第一篇：加強地方人大效能建設的思考

隨著我國民主法制建設進程的不斷加快，特別是“依法治國”方略的貫徹實施，極大地推動了地方人大工作的發展。一方面，人們明顯地感到人大的地位和作用在國家經濟、政治、社會生活中越來越凸顯；另一方面，人們又感到，人大工作的實際狀況同法律規定的地位、職責和人民群眾的要求還有很大的差距，有時還停留在“黨委揮揮手，人大舉舉手”和履行法定“橡

皮圖章”的狀況。

要進一步發揮地方人大的作用，就必須強化人大效能建設。要強化人大效能建設，更好地為人大履職服務，僅僅從個別規章制度出發，從反復強調人員素質出發，從一味強化法制意識出發，等等，恐怕是不夠的，還應從人大的體制機制上去分析，去挖掘，去探索，以期找到能強化人大效能的深層次的原因來。筆者結合工作實際，談幾點不成熟的粗淺看法，僅供理論研究時參考。

一、影響人大效能建設的體制機制問題

（一）職權的原則性。在實踐中，地方人大常委會履行職權遠遠沒有達到法律規定的要求，原因諸多，其中重要的一條，是行使職權方面的法律和規定尚不全面、不規范，原則性過強，操作性不夠。如地方人大雖擁有重大事項決定權，但如何界定重大事項，如何規范行使重大事項決定權，人大決定權與黨委決定權的關系如何理順，恐怕每個地方都有自己的一套做法。由于法律的原則性，不便于具體操作，且考慮到可能與地方黨委的領導權、決定權有所重疊，地方人大往往空置或忌諱行使這項權利。另一方面，即使法律有規定的，沒有黨委強有力的領導，人大一定程度上也存在著自我束縛的問題。如法律中明確規定的質詢、撤銷、罷免等剛性較強的監督手段，即使在條件具備的情況下也很少采用，因為這些權利，在一定程度上都涉及到“人事”問題，而黨委管干部、管人事，人大要行使這些權利，如果沒有黨委的支持，難免“底氣不足”。

（二）認識的模糊性。雖然憲法和法律對人大的權力和職責規定的很明確，比如“全國人大是最高國家權力機關”、“地方人大是地方國家權力機關”......經過多年的實踐和宣傳，已使全社會在很大程度上了解人民代表大會制度，對人大工作有一定的感性認識，但由于人大的職能沒有發揮到位，社會上的很多認識恐怕還是片面的、模糊的，很多人依然不自覺地認為人大是“二線機關”。在實際工作中，許多地方的人大機關往往被視作安排即將退居“二線”的領導干部的地方，這恐怕已經是不爭的事實。表面上看，這是認識問題，實際來看，恐怕也是一個體制問題。加上人大工作的特殊性，沒有“硬指標、硬任務”，使有的同志覺得，都“最后一站”了，“多一事不如少一事”，缺乏真正想把事情干好的熱情，思想觀念和精神狀態還不適應隨著時代發展對人大自身建設和發展的要求；沒有把人大工作真正當成一項新的事業來做的創新精神。

（三）隊伍結構的不合理性和相對固態性。從人大干部構成看，許多同志都是從黨委或政府過到人大，一般任一屆就到齡，年齡偏大，或多或少有“船到碼頭車到站”的想法，思想上有惰性，即使葆有工作熱情，往往才剛熟悉工作，卻又要離開崗位了，不僅影響了地方人大工作的生氣、活力和效率，而且也不利于人大工作保持連續性和穩定性；在知識結構上，比如由于法律專業人才的缺乏，一些工作往往處于比較被動的局面，主要表現在對法院、檢察院監督不力，甚至無從著手，如在審議兩院的工作時受法律水平的局限，有的發言少，有的發言也只是說一些不痛不癢的無關緊要的話，甚至說外行話。“干部一到人大就等于到了終點站”，這個觀點在人大干部中具有一定的普遍性。多年來的實踐證明，即使一些年輕的干部也是如此，到人大工作后，就很難再交流出去，這幾乎成了人大干部工作的一個“頑癥”。長期以來，許多地方人大干部對外交流問題總是說得多、做得少，處于緋徊不前的局面，致使人大機關一些法律意識和工作能力較強的年輕干部得不到交流，而其他機關的年富力強的干部也不愿意交流到人大工作，造成人大干部“年年歲歲花相似”的不正常現象。

