第一篇：關于推進盤縣城鎮化進程的思考

關于推進盤縣城鎮化進程的思考

張忠陽

〔內容摘要〕 本文分析了盤縣城關鎮化的現狀、特點及加快城鎮化需解決的主要問題，提了推進盤縣城鎮化的對策建議。

〔關 鍵 詞〕 推進盤縣城鎮化思考

〔作者簡介〕盤縣人民政府副縣長

小城鎮建設是關乎我國現代化建設目標能否順利實現的大戰略。在我們這樣一個有9億農民生活在農村、人地矛盾特別突出的農業大國搞現代化建設，必須對經濟結構作重大調整，走工業化、城市化、市場化的道路。一方面靠科學技術和制度創新來大力提高農業生產效率，實現農業規模化、產業化經營，另一方面要靠大力發展完善的城市化體系,引導農民進入各級各類城鎮,吸引農民進入第二、第三產業。這乃是轉移農村剩余人口、解決人地矛盾的根本之舉。當前，作為統籌城鄉發展，推進城鄉一體化的重要內容，城鎮化建設已經成為我縣各級黨委政府促進經濟社會全面發展的一個重要載體，在深入實施“三大戰略”，全面建設“平安盤縣”，確保我縣各項事業的發展走在全市前列中發揮了非常重要的作用。

一、盤縣城鎮化現狀和特點

盤縣縣城(紅果)座落于滇、黔兩個省會城市之間的中點上，貴昆鐵路盤西支線、水柏鐵路、南昆鐵路威紅支線和GZ65號國道主干線、320國道通過。縣城（紅果）東距貴陽380km，西距昆明市290km，距南寧市500km，距北部灣出海口700km。轄區面積271.88平方公里，建成區面積8.1平方公里，下轄9個社區、14個行政村，人口11萬，其中常住人口8萬，流動人口3萬。2006年全縣實現地區生產總值101.1億元，同比增長18.6%；農業總產值5.18億元，增長4%；糧食總產33.5萬噸，增長2%；全社會固定資產投資總額完成53.17億元，同比增長18.72%；財政總收入17.79億元，同比增長36.88%，其中本級財政收入6.12億元，同比增長33.66%；農民人均純收入凈增154元；人口自然增長率控制在8‰以內，綜合實力躋身貴州經濟強縣第6位、中國西部百強縣（市）第30位、全國中小城市投資潛力百強第29位。2007年，我縣繼續保持了良好發展勢頭，經濟綜合實力和發展后勁進一步增強，今年前三季度全縣完成地區生產總值74.41億元，同比增長15.5%，1—10月完成財政總收入18.29億元，同比增長32.98%，其中本級財政收入6.68億元，同比增長38.01%。

盤縣縣城（紅果）既沒有區位優勢，也沒有資源優勢。盤縣人憑著一股敢為人先的精神，走出了一條具有盤縣特色的農村工業化之路，進而以工業化為動力,有力地帶動了城市化的持續發展。紅果鎮以發展工業為先導，逐步拓展到旅游業和高科技農業等領域，最終形成了比較完整的產業體系。在城市基礎設施和公共服務領域、社會事業、生活環境、城市管理和社會保障等城市建設的各個方面都取得了較大的進展。盤縣以旅游立縣戰略為統攬，發揮區域旅游發展的帶動作用，圍繞一個中心（盤縣旅游產品的依托中心--城關鎮）、兩個品牌（坡上草原生態旅游區〔生態品牌〕、盤縣大洞古人類文化遺址科普考察〔考古旅游品牌〕）、三個省級旅游避暑度假區（老廠竹海避暑休閑療養旅游度假區、火鋪杜鵑林和大山杜鵑花海旅游度假區、樂民溫泉旅游度假區）、七個特色旅游鄉、村寨（石橋妥樂古民居旅游村寨、保基陸家寨布依風情旅游村寨、淤泥彝族風情旅游村寨；石橋古銀杏之鄉、淤泥歌海之鄉、保基園林之鄉、馬場苗族菜花節之鄉），搞活“四環線”。

依托優勢的旅游資源，以紅色旅游為契機，把盤縣打造成為避暑度假與休閑旅游、洞穴科學考察與探險、自然風光與歷史文化及民族文化相結合的生態旅游重要基地，貴州西部旅游和云南東部旅游開發的中間驛站及旅游熱點地區。將旅游業作為未來新的經濟增長點和新興產業加以重視和培育，通過努力，使旅游業成為盤縣國民經濟的先導產業和主要財稅來源之一，逐步成長為后繼支柱產業。

盤縣注重農業投入，重視農業的技術開發，積極發展“一優、兩高、三省”高效農業，建立完善農業社會化服務的新體系，加大農業產業結構調整力度，烏洋芋、無公害蔬菜、水果、種草養羊等4個效益農業基地初具規模。種養業朝著基地化、產業化、規模化、市場化方向發展。盤縣玉龍種業和貴州六盤水玉

祥風味食品業成為市級農業龍頭企業，盤縣農副產品批發業成為省級農業龍頭企業。盤縣（紅果）雄厚的產業基礎使這里的城鎮化建設呈現出勃勃的生機和活力。

盤縣（紅果）在城鎮基礎設施和公共服務設施建設中形成了政府規劃設計、企業投資建設的“政府推動，企業帶動”的獨特發展思路，確立了“誰投資、誰受益”的與市場經濟體制相適應的投資激勵機制，實現政府、企業、個人共同投資建城。建成區面積從4平方公里擴大到8.1平方公里，控制規劃區面積達20平方公里，逐步形成了農業示范園區、商業區、生活區、文化娛樂區等4個布局合理的功能區。合理安排廣場、體育管、客車場等公共設施，以50米大街、民湖大道、眾志路為中心向周邊擴散逐步把建成區擴大到15平方公里。已累計投入15億元用于城鎮建設。全鎮完成拆遷建筑面積20多萬平方米。開工建設了14條總計30多公里長的道路，總投資額超過5000萬元，基本實現了村村通公路的建設目標，形成了以鎮勝高速公路、畢水興高速公路及“二橫二縱、一環六連線”的縣域交通網絡格局。建成了自來水廠、火力發電廠，12萬伏變電器增容一倍，程控電話裝機量大幅度提高，電話主線普及率達到22線/百戶。閉路電視全鎮通村率100%，并實行了村村通調頻廣播。

在發展社會事業方面,先后投資興建了迎旭住宅小區、盤江煤電（集團）公司總醫院、第二人民醫院、紅果鎮醫院、仁濟醫院。紅果月亮山購物中心及廣場、東湖公園的建設、黔馬寨改造、污水處理廠、白鶴溝水庫、環城東路、廣場、東湖公園的建設正在啟動過程中。

在改善生活環境方面，建自來水廠（兩座）、垃圾填埋場（一個）、220kv變電站（1座）、110KV變電站（1座）、35KV變電站（4座）、圖書館（1座）、星光之家（一棟）、電視臺、大型購物商場（5個）、農貿市場（2個）；實施了一系列“美化、亮化、綠化”工程。新建了小廣場（1座），新裝和更換了主要街道的路燈，人行道鋪設彩色地磚2萬平方米，對新修建的道路、廣場全面綠化，共完成綠化面積4萬平方米。

在加強城市管理方面，紅果開發區先后出臺了《紅果綜合管理若干規定》、《紅果戶外廣告管理規定》、《紅果市民守則》等若干城市管理制度。為加大城鎮管理的力度，還專門成立了開發區管理委員會、紅果開發區建設分局、紅果開發區城管局等機構。購置了灑水車、垃圾車、城管巡邏車等先進的裝備。每年拔出幾十萬元專項資金，用于城鎮管理，直接參與城鎮管理和服務的人員達 200 多人。并積極組織和動員廣大人民群眾參與到文明城鎮創建的工作中來。形成了一整套領導重視、機構健全、活動正常的環境綜合整治機制。

大力完善社會保障體系。“失地農民”的出現，是伴隨工業化和城市化建設而出現的新問題，也是社會發展的難點問題。妥善解決失地農民的生活保障問題，既是城鎮化建設的需要，也是縣政府執政為民理念的具體實踐。盤縣（紅果）的具體做法是：

1、對位于城市功能基本完善的建成區、勞力基本從事第二、第三產業的14個行政村，實現土地統一征用和戶籍制度改革，村委會改為居委會，凡失地農民集體都轉為居民。

2、縣政府定期組織農民進行就業技能培訓，以增強本地農民的就業競爭力。引導農民到第二、第三產業就業。鼓勵企業優先招用失地農民，適當放寬招用條件（年齡、文化程度等）。

3、繼續做好社保擴面工作，鼓勵職工參加社會養老保險。全縣職工做到應保盡保，本地職工參保率達60%以上。

4、企業單位逐步建立了失業保險、工傷保險、生育保險；全縣實現了醫療統籌，90%以上的農民都參加了合作醫療保險。

5、按照土地統征規定，及時、足額、高價發放農民口糧。

6、農村全部實現最低生活保障。五保戶實現集體供養。

總體來看，盤縣的城鎮化建設呈現以下幾個特點。

（一）政府規劃調控是紅果城鎮化規范有序進行的前提

規劃是城鎮建設的航標，它不僅要解決建設一個什么樣的城鎮的問題，而且還要解決如何建設的問題。所以，城鎮發展規劃是建設好城鎮的重要依據。由于城鎮規劃涉及的點多面廣，這一工作必須由政府來組織實施。縣政府在紅果城鎮化進程中著重做好規劃和協調兩篇文章。所謂規劃，就是由政府組織制定城鎮發展的中長期規劃，并以此為導向引導企業適度集中，成片開發，連帶發展，在發展過程中注重經濟效益、環境效益和社會效益的協調統一，努力實現城鎮建設與經濟發展的良性循環。盤縣政府根據《貴州省城鎮體系規劃》的要求，以建設紅果開發區中心區為發展方向，委托有關規劃設計院對紅果的城鎮建設進行了

