

（二）宏觀經濟運行受到影響

地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當地財政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的素質和質量。

（三）地方經濟停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務風險爆發，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經濟發展也可能面臨停滯。我國的城鎮化建設已經進入新一輪建設高峰期，地方投融資平臺仍需扮演重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊含的危機將可能提前顯現，并成為真正的危機，進而對中國經濟產生重大影響。

（四）地方賣地圈錢 掣肘房地產調控

地方政府財政收入中相當一部分來自于賣地和房地產稅收，償債壓力加重地方政府對土地財政的依賴，房地產調控政策難以為繼，迫使房地產調控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費。通過提高行政所掌控的“資源”價格進行出售，來增加財政收入彌補巨大的債務虧空。

（五）影響政府威信和社會穩定

如果地方債務風險爆發，可能會影響地方政府對基礎設施、教育、科技等公共產品的投入，可能會出現公務員和中小學教師等相關人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費和再就業、企業離退休人員養老金等支付問題，嚴重的將會威脅社會穩定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務危機的對策

（一）徹底完成銀行的去財政功能

徹底完成銀行的去財政功能，加強財政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業已經刻不容緩。

（二）完善財政體制，合理劃分財權事權

要進一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權劃分。應該由中央政府承擔的，在劃分責任時，明確由中央承擔。完善預算法、轉移支付法規，以立法形式明確各級政府的事權財權，硬化預算約束，規范政府舉債和擔保行為，加強地方債務的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權”行為，增強各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務規模的失控。

同時完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財政收入中的比重。進一步完善分稅制，分清各級政府的償債責任，為規范地方政府舉債行為創造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權。地方政府可以根據本地區的實際情況，對具有地方區域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國經濟“去房地產化”

實現經濟的“去房地產化”，需要推進保障性住房等民生建設。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領域支出的增加令地方政府不堪重負。房地產問題關乎民生和社會穩定，伴隨房地產的調控進入到攻堅階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩定的資金來源。

（四）建立健全政府債務資金的監管機制

對利用政府債務資金的重點工程項目，繼續完善項目法人責任制、項目監理制、工程招投標制，加強資金使用管理，切實規范財務收支行為。將行政管理費用和項目投資支出相分離，規范資金使用，嚴格項目工程預決算審核，嚴格控制超標，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責任追究制度，明確權利、義務、責任，對盲目舉債、拉低水平的重復建設，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責任人的責任。同時要將債務的借、用、還納入領導干部任期經濟責任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標。

（五）加快行政事業機構改革，減少財政供養壓力

要減輕地方政府的財政支出壓力，除了要保證地方政府有適當的財政收入來源以外，還必須注重削減地方財政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉級政府財政困難的一個突出表現，就是行政事業性支出增長過快。而事業費中又以人員經費為主，真正用于事業發展的支出比重較小。要減輕地方財政的支出壓力，首先就是要控制行政事業機構人員的膨脹，要結合政府機構的改革，減少行政事業機構的設置，壓縮人員經費開支。

目前，我國財政狀況總體上看仍屬安全穩健。2010年，全國財政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財政赤字率和國債負擔率都很低，地方政府債務僅表現為局部和結構性的問題，地方債務問題尚在可控范圍。但如果有關方面不加以重視，任由地方債務漏洞擴大，后果將不堪設想，危及宏觀及地方經濟的方方面面。盡快出臺相關政策加強地方債務問題治理，應該成為當前制訂經濟政策的重要考慮方面。

參考文獻：

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[2]陳安來.地方政府債務危機的破解路徑探析.知識經濟，2011.2

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[4]中華人民審計署2011年第35號.全國地方政府性債務審計結果.http：//

第三篇：中國鄉鎮政府債務問題研究

中國鄉鎮政府債務問題研究

我國鄉鎮債務問題產生于上世紀九十年代初, 1994年后進入高速增長期,雖經多次化解,但成效并不明顯,目前不良債務總額累計數額巨大,嚴重影響著農村經濟的持續健康發展。

一、我國鄉鎮債務現狀

1，增長迅速、規模巨大且覆蓋范圍廣泛。1998年以來,我國鄉鎮債務以每年至少200億元的速度快速遞增,目前已不低于6000億元。全國80%以上的鄉鎮都有負債,中西部的一些農業大省情況更加嚴峻。

2，不良債務比例高,危害和風險較大。全國鄉鎮不良債務比例高達50%以上,逾期未還債務占債務總額的70%左右。一些債務拖欠長達十多年之久,多數鄉鎮根本無力償還。沉重的債務負擔不僅妨礙了鄉村基層政權功能的有效發揮,也侵害了債權人的權益,嚴重制約了鄉村經濟社會的持續健康發展,阻礙了城鄉一體化建設進程,并潛伏著巨大的債務風險和誠信危機。

3，債務資金來源和用途復雜多樣。2000年來,各地資金用于修建鄉村公路、農田水利設施,興辦學校、醫療衛生等公共事業,參加各種達標活動形成的負債增加,債權主體主要是上級主管部門、工程承包單位等。農村稅費改革后,鄉鎮財政收入大幅減少,開始出現拖欠教師及公務人員工資、維持鄉鎮機構運轉及其他應付款等形成的欠債。許多鄉鎮超標修建辦公設施,搞各種開發項目,興建工業園區,這成為新增債務形成的主要原因。