（四）待遇的不均衡性。黨委、人大、政府、政協，雖同屬于地方“四套班子”，但在政治、經濟待遇上，后兩套班子有時會處于弱勢，這個觀點在社會上有一定的代表性。以致有些同志認為，人大常委會及其機關實際上是有職無權，政治、經濟待遇遠比不上同級的黨委、政府。硬件建設也跟不上，和同級黨委、政府比，人大常委會機關在公務車輛配備、信息建設等辦公條件的改善上還相對落后。

二、加強和深化人大效能建設的建議和思考

（一）要進一步完善和規范履職行為，增強職權規則的可操作性。如經過十年磨一劍，全國人大的“立法法”、“監督法”已經出臺，這無疑是我國民主法制建設的一個重要里程碑，這為地方人大有效地開展立法和監督工作，提供了可靠依據和法制保障。但立法法、監督法畢竟是涵蓋全國的大法，其中的條款依然比較原則。關鍵的問

題是，各地人大及其機關如何根據這些大法，結合本地的實際，在不違反大法的前提下，制定出符合各地實際的具體操作規則。如今年上半年，為了更好地行使監督職權，海口市人大常委會依據監督法的規定，結合海口的實際，制定了《海口市人大常委會聽取和審議“一府兩院”專項工作報告辦法》、《海口市人大常委會檢查法律法規實施情況辦法》、《海口市人大常委會審

查規范性文件工作程序辦法》，這對于細化監督職權規則，增強監督實效都起到了很重要的作用。應該強調的是，在依法制定合法、科學、完備、具體的職權規則時，由于“黨領導人們制定憲法和法律”的原則，地方人大應事前充分征求同級黨委的意見，爭取黨委的支持，避免偏離“黨的意圖”。尤其是人大行使人事任免權與黨管干部的原則，必須要處理好，既要堅持黨管干部的原則，又要堅持依法治國和發揚人民民主的原則，做到三者的有機統一。建議黨委在重要的人事任免問題上，應更加重視人大的意見，事前多征求人大的看法，把黨組織的意圖說清道明，才能盡量避免在人大任免和決定干部時與黨委的意圖相左情況的發生。

（二）要堅決克服“二線思想”，用創新精神開展人大工作。彭真同志曾經說過：人大既不是“火線”，也不是“二線”。特別是隨著社會越進步、經濟越發展、法制越健全，人大的地位和作用將越加凸顯。我們看到經濟發達地區如廣東的人大，就發揮了十分出色的作用，贏得了社會的肯定。人大工作不僅任重，而且道遠，它既是地方民主法律建設的前臺“第一線”，也是社會主義政治文明建設的前臺“第一線”，在全面建設小康社會的新時期，人大工作者必須要正確處理好“一線”工作與“二線”精神狀況的問題，要積極主動走上“前臺”，要牢固樹立“有為才有位”的思想，同人民群眾保持血肉聯系，了解人民的意見，傾聽人民的呼聲，反映人民的愿望，認真嚴格地履行憲法和法律賦予的各項職責，以飽滿的政治熱情，以創新的工作精神，投入到人大的工作中去，做到“先有為，后有位”。

