第一篇：推進城鎮化進程政策法律問題調研報告

最近隨市政協“推進城鎮化進程”課題組視察走訪了幾個縣（市）區，對我市推進城鎮化進程幾個有關政策法律的問題，進行調研探討。現將情況匯報如下：

一、對推進城鎮化進程幾個有關政策法律問題的分析

1、行政區劃制度存在嚴重缺陷。目前行政區劃缺乏整合力度，本市兩區規模偏小，行政體制各自獨立，矛盾錯綜復雜，行政區劃規劃與城鎮規劃不相協調，造成“一城多府”、“城中有村”、“鄉中有城”，遲遲未被納入城鎮管理范疇。如三元區的城東鄉下轄村分列四個街道，梅列區的徐碧鄉下轄村分列三個街道。這主要是缺乏區域協調機制，相鄰地區各自為政、盲目競爭、事權、財權不夠明晰，區政府又職能不全，沒有土地、規劃、權責不配套，造成辦事效率低下，服務不到位。

2．土地管理制度的法律法規與政策容量存在矛盾。一是不同法律之間、政策與法律之間存在矛盾，如集體土地使用權流轉政策與現行的土地法規有不相容之處，操作起來遇到法律規定的障礙。又如我國的憲法、土地法都規定城市市區的土地屬國家所有，其土地使用權當然由國家進行支配。而憲法、民法也規定了公民的私有財產、集體財產受法律保護，任何單位、個人不得侵占或毀壞。兩者的權益保護效力均等。列東老街拆遷改造在列東村集體土地未征為國有就直接開發，違反了重新修訂的土地管理法第十六條“在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地現狀、不得破壞土地的附著物”的規定，就是極典型的有關政策法律問題。二是土地征用補償費問題。國家規定農村集體土地標準較低，與城鎮國有土地的補償費用及實際價值存在較大差距。農民的利益在現值上得不到彌補，在征地使用權流轉和置換上存在一些障礙。

3、土地利用與城鎮發展的矛盾。一是城鎮發展面臨用地緊缺與耕地保護的問題、十分突出，如何使農村土地轉為城市用地，在政策上急待解決。二是現行的用地政策限制了城鎮化進程的健康發展。現行的用地政策，實行的是一整套嚴格的現反，要求在行政區域內實行耕地的動態占補平衡，但操作起來難度很大，往往制約了城鎮發展的空間。三是城市規劃與土地利用規劃不相協調。兩個規劃分屬兩個部門，由于職能各有側重，考慮問題的角度不同，在規劃編制和實施過程中難以銜接，土地利用規劃不能對城市土地市場用地活動進行有效調節和控制。四是城鎮土地收益未真正用于城鎮基礎設施建設。土地不是再生資源，國家政策規定城鎮土地收益要用于基礎設施建設。事實上由于多種原因目前城鎮土地收益沒有真正用于城鎮基礎設施的建設。

4、城市房屋拆遷工作困難重重，進展緩慢，已成為影響我市政治、社會穩定的一大因素，并且嚴重阻礙了推進城鎮化進程。梅列區正在開發的列東老街、龍崗小區、明輝花園等6片，三元區正在開發的下洋花園和龍船巷兩片等都進展緩慢、等待觀望。其中，列東老街應拆遷104尸，63戶不同意拆遷；下洋花園應96戶拆遷、6家單位拆遷，目前未拆83戶、單位4家；龍船巷應拆遷77戶，未拆遷1戶。主要反映：一是政府在舊城拆遷改造中，沒有正式批文，常以會議紀要代替行文，應規范并正式形成批文；二是市里缺乏強制拆遷手段，遇到釘子戶，委托的市拆遷公司力量較弱、力度不夠大；三是部分拆遷戶要價過高，異地安置的地塊無法滿足；四是拆遷難，難在手續不全，國有土地使用權批準辦法難變通。被拆遷戶則反映：補償安置方案不合理，補償費太低；計委超越權限批準立項，集體土地未征用為國有即進行商品房開發；拆遷許可證不合法；原老街一期開發安置的房屋質量差，采光、結構不好。由于開發商未向政府交清土地出讓金，到今安置戶有的房產證、土地證尚未拿到；開發商自恃特殊，對政府的依賴思想嚴重，不主動與拆遷戶協商，不積極采取措施化解矛盾。

究其原因，隨著改革的深入和社會主義市場經濟的發展，現行《城市房屋拆遷管理條例》內不少規定已經明顯不適應城市房屋拆遷工作的需要。條款上帶有濃重的計劃經濟時期的痕跡，內容上存在著局限性。主要有以下幾方面的問題：

①混淆了國家土地征用開發與商業土地開發的兩種性質，導致了《條例》中規定的條款模糊性，出現兩種性質均可通用的條款，形成政企不分的弊端。

②政府參與商業土地的拆遷工作，賦予了國家的強制力作后盾，服從于國家的需要，就會使人感到有“強拆強遷”之嫌。特別是在拆遷過程中，拆近單位或個人常打著政府代理人的旗號進行拆遷活動，因為利益之間的關系，請求當地政府和法院、公安等部門參與拆遷活動。一旦發生拆遷糾紛，就把解決問題的責任推給政府，而被拆遷當事人也覺得由政府解決問題更有辦法，政府不可能不管。拆遷矛盾轉化為政府與被拆遷人之間的關系。把政府、法院等部門變成了拆遷單位的一個前期工作部門，影響了人民政府的形象。另一方面使政府作出的房屋拆遷行政裁決的居間地位受到動搖，裁決的公正性無法令人信服。

③對被拆遷房屋的所有人的補償標準過低，房屋所有人的積極性不高，對拆遷房屋產生抵觸情緒。

④安置方式單一，對房屋使用人僅規定了實物安置—種方式，導致了被安置房屋地點等的條件不滿。遲遲不搬遷，影響拆遷進度。

⑤將戶口因素作為確定安置面積的標準。在買踐中被一些人所利用，以謀取不正當的利益。

⑥對拆遷單位的拆遷補償安置資金運用缺乏有效的監管。有的拆遷人取得拆遷許可證后抽逃資金，導致安置房不能及時建設、補償安置資金不能及時到位的情況時有發生。

戶籍制度限制了人口的合理流動。體制上城鄉分立的二元結構和嚴格的城市戶籍管理制度，是制約人口合理流動的根本癥結。過分強調農民“離土不離鄉”、“進廠不進城”，過多限制農民進城的“門檻”。進城農民在就業、社會保障等方面缺乏保障。教育、醫療等相關政策也不配套，造成城鄉居民權利的不平等。另一方面，由于現行的土地制度和農村計劃生育管理政策，農民不愿放棄擁有的土地、房租收益和生育上的“一胎半”優惠，有的甚至出現回遷現象。導致農民進城的推力不足。

二、為此，提出對策如下：

推進城鎮化進程的法制建設和政策調整問題確實很多，其原因除了立法滯后之外，還田于我國歷文和現實的特點所決定的，不能奇希望一朝一夕就將這些問題全部解決。應該看到，近年來，隨著改革的深入和社會主義市場經濟的發展，立法進程加快了，國家許多政策都在相適應進行調整，已經從根本上改變無法可依的局面。針對上述分析，建議采取對策如下：

（一）提高推進城鎮化進程的戰略意識和法制意識；適時調整與發展要求不相適應的政策規定。應把推進城鎮化進程作為總體戰略擺上突出位置，進行超前研究，提出符合實際的發展方案和相關政策。對原有一些制約城城鎮化進程的政策措施要及時加以調整，對與發展要求不相適應的政策規定要適時完善，對已經出臺行之有效的具體措施要認真落實到位。從我市具體情況出發，突出解決城鄉“二元結構”的體制矛盾，加快制度創新。

（二）要妥善處理好推進城鎮化進程中全局與局部利益的矛盾。一是城鎮化必須進行必要的行政區劃的調整，這必然會涉及各方面利益的重新分配，就應處理好行政區域之間的全局利益和部門之間的局部利益，理順轄區群眾利益。二是城鎮化進程涉及諸多部門的工作，既需要在政策上作較大調整，兼顧政策的協調性和配套完善，也需要加大本部門推進城鎮化進程的工作力度。

（三）要擺正土地管理與城鎮建設的關系。推進城鎮化進程是黨中央、國務院作出的加快經濟發展的重大決策之一。強化上地管理又是我國的三大基本國策之一，同時我國已形成了比較配套的城鎮建設和土地管理法規體系，但隨形勢的變化，也暴露出許多矛盾，所以應注意擺正和解決好以下幾個問題：一是土地利用規劃與城鎮發展規劃協調的問題。如土地利用規劃中劃定的基本農田保護區有些在城鎮建設用地控制區內的，甚至在近期建設用地范圍的，就應協調好；二是土地管理與建設規劃管理步調要一致；三是城鎮土地收益要真正用于城鎮基礎設施建設；四是城鎮土地市場化運作要逐步規范，搞活土地資本運營。要認真執行不久前剛頒布的《福建省國有土地使用權招標拍賣管理辦法》。

