第一篇：關于加強地方人大監督職能建設的調研與思考

隨著依法治國方略的深入實施與社會主義和諧社會的全面構建，人大監督在我國政治生活中發揮著越來越重要的作用。為加強我市人大的監督職能建設，更好地適應推進城鄉一體化、促進法治與和諧成都建設，我帶著市人大常委會辦公廳的同志，通過召開座談會、現場了解情況等形式，普遍調研與專題調查相結合，對區（市）縣人大監督職能建設的情況進行了調研。

一、我市區（市）縣監督職能建設基本情況

近年來，各區（市）縣人大常委會始終堅持黨的領導，緊緊圍繞黨的工作中心，以促進本行政區域經濟社會協調發展為目標，加強和改進監督職能建設，監督工作從形式到內容都有了一定的創新和發展。

（一）監督內容貼近主題。發展是時代主題，各區（市）縣人大樹立和落實科學發展觀，積極開展監督工作。監督工作內容，大致是以經濟、行政等法律法規的貫徹實施為重點；定期聽取和審議政府關于國民經濟和社會發展計劃、財政預算執行和財政收支審計等情況報告；開展對政府實施項目年、抓工業發展、城鎮建設等全局性工作和重大項目建設的監督；加強對法院民商事、行政審判以及檢察院民事、行政檢察等工作的監督；對于失地農民就業、社保和拆遷補償等人民群眾普遍關心的熱點難點問題，督促政府依法行政。這些監督內容一般在年初區縣人大常委會工作要點中就確定下來，同時不拘泥，針對人感染豬鏈球菌疫情等突發事件，能及時督促政府有效解決。

（二）監督工作不斷創新。各區（市）縣人大重視創新，以創新推動監督工作向難度突破、向配套發展、向實效著力。一是創新監督方式。利用常委會會議審議監督形式，不少地方開展了審議再審議制度。其中金牛區的作法比較典型：對審議的報告分“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三個檔次進行電子表決，有關報告或整改落實情況兩次審議表決未通過的，常委會可依法提出質詢或作出決議決定。二是結合行使重大事項決定權開展監督工作。溫江區等人大常委會制定了有關行使重大事項決定權的制度，對重大事項進行了細化、規范，初步形成了重大事項報告制度，適時作出決議決定，增強監督的權威性。三是拓展監督領域。積極探索對本行政區域內垂直管理部門工作的監督，都江堰市人大今年開展了對5家市管部門主要負責人進行了工作評議，促進了被評議部門工作。雙流縣人大還制定了關于加強對垂直管理部門（單位）實施監督的暫行辦法，使監督更具規范性和可操作性。四是深化人事任免權開展監督工作。有的地方要求任命干部向人大常委會遞交任職承諾書，以任職承諾書作為任職干部述職和評議的對照和參考；原創文秘材料，盡在文秘知音網。有的地方實行了任命干部向憲法宣誓等制度，這些作法豐富了監督內涵、促進了“一府兩院”的工作。

（三）監督實效有所增強。推進城鄉一體化、實施項目年工作是全市工作大局。今年以來，各區縣將此兩項工作列為監督重點，努力增強監督實效。針對推進城鄉一體化、實施項目年工作中，涉及農民利益的問題，金牛區人大提出了醫療保障、充分就業等一攬子建議。在區人大監督和支持下，項目年工作順利推進，落實了投資30多億元的成都天府華僑城，投資2億多元的一品天下旅游街等一批重大項目。溫江區人大深入開展對籌辦“花博會”等重大項目的監督，針對項目“落地”緩慢等問題進行視察、聽取匯報，評議分管領導，提出抓落實、抓配套等建議，促進了花博會等工作的順利開展。為加快西南航空港經濟開發區建設，雙流縣人大及時開展土地管理法和開發區管理條例的執法檢查，重點圍繞農民拆遷安置積極建言，維護農民的合法權益，促進了項目的實施。崇州市人大把監督重心向社會弱勢群體、生態環境等方面傾斜，武侯、金堂等區縣人大狠抓關鍵環節的監督推進城鄉一體化、落實項目年工作也各具特色，成效明顯。

（四）重視代表監督作用。金牛區建立了人大代表辭職、述職和宣誓等制度，支持、規范和保證人大代表依法履行職責。溫江人大制定了《關于加強代表工作的意見》、《區人大代表小組年度工作考核辦法》等制度，屆內對所有區人大代表進行培訓；對先進代表小組、優秀代表和提出高質量議案或建議的代表進行表彰；今年開始，把代表活動經費由每人300元調為400元。雙流縣人大制定了《提高人大代表專題視察和執法檢查質量的辦法》，將監督對象選題和代表選題相結合、看亮點與看缺點相結合、明查和暗訪相結合、代表個人持證視察和組織代表視察相結合，避免形式主義和“走過場”。其他區縣的代表監督工作也趨于活躍、富有效果。

二、影響監督職能作用發揮的主要因素

總體而言，全市監督職能建設明顯加強，監督的意識、手段、實效都有了不同程度的提升，但從人民代表大會制度的本質要求看，仍是一個薄弱環節，還不能完全適應經濟社會的發展要求和人民群眾的期望，監督制約能力、實效性有待進一步增強。

第一，認識上仍有偏差、尚有困惑之處。對于人大監督重要性的認識，還需進一步提升，進一步落實黨委總攬全局、協調各方的原則，有力支持人大監督工作。有的地方人大處理不好監督和支持的關系，以支持代替監督，以致監督乏善可陳、支持亦流于形式；常委會組成人員偏少、年齡偏大，船到碼頭車到站的思想客觀存在，基層人大存在著一點不做“沒有意思”，做一點 “過得去、有個交代” “意思意思”，做多點“怕誤會啥意思”的心態，導致監督工作深不得、淺不得、硬不得、軟不得，令人困惑。

第二，老問題猶存，新問題應對乏力。一是代表結構不盡合理，代表工作經費不足。有的地方本屆人大代表中，各級黨政領導干部約占代表總數的一半，這部分代表有些客觀上忙于本職工作，時間、精力有限，成為事實上的“掛名”代表；代表工作經費偏低，有的地方代表年經費僅有50元，開展活動很困難，對于代表知情知政缺乏應有的經費保障。因而，人代會期間代表提出議案和建議的質量不高，行使審議權不充分；閉會期間，有的代表經常無故缺席人大組織的視察、檢查或調研等活動，履職尚不到位。二是人大信訪工作難以適應新形勢的需要。當前，人大信訪工作總量逐年增加、任務日趨繁重，但編制所限難以充分發揮信訪監督作用。三是隨著城鄉一體化的推進，不少鄉鎮撤為街道建制，而街道不設權力機關，使人大的監督出現斷層。四是有的垂直管理部門“眼光向上”，缺乏接受當地人大及其常委會監督的意識和自覺性，因無監督法可依，地方人大對其監督的力度不夠。

第三，制度設計不合理，監督難以深入。法律確定的監督規定過于原則，難以操作。比如聽取、審議“一府兩院”工作報告，報告未被批準，如何處置，法律沒有規定。有些法律法規強制性特征不足，側重強調應怎么辦、要怎么辦，對不執行法律或違法的行為卻無懲罰性規定，人大很難監督這些法律法規在本行政區域的實施。諸如，詢問、質詢、特定問題調查、罷免等法定監督手段也存在此類問題，長期困擾地方人大。

三、關于加強和改進監督職能建設的思考

監督職能建設，實質上是在掌握實情、把握規律、依法履職的基礎上，與時俱進，不斷形成新思路、新舉措，努力提高人大監督能力的過程。針對人大監督中存在的問題，加強和改進我市人大的監督工作，提高監督能力，重點應從以下幾個方面著力。

（一）提高思想認識，進一步強化監督的共識性。監督不到位的種種弊端，歸根結底在于對人大監督的重要性、必要性認識不足。全社會尤其是國家機關和各級領導干部要從鞏固黨的執政地位和加強黨的執政能力的高度來認識做好人大監督工作的意義。人大行使監督權是憲法和法律賦予的一項最基本、最經常的職責，是國家監督體系中最高層次、最具權威性的監督手段。它是健全人民代表大會制度，建設法治與和諧社會的重要保障，有利于集中和體現人民的意志，調動人民參與管理國家和社會事務的積極性和創造性；促進國家機關高效運轉，從制度上防止和消除腐敗，實現決策的民主化、科學化。原創文秘材料，盡在文秘知音網。不能正視或削弱人大的監督地位，就會削弱人民當家作主的政治權利，從而削弱黨的執政能力。因此，人大監督職能只能強化不能弱化，這應成為全社會和各級國家機關的共識。