（三）要優化隊伍結構，加強干部交流，增強人大的活力和戰斗力。要進一步優化人大干部隊伍的知識結構和年齡結構，逐步形成與經濟社會發展相適應的知識結構體系，“老中青”相結合的年齡梯次結構。一方面，不應僅把人大作為安排“二線”干部的地方，要爭取把一些年輕有為、知識結構合理、精力充沛、敢闖敢干的干部交流到人大，增強人大的活力和戰斗力，做到能“流進來”；另一方面，應更加注重人大干部的選撥、培養、交流和使用，切實把它擺在黨委“人事”的一盤棋上，形成充滿生機和活力的人大干部使用機制，做到能“流出去”。在這方面，各地人大做了許多有益的探索。在上海，由于人大干部懂法律、民主法制意識強，有的區采取要當局長先到人大工作的做法，鍛煉成長后才任局長。這方面，我們也欣喜地看到，近年來，在海口市人大常委會黨組的積極爭取下，在海口市委的高度重視下，人大一些年輕有為、法律根底扎實、想做事能做事、群眾基礎好的干部，被交流到“公檢法”或政府職能局擔任重要領導職務，人大干部的流動性有了明顯改觀。

（四）要堅持一視同仁的原則，按政策和慣例落實干部待遇。我們常說，干革命、搞建設，“要靠感情留人，要靠事業留人，要靠待遇留人”，這三者相輔相成，缺一不可。人大工作是黨的工作的重要組成部分，人大干部也是黨的干部隊伍的重要生力軍。要在有條件的情況下，對人大干部在政治上給予同樣的關心，在經濟上給予同樣的照顧，避免他們產生“失落感”和“不平衡”，感覺“低人一等”，挫傷他們工作的積極性、主動性和創造性。即便在人大常委會機關公務車輛配備、信息建設等硬件建設上，也應盡量參照同級黨委、政府的政策和標準，盡可能做到“一碗水端平”。

第二篇：加強地方人大機關建設的工作思考

機關工作是人大工作的基礎，機關工作的水平決定著人大工作的水平。加強地方人大機關建設，對于保證人大及其常委會依法履行憲法和法律賦予的職權，具有重要作用。如何才能抓好人大機關建設？提出幾點意見和建議，供有關領導和部門參考。

一是抓班子，帶隊伍

機關工作的成效如何，領導是關鍵。地方人大機關領導，要不斷加強政

治理論學習，樹立和落實科學的發展觀和正確的政績觀，切實加強班子的思想、組織、作風和制度建設，提高帶兵打仗的能力，發揮好帶頭示范作用。要堅持以人為本，大力倡導奉獻精神，面對矛盾鎮定，面對誘惑堅定，面對群眾務實，帶頭做學習的表率、勤政廉潔的表率、開拓創新的表率，進一步增強建好班子、帶好隊伍、用好權力、盡職盡責的團隊意識，不斷提高班子的向心力、凝聚力、戰斗力，為帶出一支政治堅定、業務精通、務實高效、作風過硬、團結協作、勤政廉潔的人大機關干部隊伍，完成好機關各項任務，提供強有力的組織保證。要從合理使用干部入手，堅持一把尺子原則，加強人大機關干部的培養、選拔、使用，加強人大機關干部與黨委、政府部門和法院、檢察院干部之間的交流，既可橫向交流，也可跨地區交流，并形成長效機制，增強人大機關干部隊伍的生機與活力，避免讓人大機關成為干部的終點站，真正使人大干部進得來、出得去，形成一池活水。

二是抓教育，樹正氣

思想是行動的先導。地方人大機關要增強活力，調動干部職工的積極性，首要的問題，就是強化隊伍政治理論學習教育，突出抓好機關思想政治工作，堅持用先進的思想武裝人，用正確的理念培育人，用創新發展的觀點激勵人，積極營造和睦共事、在共同的理想和事業追求中團結奮進的良好氛圍。地方人大及其常委會作為國家權力機關，其立法、監督、重大事項的決定和人事任免等工作，無一不是大事要事。但在一些地方，面對繁重的工作任務，強調對領導服務的多，工作高標準、嚴要求的多，對機關工作人員關心、激勵則比較少，影響了工作積極性的發揮。為此，要轉變觀念，改進工作方法，加強思想政治教育，切實關心職工生活，努力為職工辦好事、實事。要找準工作的突破口，實施人性化管理，做到以事業鼓舞人、以感情凝聚人、以信任、包容的態度尊重人，努力形成以思想育人、理論引人、工作催人、實踐樹人的良好氛圍，使地方人大機關干部心不浮氣不躁耐得住艱苦，左不攀右不比甘于清貧，積極主動地為民主法制建設和人大工作服好務。