（四）規范房屋拆遷管理程序，促進政府職能轉變。新修訂的《城市房屋拆遷管理條例》將于XX年11月1日起施行。主要有四個方面新的規定：一是取消了拆遷方式中的統一拆遷。目的是適應轉變政府職能的要求，把政府管理與市場主體剝離開，政府要依法行政，管好政府該管的事情，建設單位要依法從事建設活動；二是體現了政府對拆遷中屬于民事關系的行為，原則上不干預的原則。對于拆遷當事人之間的民事行為，應當根據雙方的協議，按照《民法通則》《合同法》等法律去規范；三是對于一些涉及拆遷當事人合法權益，可能影響社會穩定的問題，增加了若干規定，要求戶屋拆遷管理部門加強管理；四是進一步規范了拆遷的行政管理程序。

（五）深化改革，努力提高城市管理水平，俗話說“三分建、七分管”建是基礎，管是關鍵。因此，必須在抓好建設的同時下大力氣把城市管好。加強公安、工商、城建、衛生、環保、交通等各有關職能部門之間的溝通協調，依法行政，公正執法；針對城區市容市貌、環境衛生、房地產、規劃管理等方面，制定可供操作的規定措施，規范城市管理行為；重點要在加強社區建設上下功夫，把經營的理念引進城市管理中；用足用好國家和省、市政策，建立有利于推進城鎮化進程的集聚機制，如加快戶籍管理制度改革，實行積極的人口遷移政策，鼓勵和引導農村人口向城鎮聚居等。

第二篇：推進城鎮化進程政策法律問題調研報告

最近隨市政協“推進城鎮化進程”課題組視察走訪了幾個縣（市）區，對我市推進城鎮化進程幾個有關政策法律的問題，進行調研探討。現將情況匯報如下：

一、對推進城鎮化進程幾個有關政策法律問題的分析

1、行政區劃制度存在嚴重缺陷。目前行政區劃缺乏整合力度，本市兩區規模偏小，行政體制各自獨立，矛盾錯綜復雜，行政區劃規劃與城鎮規劃不

相協調，造成“一城多府”、“城中有村”、“鄉中有城”，遲遲未被納入城鎮管理范疇。如三元區的城東鄉下轄村分列四個街道，梅列區的徐碧鄉下轄村分列三個街道。這主要是缺乏區域協調機制，相鄰地區各自為政、盲目競爭、事權、財權不夠明晰，區政府又職能不全，沒有土地、規劃、權責不配套，造成辦事效率低下，服務不到位。

2．土地管理制度的法律法規與政策容量存在矛盾。一是不同法律之間、政策與法律之間存在矛盾，如集體土地使用權流轉政策與現行的土地法規有不相容之處，操作起來遇到法律規定的障礙。又如我國的憲法、土地法都規定城市市區的土地屬國家所有，其土地使用權當然由國家進行支配。而憲法、民法也規定了公民的私有財產、集體財產受法律保護，任何單位、個人不得侵占或毀壞。兩者的權益保護效力均等。列東老街拆遷改造在列東村集體土地未征為國有就直接開發，違反了重新修訂的土地管理法第十六條“在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地現狀、不得破壞土地的附著物”的規定，就是極典型的有關政策法律問題。二是土地征用補償費問題。國家規定農村集體土地標準較低，與城鎮國有土地的補償費用及實際價值存在較大差距。農民的利益在現值上得不到彌補，在征地使用權流轉和置換上存在一些障礙。

3、土地利用與城鎮發展的矛盾。一是城鎮發展面臨用地緊缺與耕地保護的問題、十分突出，如何使農村土地轉為城市用地，在政策上急待解決。二是現行的用地政策限制了城鎮化進程的健康發展。現行的用地政策，實行的是一整套嚴格的現反，要求在行政區域內實行耕地的動態占補平衡，但操作起來難度很大，往往制約了城鎮發展的空間。三是城市規劃與土地利用規劃不相協調。兩個規劃分屬兩個部門，由于職能各有側重，考慮問題的角度不同，在規劃編制和實施過程中難以銜接，土地利用規劃不能對城市土地市場用地活動進行有效調節和控制。四是城鎮土地收益未真正用于城鎮基礎設施建設。土地不是再生資源，國家政策規定城鎮土地收益要用于基礎設施建設。事實上由于多種原因目前城鎮土地收益沒有真正用于城鎮基礎設施的建設。

4、城市房屋拆遷工作困難重重，進展緩慢，已成為影響我市政治、社會穩定的一大因素，并且嚴重阻礙了推進城鎮化進程。梅列區正在開發的列東老街、龍崗小區、明輝花園等6片，三元區正在開發的下洋花園和龍船巷兩片等都進展緩慢、等待觀望。其中，列東老街應拆遷104尸，63戶不同意拆遷；下洋花園應96戶拆遷、6家單位拆遷，目前未拆83戶、單位4家；龍船巷應拆遷77戶，未拆遷1戶。主要反映：一是政府在舊城拆遷改造中，沒有正式批文，常以會議紀要代替行文，應規范并正式形成批文；二是市里缺乏強制拆遷手段，遇到釘子戶，委托的市拆遷公司力量較弱、力度不夠大；三是部分拆遷戶要價過高，異地安置的地塊無法滿足；四是拆遷難，難在手續不全，國有土地使用權批準辦法難變通。被拆遷戶則反映：補償安置方案不合理，補償費太低；計委超越權限批準立項，集體土地未征用為國有即進行商品房開發；拆遷許可證不合法；原老街一期開發安置的房屋質量差，采光、結構不好。由于開發商未向政府交清土地出讓金，到今安置戶有的房產證、土地證尚未拿到；開發商自恃特殊，對政府的依賴思想嚴重，不主動與拆遷戶協商，不積極采取措施化解矛盾。

究其原因，隨著改革的深入和社會主義市場經濟的發展，現行《城市房屋拆遷管理條例》內不少規定已經明顯不適應城市房屋拆遷工作的需要。條款上帶有濃重的計劃經濟時期的痕跡，內容上存在著局限性。主要有以下幾方面的問題：

①混淆了國家土地征用開發與商業土地開發的兩種性質，導致了《條例》中規定的條款模糊性，出現兩種性質均可通用的條款，形成政企不分的弊端。

②政府參與商業土地的拆遷工作，賦予了國家的強制力作后盾，服從于國家的需要，就會使人感到有“強拆強遷”之嫌。特別是在拆遷過程中，拆近單位或個人常打著政府代理人的旗號進行拆遷活動，因為利益之間的關系，請求當地政府和法院、公安等部門參與拆遷活動。一旦發生拆遷糾紛，就把解決問題的責任推給政府，而被拆遷當事人也覺得由政府解決問題更有辦法，政府不可能不管。拆遷矛盾轉化為政府與被拆遷人之間的關系。把政府、法院等部門變成了拆遷單位的一個前期工作部門，影響了人民政府的形象。另一方面使政府作出的房屋拆遷行政裁決的居間地位受到動搖，裁決的公正性無法令人信服。

③對被拆遷房屋的所有人的補償標準過低，房屋所有人的

第三篇：寬城滿族自治縣城鎮化進程調研報告

寬城滿族自治縣城鎮化進程調研報告

發布時間：2014-3-2

4信息來源：河北省政協門戶網站

寬城滿族自治縣位于河北省東北部，承德市東南部,與秦皇島市、唐山市、遼寧省朝陽市交界。地處燕山山脈東段，長城北側的灤河流域，地理位置在北緯40度17分至40度45分和東經118度10分至119度10分之間，東北偏高，西南偏低，平均海拔在300至500米之間，屬東部季風氣候區，年平均氣溫8.6度，年降水量在550—750毫米之間，森林覆蓋率為62%，居河北省第四位。1963年建縣，1989年成立滿族自治縣，總面積1952平方公里，轄7鎮11鄉和1個城區街道辦事處，共有205個行政村和5個居委會，總人口24.68萬，有滿、漢、蒙古等14個民族，其中滿族人口15.7萬，占全縣總人口的64.5%。

2010年，全縣完成生產總值159億元比上年增長15.6%，其中第一產業增加值9.6億元，增長13.2%，第二產業增加值117.3億元，增加16.8%，第三產業增加值32億元，增長12.3%，三次產業結構比為6.1:37.8:20.1;累計完成全社會固定資產投資235.5億元;全部財政收入14.6億元;社會消費品零售總額達到19.3億元;城鎮居民人均可支配收入14809元、農民人均純收入5341元;縣域經濟總量和綜合實力連續八年位居承德市第一名，經濟綜合實力(全省第19)進入全省20強縣區行列。