規劃。在規劃中，紅果的城市性質定位為科技農業城市和高科技工業城市。規劃中的盤縣（紅果），按照“以人為本，以水為源，以山為景，以綠為重，以園為美”的原則，形成“城在園中，江在城中，樓在綠中，景在山中”的園林化城市格局。同時，規劃劃定了商業區、居住區、文化旅游區，合理安排了供電、供水、通訊、道路、排污等設施。其目的是把紅果建設成為一個清潔美麗、賞心悅目、環境幽美、充滿生機和活力的現代化城市。所謂協調，就是在城鎮建設過程中涉及各級政府部門、各村和廣大農民的事情，由政府出面協調，為企業投資城鎮建設創造條件。今年盤縣黨委、政府委托紅果經濟開發區邀請有資質規劃設計院對紅果城市建設規劃進行編修。開發區規劃面積由原8.1平方公里擴大至15平方公里。這次規劃編修是因紅果產業格局的變化而做的重要調整，經過調整，紅果的城市發展格局更加合理。

(二)發展第三產業與加快城鎮基礎設施建設相結合農村城鎮化需要有完善的城鎮基礎設施。以什么形式來改變農村交通、通訊、供水、供電等基礎設施落后的面貌，加快農村城鎮化的進程呢？盤縣（紅果）城鎮化的實踐是，通過以科技示范園建設為龍頭的第三產業的發展，帶動城鎮基礎設施建設，完善城市功能，使城鎮化不斷向周邊延伸。盤縣人探索出了一條具有盤縣特色的城鎮化路子。發展第三產業與加快城鎮基礎設施建設相結合。盤縣以種養業基地建設為契機，及時調整發展思路，確定了以科技示范基地建設為龍頭，發展旅游業，全面帶動第三產業發展的戰略。科技示范基地的建設，既帶動了第三產業的發展，又加快了盤縣（紅果）城鎮化的步伐，使城鎮化不斷向周邊拓展。

二、盤縣（紅果）進一步加快城鎮化需解決的主要問題

（一）投資主體單一制約了盤縣（紅果）城鎮化的健康發展

首先，盤縣（紅果）的城鎮化雖然一開始就引入了市場機制，紅果經濟開發區從中也發揮了重要作用，但是，由于缺乏能與紅果經濟開發區相匹敵的競爭對手，盤縣（紅果）城鎮化中導入的市場機制是不完全的，競爭只能是“一種不完全的競爭。在城鎮建設中土地資源的開發就一直被開發區所壟斷。這種壟斷性的、缺乏競爭的土地資源開發就會造成土地資源利用的不合理。其次，單一的投資主體制約了政府在城鎮化進程中作用的發揮，束縛了政府的手腳，給政府駕馭城鎮化進程增加了難度。政府在城鎮化進程中難以引導企業，相反卻出現了企業干預政府的行為。其三，單一的投資主體使盤縣（紅果）城鎮化潛伏著危機。因為開發區投資城鎮建設與開發區的經濟效益是密切相關的，開發區良好的經濟效益是開發區投資城鎮建設的可靠保證。一旦開發區的經濟效益出現滑坡，就會給城鎮建設帶來資金上的困難。開發區投資城鎮建設到底還能持續多久，成為人們關注的重大問題。

（二）“小政府，大開發”成為制約盤縣（紅果）城鎮化進程的瓶頸

這里所說的“小政府”是指紅果鎮政府在紅果城鎮化進程中所起的作用“小”，沒有充分地發揮政府在城鎮化進程中應有的作用。鎮政府缺乏駕馭紅果城鎮化進程的能力。首先，行政體制不適應紅果的城鎮化。現在政府的行政體制是長期以來沿襲下來的大農業的管理體制，政府的機構設置和行政管理權限并未對應城鎮化的需要，因而政府的管理方式也不能適應市場經濟的需要，從而出現了政府以計劃經濟方法管理市場經濟的態勢。在現行體制下，縣政府通過各種派駐紅果經濟開發區的機構對開發區的具體工作分別進行管理。這種管理體制引發了不少矛盾。例如，在城鎮社會經濟管理中起最主要作用的一些部門，像城建、工商、公安、土管、交通、電力、郵電、稅務等部門，在管理體制上主要是受上級條條主管部門控制的。對它們的工作，鎮政府看得見卻管不了，從而造成了事權和人權的人為分離。特別是近年來由于條條控制力度的加強，鎮政府對本鎮經濟發展的調控能力被進一步弱化了。隨著經濟的發展和城鎮化的加快，紅果鎮由原來的34個自然村變為14個自然村和9個社區，而行政體制仍然沒有變，尤其是城建、城管等職能部門力量顯得較小，已經不能適應快速發展的盤縣（紅果）城鎮化的進程。其次，財政體制制約著盤縣（紅果）的城鎮化。紅果鎮財政和縣財政的關系是傳統的統收統支的關系，紅果鎮沒有獨立的鎮財稅機構和鎮級金庫。雖然隨著紅果鄉鎮企業的發展，全鎮稅收有大幅度的提高，但鎮財政收入卻未能得到相應的增長，縣財政給鎮財政的資金，只能夠滿足鎮政府正常的行政開支。鎮政府很難從鎮財政中拿出一部分資金用于城鎮基礎設施建設，這樣，鎮政府投資城鎮基礎設施建設就缺乏可靠的財力保障。財政功能的不健全弱化了政府的管理能力，而政府管理能力的降低又弱化了政府長期規劃的實施。因此，現行的財政體

制已經嚴重制約著政府參與城鎮建設的能力。其三，政府官員的“短期行為”影響著盤縣（紅果）的城鎮化。現在的鎮鄉領導每五年一屆，鎮領導為了使自己在任期內取得驕人的“政績”，在城鎮建設中往往采取“短期行為”。例如，鎮政府在規劃中只注重短期目標而缺乏長遠規劃；在實施過程中隨意性大，追求表面文章。又如，城鎮規劃缺乏前瞻性，十年的規劃二三年就實現了；城鎮規劃遠遠落后于城鎮建設，最后導致“老子的房子兒子拆”的局面經常出現。由于“小政府，大開發”，政府很難去引導企業，導致政府規劃和企業投資建設相脫節。政府雖然有規劃，可企業可以不依據規劃方案去建設，甚至隨便改動規劃方案，使規劃形同虛設。

（三）可持續發展戰略有待完善

環保問題依然嚴峻。紅果鄉鎮工業發展和全國各地鄉鎮工業的發展一樣，重效益、輕環保；重發展、輕治理，致使紅果“先污染，后治理”已成事實。煤炭、煤電等主導行業的廢水污染和焦化行業的廢氣污染，已到了比較嚴重的程度。比如，煤礦的廢水排放雖然達到了國家廢水排放一類標準，但是，污染依然相當嚴重。據不完全統計，近年來，北盤江下游沿江的老百姓患病人數有上升的趨勢，這跟上游的水污染不無關系。因此，加強環境保護，在盤縣（紅果）城鎮化中顯得非常重要。

（四）產業和人口有待進一步積聚

目前，紅果已經形成了門類較為齊全的產業體系，尤其是有象盤江煤電集團這樣的全國知名的大型企業所創辦的工業，為紅果鎮的產業積聚奠定了重要的基礎，是盤縣（紅果）城市發展的一個重要因素。但是，城市不僅要發展，還要繁榮。這就要求城鎮人口不僅要有一定規模，而且要適當集中。這是因為，第一，發展城市第三產業需要一定的人口規模門檻。第二，一定的城市人口規模需求是城市基礎設施供給的推動力。盡管流動人口有所增加，但我們這里所指的是城鎮常駐人口。紅果鎮的農村規模小，分布散，沒有形成城市中心區域的需求規模效應。事實上，紅果鎮在戶籍制度和土地制度上的探索和創新，為人口的適當集中奠定了基礎。目前，紅果鎮區周邊農村的土地基本上已被開發區征用，村民的身份實際上已經不再是農民，他們白天趕到鎮里的企業上班或從事其它經營活動，這些村民與城鎮居民已經沒有明顯的差別,轉換身份并適時地引導他們遷移到城區生活是很自然的事情。否則的話，這些村民雖然在鎮里上班，但下班以后又會回到村里生活，也就是說，這些村民的閑暇時間是在離城鎮有一定距離的村里度過的，這樣就造成了鎮里的第三產業和基礎設施需求不足的問題。通過以上分析不難看出，紅果鎮將被征地農民適當往城鎮中心區域集中的條件已經成熟，鎮政府應該抓住時機，果斷決策，推動城鎮建設躍上一個新的臺階。實現人口集中的路徑選擇可考慮適時地啟動房地產業加速發展。這一措施的現實可行性是：第一，房地產開發企業可以從中獲利是確定無疑的，因此企業有投入的沖動。目前，盤縣（紅果）已經有許多房地產開發企業，從他們前幾年的經營情況來看，業績是較好的。當然鎮政府必須主導安居房的開發，以解決住房公平問題，鎮政府開發安居房還要爭取資金、土地等配套政策的支持。第二，由農民大量轉移而空出的土地可以解決農業規模經營、農業產業化和工業發展用地不足的問題。