（二）強調監督原則，進一步明確監督的指向性。監督能否具有力度和成效，監督指向很重要。指向不對頭，力度再大，也不解決問題；指向正確，循序漸進，終有所成。解決好監督的指向性問題，必須根據中央9號文件，結合實際：一是堅持黨的領導原則。要始終自覺地把人大工作，特別是人大監督工作，置于同級黨委的領導之下，堅持重大事項向黨委請示報告，得到黨委對人大常委會依法履職，尤其是使用剛性監督手段的理解和支持，緊緊依靠黨的領導推進人大工作。通過加強和改善黨對人大工作的領導，努力創造一個良好的人大監督環境。二是堅持不包辦代替原則。既要加強監督，又不直接處理“一府兩院”職權范圍內的具體事項，不干預具體工作，更不能代替司法機關審理案件,主要是通過啟動其內部的監督機制、推進工作。三是堅持依法辦事的原則。監督的對象、內容、范圍、方式，都要嚴格符合法律規定，符合法定程序。是否需要監督、如何進行監督都要以法為據。四是堅持集體行使職權的原則。監督意向的確定，監督行為的實施，都要集體討論決定，不能以個人意見代替集體決定,避免行政化傾向。五是堅持抓重點、議大事的原則。立足于實效，著眼于大事，圍繞黨的中心工作，緊扣發展主題，抓住人民群眾反映強烈的熱點問題，選取執法、司法領域中的薄弱環節，找準監督的重點和切入點。

（三）加強實質性監督建設，進一步增強監督的實效性。提高人大的監督能力，應著眼于實質性監督和實效性監督這一核心問題，在強化監督措施上下功夫。要敢于運用法律手段，經常性地運用詢問這一法定手段，使其成為監督常態；大膽運用那些過去未用或用之甚少的剛性監督手段，如質詢、特定問題調查、撤職、罷免等，確保監督權有效行使。要善于運用綜合手段，既善于把各種行之有效的監督手段綜合運用到行使監督權過程之中，又善于把行使監督權與行使決定權結合起來，對監督中發現的重大問題或帶有全局性、傾向性的問題，通過作出相應的決議、決定，推進監督事項落到實處；把行使監督權與行使任免權結合起來，對于嚴重失職、腐化墮落的人大選舉和任命的國家機關工作人員，要善于和敢于依照法定程序，予以撤職或罷免。要建立健全督辦機制，對于人大的監督事項，“一府兩院”必須在限定時間內認真整改，并將整改的措施和效果及時向人大報告；并根據反饋后的新情況、新問題，進行跟蹤監督，務求實效。

（四）加強監督法制化建設，進一步提高監督的權威性。由于全國的監督法未出臺，因而地方各級人大的監督工作，處于探索和積累經驗的過程之中。針對監督缺乏規范性、操作性的問題，地方人大應努力在制度設計、健全監督法制上下功夫。一方面，要注意有選擇地把地方人大實踐中創造的一些行之有效的監督手段上升為法規，改變缺乏法律依據、操作隨意性大的狀況；另一方面，把憲法和法律關于人大行使監督權的規定更加具體化、系統化，使監督的內容、范圍、形式等更加明確、更加規范。同時，重視建立健全監督工作法定程序。比如，建立關于特定問題調查、質詢、撤職、罷免等監督處置程序、各種監督形式之間的銜接轉換程序、對行政司法機關個案監督等程序，原創文秘材料，盡在文秘知音網。使之具體可行，并具權威性。

（五）充分發揮代表作用，進一步突出監督的主體性。加強代表工作，發揮好代表作用，很大程度上影響著人大監督的水平和質量。當前，一是要組織好代表進行專題視察和調研，為代表知情知政提供條件，更好履行監督職能。要組織代表圍繞經濟社會發展中的重大問題和群眾關心的熱點、難點問題，如推進城鄉一體化、招商引資、工業開發、水環境綜合整治、失地農民和下崗工人再就業、食品安全等工作開展視察、調查，了解社情民意；二是組織代表參加常委會和專門委員會組織的視察、執法檢查和專題調研，邀請代表參加常委會開展的述職評議工作，發揮代表的監督作用；三是把代表議案、建議的辦理落到實處。要高度重視，采取多種形式辦理或督促辦理，提高辦理質量，使代表提出的議案、建議都得到認真落實，以深化人大監督工作。

加強人大監督職能建設，是民主政治建設漸進的過程，是一項長期的系統工程。它涉及到監督的認識、機制、原則、方法以及代表工作等諸多問題，要深化認識、創新機制、明確原則、健全制度，著眼于監督的前瞻性、連續性、有效性，形成長效機制，有序推進監督職能建設，充分發揮人大監督在構建法治與和諧成都中的作用。

第二篇：地方人大司法監督的探索與思考

地方人大司法監督的探索與思考

司法制度是國家治理體系的重要組成，全面深化改革背景下加強地方人大司法監督，必須要履行法定職責、創新工作機制，切實推動司法制度和司法能力現代化。

一、地方人大司法監督的情況與問題

（一）工作的情況。

各地方人大及其常委會的司法監督工作情況，一般是采取聽取審議工作報告、執法檢查、任免監督、專題詢問、重大事項報告等法定方式，并結合工作評議、滿意度測評等創新舉措。但客觀來看，司法監督仍是人大監督工作的薄弱環節，主要表現在：一是監督議題偏少，地方人大及其常委會的司法監督項目每年在２件左右，遠遠少于對政府工作的監督，且監督范圍較為狹窄，主要集中于業務、案件和人員，對機制、程序、規范等方面的監督缺乏；二是監督深度不夠，地方人大及其常委會組織代表檢查、視察、調查、評議等活動時，往往難以解決人員分散、時間緊張、專業生疏等問題，大都淺嘗輒止，無法全面到位，對問題找不準、癥結析不深、建議提不實。三是監督效果有限，存在著彈性監督多、剛性監督少，程序性監督多、實質性監督少，即期監督多、跟蹤監督少，事后監督多、事中監督少等情況。同時，群眾參與度、知曉度不高，司法機關落實率、執行率尚有不足。

（二）存在的問題。

認真分析各地方人大及其常委會的司法監督調研情況，產生上述問題的原因一般是“不愿監督、不敢監督、不善監督”

等等。

但再深層分析，除監督能力

之外，還有體系、機制、方法、措施等監督制度方面的一些問題癥結。如制度細化不到位，導致監督層次縮減，憲法規定缺乏細化安排，《監督法》未有效涵蓋地方人民代表大會，導致最高形式的人大監督容易被簡化為常委會監督，監督層次不斷縮減；如體系設計不緊密，導致監督合力不強，司法監督體系往往是由黨委、人大、檢察、審計、群眾等主體組成的松散多元系統，相互間沒有平臺機制的緊密聯結，力量分散、各自為戰、協調不夠的現象還比較突出，無法形成專業深度、整體格局、聚焦效應，對司法機關的工作、人員、預算監督與事前、事中、事后監督，難以實現全覆蓋、優效果；如認識評價不清晰，導致監督動能缺失，人大監督權的行使散見于相關法律法規，且內容規定過于籠統、程序實體不夠清晰，針對性、操作性不強。同時，目標管理機制尚未建立，難以形成責任落實、工作導向、績效評價、結果應用、目標提升的監督“

循環過程”，在一定程度上造成了人大監督主觀動能的缺失。

二、地方人大司法監督的舉措和影響

一是著眼于強化監督。

全面深化改革有效解決了前文所述的問題癥結，給地方人大司法監督帶來了強化的直觀影響。一是促進層次提升。監察委員會由人民代表大會產生，對人大負責、受人大監督、向人大匯報工作。這不僅在制度層面確立了監督權作為一項國家權力的地位，同時也拓展了人大行使權力的領域和審議監督的范圍，使之成為對司法機關的監督者和對另一監督者（監察委員會）的再監督者，構建了司法監督的嶄新格局。二是促進力量整合。監察委員會對行使公權力的公職人員進行全面覆蓋監察，并建立司法協調銜接機制，整合反腐敗資源力量。這意味著監察委員會集中了原由不同國家機關行使的監督性權力，以及法定、廣泛、剛性的監督手段，推動了以往主體多元、協作多邊、層次多級的松散型司法監督體系，轉換成在黨委領導下，以人大監督和國家監察，自身執行力、部門整合力和規劃統籌性、工作專業性更強的緊密型司法監督新體系。三是促進專責明確。監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，在業務人事上垂直管理，這體現著司法監督的實體化（特別是反腐倡廉，包含違法監督、效能監督、廉潔監督等）、權責權的統一化，不僅有利于明確監督責任、監督目標，也有利于人大對監察委員會司法監督工作的再監督、再推動、再提升，確

保良性循環、有效運行。

二是著眼于多面監督。

地方人大司法監督會除受到直觀影響之外，也面臨著全面深化改革制度創新重構背景下的新要求。一方面，倒逼地方人大及其常委會不能囿于業務、案件、人員的監督內容范圍，不能滿足于具體意見落實、具體問題整改的固有目標結果，而是要從“