幾年來，城市建設工作本著規劃一批、建設一批、儲備一批城市建設項目的思路，緊緊圍繞“城鎮面貌三年大變樣活動，讓整個城區面貌由點到線再到面發生大的變化”的工作目標，以縣城道路和宜居工程建設為重點，大投入，大規模，大手筆，拓展了城市空間，完善了城市功能，塑造了城市形象，切實增強了城市承載能力和綜合競爭力，促進了經濟社會的更好更快發展。城市建設累計投入資金40.2億元，實施重點城建項目133項，目前完成89項，完成投資28.2億元，建設155.61萬平方米的商住小區，人均住宅由2005年的21.5平方米增加到33.4平方米;新建改建道路17條、橋梁2 座，人均道路面積由2005年的7.8平方米增加到10.5平方米;建設綠地75萬平方米，人均綠地由2005年的3.1平方米增加到16.3平方米，建成區綠化覆蓋率達到40%，為建設特色中等城市打下了堅實的基礎。

一、城鎮化進程情況

(一)立足長遠，科學規劃，繪就“一城七鎮”的城市發展藍圖

為使城市建設有規可依、有章可循，該縣按照科學性、前瞻性的要求以及完善功能、弘揚特色、美化城市、提升品位的思路，2004年重新修編了城市總體規劃，2008年12月通過了市政府審批，今年委托中國城市規劃設計研究院，對《寬城滿族自治縣城市總體規劃(2008—2020年)》進行深化和完善，同時對規劃區范圍內9平方公里的控制性詳細規劃進行編制，目前已完成規劃審批，控規覆蓋率達到100%。確定了“一城七鎮”城市總體布局，構建了以縣城為中心、以七個重點建制鎮為集聚點，城鄉互動、布局合理的城市化發展格局。在中心城市規劃上，將縣城定位為“區域中心之城、山水園林之城、生態環境之城”，確定了“擴、增、全”、“西移、南擴、北拓、舊改”的發展戰略，構建了“一城四區”城市發展框架，規劃了“六縱八橫、十橋一樞”城市交通網絡和“一河一區、一寺五園”城市特色景觀;在小城鎮規劃上，以新農村建設為載體，以峪耳崖、板城等重點建制鎮為依托，提出了“打造7個綜合型、旅游型、文化型、工貿型特色名鎮、經濟強鎮，吸納人口5萬人以上”的戰略構想，為促進農村產業與人口向小城鎮聚集、實現“農村城鎮化、農民市民化”奠定了基礎。

各項專項規劃和重點地段修建性規劃全面啟動，完成了住房建設規劃(2008—2012)(2010—2012年)、人防規劃(2010—2020年)、消防規劃(2007—2020年)、商業網點規劃(2008—2020年)、城區地名規劃(2008—2018年)、文化旅游發展規劃及重點景區概念性規劃等專項規劃的編制;完成了河西行政新區20公頃、北局子400公頃、陳家曼子、上河西至溝門村缸窯溝路以西84.6公頃等重點地段修建性詳細規劃的編制;外貿至五金路12公頃、城中路至城西路16公頃、黃土梁子區域40公頃修建性規劃;委托北京青構華筑建筑設計院完成了民族街職教中心至地稅局段、北局子迎賓大道兩側民俗風格一條街規劃設計，由國內知名的規劃師領銜設計，延續滿族文脈，逐步打造城市建設的新亮點，彰顯寬城滿族獨特的文化底蘊和魅力。委托北京九創觀筑模型有限公司，完成了縣城規劃區總體規劃沙盤及城區模型演示動畫的制作與安裝。

新農村建設有序進行，委托北京核四院編制完成了峪耳崖鎮總體規劃和控制性詳細規劃，委托北京清華城市規劃設計研究院對縣域鎮村體系規劃、龍城新型材料產業聚集區規劃、湯道河鎮、桲羅臺鎮等7個鄉鎮的總體規劃、控制性詳細規劃及總體城市設計進行編制。目前，縣域鎮村體系規劃、龍城新型材料產業聚集區規劃已完成規劃審批，其余鄉鎮規劃正在編制中;完成了2009—2010亮甲臺鄉楊樹溝村、寬城鎮上河西村等23個省市級新民居示范村規劃編制工作，2011--2012年新民居初步規劃編制工作已經完成，目前正在征求各鄉鎮意見;縣城周邊、城鎮周邊，人口超過1000人以上的村莊規劃正在編制中，目前完成了寬城鎮張杖子村，板城鎮尖山子、崖門子村，龍須門鎮梁前院、駱駝廠村五個村的規劃編制工作。

(二)健全規劃監管機制，不斷規范規劃審批管理

一是健全了規劃審批機構。2010年初，成立了規劃審批領導小組，負責建設項目規劃審批的初步審核，形成初審意見報縣規劃審批委員會審核，切實提高了城鄉規劃決策的科學性、民主性。二是明確了規劃審批前置條件。嚴格規范了建設用地規劃設計條件的出具，規定了用地性質、建筑退線、綠地指標、容積率、配套公建、開發強度等內容。在審批過程中，對建設項目的整體效果、四至延伸、高度、基礎水平、給排水和供電、供熱系統及綠化、通風遮光等因素進行綜合考慮，認真核準地塊總平面圖的經濟技術指標、審核建筑施工圖，使之符合核準總平面圖，做到了用科學的數據實施規劃管理。三是規范了規劃審批程序。制訂了《建設局規劃領導小組工作職責》、《建設項目規劃初審程序》、《規劃放驗線管理制度》和《建設工程規劃竣工驗收制度》，規范了辦事程序，進一步完善了“一書兩證”審批核發制度。

(三)加快基礎設施建設，城市承載能力顯著提升

十一五期間，城市基礎設施建設呈現出大投入、大規模、大手筆的特點，全縣共安排基礎設施建設項目53項，總投資67500萬元。路橋工程，投資14150萬元，實施道路、橋梁建設和改造項目17項，完成山后路改造、瀑河橋路拓寬、延伸、賓館路延伸、安寧路、寬上公路縣城段、民族街加寬改造、民族街延伸改造、縣城后街路維修、迎賓路西出口拓寬改造、教育園區北路、濱河街整體維修、大小南溝路改造、平鐵公路縣城段、小巷胡同改造(包括東山胡同、北街胡同、郵局胡同、西街胡同、下花園小區路、中山胡同)、瀑河大橋加寬改造、城西大橋拓寬改造、濱河街人行道鋪設，這些項目實施后，使往日坑坑洼洼的街道變得平整如新，塵土飛揚的小巷得到硬化美化，市民出行條件和縣城交通環境得到了明顯改善，為縣城實現“六縱八橫”的城市交通系統奠定了堅實基礎。景觀建設工程，投資16255萬元，續建和新建景觀、綠化項目28項，增加綠地面積75萬平方米。完成了平鐵公路、寬上公路、迎賓路東出口、安寧路、下花園小區路、民族街道路、瀑河大橋及瀑河橋路等縣城主干道綠化、亮化工作;沿河兩岸規劃了10公里長的綠色生態景觀帶，完成了A1、B1、B2段，建成 3.27 公里、完成縣城東、西出入口景觀建設工程;充分挖掘滿族文化內涵，完成了民族文化廣場二期建設、民族文化廣場壁雕;2009年，結合滿族自治縣成立二十周年慶典活動，完成了城市總體亮化工程(行政中心、會展中心、世紀大橋、彩虹橋、城西大橋的燈光亮化)，督導濱河街臨街單位完成了樓體亮化;完成縣城內景觀花缽、花卉擺設，安裝路燈花籃、綠化護欄等設施，使城市品位逐步提升，向建設山水園林城市的目標邁出了重要一步。其中，瀑河綠色生態景觀帶A1段被評為樣板式街道，民族文化廣場被評為省級星級公園。縣城集中供熱廠建設項目。2008年，對縣城內3 家集中供熱企業進行整合重組，2009年投資1.35億元，啟動了縣城大型集中供熱工程，在東城區和西城區建成兩處供熱廠，一處是上河西原中信公司鍋爐房改建成2*100噸大型供熱廠;第二處在張杖子溝門交通局工程隊院內，建設2*100噸大型供熱廠，建成換熱站35個，供熱承載能力500萬平方米，改造供熱管網10800 米，新增集中供熱面積69900平方米，完成1407戶、11.79萬平方米既有樓房管網分戶改造工程。污水處理建設項目及配套管網建設工程。2008年10月4日啟動污水處理廠建設工程，總投資11000萬元，廠區占地面積80畝，日處理能力2萬噸，出水水質達到一級A標準。投資3600萬元，完善污水處理配套管網建設，鋪設污水管網33.1千米。2009年11月16日進入試運行階段，2010年9月底，通過承德市環保局組織的“三同時”和在線監測驗收，10月份完成了竣工驗收。污水處理廠于5月20日完成了與北京標準水務有限公司簽訂污水處理廠特許經營協議工作，使污水處理運行做到了市場化運作。處理后的污水回用工程正在建設中，計劃2011年底竣工，做到水資源的可持續利用。