(五)教育投入有待加大

根據調查了解,目前紅果農村的農民雖然報怨土地被征用,擔心生活保障問題,但都表示如果有機會進入各類企業打工,他們還是愿意去的。因為畢竟在企業打工的比較收益要比種地高許多。事實情況是，現在紅果農村里的青壯年農民，除了小部分自己創辦小型企業發展外，基本都進入了各類企業打工，村里剩下的都是老弱病殘或素質較差的農民，他們或料理家里剩余的少量自留地或無所事事。現在政府轉移農村富余勞動力的辦法是加大對農村富余勞動力培訓的力度，通過短期職業培訓使他們變為合格的打工者。這個辦法是有效的，但卻是被動的、治標的辦法。建議紅果鎮政府把眼光放遠一點，加大對各類教育的投入，普及九年制義務教育，發展各類實用職業技術教育，聯合創辦高等教育，用1-2代人的時間，從根本上轉變轉移農村勞動力的方式，使轉移農村勞動力的工作進入良性循環的軌道。這既發展了教育事業，又提高了人口素質，還能解決企業人力資本積累問題，應該是一舉三得的好事。企業和農民是發展教育的直接受益者，因此發展教育可以采用多方投入的方式。

三、關于推進盤縣城鎮化的幾點思考

（一）對小城鎮建設重要意義的認識

中共中央政治局第二十五次集體學習安排的內容是國外城市化發展模式和中國特色的城鎮化道路。胡錦濤總書記在主持學習時發表了講話。他指出，城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的重要標志。我國正處在城鎮化發展的關鍵時期。堅持大中小城市和小城鎮協調發展，逐步提高城鎮化水平，對于擴大內需、推動國民經濟增長，對于優化城鄉經濟結構、促進國民經濟良性循環和社會協調發展，都具有重大意義。堅持統籌城鄉發展，在經濟社會發展的基礎上不斷推進城鎮化，可以加強城鄉聯系，在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置，有序轉移農村富余勞動力，實現以工促農、以城帶鄉，最終達到城鄉共同發展繁榮。提高城鎮化水平，增強大城市以及城市群的整體實力，可以更好地配置各種資源和生產要素，進一步發揮城市對經濟社會發展的重要推動作用，提高我國經濟發展的水平和整體競爭力。應該看到，小城鎮是農民自己創造工作崗位的場所，小城鎮建設是我國農民繼農村包產到戶、創辦鄉鎮企業之后的又一個偉大創造。小城鎮建設是統籌城鄉發展的重要載體，如果說統籌城鄉發展是科學發展觀的內容之一的話，那么小城鎮建設就與西部大開發、振興東北等老工業基地一樣，具有擴大內需、形成國民經濟新的增長點的重要作用。是農村實現工業化、現代化的必由之路。因此，重視小城鎮建設既具有重大的現實意義又具有深遠的歷史意義。

（二）改革現行行政管理體制，更好地適應城鎮化的需要

①要加快農村城鎮化的步伐，必須改革現行的行政體制，使鎮一級政府能夠有效組織和管理本行政區域內的各項工作，克服縣（市）與鎮條塊分割的弊端，使鎮政府成為一級比較健全的政府。比如，對縣（市）政府派駐鎮政府的機構，可把人、財、物三權都下放到鎮政府，以塊塊管理為主，條條只進行業務指導。對那些專業性強的部門，例如郵電、銀行、電力、公安、工商等少數條條管理對業務更為有利的部門，可采取財物兩權由條條管，人事權條塊共管的方式。只有理順行政體制，才能加強政府參與城鎮管理的能力。鎮政府也要切實轉變職能，實現由以農村管理為主逐步向城鎮管理為主的轉變，由傳統的計劃經濟管理方法向市場經濟管理方法的轉變。鎮政府要更多地履行其市場建設、城市規劃和基礎設施建設等方面的職能。②農村小城鎮市政管理模式遇到的問題是絕大多數小城鎮都簡單沿用城市模式，建立黨委、人大、政府、政協四套班子，配備龐大行政隊伍。農民負擔不起，管理也十分雜亂低效率。應探索經濟有效的行政機構與完備的物業專業服務公司之間實行密切結合的管理模式。

（三）建立多元化的投融資體制

要加快農村城鎮化的步伐，必須建立起多元化的融資體制：①要確立“誰投資，誰經營，誰受益”的投資建鎮原則，制定符合市場經濟規律的城建政策，鼓勵社會各界積極參與城鎮建設。通過市場化的手段，吸引社會資金投入城鎮建設。建成后項目的管理權和收益權同時交給投資方，以保障投資者的利益回報。特別是充分發揮鄉鎮企業和進鎮農民投資的積極性，全方位籌措資金，形成政府、企業、個人共同投資建鎮的局面。②改革現行的財政體制，建立有利于增強小城鎮自我發展能力的鎮級財政體制，按照分稅制的原則建立新型的各級政府之間的財政分配關系，從制度上為小城鎮的發展提供充足的資金。只有這樣做，才能增加政府投資城鎮建設的力度，增強政府駕馭城鎮建設的能力。

（四）科學規劃，走可持續發展的城鎮化道路

在今后的城鎮化進程中必須處理好以下兩個關系：①經濟發展與社會發展的關系。現代化的城鎮不僅要有先進的經濟指標，也要有現代化的社會指標。在城鎮的總體規劃中應把經濟發展和社會發展協調起來，像抓經濟建設那樣抓社會事業，使教育、科技、文化、體育、衛生等社會事業得到全面的發展。②人與環境的關系。首先，要抓好企業廢水、廢氣的達標排放。其次，要全面地認識城鎮生態環境。城鎮（點）和區域（面）的生態環境系統具有整體性和統一性，沒有區域的良好的生態環境就不可能有城鎮良好的生態環境。因此，在規劃中，把兩者協調起來，統一規劃，統一實施，統一治理，才能使鄉鎮真正成為經濟高效、社會發展健康和環境優良的可持續發展的現代化的城鎮。再次，要以強有力的政策法規手段保護歷史文化資源及生態資源。當前，評選歷史文化名鎮、名村，以此對小城鎮的歷史文化資源和生態資源進行保護，有一定的作用。下一步，建議政府能出臺有關條例，用法律手段來保護這些不可再生的寶貴資源。

（五）小城鎮建設必須突出城鎮個性，具有自己特色

從目前的情況看，在小城鎮的發展中一味地求大、求全，會導致城鎮建設雷同化，出現城鎮“個性危機”。世界城鎮發展的實踐表明，城鎮的形象關鍵在于特色，小城鎮個性、特色形成的關鍵在于開拓和創新。因此，要切實把自然因素、社會因素、人工因素有機地結合起來，因地制宜地創造出小城鎮的特色。

（六）以制度創新克服農村城鎮化中的制度性障礙

當前農村計劃生育、土地承包等方面的政策對于形成合理的城鎮人口規模是不利的。因此，要積極穩妥地探索農村政策的調整。①計劃生育問題。在現行的計劃生育政策中，農民夫婦第一胎是女孩的可以再生一胎，這一政策造成了想生育二胎的農民不愿“轉非”進城。在目前還不能放開生育二胎的情況下，可考慮允許進城的農民轉為非農人口后在一定的時期內仍以“農民”的身份享受農村的計生政策；待時機成熟時，可在城鎮統一推行一對夫婦只生一個孩子的政策。②土地承包問題。進城的農民原承包的土地如何處理，既影響到農民“轉非”進城，也關系到土地資源的利用。要積極穩妥地探索、調整農村土地政策，建立和健全土地使用權的流轉機制。鼓勵用租賃、參股等多種方式有償轉讓土地經營權，使土地向規模經營戶集中，農業向產業化方向發展。總之，在農村城鎮化進程中要在計生政策及土地政策等方面有所創新。只有這樣，才能吸引更多的人到城鎮居住，營造城市人氣。

（七）關于小城鎮經濟發展模式問題的思考

從全國范圍來看，存在自上而下和自下而上兩種模式，自上而下就是東北模式和蘇南模式，特點是由政府大規模興辦國有企業或引進外資企業推進工業化，通過征地將農民變為工人，農民沒有城鎮化主動權；粵、浙、閩則自下而上走農民自主建城，規劃雖不太規范或基礎設施配套短缺，但經濟繁榮。從我市范圍內來看，通過把“溫州模式”跟“義烏現象”相對比，如果從小城鎮建設的角度來看，則義烏的發展方式更有可學性。因為“溫州模式”是由溫州人這個特殊群體創造的，溫州人在華人群體里不太容易找到與之類似的群體，他們走南闖北，到處捕捉商機，靠獨有的商業素質創造財富。而義烏則是離土不離鄉，在家門口創造財富神話的典范。義烏的發展始于農民在廿三里牌村建造的市場，圍繞市場的商貿活動帶動了一家一戶的加工業和第三產業的大發展，工商業稅收增強了城市的實力，從而帶動了城市各項事業的發展，使城市發展走上了良性循環的道路。義烏經濟的發展道路有三個顯著的特點，第一，這是一條以貿帶工，工貿結合，工貿興市的道路。第二，從事第二、三產業的主體是村鎮居民創辦的各類個私企業。這是義烏城市經濟充滿活力的根本原因。第三，政府的各項保護性政策為城市和工商企業的健康發展創造了良好的環境。總之，對城鎮化而言，義烏城市經濟的發展模式是可借鑒和值得借鑒的。