三是抓學習，育人才

要樹立正確的學習理念，把每一名干部職工都當作人才對待，建立健全學習制度，采取上派下掛、學習培訓等措施，選派人大干部到全國人大和發達地區人大學習，以及到鄉鎮鍛煉，充分調動每一位同志的潛力和工作積極性，增進機關的凝聚力和親合力。學習的形式是多種多樣的，要注意把握學習的方法，正確處理學歷教育與工作的關系，避免本末倒置，進入誤區。時下，一些地方對學習的要求，尤其是學歷教育抓得很緊，開口閉口都是學習，都是文憑，其中的一個流行口號就是學習型機關、學習型政黨。其實，這種提法和要求，是值得商榷的。機關是國家機器的重要組成部分，它的主要職能是為經濟社會的發展提供服務，保障國家安全和社會穩定，如，稅務機關的主要職能，就是收稅，通過稅收，維持國家機器的正常運轉，法院的主要職能就是懲處犯罪、調節社會矛盾，等等。如果機關都變成學校，就容易導致職能的錯位。如法院變成法學院，稅務局變成稅務學院，公安局變成公安學院，就是社會的悲哀，就是國家機器的悲哀。事實上，在學習型口號的引領下，已有一些不良傾向發生，如在某些機關，對讀研、讀博興致勃勃，不惜加班加點，對工作則千方百計應付了事。如果一個機關學歷教育蔚然成風，誰還有心思干工作，一個不能干工作的機關，還有什么用呢？這里，我要闡明的一個觀點就是，決不否定學習，但機關要以工作為主，學以致用，對干部要以工作實績來評判能力，不唯文憑論處，重在樹立一個學習的理念，通過堅持不懈地向實踐學習、向書本學習等多種形式和途徑，積累和豐富知識，提高分析問題、解決問題的能力和水平，把工作做得更好，而不是更差。什么是文憑？能力就是最好的文憑。

四是抓制度，促工作

依法按程序和制度辦事是人大機關工作的特點，同時，程序和制度也是做好各項工作的根本保證。因此，要注意加強制度建設，構建推進機關建設的體制機制，促進機關工作的可持續發展。要按照國家有關規定，以改革為動力，健全完善競爭、激勵機制，做好干部錄用、考核、晉升和獎懲工作，加強干部隊伍的制度化、規范化建設。要憑工作實績用干部，樹立正確的用人導向。通過演講答辯、民主測評、組織考察、任前公示、黨組票決等程序，積極推進領導職位競爭上崗。大力推進一般干部雙向選擇，努力營造干事、創業的良好氛圍。積極推進機關管理體制改革，明確職責分工，嚴格辦文、辦事、辦會的操作程序，建立分級負責、分工合作制度，充分發揮處室作用，任務落實到基層，責任到個人，讓每個崗位和部門的人員在職責范圍內把上級政策和法律的要求與具體情況相結合，把領導的意圖、意見落實到工作中，把工作想透、做細、做實、做到位，形成一級抓一級，共同抓落實的工作格局。

第三篇：人大：加強地方人大監督能力建設

黨的十六屆四中全會通過的“關于加強黨的執政能力建設的決定”指出，全黨要不斷提高駕馭社會主義市場經濟、發展社會主義民主政治、建設社會主義先進文化、構建社會主義和諧社會、應對國際局勢和處理國際事務五個方面的能力。這是非常高瞻遠矚的。在實踐中努力提高這五個方面的能力，尤其是通過發展社會主義民主政治的能力，“推進社會主義民主的制度化、規范化和程序化”，不僅從制度上、法律上保證人民當家作主，而且也從制度上、法律上保證黨的執政地位。這對提高地方人大的監督能力，實現監督工作的制度化、規范化和程序化，發揮其在推進社會主義政治文明建設中的作用，提出了新的更高的要求。理性地審視地方人大監督工作的現狀，展望未來，不得不引發我們的一些思考。