國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”憲法規定的更高層次，從“

治理體系、治理能力”的更高要求出發，在人大“

制度總框架”下深入思考司法監督工作的定位、權界和目標，推動司法制度和司法能力的現代化。另一方面，要求地方人大必須從“配合、促進”司法制度改革的角度，立足于司法監督的層次、體系、職責發生的上述新變化，認真研究、積極探索創新監督機制、方法、措施，以及增強人大代表的履職能力、人民群眾的參與意識等具體內容，進一步提高工作質效，實現監督制度、監督能力的現代化，并與司法制度、司法能力的現代化相輔相成、互促共進。

三是著眼于無用監督。

在思考司法監督定位、權界、目標和探索司法監督機制、方法、措施的同時，應避免陷入“

無用化”

新誤區，如認為司法機關獨立行使職權，地方人大及其常委會沒有必要加強司法監督？監察委員會對行使公權力公職人員監察全面覆蓋，地方人大及其常委會沒有必要加強對司法工作人員的監督？監察委員會同紀委合署辦公，地方人大及其常委會沒有必要加強對監督者的監督？司法機關專業性強，地方人大及其常委會沒必要強調人大代表的主體作用？上述誤區，其實還是思想認識深化的問題，沒有充分認識到人大司法監督是制度所定、民眾所盼、自身所重、司法所求。因此，地方人大及其常委會司法監督不僅不是無用，還要持續加強。

三、地方人大司法監督的定位與權界

一要進一步把握定位。要切實把握人大監督在司法監督新體系中的三重新定位，進而理清人大監督與其他監督形式的層次邊界。一是在黨的領導下，作為群眾監督的最高形式，與國家監察一起，是司法監督新體系的“兩核”；二是體現權力機關職能，決定任命監察委員會負責人，授權并監督支持監察委員會依法行使監督權，是司法監督新體系的保障；三是基于與“一府兩院”的分別授權關系，作為法律監督、審計監督等其他形式的協調樞紐，是司法監督新體系的平臺。

二要進一步明確權界。要根據人大權力全民性、法定性、至上性的特點，努力避免與其他監督形式的重疊和互擾。一是“大事”監督，緊扣關系人民利益的改革發展大局，充分發揮代表主體作用，健全人大及常委會依法行權機制，推動解決司法工作的重大、共性、突出問題；二是“法律”監督，緊扣體現人民意志的法律實施工作，對司法機關、司法實務進行監督，并視情問責問效，推動司法公開公正；三是“統籌”監督，緊扣代表人民行權的最高地位要求，科學規劃、加強統籌、集聚力量，健全與國家監察、法律監督的聯動合作機制，推動各種監督形式之間的優勢疊加、資源共享。

三要進一步理清目標。一是制度性目標，通過監督推動改革，推動司法制度和司法能力現代化，推進監督制度和監督能力現代化；二是效能性目標，通過研究制定有關銜接的辦法、規定，加強改進司法監督，支持司法機關獨立行使職權，確保法律在本區域內得到正確實施；三是問題性目標，通過加強代表工作和建議件辦理，推動解決人民最關心最直接最現實的司法問題，不斷滿足全社會日益增長的司法需求，努力讓每個司法案件都體現出公平正義。

四、加強地方人大司法監督的措施與建議

地方人大及其常委會要按照全面深化改革的決策部署，立足于人大自身職能，健全完善監督運行機制方法，不斷提升司法監督工作的統籌能力、組織水平、實際效果。

一要著力推進司法監督體系建設。要堅持黨的領導，按照監察制度、司法制度改革要求，牽頭建立專群兼有、層次豐富、各負其責、緊密銜接的司法監督體系。一是要帶動群眾監督。

通過深化人大代表聯系群眾活動室，以及設立代表信箱、完善人大門戶網站（微信公眾號）、安排旁聽庭審、組織公民列席人代會或常委會等方法，鼓勵人民群眾發表意見建議；通過深化一線檢查、現場視察，以及加強代表建議辦理、開展基層調查研究、聯系人大代表、處理來信來訪等工作，借助互聯網及各類媒體開展民意征集和民調測評，充分聽取人民群眾的想法呼聲。二是要推進國家監察。從監督“

監督者”的角度，適時作出決議決定、督促建立目標管理制度，既對監察委員會給予制約規范，更積極保障支持，推動其依法行權、依權明責、責權統一；并通過建立人大常委會、專工委（如監察司法委、財經工委）與監察委員會之間多邊、雙邊等協商議事聯動機制，提升監督整體水平。三是要支持法律監督。定期聽取報告、專題調研視察、出臺決定決議等工作，“以督促權”支持檢察院、司法局落實法律監督各項規定，更好地行使法律監督權；并通過修訂《監督司法機關工作辦法》和建立職權分工協作、日常銜接通報、監督結果運用等機制，“

以案促法”

引導檢察院、司法局以“案”為重點，更深入地督促司法機關依法辦案。同時，積極推薦具備履職條件的人大代表擔任人民陪審員、人民監督員，支持擴大參審范圍、完善參審機制，發揮應有作用。

二要科學編制司法監督工作計劃。要立足本地實際，按照司法制度改革要求，科學編制屆內司法監督工作計劃以及計劃，增強司法監督工作的統籌性、推進的連續性、結果的實效性。一是要統籌監督主體。根據法律修改精神，統籌好人大與常委會、人大及其常委會與監察委員會、監察委員會與“兩院”等監督主體之間的責任關系、權力邊界、監督內容、工作流程、聯動方法，努力解決全面深化改革背景下司法監督“

誰來做、做什么、怎樣做”的實際運作問題，在規劃層面落實司法監督體系的要求，構建監督的總體格局。二是要統籌監督議題。圍繞中央、省、市確定的司法工作部署，充分考慮各個監督主體的職能優勢、行權差異和對象不同，充分考慮各項任務完成的難度高低和周期長短，將對案件監督、對工作監督和對人監督結合起來，將事前、事中、事后監督結合起來，統籌確定監督議題，確?！?/p>

屆有主線、年有重點”，不斷提升監督的覆蓋面。三是要統籌監督形式。對重點議題，進行流程整體設計，統籌運用檢查、調研、視察、通報、審議、測評、聽取專項工作報告等各個監督主體的監督方法，開展集中監督，切實增強監督效果；對影響全局的重大議題，調動監督體系的整體合力，統籌建立“

評案—議事—

促人—督單位”

等各個監督主體的聯動機制，尤其要明確相關剛性監督形式的啟動使用程序，完善責任追究和事后懲戒制度，切實增強監督的權威性。

三要明確司改進程監督要點。要密切關注基層實踐，從人大的工作職能出發，主動監督、深入推動各項司法改革措施取得實質進展。一是要圍繞“辦案責任”，監督落實基礎性改革。督促落實司法辦案責任制，通過專項報告、專題調研、專門檢查等方法，監督支持司法機關科學設立辦案程序公正、辦案質量效率的評價標準及業績考核標準，加強期限預警、程序監控、風險評估等工作，努力實現“

讓審判者裁判、讓裁判者負責”。二是要圍繞“

訴訟程序”，監督實施后續性改革。集中調研改革進展、集中聽取公檢法匯報、集中視察法庭建設、集中旁聽案件庭審等方法，推動訴訟制度改革，督促司法機關抓緊研究實施相關制度，確保司法活動和訴訟活動以審判為中心進行；并通過調研審司對接、審政對接、審律對接，推動案件受理制度改革，督促司法機關加強法律援助和司法調解，切實將矛盾糾紛化解在立案和訴訟之前。三是要圍繞“配套機制”，監督謀劃深化性改革。共商辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，通過明確糾錯主體認定標準、啟動條件、追責程序，努力防止冤假錯案發生；共商審執分離體制改革思路，通過向上級人大提出法律修訂建議、向本級政府提出規章制定建議，探索完善審執外部分離模式，努力破解“執行難”問題。四是要圍繞“

司改要求”，監督加速細節性改革。

深化“法治監督在一線”活動，將速裁機制、共享平臺、尊重律權、司法公開、群眾參與等司改要求，轉化為目標清晰、內容具體、責任到位的項目，并針對項目實施的時間節點、過程細節進行動態監督，掌握進展、因地制宜施策，確保項目如期完成，使細節“小勝”

加速積為司改“大勝”。

四要加大司法工作監督力度。要把握司法監督和司法獨立的關系，從人大的行權特點出發，跳出個案對錯判斷，注重發現共性問題，推動司法制度改進，真正實現人大監督的應然回歸。一是要以法律為依據，加強對司法工作過程的監督。以區域內常發多發案件適用法律法規為重點，完善規范性文件備案審查、重大事項報告、日常聯系溝通等機制，運用執法檢查、司法調研、實地視察、聽取審議報告等方法，通過問卷調查和座談問詢法檢干警、專家學者、人大代表、社會民眾等形式，及時掌握法律實施的當前部署、情況動態，深入了解司法總體情況、困難不足，科學評估階段成果、下步方向，提出具有操作性的監督意見、落實建議，督促司法機關正確適用法律法規、嚴格遵循法律法規。二是要以問題為導向，加強對司法工作機制的監督。