第二篇：對推進六盤水市城鎮化進程的幾點思考

對推進六盤水市城鎮化進程的幾點思考

陳紅梅

〔內容摘要〕 推進城鎮化是全面建設小康社會的重要舉措，本文在分析六盤水城鎮化現狀的基礎上，針對存在的問題，提出了加快城鎮化進程的建議。

〔關 鍵 詞〕 城鎮化 分析 建議

〔作者簡介〕 六盤水市統計局

加快城鎮化進程是促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重大舉措，對于加快實現我市統籌城鄉綜合發展，全面建成小康社會具有極為重要的意義。

一、我市城鎮化現狀

我市成立三十年來，城鎮化總體上經歷了三個時期：一是建市初期，三線建設推進了我市的工業化進程，使我市由一個純農業地區向工業基礎城市邁進，三線建設者的涌入、礦山開發和工業的興起，城鎮化也進入萌芽時期。但當時的城鎮化水平極低，1980年全市城鎮化水平在8%以下。第二個時期是1981-1996年，全市城鎮化水平處在緩慢增長時期，1981-1991年,年均增長0.11%；1991-1996年,年均增長0.48%。第三個時期是1996至今，城鎮化率從年均增長0.75%至2000年以后年均增長1.3%，城鎮化水平從2000年的19%快速增長到30%以上，目前我市城鎮化水平在32%左右。2008年貴州省城鎮化率為34%，全國城鎮化率為46%，我市遠遠低于全國平均水平，比全省平均水平低2個百分點。

改革開放以來我市城鎮化進入了一個新的歷史時期。根據有關資料，2005年，市中心城區、紅果、平寨三個中心城區人口為60.63萬人，約占全市城鎮總人口的76%，其中市中心城就占全市城鎮人口的50%以上。2005年，鐘山區城鎮化水平為90.39%，六枝特區為25.5%，盤縣為19.25%，水城縣僅為0.96%。這一時期,建制鎮數量迅速增多,全市98個鄉鎮(辦)中共有34個鎮(辦)：其分布為六枝特區5個鎮，盤縣20個鎮。鐘山區4個鎮、4個辦事處，水城縣1個鎮。加快推進城鎮化進程，成為我市實現跨越式發展的一項核心戰略。

二、我市城鎮化進程中的主要問題

（一）小城鎮布局發展不均衡

六盤水地域遼闊，各縣小城鎮的發展存在著區域不平衡性。數量上，盤縣遠遠多于六枝特區、水城縣,盤縣建制鎮占總數58%以上，南昆、水柏鐵路沿線成為小城鎮發展的密集地帶。發展建設水平上，鐘山區高于其它縣區。

（二）城鎮發育程度低，規模不夠大

我市城鎮人口主要向中心城市集中。市中心城就占全市城鎮人口的50%，說明城市對人口的聚集作用較其他城鎮強，城市規模越大，生產要素的聚集程度就越高，輻射和帶動作用也越大。特別近幾年城市建設步伐大大加快，吸引大量人口遷入城市，城鎮化水平大幅提高。小城鎮基礎設施滯后，主要體現在規模小，分散建設，達不到基礎設施的規模門檻，又缺乏

產業支撐，使其不能更多地增加人口容量。按全市305萬人計算，以32%的城鎮化水平，全市有城鎮人口97萬人，市中心城和平寨、紅果兩個次中心城約有人口71萬，而全市30個建制鎮僅容納城鎮人口26萬，再除去盤縣老縣城城關鎮6萬人，就成了29個建制鎮僅有城鎮人口20萬人。根據有關專家統計，一個小城鎮只有當鎮區人口達到1萬人左右時才能發揮經濟中心對鎮域經濟的集聚作用，2萬人時作用比較明顯，超過5萬人可以產生“棘輪效應”，對鄉鎮經濟發展和社會進步發揮明顯作用。我市大部分小城鎮的規模都遠遠小于該規模水平，小城鎮目前的人口規模不足以使其產生較強的輻射帶動作用。

（三）城鎮化水平滯后，城鎮化質量不高

我市32%的水平不僅與全國平均水平差距很大，與西部平均水平和全省平均水平也有差距。從以上數據分析，我市2005的城鎮化水平大致相當于全國1990年的平均水平，也就是說比全國落后了15年，是3個五年計劃。就算2010年實達到了35%的水平，也還比2000年的全國平均水平至少低1個百分點以上。突出的表現為，城鎮化進程滯后于工業化進程。按照有關的評介考核標準，城市化水平與工業化水平的合理比值在1.4—2.5之間，而我市2006年城鎮化率與工業化率之比僅為0.5。特別是近年來，在西部大開發，西電東送等相關政策帶動下，中心城市建設速度加快，城區面積大量增加，而產業和人口聚集跟不上，經濟發展缺乏活力，導致部分新區房屋空置率高，人氣不旺。這種滯后型城鎮化呈現出“工業城市、農業社會”的格局，城鄉二元結構明顯，城鄉差距拉大，必將制約工業化進程和城市經濟發展。

（四）城鎮化與工業化不相適應,小城鎮二、三產業發展滯后

2008年我市鄉村從業人員中第一產業從業人員所占比重最高為64.72%，其次為第三產業，所占比重最小的是第二產業；另外，全市小城鎮鄉鎮企業總共有5560個，工業企業個數僅占總數的23.5%，第三產業中傳統的農業服務型企業占大多數。由此可見，我市小城鎮建設中二三產業發展比較滯后，農業比重偏大，二、三產業起點較低，缺少支撐財政收入的支柱企業。

我市工業在三大產業中所占比重較大，而且主要是重工業，工業結構單一。服務業和后續產業發展滯后，使我市長期以來城鎮化與工業化不相適宜，城鎮化落后于工業化，城鎮化水平滯后。推進城鎮化的任務十分艱巨。

三、推進城鎮化發展的對策思路

（一）必須用科學發展的理念，樹立新型城鎮化觀念

在我市工業化已經先行的現實條件下，要大力推進城鎮化。六盤水要實現新的跨越式發展，就要依托城鎮這個載體提供的優良設施和環境，可不斷擴大招商引資規模，吸引更多的社會資金注入，進一步增強經濟社會發展的活力。城鎮化作為經濟社會發展水平的重要標志之一，推進城鎮化是有效減少農民數量，推進農業產業化的根本途徑。要從根本上解決城鄉“二元經濟”問題，實現城鄉同步協調發展，基本要素之一就是減少農民數量，增加城鎮人口。通過大力推進城鎮化，引導農村人口向城鎮有序流動，這既是解決“三農”問題的需要，也是提高人民生活水平的客觀要求，更是全面建設小康社會的現實需要。如果沒有思想觀念上的轉變，沒有認識上的提升，工作停留在原有的水平上，城鎮化就會停滯不前。全市各級各部門一定要著眼于長遠謀劃，結合學習實踐科學發展觀，以科學發展的態度積極推進我市的城鎮化進程。

（二）科學規劃，統籌大、中、小城(市)鎮發展

城鎮規劃是城鎮發展的一個重要調控手段，是一項全局性、綜合性、戰略性的工作。按照因地制宜、突出特色、形成優勢、滾動發展的思路，堅持高起點、高標準，搞好城鎮建設的科學規劃設計。按照優先發展大中城市，有重點地發展小城鎮的城鎮發展思路，充分發揮形城市城市的輻射帶動功能。以我市現行的城鎮布局和發展格局，對市中心城、平寨、紅果進行擴容，增強城市核心競爭力和經濟輻射帶動力。對市中心城進行擴容，加快城市建設步伐，提高城市品位。依托“中國涼都”品牌，以建設大城市和貴州西部中心城市為目標，把六盤水建設成為全國重要的消夏避暑勝地。在優先發展大中城市的基礎上，超前謀劃小城鎮建設，用三年左右的時間，將所有建制鎮中心區建成萬人以上城鎮。適時調整城鎮布局和城鎮區劃，著力推進交通條件好、發展潛力大、產業優勢明顯的重點鎮加快發展。促進城鎮擴容升級，形成大中小城鎮發展并舉，城市規模、數量和質量并重的城鎮化發展新路子，逐步建立輻射帶能力強，功能較為完善的城鎮體系。

（三）加快發展二、三產業,培育支柱產業

一方面要發展壯大產業，推動產業聚集，提高產業的關聯度，這是農村城鎮化的依托和功能定位的基點。城鎮發展必須依托產業帶動，要通過產業結構調整促進農村人口的轉移。大力發展城鎮二、三產業，開發勞動密集型崗位，推動產業向園區集中、人口向城鎮集中，以產業支撐城鎮化發展。另一方面，要把切入點放在產業發展的定位上。根據六盤水現有的產業結構和布局現狀，著重培育和發展自己的優勢產業，同時兼顧其輔助產業的發展，以便形成一個良好的產業鏈以及合理的產業結構，我市要加快發展輕工業，盡快改變產業結構單一和重工業一統天下的現狀。特別是要搞好城鎮工業布局規劃，要努力做到每個鎮都要有一個支柱產業，以產業支撐起城鎮發展。以工業園區建設為載體，以工業化推進城鎮化。大力發展第三產業，彌補重工業對人力需求減少的缺陷，提高城鎮對人口的吸納能力。重點發展以交通運輸和專業物流市場為主的現代物流業；培育以鄉村旅游為主體的地方特色旅游業；將氣候資源融入城市環境、建筑和文化，做強“涼都”城市品牌；大力發展地方餐飲業、規范娛樂服務業。提高城市綜合服務能力，為小城鎮發展提供堅實的經濟依托，推動農村一、二、三產業協調發展。