一、地方人大監督工作制度化、規范化和程序化的必要性

監督。“監督”一詞，《辭海》解釋為“監察、督促”，也就是查看、督責、催促的意思。政治學意義上的監督，是指權力主體對權力承擔者的必要制約，是一種規范政治權力運行方向的行為方式，具有更深層次的意義。人大的監督，即各級人大及其常委會為全面保證憲法、法律的實施和維護人民的根本利益，防止國家機關濫用權力，通過法定的方式和程序，對由它產生的國家機關實施強制性的檢查、調查、督促、糾正和處理。在由國家監督和社會監督組成的監督體系中，人大的監督屬“最高層次的監督”。

人大的監督。本文所指的人大的監督，即各級人大及其常委會為全面保證憲法、法律的實施和維護人民的根本利益，防止國家機關濫用權力，通過法定的方式和程序，對由它產生的國家機關實施強制性的檢查、調查、督促、糾正和處理。在由國家監督和社會監督組成的監督體系中，人大的監督屬“最高層次的監督”。人大實施監督的主要依據是憲法、全國人大組織法、地方人大和地方政府組織法、代表法、立法法等，它們從各個角度、各個方面設定了人大的監督職權。人大監督的作用對象是很廣泛的，既要對政府進行監督，又負有監督法院、檢察院的責任，同時還有自身內部的監督問題。由于受分析視野的局限，本文僅僅討論人大對政府行為的監督。

人大監督工作制度化、規范化和程序化。人大的監督工作，是整個人大工作的重要組成部分，實現人大監督工作的制度化、規范化和程序化，乃是積極行使人大的法定職權、提高人大權威性的重要舉措。人大監督工作的制度化、規范化和程序化，是指人大及其常委會行使監督權對監督對象的了解，監督行為的啟動，對監督對象的處置、懲戒等各層次、各階位的規則和前后相續的法定過程、方式及其相互關系。就是說制度里要規定實現本制度要按什么程序來進行，如果程序不具體或者不具可操作性的話，就可能成為一紙空文，所以在有制度的情況下，必須按制度去規范行為，而且在規范行為當中必須講究程序。簡言之，實現人大監督工作制度化、規范化和程序化，就是要通過制度的設計、法律的機制，把人大監督的方式、程序、模式建構等形成規范、固定下來，保證人大充分行使監督權，在具體運作中，注重程序和規范，促進科學執政、民主執政、依法執政，從而實現監督工作的權威性、科學性和程序性。

加強地方人大監督能力建設，以制度建設為核心，以規范運作為基礎，以健全程序為抓手，推進人大監督工作的制度化、規范化和程序化，在不斷提高黨發展社會主義民主政治的能力的新形勢下，顯得尤為必要，可從以下幾方面來分析：

（一）實現地方人大監督工作制度化、規范化和程序化，是人大的性質、地位決定的。憲法規定了各級人民代表大會是國家權力機關。人大及其常委會在同級國家機構體系中屬于首要地位，其他任何國家機關都不能超乎其上，也不能與之并列。正是由于這種地位，人大及其常委會才具有對政府行為的監督權及其他權力。人大行使的監督權，就其性質而言，是人民權力的體現，是人民意志和利益的體現，能全面、直接反映國家的本質，決定國家的其他制度和政治生活各方面，使國家機關得以組織、運轉，國家權力得以正確有效行使。憲法、法律規定政府對人大負責，受人大監督。負什么責？正是由于政府是通過行使行政權力將與國家和人民利益直接相關的憲法、法律付諸實施的，因而主要是負法律之責，負政治之責。即政府行為及其后果，要與國家的憲法、法律，與人大及其常委會的決議、決定保持一致，與人民的利益、意志保持一致。實現地方人大監督工作的制度化、規范化和程序化，其目的就是為了從制度上、程序上實現和保持這種一致性。這既是強化人大監督工作的重要途徑，也是體現人大地位、性質的根本要求。