二、我國鄉鎮債務的成因

1，城鄉差異化發展是我國鄉鎮債務產生的根本原因。我國城鄉經濟發展差距巨大，財稅管理體制嚴重向城市傾斜，農村公共服務事業及基礎設施建設缺乏穩定的資金來源。

2，鄉鎮政府職能不明確,行為不規范。作為基層地方行政管理機構,鄉鎮政府被賦予了過多的職責,鄉村經濟、文化、教育、衛生等事業的發展,都要由鄉鎮政府來負責。過多的職責必然導致鄉鎮政府職能界定不清,許多不應該由鄉鎮政府做的事,如直接投資興辦企業和集體經濟組織、發展農村義務教育和醫療衛生服務等都得由鄉鎮政府承擔。鄉鎮的財力和能力畢竟有限,最終導致鄉鎮政府超能力運行,背負巨額債務。

3，財稅體制改革不徹底,鄉鎮財權和事權不匹配。1994年開始實行的分稅制的財政管理體制,未能依據收入徹底劃分各級政府之間的事權,造成明顯的“財權”上收和“事權”下移,鄉鎮政府被迫承擔與其財政支付能力不符的大量應由上級政府提供的社會公共物品,如義務教育、助殘優撫、治安管理、醫療衛生服務等,給基層造成很大壓力。鄉鎮政府為了完成上級交辦的任務,實現達標升級、獲得政績,不得不大量舉債,甚至拖欠職工工資,形成大量的財政負債。

4，行政管理體制不健全。鄉鎮干部的選拔任用及行政事務管理缺乏科學的決策機制和有效的監督制約機制。上級政府有時會下達一些考績和達標任務,并由此制定干部的任用、考績制度。為了獲得政績,鄉鎮干部常常不顧本地條件,超越財政承受能力,舉債達標,搞政績工程,形成大量負債。

5，財務管理制度不完善,缺乏有效的監管和風險防范機制。鄉鎮財務管理松散,透明度不高,缺乏監管。很多鄉鎮在財政支出上由少數領導審批、管理,支出隨意,程序簡單,帳目混亂,監管軟弱。其次,執行預算不嚴格,預算約束乏力。收支基本不按預算執行,開支隨意性大,決策過程中很少考慮財政支付能力及清償問題,造成財政支出失控。

三，解決鄉鎮政府債務問題先要消除不良債務產生的基礎

1，明確鄉鎮政府職能,規范政府行為。根據統籌城鄉發展的需要,合理劃分各級政府的事權與財權,明確界定鄉鎮政府職能,把發展農村義務教育、醫療衛生服務、維護治安管理公益性事業等應由國家及其他部門承擔的責任從鄉鎮職能中剝離。

2, 進一步完善分稅制財政體制改革。以統籌城鄉發展為指向,在明確界定各級政府職能的基礎上,合理劃分中央與地方各級政府的事權和財政支出范圍,3，深化鄉鎮行政管理體制改革。加強鄉鎮基層民主建設,發揮民主評議在選拔任用干部和政績考核中的作用,促進鄉鎮政府管理、決策的科學民主化,提高財政資金的使用效率,不搞形象、政績工程,減少資金的浪費和損失。

4，完善鄉鎮財政監督管理制度。按照統籌城鄉發展的要求,推行財務綜合預算,加強收支管理。5，完善法律制度。建立健全相關法律法規,規范鄉鎮政府舉債行為。

要徹底消除鄉鎮債務問題,根本出路在于縮小城鄉差異，大力推進農業和農村經濟結構的戰略性調整,加快農業產業化經營、多種經營,加快農村經濟社會發展,增強農村的財政、經濟實力,以滿足農村經濟社會發展對資金投入的需求。

1，加大城鄉統籌力度,防范新增債務。統籌城鄉發展,不斷加大對農村基礎設施和公共事業建設的投入。2，全面清理核實,徹底理清鄉鎮債務現狀。各地要充分認識鄉鎮不良債務的嚴重性和危害性,克服等待觀望和拖、等、靠、要的思想。

3，明確責任、分類處理。根據債務的具體用途和成因,按照“誰舉債、誰受益、誰負責”的原則,明確債務償還責任,并將其落實到具體單位或個人。根據各地實際情況,分類逐項,先易后難,合理有序地化解債務。重點解決欠發達地區鄉鎮債務問題。,

第四篇：普通高等學校學歷證明

普通高等學校

學生學歷證明書

（研究生）

學生，性別，年月日生，系省市（縣）人，經教育部批準錄取，于年月入本校學院（中心）專業攻讀碩士學位，學制年。若符合本校規定的碩士研究生畢業及授位條件，該生將于年 月畢業并取得碩士學位。

特此證明

所在學院（中心）蓋章學校（蓋章）年月日年月日

第五篇：普通高等學校畢業生登記表

特別注意的：此表裝檔案非常重要好好寫

表一：

普通高等學校畢業生登記表

特別注意的：此表裝檔案非常重要好好寫

專業：機械制造及其自動化（車輛工程）

填表時間：2012.06.08

健康狀況：良好

學校對其就業去向的意見：與本專業相關

自我鑒定：寫滿

其他需要自己寫的沒有的寫無。

注：寫之前看看打開第一頁的要求。

表二：

畢業生團員鑒定表：

單位：機械工程學院

時間：2012.06.10

家庭出身：如：貧農

本人身份：學生

何時何地入學：2008.9.1考入遼工大

其他：關于自己的認真填寫

學士學位申請表見群共享

表格上交時間：本周四下午3點之前