注重常態化搜集，拓展社情民意梳理、來信來訪分析、調查研究發現、代表建議辦理、監察委員會信息交流等渠道，匯總查擺社會關切、共性因素、類案特點，善于找出找準司法工作存在問題癥結。注重制度化解決，不回避難點、不掩飾矛盾、不遮蓋問題，通過質詢詢問、審議意見、監督意見、通報反饋等途徑，監督推動司法機關加強深層思考、健全制度預防、完善司法規則，不斷提升司法能力水平。三是要以滿意為標準，加強對司法工作績效的監督。宏觀層面，在人代會期間議好報告、提好建議、投好表決票的基礎上，督促司法機關盡快改錯糾偏；中觀層面，對人大常委會審議意見、法治監督項目、司法專項工作，通過檢查、審議、考核和滿意度測評等形式，督促司法機關抓緊落實推進；微觀層面，以問題解決率、答復滿意率為重點，建立代表建議辦理績效評優機制，以進一步增強監督的工作效果、法律效果、社會效果。

五要創新司法人員監督方法。要從人大的資源優勢出發，創新監督評議方法機制，確保司法人員有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究。一是要從獨力實施向合力實施轉變。既認真聽取司法機關的情況介紹，又廣泛征求人大代表、社會各界、法律同行、人民群眾的意見反映；既利用法律監督資源，了解掌握辦案質量、司法能力，又利用國家監察資源，及時獲取廉潔操守情況、依法履職績效，推動群眾監督、人大監督、法律監督、國家監督在力量上整合、在角度上互補、在內容上集成，確保對法官、檢察官的監督更全面更客觀更專業。二是要從即時監督向常態監督轉變。探索與監察委員會共建司法監督信息平臺，實現對司法人員的常態監督，健全動態管理、約談提醒、觸線告誡及向同級司法機關反饋、向上級司法機關通報等機制，切實增強司法人員的監督意識、自律意識。三是要從等級評價向激勵評價轉變。建立人大監督與日常管理、晉職考核、員額遴選、選舉任命、責任追查、事后懲戒、辭職罷免等緊密銜接的流程機制，特別是

在監督中要堅持“

細擺問題、慎用等次，促事為主、評人為輔”

原則，善用正向激勵、妥用反向激勵，讓司法人員有動力有壓力，不斷激發工作的主動性進取性，依法獨立公正行使司法權。

第三篇：人大：加強地方人大監督能力建設

黨的十六屆四中全會通過的“關于加強黨的執政能力建設的決定”指出，全黨要不斷提高駕馭社會主義市場經濟、發展社會主義民主政治、建設社會主義先進文化、構建社會主義和諧社會、應對國際局勢和處理國際事務五個方面的能力。這是非常高瞻遠矚的。在實踐中努力提高這五個方面的能力，尤其是通過發展社會主義民主政治的能力，“推進社會主義民主的制度化、規范化和程序化”，不僅從制度上、法律上保證人民當家作主，而且也從制度上、法律上保證黨的執政地位。這對提高地方人大的監督能力，實現監督工作的制度化、規范化和程序化，發揮其在推進社會主義政治文明建設中的作用，提出了新的更高的要求。理性地審視地方人大監督工作的現狀，展望未來，不得不引發我們的一些思考。

一、地方人大監督工作制度化、規范化和程序化的必要性

監督?！氨O督”一詞，《辭海》解釋為“監察、督促”，也就是查看、督責、催促的意思。政治學意義上的監督，是指權力主體對權力承擔者的必要制約，是一種規范政治權力運行方向的行為方式，具有更深層次的意義。人大的監督，即各級人大及其常委會為全面保證憲法、法律的實施和維護人民的根本利益，防止國家機關濫用權力，通過法定的方式和程序，對由它產生的國家機關實施強制性的檢查、調查、督促、糾正和處理。在由國家監督和社會監督組成的監督體系中，人大的監督屬“最高層次的監督”。

人大的監督。本文所指的人大的監督，即各級人大及其常委會為全面保證憲法、法律的實施和維護人民的根本利益，防止國家機關濫用權力，通過法定的方式和程序，對由它產生的國家機關實施強制性的檢查、調查、督促、糾正和處理。在由國家監督和社會監督組成的監督體系中，人大的監督屬“最高層次的監督”。人大實施監督的主要依據是憲法、全國人大組織法、地方人大和地方政府組織法、代表法、立法法等，它們從各個角度、各個方面設定了人大的監督職權。人大監督的作用對象是很廣泛的，既要對政府進行監督，又負有監督法院、檢察院的責任，同時還有自身內部的監督問題。由于受分析視野的局限，本文僅僅討論人大對政府行為的監督。

人大監督工作制度化、規范化和程序化。人大的監督工作，是整個人大工作的重要組成部分，實現人大監督工作的制度化、規范化和程序化，乃是積極行使人大的法定職權、提高人大權威性的重要舉措。人大監督工作的制度化、規范化和程序化，是指人大及其常委會行使監督權對監督對象的了解，監督行為的啟動，對監督對象的處置、懲戒等各層次、各階位的規則和前后相續的法定過程、方式及其相互關系。就是說制度里要規定實現本制度要按什么程序來進行，如果程序不具體或者不具可操作性的話，就可能成為一紙空文，所以在有制度的情況下，必須按制度去規范行為，而且在規范行為當中必須講究程序。簡言之，實現人大監督工作制度化、規范化和程序化，就是要通過制度的設計、法律的機制，把人大監督的方式、程序、模式建構等形成規范、固定下來，保證人大充分行使監督權，在具體運作中，注重程序和規范，促進科學執政、民主執政、依法執政，從而實現監督工作的權威性、科學性和程序性。

加強地方人大監督能力建設，以制度建設為核心，以規范運作為基礎，以健全程序為抓手，推進人大監督工作的制度化、規范化和程序化，在不斷提高黨發展社會主義民主政治的能力的新形勢下，顯得尤為必要，可從以下幾方面來分析：

（一）實現地方人大監督工作制度化、規范化和程序化，是人大的性質、地位決定的。憲法規定了各級人民代表大會是國家權力機關。人大及其常委會在同級國家機構體系中屬于首要地位，其他任何國家機關都不能超乎其上，也不能與之并列。正是由于這種地位，人大及其常委會才具有對政府行為的監督權及其他權力。人大行使的監督權，就其性質而言，是人民權力的體現，是人民意志和利益的體現，能全面、直接反映國家的本質，決定國家的其他制度和政治生活各方面，使國家機關得以組織、運轉，國家權力得以正確有效行使。憲法、法律規定政府對人大負責，受人大監督。負什么責？正是由于政府是通過行使行政權力將與國家和人民利益直接相關的憲法、法律付諸實施的，因而主要是負法律之責，負政治之責。即政府行為及其后果，要與國家的憲法、法律，與人大及其常委會的決議、決定保持一致，與人民的利益、意志保持一致。實現地方人大監督工作的制度化、規范化和程序化，其目的就是為了從制度上、程序上實現和保持這種一致性。這既是強化人大監督工作的重要途徑，也是體現人大地位、性質的根本要求。

（二）實現地方人大監督工作制度化、規范化和程序化，是發展社會主義民主政治的內在要求。在新的歷史時期，不斷提高黨發展社會主義民主政治的能力，是實現人民當家作主和依法治國的根本保證。黨的十六屆四中全會指出：“堅持和發展人民民主，是我們黨執政為民的本質要求和根本途徑?！?/p>

鄧小平同志曾經指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！钡胤饺舜蟮谋O督，既體現人民民主，又保障人民民主。各級人大圍繞推進民主政治的中心點，通過推進監督這一法定手段的制度化、規范化和程序化，堅持民主法制原則，糾正違憲違法行為，防止

濫用行政權力，增強國家機關活力，克服官僚主義作風，進而保障人民政權的性質和社會主義的民主政治。從這個意義上說，實現地方人大監督工作的制度化、規范化和程序化，是我國社會主義政治制度在改革中不斷自我完善的要求，是我國社會主義國家的政權向著高度民主的方向發展的要求。