（二）實現地方人大監督工作制度化、規范化和程序化，是發展社會主義民主政治的內在要求。在新的歷史時期，不斷提高黨發展社會主義民主政治的能力，是實現人民當家作主和依法治國的根本保證。黨的十六屆四中全會指出：“堅持和發展人民民主，是我們黨執政為民的本質要求和根本途徑。”

鄧小平同志曾經指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”地方人大的監督，既體現人民民主，又保障人民民主。各級人大圍繞推進民主政治的中心點，通過推進監督這一法定手段的制度化、規范化和程序化，堅持民主法制原則，糾正違憲違法行為，防止

濫用行政權力，增強國家機關活力，克服官僚主義作風，進而保障人民政權的性質和社會主義的民主政治。從這個意義上說，實現地方人大監督工作的制度化、規范化和程序化，是我國社會主義政治制度在改革中不斷自我完善的要求，是我國社會主義國家的政權向著高度民主的方向發展的要求。

（三）實現地方人大監督工作制度化、規范化和程序化，是社會主義法治建設的重要內容。從依靠政策過渡到既要依靠政策又要依靠法治，實行依法治國，這是一個長期的歷史過程。“依法治國、建設社會主義法治國家”是我們黨領導人民治理國家的基本方略，其實質“就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行。”依法治國方略的確立，標志著我國治國方式的重大轉變。在實現依法治國的過程中，人大作為權力機關，在推進督政工作制度化、規范化和程序化方面，負有重要責任。依法治國的基本目標，是要使法律具有極大的權威，并保證貫徹執行，要達到這一目標，僅靠執法主體的自覺性是遠遠不夠的，惟有加強人大的監督，才能切實保證實現依法行政。隨著改革的深入和市場經濟的發展，一些深層次的矛盾就會逐漸暴露出來，解決這些問題和矛盾，要靠方方面面的工作，最根本的還是要靠法治。黨的十六屆四中全會明確指出，要“拓寬和健全監督渠道，把權力運行置于有效的制約和監督之下。”這就迫切要求我們按照憲法法律賦予的職權，從實施依法治國的高度，充分認識實現人大監督工作制度化、規范化和程序化的重要性，進一步深化改革，完善監督法治，建立健全依法行使權力的制約機制，保障權力正確有效地行使，也只有這樣，才能更加充分有效地發揮人大在依法治國、建設社會主義法治國家中的作用，也才能更加有力地保障依法治國方略的順利實施。

（四）實現地方人大監督工作制度化、規范化和程序化，是加強人大監督能力建設的有力保證。對政府行為等進行監督,是憲法和法律賦予人大的重要職權。人大的監督工作也要遵循與時俱進的時代要求，在實踐中不斷地完善和發展。在多年的探索實踐中，人大的監督力度逐步加強，方式方法不斷創新，取得了明顯成效。但是，應當說人大的監督能力亟待加強，監督職能的行使在很多方面還不到位，特別是在監督權威、監督職能、監督程序、監督機制和監督機能等方面還未達到憲法和法律規定的高度。因此，通過制度化、規范化和程序化來提高地方人大的監督能力，確保地方人大監督職權的落實，進而從制度上、程序上保證人民群眾能實現監督的權力，這是民主政治的基本要求，也是民主政治的實現。正如黨的十六屆四中全會所指出的：“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，不斷提高發展社會主義民主政治的能力。”民主監督就是人民當家作主的一種方式，需要人大監督工作的制度化、規范化和程序化。以使我們認真總結經驗，加強探索實踐，積極完善人大的一系列具體監督工作制度和運作程序，使監督工作有法可依、有章可循，發揮實際的效能。