(四)加大房地產建設力度，市民居住條件得到較大改善

“十一五”期間，該縣大力實施舊城區、城中村拆遷改造戰略，促進了房地產業的持續快速健康發展。房地產開發工程。投資28億元，實施房地產開發項目46個，建筑規模155.61萬平方米。隨著城市環境的改善、活力的激發，特別是鼓勵發展高層住宅，促進了城市商貿、樓宇經濟發展，天寶酒店、京城名苑等高層建筑拔地而起，城市現代氣息更加濃厚。出臺“城中村”改造扶持政策，帶動城市用地結構調整和用地功能置換。截至目前京城花園、金澤花園、祥泰一期、二期、三期、佳利福苑、豐澤園、天寶花園、天寶花園A、B座、育才苑等38個商住小區交付使用，完成投資11億元。新增住宅面積78.58萬平方米，人均住宅面積增長11.9平方米。保障性住房。相繼出臺了《寬城滿族自治縣廉租住房申請、審核、公示及退出管理辦法》和《寬城滿族自治縣城市低收入家庭認定辦法》及相關配套文件。編制了解決城市低收入家庭住房困難發展規劃和計劃。十一五期間該縣已累計實施住房保障1992戶，其中實物配租64戶，貨幣補貼1928戶，累計發放租賃住房補貼244.75萬元。該縣已對人均住房面積15平方米以下的城鎮低收入住房困難家庭做到了應保盡保。投入資金5749萬元，開工建設廉租住房519套，按照省政府要求已啟動河北省數字住房保障系統，已將各項廉租住房制度保障戶全部錄入系統;投入資金5063萬元，建設經濟適用住房3.645萬平方米、502套;累計改造棚戶區1.5萬平方米，讓廣大低收入家庭住有所居。危房改造。2010年該縣危房改造啟動，目標任務為1000戶，按照上一統計部門人口統計數字已將1000戶指標分配給各鄉鎮，截止目前1000戶危房戶信息已全部錄入到全國農村危房改造信息系統，錄入率達到100%，已全部開工建設，開工率達到100%，竣工入住達到80%。物業管理。十一五期間該縣相繼成立了物業服務企業8家，使20余個住宅小區納入物業管理，新增物業服務面積30余萬平方米，極大地的改善了市民的居住條件，提升了城市形象。

(五)大規模、集中連片拆遷改造，突破難點改造城中村和舊城區

堅持拆治并舉、拆建結合，科學確定工作時序，做到舊城區、城中村拆遷和拆違并舉，強力實施大規模、集中連片拆遷改造，并逐步向建制鎮縱深推進。三年大變樣拆遷工作。一是依法拆遷。依據相關法律法規和省市出臺的各項政策，按照“一村(片)一案”的原則，在廣泛征求群眾意見的基礎上，制定出臺了縣城東西出口、上河西大莊、縣社、黃土梁子、陳家墁子和缸窯溝門等區片拆遷補償安置方案，規范了拆遷行為，保障了被拆遷人的合法權益。二是陽光拆遷。通過在縣電視臺開辟專欄、發布公告等形式，及時向全體被拆遷戶公示拆遷政策、補償安置方案、評估結果、安置樓設計方案等內容，做到了公開、公平、公正。三是有情拆遷。通過減免各種行政事業性收費和政府基金降低開發成本、由被拆遷戶成本價購買回遷安置房等措施，解決了村民“住不進樓”的難題;采取由被拆遷戶按成本價購買商業用房，以經營或租賃等方式獲取收益等措施，解決了村民“養不起樓”的難題，從而激發了村民“拆房進樓”的積極性，加快了拆遷進程。本著對被拆遷戶負責的原則，投資400萬元建設了臨時安置過渡房400間，可安置被拆遷戶180余戶,同時及時為拆遷戶兌現過渡安置費用，多方協助拆遷戶解決臨時過渡難題。成功拆除了34.33萬平方米，超額完成了市里下達的2008及201032萬平方米的拆遷任務。公路沿線等重點項目拆遷。涉及拆遷566戶，拆除房屋面積9.07萬平方米，完成了會展中心民族廣場東側、龍澤苑、盛豐鋼鐵公司四期及技改項目、平鐵公路6.4公里延長線、兆豐鋼鐵公司擴建、民族街延伸工程、垃圾填埋場、承秦高速公路寬城段房屋及附屬物、金山路拓寬工程、平青樂公路大修改造、楊三線公路拆遷工程。

二、城市建設突出問題

一是鎮村規劃建設管理薄弱，專項規劃之間銜接力度不夠。

二是舊城改造尚未真正破題，規劃區內的城中村中，還有下河西、北河沿等尚未改造。

三是城市建設資金籌措壓力進一步凸顯，改革創新體制、機制的要求依然很高。

四是一些建設項目審批環節多，程序繁瑣，影響項目盡快推進。

三、推進城鄉一體化建設思路和建議

(一)城市建設的主要原則

一是以人為本、生態為基的原則。從城市的規劃、設計、施工到管理，都要體現人文關懷，讓最廣大的人民群眾充分享受城市建設的成果。突出城市“四面環山，一條玉帶穿中間”的自然條件，把河道、山體保護好、整治好，使城市融入四季常青、鳥語花香、碧水藍天、山清水秀的生態氛圍中。

二是設施先行、跨越發展的原則。實施大項目帶動戰略，緊緊抓住事關全局的道路、交通、能源、綠化、供氣、供熱、污水處理等基礎設施不放，有計劃、有步驟、大手筆、適度超前地組織規劃和建設，迅速提升城市綜合載體功能。

三是科學節約、和諧發展的原則。把城市建設納入經濟、社會、人口、資源的良性互動中，兼顧經濟、社會和環境效益，處理好過去、現在和未來三者之間的關系，形成城市可持續發展的品質。按照建設低碳城市的要求，加快新技術、新材料、新設備、新工藝推廣，避免“雷同建設”、“重復建設”，實現設施、資源的共享和最優配置。

四是力求精品、體現內涵的原則。高起點、高標準、高品位、高質量地實施硬化、綠化、亮化、美化、凈化工程，使城市個性鮮明、文脈清晰、底蘊深厚、最適宜人居創業。更多地注入文化元素，在提高城市文化含量上下功夫，不僅要件件是精品，更要處處有文化，營造集自然景觀特色、歷史文化底蘊和現代氣息于一體的城市形象。

(二)推進城市建設的主要措施

1、高起點規劃，引領城市未來發展。

投資2595萬元，啟動5類各項規劃編制工作。一是加快編制城市控制性詳規、城市設計和專業規劃，從微觀上合理配置城市資源。重點編制寬城縣空間戰略發展規劃，圍繞城市景觀風貌、綠地系統、道路交通及供電、供熱、抗震、防洪、文化娛樂設施、交通安全管理等重點問題開展專項規劃。積極組織縣域范圍內9個鄉鎮(大石柱子鄉、鏵尖鄉、大字溝鄉、塌山鄉、大地鄉、孟子嶺鄉、東川鄉、獨石溝鄉)的總體規劃及控制性詳細規劃的編制工作;組織縣城重點地段【即上河西旱河以東至鋼廠67公頃、寬和新區400公頃、黃土梁子40公頃、外貿至五金路12公頃、城中路至城西路16公頃、下河西(包括前后楊樹灣村85公頃)、世紀橋至彩虹橋(東至新興街，西至瀑河11.37公頃)、山后梁頂至文衛路(東至山腳，西至民族街53.88公頃)、文衛路至南溝路(東至山腳，西至民族街61.27公頃)】修建性詳細規劃的編制工作。協調推進村莊建設，完成縣政府確定的省市級新民居示范村、縣域鎮村體系規劃確定的25個中心村和57個基層村的規劃編制工作，實現村莊規劃全覆蓋。二是依法加強規劃管理，確保各項規劃的全面正確實施。要完善公眾參與、專家評審、政府決策“三位一體”的規劃審批機制，在全世界范圍內邀請知名規劃師、建筑師參與我縣的規劃設計，確保規劃設計出精品;建立健全由國內外知名專家學者組成的城市規劃專家咨詢委員會，提高城市規劃決策管理的科學性、民主性、公開性;通過規劃方案面向市民公示等措施，虛心聽取廣大群眾的意見和建議，讓市民在規劃的參與中感受主人翁的地位，在對規劃的認同中增強歸屬感，在對規劃的了解中監督規劃的實施。規劃設計方案一旦確定，要形象地展示出來，供市民參觀，非經法定程序不得改變，真正做到一張藍圖管百年。對各類違反城市規劃的建設行為，依法堅決查處，維護公眾利益。

2、高標準建設，打造城市鮮明特色。堅持“統一規劃、合理布局、因地制宜、綜合開發、配套建設”的原則，圍繞“高質量、高速度、高效益、低造價”的目標，全面提高工程的科技、文化、藝術含量，使每一項工程既富有文化底蘊，又具有現代品位，經得起歷史和人民的檢驗。計劃投資53億元，實施道路、橋梁、景觀、房產開發及公共服務設施項目100項。