（三）實現地方人大監督工作制度化、規范化和程序化，是社會主義法治建設的重要內容。從依靠政策過渡到既要依靠政策又要依靠法治，實行依法治國，這是一個長期的歷史過程?！耙婪ㄖ螄⒔ㄔO社會主義法治國家”是我們黨領導人民治理國家的基本方略，其實質“就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行。”依法治國方略的確立，標志著我國治國方式的重大轉變。在實現依法治國的過程中，人大作為權力機關，在推進督政工作制度化、規范化和程序化方面，負有重要責任。依法治國的基本目標，是要使法律具有極大的權威，并保證貫徹執行，要達到這一目標，僅靠執法主體的自覺性是遠遠不夠的，惟有加強人大的監督，才能切實保證實現依法行政。隨著改革的深入和市場經濟的發展，一些深層次的矛盾就會逐漸暴露出來，解決這些問題和矛盾，要靠方方面面的工作，最根本的還是要靠法治。黨的十六屆四中全會明確指出，要“拓寬和健全監督渠道，把權力運行置于有效的制約和監督之下?！边@就迫切要求我們按照憲法法律賦予的職權，從實施依法治國的高度，充分認識實現人大監督工作制度化、規范化和程序化的重要性，進一步深化改革，完善監督法治，建立健全依法行使權力的制約機制，保障權力正確有效地行使，也只有這樣，才能更加充分有效地發揮人大在依法治國、建設社會主義法治國家中的作用，也才能更加有力地保障依法治國方略的順利實施。

（四）實現地方人大監督工作制度化、規范化和程序化，是加強人大監督能力建設的有力保證。對政府行為等進行監督,是憲法和法律賦予人大的重要職權。人大的監督工作也要遵循與時俱進的時代要求，在實踐中不斷地完善和發展。在多年的探索實踐中，人大的監督力度逐步加強，方式方法不斷創新，取得了明顯成效。但是，應當說人大的監督能力亟待加強，監督職能的行使在很多方面還不到位，特別是在監督權威、監督職能、監督程序、監督機制和監督機能等方面還未達到憲法和法律規定的高度。因此，通過制度化、規范化和程序化來提高地方人大的監督能力，確保地方人大監督職權的落實，進而從制度上、程序上保證人民群眾能實現監督的權力，這是民主政治的基本要求，也是民主政治的實現。正如黨的十六屆四中全會所指出的：“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，不斷提高發展社會主義民主政治的能力。”民主監督就是人民當家作主的一種方式，需要人大監督工作的制度化、規范化和程序化。以使我們認真總結經驗，加強探索實踐，積極完善人大的一系列具體監督工作制度和運作程序，使監督工作有法可依、有章可循，發揮實際的效能。

二、對地方人大監督工作現狀的解析

透過制度化、規范化和程序化的要求，對現實中人大監督工作的認識，這是我們解決實際問題的基本前提。

黨的十一屆三中全會以來，特別是進入九十年代以后，各級人大監督工作都有很大進展?；仡櫵哌^的歷程，我們可以看到，對監督問題有個逐步認識的過程。地方人大剛剛建立時，很少提監督，甚至在人大報告中不敢寫“監督”二字。后來講“監督就是支持”，“寓監督與支持之中”，仍然是畏畏縮縮搞監督。二十幾年后的今天，我們不僅可以理直氣壯地講人大的監督，而且各地都創造了不少好的做法和經驗。人大監督工作已經從一般性的程序性監督發展為實體性的比較深一步的監督，力度不斷加大，形式不斷拓展，為推進人大監督工作制度化、規范化和程序化打下了較好的基礎。

（一）存在的問題及原因分析

但必須清醒地看到，時至今日，人大的監督工作與黨的十六屆四中全會提出的發展社會主義民主政治的要求還有很大的距離，人大探索監督工作制度化、規范化和程序化方面，仍然是一個薄弱環節，還存在著對監督意識不強、監督力度不足、監督手段單

一、監督難以到位、監督實效不大等問題。它促使我們極有必要站在理性的角度，對人大監督問題作深入的思考、探索。透析產生上述問題的多方面原因，是推進人大監督工作制度化、規范化和程序化進程的基本前提。

1、監督制度不完善。隨著我國人民代表大會制度的發展，在過去的政治思維和這種思維設計下的人大監督制度的某些方面已經開始不適應建設法治國家和政治文明制度的需要。如憲法第六十七條第一款規定，全國人大常委會監督憲法的實施。第一百零四條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會監督本級人民政府的工作，……。從上述法律條文看，我國各級人大都有監督權，都可以并且應當監督本級人民政府的工作。但是，這些法律規定是非常原則的，既沒有規定監督的實質內容，也沒有規定監督的操作程序，更沒有規定監督的權限及其承擔的法律后果。這就使得人大在實際工作中很難對政府行為進行強有力的監督。給人的感覺是人大的監督缺乏必要的法律保障體系，有監督的責任缺乏監督的手段。加上我國憲法和法律規定的人大的監督方式大都是在會議上行使的。而我國的各級人大的會議次數有限，會期也往往比較短。以至代表或者常委會組成人員提出的監督方面的議案，很難進入法律程序，達到監督的結果。

制度設計問題出在什么地方呢？出在我們長期以來把人大當作表決機器對待，潛意識中認為人大的審議、表決或選舉都會順利地通過一切議案，不會出現反對、更不會出現否決或通不過的情況。而且，很多制度設計上并沒有考慮否決了或通不過怎么辦。因此，改變過去法律制度設計上的“單向思維”、“不設法律后果”的做法，將每一項權力程序化，并預設可能出現的法律后果，是實現人大監督工作制度化、規范化和程序化的必經之路。

2、監督體制不協調。我國正處于各項改革向縱深發展的時期，社會主義民主政治建設也正在逐步推進，部分體制還沒有完全理順，致使人大的監督工作與現行體制有些不太協調，這種不協調，在一定程度上影響了人大監督職能的發揮。一是現實中由于黨政職能尚未分開，實行的是“黨委決策、政府執行”的模式，有的地方，對重大事項往往是黨委決定，政府去辦；或是黨委、政府共同決定，人大一監督就監督到黨委頭上了。再從政府行為看，由于政府直接領導經濟、文化、教育和社會管理等工作，它實際上“可以”對公民大量單項設定義務而為自己創制權力，構成了公共權力的擴張隨意性，這給人大監督帶來不小的障礙。二是省以下人大常委會的主要負責人絕大多數不在同級黨委內擔任職務，不參與黨委的決策，而各級政府的主要負責人則是名副其實的黨委決策核心人物之一。這種權力機關與執行機關的領導在黨內職務上的差別，顯然加大了人大監督的難度。三是人大監督權某種程度上直接或間接地依附于行政權。除在財政上受一定限制外，人事上的受限性更大。此外，條塊關系也不夠順。政府系統實際上更注重其上下級之間的義務和責任，對產生自己的人大的義務和責任則常被淡忘。

3、監督程序不規范。一是監督工作行政化。由于人大常委會組成人員大多是從黨委和政府轉過來的，習慣于執行黨的方針、政策和上級文件，熟悉人大工作需要一個過程。盡管各地做法不同，但共同特點是仿效了“行政模式”，仍然按搞行政工作的思維模式思考人大的督政工作，按搞行政工作的程序處理人大的督政工作。在地方立法實踐中，從程序上看，許多法規交由政府主管部門起草。有的部門起草法規不能正確處理全局利益和局部利益的關系，往往熱衷于規定收費、發證、審批、罰款等有關條款，通過立法來擴權爭利，使一些法規帶有部門色彩和行業痕跡。二是操作缺乏規范，督政底氣不足。如對重大違法案件應采取什么樣的監督程序和方式，對其調查核實后應如何處置，缺少明確規定。目前法律法規雖然規定了人大的有關監督權力，但對監督對象應服從監督、配合工作的義務等有關運作程序沒有明確規定，因而使人大監督的活動難以有效地作用于客體，從而影響了督政效力。同時，監督職權界定不清。憲法和法律賦予人大的某些職權，其內涵在法律上界定不夠清楚，如對重大事項決定后如何監督，憲法第一百零四條只規定了縣級以上人大有決定本行政區域重大事項的職權，地方組織法第四十四條第四款也沒有清楚回答如何確定重大事項的標準和程序問題。三是對主客體缺乏應有的約束。法律對人大職權行使不到位、政府不執行人大的決議、決定，不接受人大提出來的監督意見怎么處理等，程序上無章可循，難以保證和體現人大監督的最高層次性和最高權威性。

4、監督隊伍不適應。一是人大的組成不科學。人大常委會干部老中青的比例不協調，文化、專業結構不盡合理，領導年齡普遍偏大。二是機構不健全。人大常委會兼職委員占組成人員總數比例大、本職工作牽制多，其他代表很少參與到常委會會議議題的調研中來。三是人大常委會組成人員整體素質不高，懂法律、懂經濟的專業人員、學者少；四是人大工作經費難保障。人大用錢要向政府打報告，代表活動經費不足，有些經費得不到保障，辦公設施相對落后于黨政機關，福利待遇低，難以吸引人才，留住人才。眼下有一種比較流行的說法：黨委用錢一句話，政府花錢自己劃，人大用錢靠談話，政協要錢看人大。這種說法盡管不一定貼切，但也確實是比較形象地反映了現實生活中的現象。