（四）建立小城鎮多元化投資融資機制

資金來源是實現可持續發展的重要保障，要依靠市場機制籌措資金，利用市場配置資源，盤活城鎮的土地和其它資源存量。

（五）加強政策引導，解決體制問題

認真貫徹落實好《省人民政府辦公廳關于加快推進我省城鎮化工作的通知》精神，同時

認真落實好《中共六盤水市委、六盤水市人民政府關于加快推進城鎮化進程的決定》。在推進城鎮化進程中，積極推進戶籍制度改革，鼓勵有條件到城市生產、經營、定居的農業人口向城鎮轉移，對市區、縣城、重點小城鎮規劃范圍內的農業人口，可以考慮整村轉為非農業人口，對在城鎮有固定住所、有穩定生活來源的農民，均可辦理城鎮戶口；深化投融資體制改革，鼓勵各種社會資金投資建設城鎮基礎設施，對外商投資城鎮基礎設施、公用事業項目，可以采用特許權經營(BOT)、轉讓資產權益(TOT)等方式，吸納國內外資金參與開發建設；引入城市經營理念，加大城市經營力度，全面放開市政公用設施投資建設和經營權，形成政府引導、市場運作的多元化、多渠道籌融資體制，實現城鎮建設的良性循環和滾動發展；深化土地管理制度改革，科學調整土地用途，合理確定城鎮發展建設用地，建立城鄉土地資源統一優化配置、節約用地、集約用地的新機制，加強建設用地的宏觀調控，完善土地收購儲備機制，由政府壟斷土地一級市場，放開二級市場，認真執行土地招、拍、掛制度，逐步使土地收益成為建設資金的主要來源。

（六）積極推進城鎮化建設，加快農村剩余勞動力多渠道轉移，擴大農民就業和增收空間是新農村建設的保證

打破城鄉分割的二元格局，加快城鎮化步伐，使更多的農村剩余勞動力向非農產業、鄉鎮企業、小城鎮和城市轉移，逐步減少農民，增加農民的就業機會，增加農村人均資源占有量，實現工業與農業、城市與鄉村發展的良性互動。一是加快推進城鎮化進程；二是以農產品加工、儲藏、運輸等農村服務業為重點，大力發展二、三產業，實現農民就地轉移；三是竭盡全力搞好農村教育事業，為實現農村勞動力第二層次轉移創造良好的條件。

（七）打造宜居城鎮，增強城鎮可持續發展能力

城鎮建設必須堅持以創造良好的人居環境為中心，正確處理好人口增長、經濟社會發展、資源利用和生態環境保護之間的關系，大力實施“藍天、碧水、綠地”和“硬化、美化、凈化、亮化”工程，通過合理布局規劃，把我市打造為重要的休閑、綠色、生態的宜居城市。一要重視城鎮綠化建設。要加強綠化建設，提高綠化覆蓋率。綠化建設堅持政府組織、群眾參與、統一規劃、因地制宜、講求實效的原則，以植樹造林為主，注重喬木、灌木、花草的合理配置，努力建成總量適宜、分布合理、植物多樣、景觀優美、特色鮮明的城鎮綠地體系。二要突出特色，塑造城鎮美的形象。要根據歷史文化、自然特征，突出的城鎮風格，建設一些標志性建筑、寓意深刻的城市雕塑和現代化的廣場。三要從源頭上控制污染項目上馬。堅決淘汰和關閉嚴重浪費資源和污染環境的企業，對新上項目嚴把審批關，堅決杜絕高耗能、重污染的企業。加強城鎮“三廢”處理設施建設，減少污染，美化環境。四要營造宜居城鎮的良好氛圍。引導廣大居民樹立符合市場經濟要求的、具有鮮明時代特征的競爭意識、時間觀念，養成遵紀守法、文明誠信等健康向上的生活方式和行為習慣；加強對市民進行社會公德、家庭美德、職業道德等方面的教育，廣泛開展創建文明城鎮、園林城鎮、生態城鎮的活動，使城鎮的品位不斷得到提升，宜居城鎮的文化內涵得以豐富，從而推動和促進城鎮文化建設與經濟建設的同步發展和共同進步。

第三篇：加快推進珙縣城鎮化進程的思考

加快推進珙縣城鎮化進程的思考

珙縣政府副縣長王正元

加快城鎮化進程，是貫徹落實科學發展觀、統籌城鄉發展的重大戰略舉措，也是解決“三農”問題、全面建設小康社會的根本途徑。當前，我縣正處于經濟社會發展和城鎮化進程加快發展的戰略機遇期、黃金發展期。在新形勢下，搶抓發展機遇，突破制約因素，明確發展思路，對加快推進我縣城鎮化進程，具有十分重大的意義。

一、珙縣城鎮化發展現狀及存在問題

（一）城鎮化進程不斷加快，但仍低于全國平均水平。2010年，我縣城鎮化實現程度為41%，比2005年的33.2%提高7.8個百分點，年均提高1.56個百分點，比2009年的39.1%提高1.9個百分點，說明了我縣城鎮化進程在不斷加快。但是與全國平均水平相比，還低了5.6個百分點，與發達地區相比，差距更為明顯，總體處于中級發展階段。

（二）城鎮化區域差異較大，并有進一步擴大的趨勢。全縣各鄉鎮城鎮化發展不平衡。從全縣來看，城鎮化水平總體上呈現“主軸”城鎮化較高，“兩翼”城鎮化較低，宜威公路沿線鄉鎮發展迅速，其余鄉鎮相對滯后的局面，從近年統計的數據對比來看，區域差異有繼續擴大的趨勢。

（三）基礎設施建設落后，城市功能得不到充分發揮。近年來，我縣城市建設發展很快，基礎設施狀況也得到明顯好轉，但和發達地區相比，依然存在很大差距。如教育設施、環境狀況及防災減災等都不能適應未來經濟發展和城鎮化的要求。從目前看，就已經出現了城鎮道路擁擠，水、電、氣供應不足等現象，這些都將會影響和制約我縣城鎮化的發展。

二、珙縣城鎮化進程的制約因素

（一）思想制約。在實際工作中，對城鎮化和城鎮建設的重要意義認識不深，沒有正確把握城鎮化與經濟發展的關系，創新意識欠缺，發展緊迫感不強。有的鄉鎮在經營城鎮拓寬資金渠道方面，仍存在“等、靠、要”的思想，資金瓶頸尚未完全突破。引導農民進城鎮創業的方法、措施不多，力度不大。部分鄉鎮仍然存在用錢靠財政、建設靠政府的思想意識。

（二）規劃制約。大多數鄉鎮規劃滯后，無法滿足建設的需要，且現有的規劃缺乏科學性、前瞻性和連續性。規劃的滯后導致建設的無序進行，區域功能繁雜，個別鄉鎮的部分街道還沒有配套相應的排水、排污、路燈等設施，存在一定程度的臟亂差現象。

（三）地域制約。在地域空間的分布上，鄉鎮分布不均衡，在城鎮化發展目標上缺乏明確的區域分工，城市主導功能定位不清，產業結構趨同，在發展中缺乏協調和溝通，在資源配置、配套設施建設等方面造成重復和浪費，難以集中有限的財力加快城鎮發展，又相互削弱輻射能力。一些鄉鎮，由于歷史的行政區劃等原因，管理范圍過大，造成管理多層次、多環節、低效率的矛盾較為突出，一定程度上制約了城鎮生產和生活方式對農村的滲透，也制約了本來就不強的城鎮輻射功能的發揮。

（四）政策制約。阻礙城鎮化的各種政策性障礙沒有徹底消除，城鎮建設的優惠政策難以落到實處，支持城鎮建設的政策措施嚴重滯后。國家實行嚴格的土地政策使我縣城鎮建設缺乏空間，招商引資、發展工業項目等因土地問題常常被擱淺。農村土地流轉制度、社會保障制度、戶籍制度等尚未完善，一定程度上阻礙了我縣城鄉統籌發展和城鎮化進程。

三、加快推進珙縣城鎮化進程的對策建議

加快推進城鎮化進程，是保持珙縣經濟平穩較快發展的持久動力。我縣應以科學發展觀為指導，加強產業支撐、科學合理規劃、優化城鎮體系、完善城鎮功

能、做好政策保障，推動城鎮現代化和集群化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、社會和諧、集約高效、城鄉一體的新型城鎮化道路。

（一）加強領導，形成強大工作合力。要進一步提高對加快城鎮化進程重要意義的認識，審時度勢，搶抓機遇，以發展的理念、創新的精神、只爭朝夕的熱情，加快城鎮化進程。一是加強領導，整合力量，進一步理順城鎮化建設管理體制，充實和完善城鎮化建設管理機構。二是建立健全城鎮化建設目標管理責任制。結合我縣實際，建立切實可行的城鎮化建設和新農村建設目標管理體系，為城鎮化建設營造一個寬松的發展環境。三是加大對城鎮發展的人才支持和技術指導，重視和幫助引進城鎮化建設的急需人才，創造條件穩定和留住現有人才。