圍繞“六縱八橫，內外成環”的交通網絡，完善城市道路。投資21億元，重點實施繞城公路、南環路、建設路、缸窯溝路、教育園區東路、學苑街、教育園區北路及延伸、栗康園路及延伸、東冰窖舊路及延伸、岔溝路、楊樹灣路、二小路、盛豐路、大馬溝路、上大路、世通路橋、泰豐路橋、山后北路、大前坡峪路、五金路、文衛路及延伸、小東環、城中路、兆豐瑞景花園路、盛豐大橋等24項路橋建設工程;拓寬改造金山街(二期)、新興街、育才路、城東大橋、教育園區南路延伸、濱河街、民族街路面翻新、安寧路延伸、小巷胡同;堅持“以山為骨，以水為魂，以綠為脈，以文為蘊”的發展理念，做足山水文章。投資4.8億元，續建澤園、建成西山山體公園、東山山體公園、寬和新區公園、文筆峰山體公園、前楊樹灣水上公園、小型休閑廣場(在外貿至五金路、城中路至城西路建兩處小型休閑廣場)、現代廣場、前楊樹灣廣場、寬城之門雕塑;按照縣城規劃新建或改建停車場、農貿市場;加快瀑河兩岸及標志性建筑等夜景照明亮化、縣城主次干道的綠化工程;完成瀑河生態景觀帶A0、A3、B0、B3、B4段;遵循以人為本的理念，加快公共服務設施建設。投資6.3億元，完善博物館、規劃展覽館、電影院等公共服務設施;建設集居家養老服務中心、社區居民文體活動中心、社區居民議事中心、居民糾紛調解中心等功能于一體的社區綜合服務中心;建成19個社區居委會辦公服務用房;規劃天燃氣儲備站一座，鋪設管道30千米;同時實行分戶熱計量改造、完成新建樓房熱計量表的安裝、設計工作，完善管網的續建工程，在實現房屋建筑節能的標準要求下按計量收費。本著“科技化、園林化、智能化、節能化”的原則，打造住宅小區建設亮點。投資27億元，加快舊城區及縣城村莊整體改造步伐，拆遷下河西大莊、下河西前楊樹灣、后楊樹灣、老人大胡同到寬城土產門市部區片、北河沿區片、外貿至五金路、五金路至城中路區片、城中路至城西路區片、彩虹橋至西安胡同區片、郵局胡同至福滿家園區片、東冰窖汽配城區片40.44萬平方米。確保改出一片新居、一片景觀、一片產業。不論是新區開發，還是舊城改造，同步配套停車場等公共服務設施。投資52.36億元，啟動釣魚臺商住小區、濱河園、龍騰苑、京城名苑、天寶下花園、鑫都三期、中街新村、鑫佳園住宅小區、兆豐潤景小區、兆豐生活小區二期、瑞豐家園二期、兆豐潤景小區二期、天寶花園三期工程、鴻泰家園、鴻翔花園、兆豐酒店等23個房地產開發項目，提供商住用房240余萬平方米;保障性住房建設套數根據上級下達的任務配建，逐步改善低收入家庭的住房條件。統籌推進小城鎮建設步伐。以建制鎮為重點，按照集約發展、合理布局的原則，強力推進小城鎮建設步伐。集中力量建設一批發展基礎好、輻射帶動能力強、特色鮮明的重點建制鎮，大力發展城鎮產業，立足資源和區位優勢，優化配置區域生產要素，做好現有產業和謀劃產業文章，按規劃合理布局，壯大鎮域特色產業規模，促進產業發展與城鎮發展的良性互動。狠抓小城鎮基礎設施建設，加大資金投入力度，實施建制鎮城區供電、供水、供熱、排水、防洪系統和路橋建設、住宅開發以及文化、教育、衛生設施配套等重點項目，完善小城鎮功能，改變小城鎮面貌。充分發揮建制鎮對產業和人口的聚集效應，千方百計吸引農民進入小城鎮，擴大人口和用地規模，實現農村城鎮化。逐步形成以城帶鎮、以鎮帶鄉、布局合理、功能完善、特色突出、協調發展的城鎮化體系。

3、嚴格審批環節，抓好建設行業管理

在今后的建設項目審批中，各個環節嚴格把關：強化規劃先導作用。建設項目申報時，規劃部門按照控制性詳細規劃要求和規委會審批的方案對項目規劃設計方案的空間布局、公共服務設施、建筑形式、色彩等嚴格審查，按程序逐步報批。凡前項手續不完備或未足額繳清各項城建規費的，一律不予核發規劃許可證。加大規劃監察力度。在工程建設過程中，規劃執法人員在施工放線至竣工驗收實行全程監督，切實杜絕擅自改變項目方案、違規調整容積率，改變土地用途、未批先建、少批多建現象的發生，維護城鄉規劃的嚴肅性。嚴格工程建設程序管理。認真審查工程項目規劃、質量監督等手續的辦理情況，對不符合開工條件的決不允許發放施工許可證，不符合備案要求的堅決不予備案。加強建設工程安全生產。安全生產主管部門及責任主體嚴格按規定收取建筑工程安全防護、文明施工措施費，否則，一律不予辦理施工許可手續。加大對施工現場安全的檢查力度，對不具備安全生產條件的工程項目一律責令停工，對不符合安全生產標準以及存在安全隱患的工程項目予以停工整改和限期整改，對逾期不整改或整改不徹底的企業將依據相關法規予以處罰，必要時在新聞媒體上曝光。對不符合標準的安全防護用品一律清除出現場，堅決不留安全隱患死角。完善防止新欠的長效機制。在今后的建設項目管理中，凡建設資金不落實，不能足額繳納農民工工資保證金的項目一律不批準建設，凡拖欠工程款的單位一律不予審批新項目，凡不進行登記備案的施工單位一律清除出建筑市場。逐步促進房地產業持續健康發展。從物業項目的前期管理入手，嚴格要求開發建設單位配置物業管理用房，達不到設計要求的規劃部門不予審批，工程結束后達不到標準的不予驗收，房地產業主管部門不予辦理商品房預售許可和房屋所有權屬登記。同時加強維修資金的收繳和使用管理，嚴厲打擊房地產市場的不良行為

第四篇：積極穩妥推進城鎮化進程

積極穩妥推進城鎮化進程

黨的十七屆三中全會提出，堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成城鎮化和新農村建設互促共進機制。“十二五”規劃提出，“優化城市化布局和形態，加強城鎮化管理，不斷提升城鎮化的質量和水平。”準確把握中國特色城鎮化道路的精神實質，需要更加注重構建城鎮化戰略布局，更加注重城鎮化發展的質量和效率，更加注重中小城市和小城鎮發展，更加注重城鎮化與新農村建設互促互進機制的形成。

一、我國城鎮化具有鮮明的階段性特征

經過幾十年的發展，我國城鎮化取得了長足進步。目前有設市城市655個，其中特大城市122個（人口超過400萬的超大城市13個）、大城市118個、中等城市151個、小城市264個；建制鎮19234個。城鎮化率從1978年的17.9%提高到2010年的47.5%，年均提高0.93個百分點。目前，我國城鎮化水平已接近中等收入國家城市化平均水平，長期存在的城鎮化滯后于工業化的狀況開始扭轉。

我國城鎮化進程具有鮮明的階段性特征：一是改革開放初期至20世紀90年代初期。隨著農村改革的深化，鄉鎮企業異軍突起，農村富余勞動力就地轉移，“離土不離鄉”成為我國城鎮化發展的主要形式，這一時期我國城鎮化率年均提高0.65個百分點，打破了城鎮化水平長期徘徊乃至逆向發展的堅冰。二是20世紀90年代中期至2010年。隨著經濟體制改革深化，依托大城市和沿海地區吸納農民工流動就業，成為我國城鎮化發展的主要形式，這一時期城鎮化率年

均提高1.25個百分點，是我國城鎮化發展最快、轉移農村人口最多的時期。三是自“十二五”規劃起的未來20年。這一階段，我國城鎮化發展將出現新趨勢，城市群、城市圈和小城鎮將成為吸納農村人口的重要兩極。經過30年改革開放，一些具有區位和產業優勢的地區，已逐步形成相對集中的城市群、城市圈，如環渤海、長三角、珠三角三大城市群以不足4%的國土面積，聚集了全國18%的人口，實現了全國40%的國內生產總值。這些地區以及其他大城市群周邊地區，將是今后統籌城鄉發展的重點地區，城鎮化水平將有一個量和質的同步提高。另一極是小城鎮。目前小城鎮人口占城鎮總人口的45%以上，小城鎮企業創造的稅收占全國地方稅收總額的四分之一以上，人口、產業和財政聚集效應正在逐步顯現，隨著國家政策的傾斜，小城鎮將成為城鎮化進程中的重要一極。

上述三個階段中，前兩個階段約30年時間，主要是通過農村富余勞動力轉移，為工業化提供廉價勞動力，工業化帶動了城鎮化。正在進行中的第三個階段，約20年時間，則是要通過城鎮化解決農村人口的市民化問題。可以說，前兩個階段是農村支持城市，農業支持工業。第三個階段，則是轉向城市支持農村，工業反哺農業。第三階段是攻堅階段，涉及的多是體制、機制問題，比前兩個階段難度更大，任務更艱巨，但如果政策對頭，效果會更加明顯。我國用50多年時間，走過國外需要百年才能完成的城鎮化歷程，將在中國歷史上寫下彪炳青史的一頁。