三、地方人大監督工作制度化、規范化和程序化的思考與構建

在對此問題分析之前，必須確定三個前提條件：第一，要處理好堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的關系。做到三者的有機統一，不僅是民主政治建設的根本途徑，也是實現監督工作制度化、規范化和程序化的根本途徑、根本方法。第二，要處理好敢于監督和善于監督的關系。人大既要敢于監督，又要善于監督；不敢于監督容易失職，不善于監督容易造成越權。敢于監督是善于監督的前提；不敢于監督，哪里談得上監督得好不好？特別是在監督工作制度化、規范化和程序化過程中，不能不涉及許多具體問題，更有必要強調這一點。第三，要處理好程序性監督與實質性監督的關系。程序性監督較多、實質性監督較少，是過去相當長一段時間里監督實踐中存在的突出問題。提高人大的監督實效，應該在程序性監督和實質性監督并重上來真的、見實的。這些都對人大監督工作的制度化、規范化和程序化具有至關重要的作用。

（一）樹立人大監督權威的“三化”設計

人大監督需要“權威”的支撐。人大的監督是國家監督中最有權威的監督。法學界認為，權威是由三個層次構成的整體，第一層次是其在法律上的權威，它是權威的表層；第二層次是其在政治上的權威，它是中間層次；第三是其在現實中的權威。那么，如何將人大在法律上的地位與現實中的地位一致起來，法律上的權威與現實中的權威合為一體，逐步實現人大監督工作的制度化、規范化和程序化呢？加深對國家根本政治制度的理解，增強對人大監督工作重要性的認識，是當前的一大要務。首先，應從我國的國體與政體關系，認識人大監督是人民當家作主的政治權力，“它是一種國家體制，不是個人行為。”動搖了人大的監督，就是動搖了人民當家作主的地位。第二，應從人大監督的實質，認識它對保障國家機器正常運轉的重要作用，這種監督，既是一種制約，又是支持和促進。第三，應從人大監督在國家監督體制中的地位，認識人大監督權的法律效力。人大監督是以人民意志為后盾、有國家強制力作保證、以憲法和法律等的執行為主要監督內容的最具民主性和廣泛性的依法監督。只有全社會真正形成人大的監督是最高層次、最有權威的監督的意識，擺正了人大監督的位置，其職能才能充分行使。為此，要運用各種形式和輿論陣地、各級各類黨校干校，進一步加強對人大監督等方面內容的宣傳教育，不斷提高整個社會對人大監督性質、地位和作用的認識，不斷提高黨委領導干部黨也要在憲法和法律規定的范圍內活動的意識，不斷提高包括政府在內的國家機關領導干部依法行政的意識，這是實現人大監督工作制度化、規范化和程序化的先決條件。

（二）規范人大監督職能的“三化”設計

黨的十六屆四中全會指出：要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”我國憲法和法律設定了人大監督的多項職能和方式，進一步規范這些職能方式，有利于更好地保證人大及時了解政府等監督對象的行為，及時發現監督對象在工作中存在的問題，以及時采取相應的措施加以糾正解決。

為了規范人大的監督職能，必須在充分運用憲法和法律法規已經明確的人大監督職能的同時，積極探索實踐，認真總結經驗，并適時地把成熟的監督方式、方法逐步形成規范，上升為法律法規，從而為人大監督提供法律支撐。如前所述，人大對政府行為的監督權憲法和法律規定得比較原則，監督缺乏具體的操作程序和方式，以及監督的法律效力不明確。因此，對相關的法律作必要的修改十分重要，如對地方組織法中有關各級人大行使監督權問題要予以細化，要規定人大對政府行為監督可以采取的法律措施，明確人大開展對政府行為監督的內容、形式和程序。總之，人大對政府行為實施監督，提高監督實效，就必須設置好各類監督形式，而且必須從監督的提起、監督行為的實施到監督終結的評價和制裁，都必須明確、具體、完整地規定。全國人大常委會擬訂的初步性的《監督法》已經過一次審議，但離出臺還有一定時間，而一些地方人大在已制定的監督政府行為的法規中，存在著監督內容不盡一致，監督程序、方式和制約措施不盡科學、系統的情況。為此，制定一部全國性的、比較系統完備的監督法律，對人大監督政府行為的內容、組織結構、權限措施程序等加以明確規定，是非常必要和迫切的。同時，要認真研究、大膽借鑒西方議會制度中的有益做法，健全和完善代表大會、常委會會議上的提案、調查與聽證、辯論、表決、公開轉播等項制度，廣泛吸收專家學者和公眾，充分參與人大的民主決策和法治監控過程，使人大在監督工作中能更有效地發揮作用。需要強調的是，這方面，不但要重視制度的構建，更要重視制度權威的確立，防止制度虛設、規范扭曲和程序走樣，使制定的制度、規范、程序在具體工作中真正落到實處。

有立法權的地方各級人大可依照憲法和法律的有關規定，先行制定一些單項或綜合性的監督政府行為的工作法規，盡量明確各類監督工作的實質內容、操作程序、保證督政職權實現的具體措施等問題。

沒有立法權的地方人大也可根據工作實踐，制定一些切實可行的監督工作有關規定、決議，確保監督職權落到實處。在具體工作中，要注意選擇適當的監督方式，并綜合運用各種軟硬措施，力求達到監督的最佳效果。如對政府行為中的一段時間內的政府工作的監督，福州市人大常委會從前年開始作了較大改革——對政府工作報告實行“二審制”，常委會會議審議政府工作報告和常委會組織的視察、檢查報告，作出審議意見后，提交政府整改，后者在下一次人大常委會會議上報告整改情況。從而改變了“會議審議，說說議議，不說白不說，說了也白說”的狀況，保證了人大常委會會議的高效進行。

（三）完善人大監督程序的“三化”設計

健全違憲審查程序。黨的十六屆四中全會指出：“全黨同志特別是領導干部要牢固樹立法制觀念，堅持在憲法和法律范圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威。”總書記在首都各界紀念憲法頒布實施20周年大會上所作的重要講話中，明確提出“要抓緊研究和健全憲法監督機制，進一步明確憲法監督程序，使一切違反憲法的行為都及時得到糾正?！备鶕覈捏w制，違憲審查程序主要是審查規范性文件，糾正違憲違法的職務行為。在審查規范性文件方面，需要限定規范性文件的范圍，完善規范性文件的備案審查程序。在法律監督實施方面，近年來各級人大普遍開展了執法檢查工作，還就錯案責任追究制、執法過錯責任追究制進行了許多探索。應當將這些做法在程序上進行規范。

改進預算監督程序。經過300多年發展，當今許多國家議會都把預算案視為僅次于憲法的重要法案，并通過預算監督程序對政府活動實行監督。我國憲法和法律對于財政監督的范圍、內容、實施程序和操作辦法的規定過于籠統。加強人大財政監督，當務之急是改進財政預算監督程序。還要研究怎樣發揮審計機關的作用，加強對財政決算的監督。深圳市人大推出“績效審計”，不僅管住了政府怎么分切財政蛋糕，還管住了政府花錢的效益。

完善特定問題調查程序。人大就國家的重大事項等特定問題的調查，西方稱之為國政調查。它起源于17世紀的英國。值得一提的是，國外在調查聽證中，聽證會得到了廣泛地應用。我國憲法雖然規定了特定問題調查制度，但沒有規定調查聽證制度，這在一定程度上影響了特定問題調查的可操作性。這就需要進一步完善有關特定問題調查提出、組織和工作的程序，建立監督聽證會制度，發揮國政調查的作用。

完善詢問和質詢程序。質詢程序發端于1721年的英國議會，成文規定于1789年的法國憲法，現已被大多數西方國家所采用。僅撒切爾夫人任期內就接受過數百次質詢，首相與內閣成員正襟危坐，聽候與答復議員連珠炮似不饒人的質詢。我國憲法和法律雖對詢問和質詢進行了規定。但現在法律僅允許提出書面質詢，對質詢案設置的限制過多。應當允許代表或者常委會組成人員即時提出口頭質詢。還可以考慮把回答質詢的場合從代表團會議、常委會小組會議逐步擴大到全體會議。由于人大的會期較短，需要研究閉會期間質詢案的提出和處理程序。在質詢問題基本清楚之后，人大應當進行討論和表決，對有明顯過失行為的當事人進行處理。

健全撤職和罷免程序。彈劾程序起源于14世紀的英國。彈劾程序的規定較為復雜。我國法律沒有關于彈劾的規定。近年來，一些地方人大普遍開展了述職評議工作，為建立彈劾制度積累了一些經驗。地方組織法對撤職權進行了規定，但憲法和法律對人大的撤職權卻沒有規定，罷免、任免程序的界限也不夠清楚。這就需要總結經驗，進一步完善撤職、罷免程序，增強其可操作性和權威性。