二、對地方人大監督工作現狀的解析

透過制度化、規范化和程序化的要求，對現實中人大監督工作的認識，這是我們解決實際問題的基本前提。

黨的十一屆三中全會以來，特別是進入九十年代以后，各級人大監督工作都有很大進展。回顧所走過的歷程，我們可以看到，對監督問題有個逐步認識的過程。地方人大剛剛建立時，很少提監督，甚至在人大報告中不敢寫“監督”二字。后來講“監督就是支持”，“寓監督與支持之中”，仍然是畏畏縮縮搞監督。二十幾年后的今天，我們不僅可以理直氣壯地講人大的監督，而且各地都創造了不少好的做法和經驗。人大監督工作已經從一般性的程序性監督發展為實體性的比較深一步的監督，力度不斷加大，形式不斷拓展，為推進人大監督工作制度化、規范化和程序化打下了較好的基礎。

（一）存在的問題及原因分析

但必須清醒地看到，時至今日，人大的監督工作與黨的十六屆四中全會提出的發展社會主義民主政治的要求還有很大的距離，人大探索監督工作制度化、規范化和程序化方面，仍然是一個薄弱環節，還存在著對監督意識不強、監督力度不足、監督手段單

一、監督難以到位、監督實效不大等問題。它促使我們極有必要站在理性的角度，對人大監督問題作深入的思考、探索。透析產生上述問題的多方面原因，是推進人大監督工作制度化、規范化和程序化進程的基本前提。

1、監督制度不完善。隨著我國人民代表大會制度的發展，在過去的政治思維和這種思維設計下的人大監督制度的某些方面已經開始不適應建設法治國家和政治文明制度的需要。如憲法第六十七條第一款規定，全國人大常委會監督憲法的實施。第一百零四條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會監督本級人民政府的工作，……。從上述法律條文看，我國各級人大都有監督權，都可以并且應當監督本級人民政府的工作。但是，這些法律規定是非常原則的，既沒有規定監督的實質內容，也沒有規定監督的操作程序，更沒有規定監督的權限及其承擔的法律后果。這就使得人大在實際工作中很難對政府行為進行強有力的監督。給人的感覺是人大的監督缺乏必要的法律保障體系，有監督的責任缺乏監督的手段。加上我國憲法和法律規定的人大的監督方式大都是在會議上行使的。而我國的各級人大的會議次數有限，會期也往往比較短。以至代表或者常委會組成人員提出的監督方面的議案，很難進入法律程序，達到監督的結果。

制度設計問題出在什么地方呢？出在我們長期以來把人大當作表決機器對待，潛意識中認為人大的審議、表決或選舉都會順利地通過一切議案，不會出現反對、更不會出現否決或通不過的情況。而且，很多制度設計上并沒有考慮否決了或通不過怎么辦。因此，改變過去法律制度設計上的“單向思維”、“不設法律后果”的做法，將每一項權力程序化，并預設可能出現的法律后果，是實現人大監督工作制度化、規范化和程序化的必經之路。

2、監督體制不協調。我國正處于各項改革向縱深發展的時期，社會主義民主政治建設也正在逐步推進，部分體制還沒有完全理順，致使人大的監督工作與現行體制有些不太協調，這種不協調，在一定程度上影響了人大監督職能的發揮。一是現實中由于黨政職能尚未分開，實行的是“黨委決策、政府執行”的模式，有的地方，對重大事項往往是黨委決定，政府去辦；或是黨委、政府共同決定，人大一監督就監督到黨委頭上了。再從政府行為看，由于政府直接領導經濟、文化、教育和社會管理等工作，它實際上“可以”對公民大量單項設定義務而為自己創制權力，構成了公共權力的擴張隨意性，這給人大監督帶來不小的障礙。二是省以下人大常委會的主要負責人絕大多數不在同級黨委內擔任職務，不參與黨委的決策，而各級政府的主要負責人則是名副其實的黨委決策核心人物之一。這種權力機關與執行機關的領導在黨內職務上的差別，顯然加大了人大監督的難度。三是人大監督權某種程度上直接或間接地依附于行政權。除在財政上受一定限制外，人事上的受限性更大。此外，條塊關系也不夠順。政府系統實際上更注重其上下級之間的義務和責任，對產生自己的人大的義務和責任則常被淡忘。