二、“十二五”城鎮化發展要處理好三個關系

我國城鎮化水平的提高超出預期，已成為經濟增長的引

擎，這是有目共睹的，但增長質量不高的問題同時存在。

主要表現為：一是一些一線和中心城市的宜居、生態功能退化。由于人口規模快速膨脹，人口聚集過于集中，基礎設施、公共服務增長不同步，交通、住房、公共服務不堪重負。有些城市的水、電、氣、熱、煤等供應常年緊張運行，資源承載能力逼近極限，城市的生態功能弱化。二是城市建設規劃穩定性差。一些城市功能定位不清，同構性競爭導致重復建設。一些城市規劃修編占地過多，用地擴張和耗費資源過度，集約化程度低。三是公共服務二元結構特征明顯。不少農村人口進城后的居住、生活條件較差，社會保障制度不完善。這部分人群基本集中在城鄉結合部，由于基礎設施建設滯后，公共服務出現缺口，一部分成為城市的邊緣群體。四是社會管理滯后。面對龐大的流動人口，在社會管理和公共服務方面還沒有行之有效的對策，基礎管理工作薄弱。

“十二五”時期的城鎮化發展，要認真總結過去城鎮化發展的經驗教訓，妥善處理好“三個關系”：一是處理好大城市規模擴張與提高增長質量的關系，更加注重城鎮化發展的質量和效率。我國的一線城市和中心城市，要堅決遏制城市發展中的“馬太效應”，不能再走“攤大餅”式的外延擴張和人口無序增長的發展道路，而要重視內涵式增長，在加強公共服務設施建設，完善社會管理，提高城市化質量上狠下功夫。大城市發展應與區域經濟發展水平相適應，與區域的資源、環境條件相適應，要著力提高單位土地的人口承載能力及集約化水平。二是處理好大城市發展與中小城市、小城鎮建設的關系，更加注重推動中小城市和小城鎮發展。中小城市和小城鎮是聯結農村和大城市的橋梁紐帶，在城鎮化

和社會主義新農村建設進程中擔負著雙重職責。大城市應加快實現經濟結構優化升級和增長方式轉變，把高新科技、優質高等教育、先進文化、醫療衛生、金融服務、戰略性新興產業以及高端制造業等作為發展重點，其他產業則可有步驟地向中小城市和小城鎮轉移，中小城市和小城鎮應抓住產業轉移的有利時機，科學、均衡布局并聚集產業，構建發展平臺。三是處理好城鎮化與社會主義新農村建設的關系，更加注重城鎮化和新農村建設互促互進機制的形成。堅持城鄉統籌發展，建立城鎮化與新農村建設互促共進的新型城鄉關系，使廣大人民共享城鎮化成果。要把城鎮化和新農村建設結合起來，積極推進基本公共服務均等化，同步提升城鎮和鄉村現代化水平。防止在推進城鎮化過程中忽視新農村建設，使城鄉差距和收入差距繼續擴大。加強城鎮化過程中的土地管理，保護農民合法的土地權益，不以犧牲農業、農村和農民利益為代價推動城鎮化。

三、“十二五”城鎮化發展要解決好五個問題

一是認識問題。城鎮化過程既要遵循規律，順應發展，又要統籌協調，量力而行，在財力可承受、群眾可接受、發展可持續的前提下積極推動。要警惕形式上的“城鎮化”，通過行政區劃調整或縣改市、市改區，在產業未發展，農村人口住所、職業、社會保障等都沒有改變的情況下，將農民統計為市民，單純追求所謂的“高城鎮化率”，這種不反映經濟社會實際發展真實水平的城鎮化，沒有實際意義；要警惕用高負債支撐城鎮化，防止寅吃卯糧，透支未來，急于求成；要警惕“貪大求洋”式的城鎮化，一切從國情出發，從實際出發，多搞實惠有用、群眾歡迎的東西，少搞嘩眾取寵的東西。

二是規劃問題。“十二五”規劃綱要提出，要“科學制定城鎮化發展規劃”。應按照城鄉統籌、層次分明、功能清晰的原則，編制城鄉融合、相互銜接、全域覆蓋的總體規劃，同步推動基礎設施，公共設施和社會事業規劃向農村延伸，改變過去城鄉規劃各自為政的二元格局。應維護規劃的穩定性和權威性，未經法定程序，不得隨意調整，就是對經過中期評估或經濟社會狀況發生重大變化而確需調整規劃的，也必須符合法定程序，維護規劃的穩定性。要加強對規劃實施的監督，包括人大監督、社會監督和輿論監督。

三是戶籍制度問題。城鎮化意味著農民生產方式、生活方式和相應社會管理體制的根本性轉變。在城鎮化發展過程中，進城農民的生產、生活方式已經發生變化，相應的戶籍、住房、教育及社會保障制度等配套改革就需要跟進。“十二五”規劃提出，要“把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。”目前，全國已有十多個省（市）出臺以取消“農業戶口”和“非農業戶口”劃分、統一城鄉戶口登記制度為主要內容的改革，正逐步建立以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所和穩定職業（生活來源）為戶口準入條件的城鄉統一的戶籍登記管理制度。取消農業和非農業戶籍劃分，只是打破二元戶籍制度的第一步，關鍵是要把戶籍制度與相關福利制度逐步分離，逐步弱化或取消依附在戶籍上的教育、醫療、住房、就業、社保等方面的福利待遇差異。這種分離，在中小城市和小城鎮邁的步子可以大一些，在特大城市，由于城市容量等因素制約，要從實際出發，因地制宜，防止一種傾向掩蓋另一種

傾向。

四是小城鎮管理體制問題。對于人口多、經濟總量大的重點鎮，要研究解決其“責大權小”的問題，積極探索“強鎮擴權”，理順管理體制，提高行政效率。可考慮向重點鎮下放行政執法權限，把公安、交管、環保等部門行政執法權及必要的行政許可權下放，提高其社會管理的控制力和執行力；推進鎮級財政體制改革，研究按實際人口規模確定財政分配關系，減輕重點鎮在基本公共服務投入上的財政壓力；根據城鎮集中居住的常住人口及財政收入規模，解決其機構設臵、公共服務隊伍人員編制等問題。

五是資金問題。推進城鎮化進程，不僅需要增加對城鎮基礎設施建設方面的投資，還要加大對進城人口的教育、衛生、社會保障等方面的公共服務的支出，資金需求量大，這在中小城市和小城鎮更為突出。“十二五”時期，要認真研究解決中小城市、小城鎮發展的資金來源問題。在繼續調整公共財政分配格局的同時，還要注重發揮市場機制的作用，出臺相關政策，引導各類投資主體參與城鎮化建設。探索市政公用事業投資體制改革，實行市場化運作、社會化服務，形成投資、經營、回收的良性循環。要高度重視城鎮化的債務負擔問題，發展目標要明確，速度要適度，步伐要穩妥，使城鎮化走上持續、健康、協調、均衡發展的道路。

第五篇：關于推進我市城鄉建設加快城鎮化進程的調研報告(精)

關于推進我市城鄉建設加快城鎮化進程的調研報告 辦公室 南平嶺

加快城鎮化進程，推進我市城鄉建設是貫徹科學發展觀、統籌城鄉發展的重大戰略舉措，也是解決“三農”問題、全面建設小康社會的必由之路。一個地區城鎮化建設的基礎是以工業經濟發展為先導，帶動城鎮建設，以工業經濟發展反哺農業現代化發展。經過認真調研，分析研究，現將調研情況報告如下，僅供參考。

一、我市城鎮化發展的現狀分析

（一）城鎮化建設的基本情況

1、區域情況：濮陽市轄五縣一區及濮陽高新技術產業開發區，下轄16個建制鎮、59個鄉，10個辦事處，共有2989個村民委員會，56個社區居委會（不含油田）共計222個鄉鎮。2008年，全市人口363.35萬人。其中非農業人口64.56萬人，占總人口的17.76%，農業人口298.79萬人，占總人口的82.24%，全市常住人口349.87萬人。其中城鎮人口118.19萬人，鄉村人口231.68萬人。城鎮居民年人均可支配收入12731萬元，農民年人均純收入4065元。全市總面積4188平方公里，其中耕地占64.3%，人均1.36畝。