（四）健全地方人大監督機制的“三化”設計

從體制上加以理順。要分清黨政職責。人大要依法開展對政府行為的監督。要積極爭取和依靠黨委對其監督工作的支持，經常向黨委匯報人大監督中的困難和問題，請示黨委幫助解決；要解決人大常委會主任由黨委書記兼職的問題。建議設立專職人大常委會主任，人大常委會主任兼同級黨委副書記或常委；審計、監察部門是政府的組成部門，監督政府工作從理論上說不合理，從工作體制上說不順，建議效法歐美、日本等國審計機關隸屬議會的做法，將審計、監察部門劃歸人大常委會領導，或者在權力機關的常委會內部，增設審計工作委員會和監察工作委員會，并在法律上明確其應有的地位和相應的權力。這樣做能夠解決監督主體多而散又弱的問題。要將一些人民生活關系密切的垂直管理部門，如金融、電力、電信、工商、技監等真正納入人大監督范圍，從體制上解決人大監督的盲區。

建立健全約束和激勵機制。由于法律對審議批準政府工作報告等的程序缺乏規定，對報告是否認可也沒有一個明確的標準和處置措施，人大審議政府工作常常流于形式，政府對人大的審議意見，符合其意圖的就采納，不符合其意圖的可以置之不理。因此，迫切需要建立和完善政府向人大負責的約束和激勵機制，對聽取和審議政府工作報告、組織人大代表開展民主評議的程序作出具體規定。人大聽取和審議政府的工作報告或對某項工作評議后，應當對其報告或某項工作進行投票測評。如果投票測評不合格，報告單位及主要負責人應當承擔法定的責任。這方面，以議會為重點的英國模式值得借鑒，在這些國家，政府由議會中占多數席位的政黨或政黨聯盟組成并對議會負責，議會有權提出對政府的不信任案，議會對政府有相當大的支配權。至于各地人大監督工作開展的情況，則可以落實一些硬指標進行考核檢查，如規定每年或每屆必須開展執法檢查、評議、質詢、特定問題調查的次數和要求，改變人大監督工作好壞一個樣的現狀。

實現監督機制系統化。要把人大監督與社會各方面監督緊密結合起來，使人大監督與黨內監督、行政監督、司法監督、社會監督、群眾監督、審計監督和輿論監督等多種監督形式有機結合成一個強大的監督網絡，使監督機制趨于系統化。尤其是具有專業性的定性量化監督的審計監督和開放性、參與性、時效性較強的新聞輿論監督，要相互融合，發揮實際功效。人大及其常委會要主動爭取同級黨委的支持，會同有關部門正確把握、協調和理順各種監督機制之間的關系，使它們相互影響、相互促進、相互補充，從而極大地發揮監督的系統功能。

（五）增強地方人大監督機能的“三化”設計

從推進社會主義民主政治建設的高度，研究并完善人大選舉制度。引進競選機制，切實落實人民的選舉權和被選舉權，選出真正能代表人民利益的人大代表和人大常委會委員，這是從根本上改進人大監督工作的治本之策。全國人大常委會辦公廳研究室一位官員指出，讓人大硬起來是有條件的，這個條件就包括給那些有政治熱情并樂于維護公眾利益的公民參選人大代表的渠道，并給他們創造行使代表權利的體制條件。與此相配套，代表述職、選民評議、代表公示等，也是代表接受選民監督的一種新方法。要在現有法律框架內，改進候選人協商確定過程的透明、公正化，為候選人介紹提供平臺和途徑，落實代表在間接選舉中提名權等方面的權利。

配備好常委會組成人員，更好地發揮常委會集體領導作用和它的整體功能。常委會是國家權力機關的常設機構，大量的日常性監督工作都由它來承擔。因此，要改變常委會領導班子“一線工作，二線安排”的狀態，逐步實現老中青結合的梯次年齡結構。要優化專業知識結構，增加委員專職化比例，同時借鑒美國議會的做法，聘請社會上的一些知名的專家學者，作人大常委會委員的專職助理，協助開展專業性較強的監督工作，其所需經費列入地方財政預算。

加強各級人大之間的聯系和指導，加強人大隊伍和機構建設。各級人大之間不是領導與被領導的關系，這就更加需要加強聯系和指導?，F有體制和條件下，上級人大要充分發揮自身的影響和作用，加強對下級人大工作的指導，進一步拓展工作領域的空間，切實幫助下級人大解決在開展監督工作過程中遇到的各種困難和問題，形成合力，發揮“人大系統”的整體效應。

人大工作者要勇于承擔憲法賦予的職責，為人民掌好權、用好權。當人民把權力托付給你的時候，同時也托付給你一個機關——你去幫我監督。一是監督權，二是監督錢，三是監督行為。西方把議會的監督叫做“看家狗”（watchdog），為什么要這個“看家狗”，因為公共權力在行使過程中，必然會有人謀取私利，所以必須要有強有力的監督。人大與政府這種監督和被監督的關系，是我們國家的性質所決定、所要求的。另一方面人大在實施監督職權時，要注意嚴格依法辦事。人大工作者不能以為人大的權力很大就不注意法律的依據和程序。因此，要徹底改變人大工作中的行政觀念和作風，養成依法定職權和程序行使監督權的習慣。

進一步加強思想、組織建設，不斷提高人大工作者的理論水平和業務素質。完善并大力推行干部教育、培養、管理和成長進步的激勵機制及“雙向交流”制度，使人大干部進得來、出得去。健全機構，落實經費等辦公條件，逐步實現人大機構、人員、經費使用從政府中脫離出來，改變受制于政的局面，從制度上保障人大行使監督職權所必需的人員編制和工作條件，為人大監督工作提供可靠保障。

黨的十六屆四中全會把黨的執政能力建設作為中心議題。地方人大常委會也要從主要側重于思想、組織、作風等建設，到以推進監督工作制度化、規范化和程序化，提高自身監督能力為重點。這是時代的要求，人民的要求。

有學者總結說，歐洲民主化是從自由平等進而到達議會制度，而中國則一開始就從政治制度入手，先提出立憲主張，爾后才出現自由平等的思想。所以，當前，我們在人大監督工作制度化、規范化和程序化問題上，既要反對“一步登天”的空想，但更要反對“無力回天”、“無所作為”的懦夫懶漢意識。面對新形勢下的新情況、新問題、新任務和新要求，要在黨的領導下，堅持以“三個代表”重要思想為指導，深入學習貫徹黨的十六屆四中全會精神，進一步增強堅持和完善人民代表大會制度的信心和決心，與時俱進、不斷創新，進一步發揮人大制度的政治優勢，努力實現人大監督工作的制度化、規范化和程序化，有序地推進發展社會主義民主政治的進程。

第四篇：人大監督職能1

進一步發揮人大監督的職能作用

監督法對各級人大常委會行使監督權的內容、形式和程序作出了針對性、操作性較強的具體規定，明確了監督工作中各級人大常委會的具體職責，明確了公民參與的渠道。其一，明確了監督重點，即，要抓住關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題。其二，明確了監督主要形式，即，聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，進行執法檢查等。其三，明確了具體監督程序，使監督易于“邁開步伐”。監督法對各級人大常委會各項監督活動如何啟動、由誰啟動、通過何種形式實施、如何處理監督中發現的問題作出了規定。其四，明確了公民參與的渠道。監督法規定了人大常委會確定專項工作報告議題的六個途徑，把人民來信來訪反映集中的問題和社會普遍關注的問題列入其中，避免人大常委會的監督與人民群眾的要求和社會現實脫節。其五，明確了對監督工作的監督。人大常委會的監督權是人民賦予的，其行使最終必須接受人民的監督。監督法規定，各級人大常委會行使監督職權的情況，向社會公開。這意味著，在監督工作中，無論是監督者還是被監督者，都要接受監督，以防止監“軟”督“寬”。

人大監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，是國家最高層次的監督。實施監督法可以使人大監督在黨和國家監督體系中的作用得到更為充分的發揮，提高黨和國家監督體系的整體效能，進而提升黨的執政能力，實現依法治國的目標。

可以預見，監督法的實施又將提升人大常委會行使法定職權的總體水平。監督工作與立法、決定重大事項、人事任免等工作之間是一種互動關系。以立法與監督的關系為例：如果執法檢查富有成效，就會有效避免“立法如林，執法如零”，還可以根據檢查中發現的問題，修改完善法規、改進立法工作。反之，在立法中注意增強監督意識，剔除可能出現的部門利益因素，增強操作性，也可以為執法檢查的有效開展創造條件。