（二）產業支撐，提高城鎮經濟實力。產業是支撐小城鎮發展的基礎。產業發展是特色城鎮建設保持強大動力和活力的關鍵所在，如果沒有產業發展作支撐，就是“無源之水”，就是空殼城鎮。一是大力發展園區經濟。要繼續加大招商引資力度，按照“項目集中布局、產業集群發展、資源集約利用、功能集合構建”的要求，以優惠條件引導推動產業關聯度高的工業企業向工業園區集聚，形成集約化生產、規模化經營、簇群化發展的新型工業格局，不斷增強工業園區的輻射帶動能力。二是培育具有區域特色優勢的主導產業。根據各鄉鎮的區位、產業和經濟結構特點，推進特色產業建設，培育和發展區域經濟品牌。比如孝兒鎮和底洞鎮，要著力發展工業和商貿產業，建設成為工業發達、商貿活躍、功能完善、輻射力強的經濟強鎮；上羅鎮和洛表鎮，要以旅游和商貿為依托，發展生態農業和旅游配套產業，建設成為環境優美、山川秀麗的生態重鎮。三是充分發揮現有優勢，集中做大能源、建材、化工、林業、特色農產品加工等五大優勢特色產業，推進產業集聚和布局優化。要著眼于未來產業競爭的需要，積極培育發展資源消耗低、帶動系數大、綜合效益好的戰略性新興產業。集中扶持發展具有地域特色和比較優勢、對財政增收和農民增收帶動效應大、對長遠發展有重要支撐

作用的產業項目，大力發展鄉鎮企業、民營經濟，培育新的經濟增長極。四是著力發展城鎮服務業。堅持市場化、產業化、社會化方向，加快發展金融、房地產、社區服務等為代表的新興服務業，大力發展以物流和礦產服務為代表的生產性服務業、以商貿為代表的民生性服務業，改造提升以倉儲、郵電通信等為代表的傳統服務業。不斷壯大城鎮的經濟實力，增強城鎮集聚效應和輻射功能，以產業的發展帶動城鎮的建設上檔次、上水平。

（三）科學規劃，構建合理城鎮體系。規劃是城鎮化建設的前提，是指導城鎮化建設與發展的根本依據，推進城鎮化進程必須堅持規劃先行。一是轉變規劃理念。要從注重拓展地域空間的傳統觀念中解放出來，樹立區域整體協調、分類調控、特色突出和基本公共服務均等化的規劃理念，優化資源配置，注重發揮優勢和突出特色，處理好生產、生活、休閑、交通四大要素關系，做到有機銜接和協調。二是優化空間布局。按照優化城鄉生產力和人口布局的要求，統籌規劃城鄉功能布局、基礎設施和生態環境建設，形成城鄉一體、以城帶鄉、以鎮帶村的城鎮化體系。三是加快重點城鎮發展。要充分發揮巡場、珙泉組團的樞紐作用，強化中心功能，以商貿流通、金融、文體旅游、房地產業為重點，努力構建宜賓二級中心城鎮。四是加快“特色城鎮化”建設。要按照“城鄉一體、共同發展”的思路，依托各鄉鎮不同的區位優勢、資源狀況和產業優勢，因地制宜地發展一批工礦型、商貿服務型、農產品加工型、交通樞紐型、旅游觀光型等各有側重的特色小城鎮。

（四）夯實基礎，提升綜合承載能力。推進城鎮化，要加大基礎設施和公共設施建設力度，加強城鎮管理，不斷提升城鎮綜合承載能力。一是堅持以人為本，加強城鎮管理。要創新管理模式，加快政府職能轉變，加強城鎮社會綜合治理，尤其要搞好城鄉結合部的管理，逐步建立起法制化、社會化和民主化的新型城鎮管理體制。重視城鎮綜合防災，不斷完善城鎮防災、防洪、抗震、消防等公共安

全設施，建立健全各類預警、預報機制，提高應對突發事件和抵御風險的能力。二是完善基礎設施，增強城鎮服務功能。要在科學規劃、統籌考慮的基礎上，加強城鎮的交通、水電、通訊、燃氣等基礎設施建設，逐步完善教育、醫療衛生、文化娛樂、體育等公共服務設施。加快污水處理、垃圾處理等生態保護工程建設，提高污水和生活垃圾集中處理率。做好房地產開發、舊城改造，大力度推進城鎮化工作，壯大城鎮規模與品位。

（五）政策保障，增強城鎮發展活力。一是深化土地使用與管理制度改革。建立有利于城鎮發展的土地置換和調整機制，創新土地使用和流轉方式，通過土地流轉，一方面可以把土地集中起來進行規模經營，避免土地浪費，提高農業勞動生產率；另一方面，也可以讓農民工脫離土地。二是創新城建投融資體制和政府投資項目管理方式。充分發揮政府資金的導向作用，放開城建基礎設施建設的準入限制，積極推進投融資主體多元化，形成“政府引導、社會參與、市場運作”的多渠道、多元化的城建投資體制和城市建設新格局。三是深化戶籍制度改革。逐步探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度，放寬落戶條件，加快配套政策跟進，加快城鎮居民轉移步伐。四是建立健全社會保障體系。擴大社會保障覆蓋范圍，逐步健全和完善社會保險、養老保險、醫療保障等多層次的社會保障體系。

（六）城鄉統籌，扎實推進新農村建設。加快城鎮化進程，必須處理好城鎮建設和新農村建設的關系，堅持城鄉統籌發展，實現城鎮化與新農村建設“兩輪驅動”、良性互動，促進公共資源在城鄉之間合理配置、推動城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射，著力構建新型的城鄉關系。要扎實推進新農村建設，逐步提高基礎設施和公共服務設施水平，逐步實現公共服務均等化，不斷改善村容村貌。

第四篇：積極穩妥推進城鎮化進程

積極穩妥推進城鎮化進程

黨的十七屆三中全會提出，堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成城鎮化和新農村建設互促共進機制。“十二五”規劃提出，“優化城市化布局和形態，加強城鎮化管理，不斷提升城鎮化的質量和水平。”準確把握中國特色城鎮化道路的精神實質，需要更加注重構建城鎮化戰略布局，更加注重城鎮化發展的質量和效率，更加注重中小城市和小城鎮發展，更加注重城鎮化與新農村建設互促互進機制的形成。

一、我國城鎮化具有鮮明的階段性特征

經過幾十年的發展，我國城鎮化取得了長足進步。目前有設市城市655個，其中特大城市122個（人口超過400萬的超大城市13個）、大城市118個、中等城市151個、小城市264個；建制鎮19234個。城鎮化率從1978年的17.9%提高到2010年的47.5%，年均提高0.93個百分點。目前，我國城鎮化水平已接近中等收入國家城市化平均水平，長期存在的城鎮化滯后于工業化的狀況開始扭轉。

我國城鎮化進程具有鮮明的階段性特征：一是改革開放初期至20世紀90年代初期。隨著農村改革的深化，鄉鎮企業異軍突起，農村富余勞動力就地轉移，“離土不離鄉”成為我國城鎮化發展的主要形式，這一時期我國城鎮化率年均提高0.65個百分點，打破了城鎮化水平長期徘徊乃至逆向發展的堅冰。二是20世紀90年代中期至2010年。隨著經濟體制改革深化，依托大城市和沿海地區吸納農民工流動就業，成為我國城鎮化發展的主要形式，這一時期城鎮化率年

均提高1.25個百分點，是我國城鎮化發展最快、轉移農村人口最多的時期。三是自“十二五”規劃起的未來20年。這一階段，我國城鎮化發展將出現新趨勢，城市群、城市圈和小城鎮將成為吸納農村人口的重要兩極。經過30年改革開放，一些具有區位和產業優勢的地區，已逐步形成相對集中的城市群、城市圈，如環渤海、長三角、珠三角三大城市群以不足4%的國土面積，聚集了全國18%的人口，實現了全國40%的國內生產總值。這些地區以及其他大城市群周邊地區，將是今后統籌城鄉發展的重點地區，城鎮化水平將有一個量和質的同步提高。另一極是小城鎮。目前小城鎮人口占城鎮總人口的45%以上，小城鎮企業創造的稅收占全國地方稅收總額的四分之一以上，人口、產業和財政聚集效應正在逐步顯現，隨著國家政策的傾斜，小城鎮將成為城鎮化進程中的重要一極。

上述三個階段中，前兩個階段約30年時間，主要是通過農村富余勞動力轉移，為工業化提供廉價勞動力，工業化帶動了城鎮化。正在進行中的第三個階段，約20年時間，則是要通過城鎮化解決農村人口的市民化問題。可以說，前兩個階段是農村支持城市，農業支持工業。第三個階段，則是轉向城市支持農村，工業反哺農業。第三階段是攻堅階段，涉及的多是體制、機制問題，比前兩個階段難度更大，任務更艱巨，但如果政策對頭，效果會更加明顯。我國用50多年時間，走過國外需要百年才能完成的城鎮化歷程，將在中國歷史上寫下彪炳青史的一頁。