2、城鎮化現狀：根據調研情況看，現已形成綜合性城鎮、油田工礦型城鎮和農產品加工型城鎮三種類型。一是綜合性城鎮：市區已經成為河南省重要的化工工業基地，主要由中原大化、中原乙烯、三強電力、龍豐紙業等重點工業企業，也是全市的流通中心，商貿流通中心；濮陽、南樂、清豐、范縣、臺前五縣城已成為各自縣域的經濟社會發展中心。二是油田礦區型城鎮：這類城鎮是以中原油田礦區所在地為區域，主要有文留鎮、柳屯鎮、濮城鎮、馬莊橋鎮和瓦屋頭鎮等。礦區建設帶動了一批化工產業、玻璃電光源、機械加工的發展和人口的集聚，已經成為濮陽市工業經濟發展比較活躍的城鎮。三是農產品加工型城鎮：這些城鎮主要分布在農業地區，產業類型不突出，工業經濟發展規模小，主要以當地農產品深加為主，如八公橋鎮、徐鎮、韓張鎮等。沿106國道沿線分布著市區、南樂、清豐、濮陽老城等主要城鎮，濮范高速沿線分布著市區、范縣、臺前縣等主要城鎮，形成了“十”字型城鎮發展軸線。城鎮發展比較活躍的地區主要分布在市區和油田開采地區，如文留、柳屯、濮城和馬莊橋等礦區鎮。

（二）城鎮化建設取得的成效：近年來，濮陽市各級黨委、政府以科學發展觀為指導，堅持城鄉統籌、全面發展為目標，創新體制，發揮職能，大力推進城鎮化建設步伐，城鎮經濟社會迅速發展，城鎮化水平有較明顯的提高。

1、城鎮化水平提高，城鎮體系框架基本形成。2008年底，我市的城鎮化水平達到33.8%，初步形成市區---范縣---臺前縣由西向東的城鎮發展帶及濮陽縣---市區---清豐---南樂由南向北沿106國道的經濟發展帶，“十”字型城鎮結構體系基本形成。隨著我市轄區各產業集聚區的大規模建設，城鎮職能發生了較大的變化，由過去以農業型為主要職能的城鎮體系逐漸轉變為農業型和工業型并重的城鎮職能體系。目前，已經形成濮城、柳屯、文留、馬莊橋等幾個油田礦區城鎮。現濮城的城鎮化率已達到了46％，遠遠高于縣域城鎮化水平。

2、城鎮化擴大了城鄉的有效需求，推動了產業結構的調整優化。近年來，我市堅持以科學發展觀為統領，按照走新型工業化道路的要求，深入實施“以工興市”戰略，圍繞加快資源型城市經濟轉型，著力推進經濟結構優化升級，積極構建現代產業體系，經濟規模不斷擴大，產業結構日趨合理，工業發展后勁逐步增強，部分支柱產業引領帶動經濟發展的作用開始顯現。隨著城鎮化的加速推進，農村富余勞動力及其他生產要素和非農產業向城鎮集聚的速度明顯加快，全市城鎮基礎設施建設投資不斷加大，以城鎮為依托的第三產業快速發展，拉動了產業結構的調整,帶動了全市經濟發展。

3、城鎮經濟在全市經濟社會發展中的主導作用逐步增強。城鎮經濟的迅速發展和功能設施的不斷完善，極大地吸引了周邊地區的資本、技術、人才、勞動力等各類生產要素向城市和重點城鎮的集聚，為轉移農村富余勞動力并帶動周邊地區經濟社會發展發揮了重要作用。

4、城鎮化建設促進了投資環境的進一步改善。我市緊緊抓住“構建中原經濟區、促進中原崛起”和國家扶持政策的良好機遇，不斷加大城市和城鎮間基礎設施建設力度，有效解決了一些城鎮普遍存在的供水、交通和環境污染等問題，陸續建成了一批能夠體現城市特色的文化、教育、衛生、體育等公共設施，使城市基礎設施和人居環境得到很大改善，制約城鎮經濟社會發展的“瓶頸”問題有了明顯的緩解。

5、“工業強市”戰略成效顯著。2006年至今年6月底，重點工業項目共完成總投資393.14億元。相繼建成了中原大化50萬噸/年甲醇、龍豐紙業10.5萬噸/年楊木化機漿、25萬噸/年輕量涂布紙、國電2×200MW發電機組、龍宇化工20萬噸/年甲醇、武漢力諾40萬臺/年太陽能熱水器、林氏化工5萬噸/年聚異戊二烯乳液等一批重大項目。重點工業項目在壯大經濟總量、增加財政收入、增多就業機會的同時，也在促進我市產業結構優化升級和城鎮化建設方面發揮了重要作用。

6、建制鎮工業迅速發展。近年來，油區內的鄉鎮立足濮陽石油、天然氣、勞動力等資源優勢和原有的產業基礎，緊緊抓住全國產業轉移的機遇，主動加強與長三角、珠三角和環渤海等地的交流與合作，制定出臺了各種優惠政策，營造優良環境，新設計規劃的8個產業集聚區總體規劃一次性通過省級審批。截止目前，入園企業的數量達160個。其中，建成投產項目51個，在建項目38個，新開工項目71個，累計完成項目投資16.5億元。產業集聚區建設的強力推進，已成為我市城鄉一體化建設和工業經濟快速發發展的新的經濟增長點。

二、我市城鎮化發展存在的問題

（一）城鄉發展不平衡，城鎮化水平偏低。我市經濟是典型的以能源開發為支撐的工業經濟，工業投資布局相對高度集中，強勁的能源經濟發展勢頭與相對滯后的縣域經濟發展現狀形成明顯的反差，城鄉經濟結構“一頭輕、一頭重”，發展嚴重失衡。2008年底，濮陽市城鎮化水平為33.8%，低于全國平均水平近8.1個百分點45.7%，比全省城鎮化平均水平也要低出近2.2個百分點（36%）。城鎮建設規模偏小，發展比較活躍的地區主要分布在市區和油田開采地區，如文留、柳屯、濮城和馬莊橋等礦區鎮，農產品加工型城鎮則發展水平比較低，工產經濟基礎薄弱，城鎮面貌仍保持在農村形態。另外，灘區面積大，人口眾多，有37.5萬群眾，約占全市人口的十分之一，且長期處于貧困狀態，嚴重制約了城鎮化進程。

（二）思想觀念保守，缺乏發展和創新意識。我市仍屬欠發達地區，在資金、技術和人才優勢方面不如東部沿海等經濟發達地區；在資源、勞動力優勢方面不如西部地區；隨著中原油田原油和天然氣資源萎縮，開采量逐年遞減，接替產業跟進較慢；在招商引資方面，受環保容量的制約，在項目審批、企業經營、業主待遇等方面沒有創新，沒有出臺具有濮陽特色的突破性措施，在一定程度上影響了招商引資的效果，影響了大項目在濮陽落戶；在與央企或其它大型知名企業實施戰略聯合重組工作才剛剛起步，有待進一步加大力度，擴大成果。

（三）發展方式粗放，高新技術企業較少。在我市工業企業中，普遍存在企業規模小，整體素質偏低，缺乏核心技術和創新能力，產業鏈條短，產品附加值低，生存能力和成長性不高的問題。如，近幾年發展起來的特種玻璃和電光源產業中，有60%的企業產品只做到拉管，有30%的燈飾企業也只做到半成品，僅有10%的企業將產品鏈條拉長到產成品，如太陽能熱水器、汽車燈、摩托車燈等；在農副產品深加工企業中，生產面粉企業居多，生產掛面、面點等精細終端產品的企業就很少。另外較為典型的我市4家食用油脂加工企業，無一不為山東“魯花”、“金龍魚”提供大量的散裝油脂。以上足以說明，我市工業仍處于低層次階段，科技含量少，產品附加值低，缺乏品牌意識，造成工業企業承接國家優惠政策能力低，爭取國家和省里的扶持資金少。

（四）大型工業項目少，發展后勁不足。一是大型項目少，后續項目儲備不足。由于缺乏有效的推進機制、獎懲機制，近年來，全市工業新項目建設總量一直處于徘徊回落狀態。每年新上重點工業項目從2006年的148個，下降到2009年的84個。其中，項目投資超億元的17個，超5億元的僅2個，明顯缺少大個頭工業項目；二是企業規模擴張慢，成長艱難乏力。全市地方工業中，除濮耐公司、宏業化工、恒潤化工、蔚林化工、穎泰化工、鵬程化工等少數企業發展較快外，不少企業缺乏長遠發展規劃，不注重技術改造和結構優化升級，或長期投入不足，不僅影響了企業自身的生存與發展，而且在很大程度上也影響了全市工業經濟和城鎮一體化建設的發展。

（五）支柱產業薄弱，工業化水平不高。產業支撐是城鎮發展壯大的前提。濮陽市的工業結構多以石油化工、食品加工、特種玻璃及電光源、林紙林板、冶金建材等為主，目前我市八大產業集聚建設雖然取得了一定成效，但依次形成的八大主產業仍存在著融資難、發展難、提升難，化解風險的能力弱，核心競爭力不強等諸多因素，對城鎮化建設支撐力度還不夠強勁。尤其是石油化工、特種玻璃及電光源等對天然氣資源依賴性較強的工業，資源緊缺已成為制約其發展的瓶頸。八公橋、徐鎮等農副產品深加工型城鎮，雖有幾家糧油加工企業，但企業數目少，規模不大，形不成產業聚集和產業鏈條，對城鎮經濟拉動效益不明顯。產業優勢、輻射帶動能力相對較弱，難以形成產業集聚效應。