要在監督工作上有所突破，推動人大整體工作，這是本屆市人大常委會工作伊始就突出強調的。四年來，市人大常委會和各方面共同努力，將監督選項聚焦在社會經濟發展中的熱點問題、群眾關注的民生問題上，不斷提高監督實效。比如，我們重點圍繞水環境、食品衛生、勞動者權益、居住區物業管理、農村合作醫療和社區醫療衛生工作等問題開展了執法檢查。監督過程中，我們注重充分發揮各級人大代表的作用，組織代表通過明察暗訪、監督聽證等多種方式全面深入地開展調研。為使人大代表能充分履行好職責，我們在調研前對他們進行專門的培訓，調研中邀請專家講評，從而使監督工作取得了實實在在的效果。

法律的生命力在于施行。我認為，實施監督法要圍繞一個著力點，提高兩個度，堅持三個原則和處理好三個關系，即：推進人大監督的各項工作和制度創新，都要圍繞增強監督實效這個著力點。要大力提高監督工作的社會參與度和監督審議的透明度，自覺接受人大代表和社會的監督。堅持黨的領導，堅持依法行使職權，堅持民主集中制這三項原則，是監督工作的大前提和總原則。同時，要進一步把握好敢

于監督和善于監督、開展監督與給予支持、增強力度與把握節奏這三對關系，這也是人大和“一府兩院”在政治目標一致下的監督和支持的辯證關系。

上海社保資金案的發生給我們以深刻的警示：加強對權力運行的監督和制約，確保權力在陽光下運行，至關重要。人大監督是代表國家和人民進行具有法律效力的監督，只能強化，不能削弱。實施監督法在今年要突出四個重點內容，即，加強對財政資金和其他公共資金使用情況的監督，加強對節能工作決定的落實情況的監督，加強對群眾迫切要求解決的民生問題的監督，加強對法規配套規范性文件制定情況的監督。這就要著重審查監督法明確規定的有關預算監督的六項內容，不僅要注意監督公共財力配置是否違法，也要監督公共財力使用是否合理、管理是否有效。要推動政府實行“陽光”審計，依法公開審計結果。督促政府和有關單位認真執行社會保障資金相關管理制度，進一步探索建立和完善監督財政資金和其他公共資金使用情況等方面的具體制度，從而在黨和國家監督體系中更好地發揮人大監督的作用。

隨著新年的到來，監督法已經開始實施。我們要以實施監督法為契機，改進和加強人大監督工作，邁監督新步伐，增監督新成效，以監督工作帶動人大整體工作，再譜人大工作新篇章.

第五篇：地方人大調研工作的現狀及思考

地方人大調研工作的現狀及思考

調查研究是人大及其常委會行使監督職權的前提和基礎，是人大常委會的一項基礎性工作。做好人大調研工作，不但關系到人大的議事決策水平，而且也關系到人大的整體形象。因此，如何提高調查研究的質量，更好的發揮調查研究在人大工作中的重要作用，是我們應該認真研究，不斷探索的課題。

一、地方人大調研的基本做法

目前，地方人大調研主要在三個方面做好工作。首先是精心選擇調研課題。堅持二個側重，側重于事關改革發展穩定全局的重大問題。如為本地經濟發展創造良好法制環境、如何進一步推進基層民主政治建設、人大如何在政治文明建設中發揮職能作用等。側重于社會普遍關心的熱點和難點問題。近兩年來，我縣人大還突出調研工作的前瞻性和創造性，加強了對推動全縣經濟發展重大事業和項目的調研。如今年，縣人大選擇了縣東城區規劃建設作為調研課題。其次是運用多種方式，推動調研工作深度開展。根據確定的調研課題，擬好調研提綱，制定科學合理的調研方案。通知有關部門做好準備，積極支持和配合調研工作。充分運用召開座談會、調閱有關資料、個別走訪等靈活多樣的調研方式，運用現代科技手段如網上調查等行之有效的工作方法開展調研，同時注重點面結合、上下聯動，進行多層次、立體式的調查研究。三是發揮集體的智慧，撰寫調研報告過程中。對調研獲得

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二、現階段調研工作存在的問題

近幾年，通過學習不斷的探索和努力，地方各級人大不斷加強調研工作，一些高水平的調研成果得到轉化。但實際工作中，人大調研仍存在一些問題和不足，制約了調研作用的發揮，主要表現在以下幾個方面。

1、調研過于形式化。調研方法比較固定和單一，局限于聽職能部門匯報，走訪相關單位，召開座談會，表面熱熱鬧鬧、鄭重其事，實則蜻蜒點水走過場，往往效果不佳。

2、重成績輕問題現象突出。調研材料往往談成績較多，說問題較少。調研成果轉化多數停留在會議和文件中，難以充分發揮實效。

3、調研隊伍力量薄弱。調研隊伍的組成缺少相關專業人員，缺乏對課題全面了解的代表。

三、幾點建議

1、選題重點要實效。人大調研不僅要緊跟本地經濟發展的現狀，緊跟群眾關心的熱點，更應該緊跟當前社會暴露出的突出問題，從法律法規實施過程中的難點著眼，分清主次，抓住關鍵，解決當前人民群眾最關心的熱點問題，這既體現人大監督工作的特點，又增強工作的針對性、時效性。從一些地方人大調研部署流程來看，人大調研內容往往在年初制定，調研工作開展往往跟不上社會的“突變”，即人大調研社會上突然暴露出的問題反應較慢，滯后于人民群眾當下最關心問題的解決。因此，人大調研

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工作要突出注重實效的原則，著眼于解決實際問題，把調研與解決實際問題結合起來。要圍繞黨的路線、方針、政策在實際工作貫徹中需解決的重大問題，有針對性地研究事關全縣發展穩定和社會和諧的新情況、新問題。深入開展研究涉及全縣廣大群眾切身利益，需要解決的熱點、難點問題，形成調研方案。同時，在選題時還要不斷創新。一個課題必須具有新意，重復研究已有的課題，不僅浪費人力、財力，而且會失去調研應有的價值。

2、調研方式要創新。新形勢下，要進一步提高人大調研工作的質量和水平，必須要走出舊框框，堅持與時俱進，不斷創新調研工作方式。

精挑調研人員，提高調研深度。新形勢下要做好和推進人大調研工作，需要具備方方面面的知識。人大調研工作一方面要注重培養人大機關理論骨干，加大培訓力度，并經常組織他們對一些較深層次的人大理論問題，進行探討，不斷提高他們的理論素養和研究能力；另一方面要借助社會的力量，逐步建立一支以人大干部為主體，各有關方面參加的人大理論調研隊伍。常委會可根據每年監督工作的重點內容，精挑一些對調研內容所涉及的行業、專業知識較強的專家學者參與調研活動，讓內行人看內行事，鼓勵和引導他們圍繞調研問題從專業的角度發表意見建議，使其成為黨委、人大常委會、政府科學決策的重要依據。這樣即能充分發揮專家學者精通專業知識、掌握前沿動態的優勢，更能拓寬視野，創新思路，進一步提高人大調研工作的科學性和理論深度，從而使調研效果更佳。

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委托專業機構，增強調研的群眾性和科學性。要做好人大調查研究工作，必須靈活運用實地查看、聽取匯報、明查暗訪等形式多樣的調研方式，從多方面、多角度、多渠道深入實際開展調研活動，充分運用現代科技手段，調研組才能準確快捷地掌握大量的第一手資料。為此，很有必要委托專業的社會調查機構面向廣大人民群眾或特定群體進行廣泛的問卷調查、電話調查、訪談調查等，得到群眾最關心的指標和內容,了解最真實、最全面的情況，提高調研工作的可靠性和準確性，為形成有情況、有分析、有深度的調查報告奠定基礎。

健全制度，加強調研全面性。人大調研工作要建立在全面及時了解“一府兩院”工作情況的基礎之上，做到有的放矢、有針對性。為此，常委會可以通過建章立制，提高常委會各工委辦與“一府兩院”工作互動程度。一方面各工委辦在制定工作計劃后，應及時與“一府兩院”有關部門溝通情況、交換意見；另一方面，“一府兩院”相關部門要及時地與人大常委會各工委辦進行工作聯系，如有關文件要及時抄送、有關會議活動要邀請人大相關部門參加、有關工作總結要及時向常委會匯報等。

3、調研成果要應用。調研成果向決策轉化，是人大調研工作的目的和歸宿，也是體現人大地位的重要一環。因此，要切實抓好調研成果的轉化與運用工作，使調研真正成為實施決策、監督、指導和服務的必要環節和重要手段。一是對重點調研報告要向本級黨委匯報，爭取黨委的重視和支持，以推動有關問題的解決，促進工作的開展。二是要將調研報告與審議意見一并交由“一府兩院”及有關部門研究處理，并抓好督辦落實。三是有選擇地

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將調研材料向上級人大常委會報告，向下級人大提供，或在有關媒體上公開發表，以求互通情況，實現人大調研資源共享。四是對調研中發現的突出問題，制定對策措施，明確責任部門、責任單位、責任人及落實的時限。同時，通過督查發現新情況，采取新措施，解決新問題，使調研工作善始善終。

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