二、“十二五”城鎮化發展要處理好三個關系

我國城鎮化水平的提高超出預期，已成為經濟增長的引

擎，這是有目共睹的，但增長質量不高的問題同時存在。

主要表現為：一是一些一線和中心城市的宜居、生態功能退化。由于人口規模快速膨脹，人口聚集過于集中，基礎設施、公共服務增長不同步，交通、住房、公共服務不堪重負。有些城市的水、電、氣、熱、煤等供應常年緊張運行，資源承載能力逼近極限，城市的生態功能弱化。二是城市建設規劃穩定性差。一些城市功能定位不清，同構性競爭導致重復建設。一些城市規劃修編占地過多，用地擴張和耗費資源過度，集約化程度低。三是公共服務二元結構特征明顯。不少農村人口進城后的居住、生活條件較差，社會保障制度不完善。這部分人群基本集中在城鄉結合部，由于基礎設施建設滯后，公共服務出現缺口，一部分成為城市的邊緣群體。四是社會管理滯后。面對龐大的流動人口，在社會管理和公共服務方面還沒有行之有效的對策，基礎管理工作薄弱。

“十二五”時期的城鎮化發展，要認真總結過去城鎮化發展的經驗教訓，妥善處理好“三個關系”：一是處理好大城市規模擴張與提高增長質量的關系，更加注重城鎮化發展的質量和效率。我國的一線城市和中心城市，要堅決遏制城市發展中的“馬太效應”，不能再走“攤大餅”式的外延擴張和人口無序增長的發展道路，而要重視內涵式增長，在加強公共服務設施建設，完善社會管理，提高城市化質量上狠下功夫。大城市發展應與區域經濟發展水平相適應，與區域的資源、環境條件相適應，要著力提高單位土地的人口承載能力及集約化水平。二是處理好大城市發展與中小城市、小城鎮建設的關系，更加注重推動中小城市和小城鎮發展。中小城市和小城鎮是聯結農村和大城市的橋梁紐帶，在城鎮化

和社會主義新農村建設進程中擔負著雙重職責。大城市應加快實現經濟結構優化升級和增長方式轉變，把高新科技、優質高等教育、先進文化、醫療衛生、金融服務、戰略性新興產業以及高端制造業等作為發展重點，其他產業則可有步驟地向中小城市和小城鎮轉移，中小城市和小城鎮應抓住產業轉移的有利時機，科學、均衡布局并聚集產業，構建發展平臺。三是處理好城鎮化與社會主義新農村建設的關系，更加注重城鎮化和新農村建設互促互進機制的形成。堅持城鄉統籌發展，建立城鎮化與新農村建設互促共進的新型城鄉關系，使廣大人民共享城鎮化成果。要把城鎮化和新農村建設結合起來，積極推進基本公共服務均等化，同步提升城鎮和鄉村現代化水平。防止在推進城鎮化過程中忽視新農村建設，使城鄉差距和收入差距繼續擴大。加強城鎮化過程中的土地管理，保護農民合法的土地權益，不以犧牲農業、農村和農民利益為代價推動城鎮化。

三、“十二五”城鎮化發展要解決好五個問題

一是認識問題。城鎮化過程既要遵循規律，順應發展，又要統籌協調，量力而行，在財力可承受、群眾可接受、發展可持續的前提下積極推動。要警惕形式上的“城鎮化”，通過行政區劃調整或縣改市、市改區，在產業未發展，農村人口住所、職業、社會保障等都沒有改變的情況下，將農民統計為市民，單純追求所謂的“高城鎮化率”，這種不反映經濟社會實際發展真實水平的城鎮化，沒有實際意義；要警惕用高負債支撐城鎮化，防止寅吃卯糧，透支未來，急于求成；要警惕“貪大求洋”式的城鎮化，一切從國情出發，從實際出發，多搞實惠有用、群眾歡迎的東西，少搞嘩眾取寵的東西。

二是規劃問題。“十二五”規劃綱要提出，要“科學制定城鎮化發展規劃”。應按照城鄉統籌、層次分明、功能清晰的原則，編制城鄉融合、相互銜接、全域覆蓋的總體規劃，同步推動基礎設施，公共設施和社會事業規劃向農村延伸，改變過去城鄉規劃各自為政的二元格局。應維護規劃的穩定性和權威性，未經法定程序，不得隨意調整，就是對經過中期評估或經濟社會狀況發生重大變化而確需調整規劃的，也必須符合法定程序，維護規劃的穩定性。要加強對規劃實施的監督，包括人大監督、社會監督和輿論監督。

三是戶籍制度問題。城鎮化意味著農民生產方式、生活方式和相應社會管理體制的根本性轉變。在城鎮化發展過程中，進城農民的生產、生活方式已經發生變化，相應的戶籍、住房、教育及社會保障制度等配套改革就需要跟進。“十二五”規劃提出，要“把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。”目前，全國已有十多個省（市）出臺以取消“農業戶口”和“非農業戶口”劃分、統一城鄉戶口登記制度為主要內容的改革，正逐步建立以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所和穩定職業（生活來源）為戶口準入條件的城鄉統一的戶籍登記管理制度。取消農業和非農業戶籍劃分，只是打破二元戶籍制度的第一步，關鍵是要把戶籍制度與相關福利制度逐步分離，逐步弱化或取消依附在戶籍上的教育、醫療、住房、就業、社保等方面的福利待遇差異。這種分離，在中小城市和小城鎮邁的步子可以大一些，在特大城市，由于城市容量等因素制約，要從實際出發，因地制宜，防止一種傾向掩蓋另一種

傾向。

四是小城鎮管理體制問題。對于人口多、經濟總量大的重點鎮，要研究解決其“責大權小”的問題，積極探索“強鎮擴權”，理順管理體制，提高行政效率。可考慮向重點鎮下放行政執法權限，把公安、交管、環保等部門行政執法權及必要的行政許可權下放，提高其社會管理的控制力和執行力；推進鎮級財政體制改革，研究按實際人口規模確定財政分配關系，減輕重點鎮在基本公共服務投入上的財政壓力；根據城鎮集中居住的常住人口及財政收入規模，解決其機構設臵、公共服務隊伍人員編制等問題。

五是資金問題。推進城鎮化進程，不僅需要增加對城鎮基礎設施建設方面的投資，還要加大對進城人口的教育、衛生、社會保障等方面的公共服務的支出，資金需求量大，這在中小城市和小城鎮更為突出。“十二五”時期，要認真研究解決中小城市、小城鎮發展的資金來源問題。在繼續調整公共財政分配格局的同時，還要注重發揮市場機制的作用，出臺相關政策，引導各類投資主體參與城鎮化建設。探索市政公用事業投資體制改革，實行市場化運作、社會化服務，形成投資、經營、回收的良性循環。要高度重視城鎮化的債務負擔問題，發展目標要明確，速度要適度，步伐要穩妥，使城鎮化走上持續、健康、協調、均衡發展的道路。

第五篇：推進高縣新型城鎮化建設進程的思考

推進高縣新型城鎮化建設進程的思考

高縣政府副縣長 李宏斌

推進新型城鎮化建設，既是擴內需、調結構的重要抓手，也是惠民生、促統籌的重要載體，對于集聚和整合生產要素，縮小城鄉差別，消除二元經濟結構，加快推進城鄉建設，具有十分重要的意義。近年來，高縣深入貫徹落實科學發展觀，按照“工業強縣、城鄉統籌、項目驅動、和諧發展”的總體思路，加快推進新型城鎮化進程，在全域范圍和更高層次推進城鄉一體化，為城鄉建設奠定了堅實基礎。2010年，該縣城鎮化率達到29.6%。

一、城鎮化建設現狀

（一）統籌城鄉規劃。根據城鄉經濟社會一體化發展原則，按照“新理念、高起點、大手筆”的規劃要求，聘請專業設計團隊編制集產業發展、基礎服務設施建設、環境保護、景觀塑造、土地利用等為一體的城鄉建設規劃體系，構建以“縣城-中心鎮（特色鎮）-中心村（特色村）”為重點的功能配套、以大帶小的網絡化空間結構體系。一是完成《高縣城市總體規劃修編設計評估報告》，正在修改總規修編設計任務書和設計單位遴選方案。二是完成東區控詳規、城市景觀設計和濱河景觀設計初審，正在編制城市綠地系統、管網系統、亮化系統等專項規劃設計任務書。三是完成月江、嘉樂控詳規初審，及沙河、來復、羅場、大窩、可久控詳規設計任務書。四是完成50個村莊建設規劃、可久高嶺名鎮名村保護規劃設計任務書和《高縣新村建設農房設計圖集》。五是對消防大隊、法院、檔案局等20多個新、改、擴建項目的規劃設計條件和選址方案提出了控制性要求。

（二）傾力打造生態宜居宜業縣城。按照“東拓西進，構筑主軸，建設中心，打造景觀”的城市空間發展戰略，加快構建“一河兩岸四組團”的城市框架，全力提升城市形象品味。一是重點項目建設顯雛形。碩勛大道、石門大道、東升大道一期工程和駱家防洪溝工程已全面竣工并通過驗收；加快推進西區九條道路油化改造工程和碩勛公園整治工程，預計在10月底全面完成；積極推進慶符東區“財富畔島”開發；開工建設防洪堤景觀打造、迎賓廣場景觀打造、碩勛路和翰笙路分車綠化帶景觀打造工程，預計在今年年底全面完成；啟動濱河大道建設和濱河景觀打造工程。二是保障性安居工程建設出成效。東升家園A區工程建設已全面完工；曹家坳改造工程和新建108套廉租房工程開工建設，碩勛公園倒遷安置房工程完成立項審批、地勘、施工圖設計、預算送審等工程建設前期工作；東升家園B區進入前期準備階段。三是房地產開發成規模。金盾小區、陽光小區、筑景園、玫瑰園、經典潤苑、錦繡名都一期主體工程基本完工；錦繡名都二期、高洲國際花園、地華祥和家園、榮運房產工程按計劃進度全力推進，泰豪家園建設工程進入前期準備階段。