（六）發展環境不寬松，成為制約工業經濟發展不可忽視的因素。主要表現：一是承諾的優惠政策兌現不到位，甚至有意設卡；二是環境容量不足，從長遠看土地儲備不足；三是服務意識不強，辦事程序繁雜，工作效率低下；四是本位主義嚴重，部門利益當先。沒有真正形成全社會關心工業、支持工業的氛圍，沒有形成發展上的合力；五是“四亂”和行政“不作為、亂作為”現象時有發生，企業怨聲載道，苦不堪言，甚至想另謀出路。

（七）城鎮基礎設施建設資金短缺、發展滯后。各縣區財力對小城鎮投入極其有限，小城鎮建設基本走的是自主發展的路子。城鎮規模小，建設資金不足，基礎設施建設滯后，道路、供水、排水等基礎設施不配套，導致城鎮功能脆弱，承載力、吸引力不強，服務功能不全，商業、金融業等形不成規模，難以將人流、物流、資金流、信息流、交通流等引向城鎮集中，社會資源共享程度低，不能形成集聚和輻射效應。如八公橋鎮、徐鎮、韓張鎮等農業鎮，道路狹窄，路況差，缺乏排水、通信、綠化等市政設施。造成鄉鎮級教育、居住、醫療等社會各項事業相對滯后，不能滿足人民群眾日益增長的物質和文化要求。

三、我市城鎮化進程制約因素

（一）思想制約。在實際工作中，一些政府和部門對城鎮化和城鎮建設的重要意義認識不深，沒有正確把握城鎮化與經濟發展的關系，創新意識欠缺，發展緊迫感不強，有的鄉鎮在經營城鎮拓寬融資渠道方面，仍存在“等、靠、要”的思想；引導農民進城鎮創業的方法、措施不多，力度不大。小城鎮建設仍然存在用錢靠財政、建設靠政府的思想意識。

（二）政策制約。小城鎮建設的優惠政策難以落到實處，支持小城鎮建設的政策措施嚴重滯后。國家實行嚴格的土地政策使城鎮建設缺乏空間，招商引資，發展工業項目，因土地問題常常被擱淺。農村土地流轉制度、小城鎮社會保障制度、城鄉戶籍制度等尚未完善。

（三）機制制約。在全國1887個重點鎮中，濮陽市有6個，在全省的重點鎮中，濮陽市有10個，但扶持發展重點鎮、示范鎮的政策傾斜沒有到位，沒有形成對重點鎮、示范鎮發展相應的政策措施，城鎮發展的激勵機制沒有建立和形成。

（四）產業制約。近幾年來，依托中原油田礦區型城鎮建設的八大產業集聚區得到了長足發展，并形成了各具特色的產業聚集區，產業集群已具雛形，但對天然氣資源依賴性較強，如玻璃及電光源產業是高耗能、科技含量較低的行業，大都也是招商引資企業，對本土經濟貢獻不大。其他農副產品深加工型城鎮企業數目偏少，創名優產品意識差，市場競爭力弱。

（五）規劃制約。由于歷史遺留因素，規劃滯后，無法滿足城鎮建設的需要。在16個建制鎮中，除幾個油田礦區型城鎮經濟實力相對較強一些，基本完成了總體規劃，編制了區域規劃外，其他城鎮現有的規劃缺乏科學性、前瞻性和連續性。規劃的滯后導致建設的無序進行，大多城鎮擴張無序，鎮區功能繁雜，個別城鎮的部分街道還沒有配套相應的排水、排污、路燈等設施，臟亂差現象普遍存在。

四、幾點建議及思考

(一)突出特色，壯大城鎮經濟實力。一是大力發展園區經濟。以優惠條件引導推動產業關聯度高的工業企業有序地向產業集聚轉移，形成集約化生產、規模化經營、簇群化發展的新型工業格局；二是培育具有區域特色優勢的主導產業。根據各城鎮的區位、產業和經濟結構特點，推進特色產業基地建設，培育和發展區域經濟品牌。如濮陽縣、清豐縣和南樂縣的部分城鎮要積極發展農產品市場和農產品加工業，吸引農業產業化龍頭企業和鄉鎮企業在鎮區集中布局。發展“一村一品”、“一鎮一支柱”，形成覆蓋本地的農產品加工基地、農產品集散中心和農業信息、技術服務中心，形成沿濮清南分布的涉農產業帶；范縣、臺前要依據現有的玻璃制造、石油化工、羽絨加工產業，引導企業集中連片發展，規模化經營，形成濮臺產業帶；三是充分發揮現有優勢，集中力量培育壯大石油化工、煤化工、食品工業、玻璃電光源、林紙林板等支柱產業，運用高新技術和先進適用技術改造和提升傳統產業，提高高端產品、最終消費品和高附加值產品的比重。

（二）立足產業發展，夯實城鎮經濟基礎。經濟發展是城鎮發展的前提，沒有雄厚的經濟基礎支撐，推進城鎮化只能是一句空話。因此推進城鎮化，必須始終堅持以經濟建設為中心，不斷增強城鎮的經濟實力，提高吸納農村剩余勞動力的能力。立足于城鎮功能定位，發揮比較優勢，形成各具特色的城鎮經濟。吸引和推動能源化工企業在產業集聚區內形成集群發展，并通過周邊城鎮的相關服務職能，促進產業集聚區與城鎮的同步發展。對于市區周邊城鎮而言，應當把加快城鎮第二、三產業發展作為城鎮產業結構調整的主要著力點，積極完善服務功能，提高城市規劃和管理水平，構建有利于城鎮發展與管理的體制機制，以加快城鎮化進程。

（三）發展農村公用事業，統籌城鄉發展。一是加快新農村建設步伐。以“學習李連成、建設社會主義新農村”活動帶動濮陽市新農村建設，以126個市級小康村為重點，因地制宜，分類實施，建設“布局合理、設施配套、環境整潔、村貌美化”的新型農村；二是以提高農民素質為核心，培育新型農民。要從教育基礎設施建設入手，在抓好義務教育的基礎上，辦好高中，抓好職業教育，提高農民勞動者的自身素質和就業能力；三是以農業產業化發展促進農村經濟發展。堅持用工業理念、市場觀念發展農業，大力培育和壯大一批特色產業，打造一批有競爭優勢、帶動能力強、輻射面廣的大型農業龍頭企業，促進城鎮經濟的發展。四是在沿黃地區實行移民建鎮政策。在沿黃三縣堤外分別設置重點鎮，使黃河灘區35.8萬人有序向城鎮轉移，實現移民建鎮目標。

（四）推進一批示范新村建設，促進城鄉一體化進程。要搞好城鄉一體化發展規劃，全面深化各項改革，打破城鄉二元結構，建立一體化的土地流轉制度、戶籍制度、勞動就業和社會保障制度，加快工業化建設步伐，推進農業現代化。大力發展農村公用事業，形成以統籌城鄉產業發展、統籌社會事業發展、統籌基礎設施建設、統籌勞動就業和社會保障為重點的城鄉一體化新格局。要把城鎮周邊新農村建設列入城鄉一體化規劃范圍，統一規劃、統一建設，制訂靈活政策，引入市場機制，通過加大招商引資力度，引進城鎮項目開發房地產。通過房地產開發，提升城鎮品位和規模擴容，帶動城鎮周邊新農村建設。大力推進新農村的規劃建設管理工作，著重解決村居基礎設施。重點建設村居排水溝和污水處理、生活垃圾處理設施，重點挖掘村居建設特色，形成鮮明的地方特色，達到“一村一品”的格局。通過加強基礎設施建設，打造“四化”（美化、綠化、硬化、亮化）作為推動小城鎮建設發展和新農村建設的切入點，促進城鄉一體化進程。

（五）以較低的居住成本和良好的生產、生活環境吸引農村人口向城鎮轉移。城鎮化是改善農民生活質量的最佳途徑，為讓農民盡可能分享多的經濟發展成果，建議在小城鎮開發規劃建設的同時，要規劃建設若干舒適、廉價的大型居住區，完善生活、教育、文化、休閑等設施，要出臺一系列配套優惠措施，讓普通農民能買得起房，安得起家，盡可能讓越來越多的農民在城鎮住下來，城鎮才能真正發展起來

（六）走新型工業化道路，加快城鎮工業發展。

要全面推進城鎮工業結構優化升級，運用高新技術和先進適用技術改造和提升傳統產業，提高高端產品、最終消費品和高附加值產品的比重。充分發揮現有優勢，集中力量培育壯石油化工、煤化工業、林紙林板、機械制造等支柱產業。大力發展有一定技術含量的勞動密集型產業，拓展城鎮就業渠道。

綜上所述，堅持以科學發展觀統領城鄉建設全局，堅持以規劃為龍頭引領城鄉建設，堅持以強化功能特色為重點提高城市建設水平，堅持以改善生產生活條件為重點，加快新農村建設。進一步加快村鎮建設步伐，解決建設中存在的問題，提高城鎮化和城市現代化水平，建設社會主義新農村，推進城鄉一體化，是促進我市經濟發展的有效途徑。