（三）集約發展重點小集鎮。根據“科學規劃，突出特色，積極建設，規范管理”的思路，按照先易后難、示范引導、輻射帶動的原則，突出“一鎮一特色，一城一風貌”的建筑風格，努力建設集約型宜居宜業小集鎮。一是突出重點，全力打造特色小集鎮。根據我縣實際情況，結合全縣19個鄉鎮的經濟發展綜合實力、產業發展規模特點、地理位置等因素，確定集中打造南以“三化聯動”為示范的羅場鎮、北以工業園區為示范的月江鎮兩個示范小集鎮，力爭在短時間內把兩個示范小集鎮打造成為集鎮功能完善，商貿服務業發達，特色產業鮮明，人口聚集明顯，建筑風格突出，輻射帶動作用大的精品小集鎮。截至目前，月江鎮已投入街道整治資金212萬元，工業集中區基礎設施建設1600萬元，雅筑小區主體工程基本完工；羅場鎮完成商住房開發約4000㎡，正在全力推進占地面積約100畝的華盛大道建設工程相關工作。二是資金引導，分類支持。根據全縣各鄉鎮的經濟發展綜合實力把全縣所有鄉鎮分為三類，每年縣財政根據鄉鎮收取的城市建設配套費和土地純收益用于公共基礎設施建設部分按照一定比例安排給鄉鎮用于公共基礎設施建設。

二、城鎮化建設存在的問題

（一）產業發展不平衡。個別鄉鎮單一產業發展較為突出，但忽視了另外兩個產業發展所需條件，產業間良性互動關系未形成，導致產業結構失調，特色產業不優、優勢產業不強，群眾就業空間狹小，擇業需求難以滿足，人口聚集效應未能完全顯現。

（二）城市建設資金短缺。一方面，我縣城市基礎設施建設項目所需資金一直都是以政府投入為主，政府投入到基礎設施建設項目方面的資金主要是通過拍賣土地、收取城鎮建設配套費和公用事業附加費獲得，但是隨著城市建設步伐的逐漸加快，這部分收入已不能完全滿足城市基礎設施建設所需資金的要求。另一方面，省市在民間資本進入城市建設領域的投融資政策上未能完全放開，無形之中抬高了民間資本進入城市建設的“門檻”，導致一些有意愿投資城市建設的投資者無法通過現行政策將資金合規合法的投入城市建設，致使城市建設資金短缺。

（三）建設用地供給矛盾突出。新《物權法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》實施以來，由于更多的體現了民生意愿，在動拆遷中可能產生的利益向個人傾斜，賦予了個人在動拆遷中更多的權利，導致在房屋拆遷補償安置過程中拆遷人與被拆遷人很難達成拆遷補償安置協議，征地拆遷工作無法正常開展，致使城市建設項目用地不能及時提供。

（四）環境承載力受到挑戰。隨著新型城鎮化建設的快速推進，工礦企業逐漸增多，大批農民工進城務工，城鎮人口在短時間內陡然增加，導致城鎮現有的防污、治污設施已無法滿足治污需求，致使周邊環境受到破壞，城鎮環境承載壓力受到挑戰。

（五）公共服務設施無法滿足需求。隨著城鎮化人口不斷增多，場鎮現有的水、電、氣等日常生活必需的公共服務設施、設備由于老化、供應不足等因素，導致無法及時滿足廣大群眾需求。

三、城鎮化建設的對策建議

（一）強化規劃龍頭作用，科學推進城鎮化建設。堅持規劃先行原則，按照“規劃不完善，決不開工；規劃不深入，決不討論；規劃不超前，決不實施”的要求，結合“十二五”規劃編制，科學制定全縣城鎮發展規劃。一是進一步編制完善城市總體規劃、城鎮總體規劃、鄉鎮總體規劃、鄉鎮控制性詳細規劃和一系列的城市專項規劃，做到規劃全覆蓋。二是積極探索“四規疊合”，在國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃及環境保護規劃基礎上，按照“編制相互銜接、要素協調一致、綜合集成實施”思路，推進“四規疊合”。三是嚴格執行規劃。在規劃審批上，始終堅持“規劃一張圖，審批一支筆，建設一盤棋，一張藍圖繪到底”的原則，加強規劃審批管理。規劃一經批準任何單位和個人必須嚴格遵照執行，不得隨意變更。

（二）全力推進基礎設施建設，著力提升城鎮承載能力。一是優先加強城鎮基礎設施建設。統籌規劃城鄉公共產品和服務設施，進一步完善城鎮水、電、氣、防污、治污等基本公共基礎設施建設，有效增強城鎮承載力。二是完善城鎮功能體系建設，切實提高縣城和重要鄉鎮綜合經濟實力、綜合服務功能和區域競爭力，促進人口向縣城或重要場鎮聚集。三是加快推進交通基礎設施建設。積極配合做好成貴高速鐵路高縣段工程，爭取宜敘、宜昭高速選線經過高縣和早日開工建設。力爭市上啟動慶符—鎮舟快速通道建設、慶符—巡場快速通道建設，全力以赴加快宜慶路建設。力爭到2015年，基本形成以縣城為樞紐點、以高速公路為支撐、以國省干線為骨架的對外交通網絡體系，增強與周邊地區的聯系。

（三）強化鄉鎮產業支撐，堅持錯位發展。依托城鎮集中發展產業集群，推進工業向集中發展區集中，形成產業鏈條，配套完善生產生活設施，促進一二三產業協調發展。一是促進產業向重點鄉鎮集聚，堅持產業和城鎮互動，提高工業集聚規模和發展水平。二是堅持特色發展、錯位發展，形成一園一產業、一鎮一特色。文江鎮繼續發揮“黑白工業”特色，全力推進高洲酒業百億生態園、十里酒城建設，加快懷遠二號煤田開發；大窩鎮（雙河鄉）依托長江國際溫泉城和中國第一白酒莊園項目，主動融入宜賓城區，加快配套基礎設施建設，重點承接和發展現代服務業，打造宜賓“后花園”；月江鎮圍繞工業集中區，打造工礦型經濟強鎮，實現城鎮化與工業化互動發展；沙河鎮依托福沙工業園，重點發展紡織一體化產業、特色豆腐產業，打造精品小城鎮；來復鎮依托南廣河水利資源，以水電站為配套基礎，以北部同城化發展的大窩—雙河休閑度假生態園為支撐，對接發展水上休閑旅游項目；羅場鎮（蕉村鎮）重點依托南部區域性專業化商貿物流城的規劃和建設，以煤炭產業和農業產業化為發展支撐，打造南部重鎮，構建縣域經濟、文化、交通、商貿物流的次中心。三是加快現代農業發展，以市場需求為導向，以農民持續增收為目標，依靠科技，創新機制，轉變農業發展方式。

（四）配套完善政策制度，切實保障農民群眾合法權益。一是加快推進新型城鄉戶籍管理制度，形成開放、公正、合理、有序的戶口遷移制度，創造條件使在城鎮已有穩定職業和住所的進城務工人員逐步轉為城鎮居民，依法享有城鎮居民應有的權利，承擔相匹配的義務，逐步弱化和剝離附屬于戶口的社會資源配置功能，促進城鄉人口合理流動。二是建立健全以常住人口為基礎的城鎮人口管理制度，以常住人口為基準進行科學規劃，重新分配社會公共資源，合理安排城鄉基礎設施和公共服務設施建設。三是探索推進勞動和社會保障制度改革，進一步完善城鎮就業和養老、失業、醫療保險等社會保障政策，建立面向所有非農產業就業人員的養老、失業和醫療保險，使進城務工農民享有與市民平等的社會保障。四是建立完善城鄉統一的人力資源市場，健全農民工職業教育與培訓體系，實現城鄉勞動者公平就業。

（五）創新投融資體制，破解城鎮化建設資金瓶頸。按照“政府引導、企業投入、個人參與”的原則，不斷深化投融資體制改革，探索建立“四個轉變”機制：即在城市資產定位上，由公共財產向經營性資產轉變；在城市建設定位上，由公益事業行為向資本經營行為轉變；在政府角色定位上，由出資人身份向經營者身份轉變；在投入思維定位上，由“有多少錢就辦多少事”向“有多少事就籌多少錢”轉變。一是積極推進多元化融資。首先鼓勵和支持城市重大基礎設施項目通過特許經營、招商引資、BOT（建設—經營—移交）、BTO（建設—轉讓—經營）、BOO（建設—擁有—經營）、BT（建設—轉讓）、TOT（移交—經營—移交）等現代融資方式進行建設經營；其次通過包裝城建項目向銀行爭取貸款等形式加快城市非經營性設施建設；其三鼓勵采用公有民營、民辦公助、股份制等形式吸引民間資本、社會資本投資市政公用事業建設。二是引入市場機制經營城市資源。對土地、基礎設施等城市可經營資源，通過對其使用權、經營權、冠名權等相關權益的市場化運作，實現城市資源配置最優化和效益最大化。三是積極推進公用事業改革。建立供氣、自來水、污水處理市場化運作新體制，打破行業壟斷，引入市場競爭機制，形成多元投資、多元經營、平等競爭、共同發展的格局。