3、監督程序不規范。一是監督工作行政化。由于人大常委會組成人員大多是從黨委和政府轉過來的，習慣于執行黨的方針、政策和上級文件，熟悉人大工作需要一個過程。盡管各地做法不同，但共同特點是仿效了“行政模式”，仍然按搞行政工作的思維模式思考人大的督政工作，按搞行政工作的程序處理人大的督政工作。在地方立法實踐中，從程序上看，許多法規交由政府主管部門起草。有的部門起草法規不能正確處理全局利益和局部利益的關系，往往熱衷于規定收費、發證、審批、罰款等有關條款，通過立法來擴權爭利，使一些法規帶有部門色彩和行業痕跡。二是操作缺乏規范，督政底氣不足。如對重大違法案件應采取什么樣的監督程序和方式，對其調查核實后應如何處置，缺少明確規定。目前法律法規雖然規定了人大的有關監督權力，但對監督對象應服從監督、配合工作的義務等有關運作程序沒有明確規定，因而使人大監督的活動難以有效地作用于客體，從而影響了督政效力。同時，監督職權界定不清。憲法和法律賦予人大的某些職權，其內涵在法律上界定不夠清楚，如對重大事項決定后如何監督，憲法第一百零四條只規定了縣級以上人大有決定本行政區域重大事項的職權，地方組織法第四十四條第四款也沒有清楚回答如何確定重大事項的標準和程序問題。三是對主客體缺乏應有的約束。法律對人大職權行使不到位、政府不執行人大的決議、決定，不接受人大提出來的監督意見怎么處理等，程序上無章可循，難以保證和體現人大監督的最高層次性和最高權威性。

4、監督隊伍不適應。一是人大的組成不科學。人大常委會干部老中青的比例不協調，文化、專業結構不盡合理，領導年齡普遍偏大。二是機構不健全。人大常委會兼職委員占組成人員總數比例大、本職工作牽制多，其他代表很少參與到常委會會議議題的調研中來。三是人大常委會組成人員整體素質不高，懂法律、懂經濟的專業人員、學者少；四是人大工作經費難保障。人大用錢要向政府打報告，代表活動經費不足，有些經費得不到保障，辦公設施相對落后于黨政機關，福利待遇低，難以吸引人才，留住人才。眼下有一種比較流行的說法：黨委用錢一句話，政府花錢自己劃，人大用錢靠談話，政協要錢看人大。這種說法盡管不一定貼切，但也確實是比較形象地反映了現實生活中的現象。

三、地方人大監督工作制度化、規范化和程序化的思考與構建

在對此問題分析之前，必須確定三個前提條件：第一，要處理好堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的關系。做到三者的有機統一，不僅是民主政治建設的根本途徑，也是實現監督工作制度化、規范化和程序化的根本途徑、根本方法。第二，要處理好敢于監督和善于監督的關系。人大既要敢于監督，又要善于監督；不敢于監督容易失職，不善于監督容易造成越權。敢于監督是善于監督的前提；不敢于監督，哪里談得上監督得好不好？特別是在監督工作制度化、規范化和程序化過程中，不能不涉及許多具體問題，更有必要強調這一點。第三，要處理好程序性監督與實質性監督的關系。程序性監督較多、實質性監督較少，是過去相當長一段時間里監督實踐中存在的突出問題。提高人大的監督實效，應該在程序性監督和實質性監督并重上來真的、見實的。這些都對人大監督工作的制度化、規范化和程序化具有至關重要的作用。

（一）樹立人大監督權威的“三化”設計

人大監督需要“權威”的支撐。人大的監督是國家監督中最有權威的監督。法學界認為，權威是由三個層次構成的整體，第一層次是其在法律上的權威，它是權威的表層；第二層次是其在政治上的權威，它是中間層次；第三是其在現實中的權威。那么，如何將人大在法律上的地位與現實中的地位一致起來，法律上的權威與現實中的權威合為一體，逐步實現人大監督工作的制度化、規范化和程序化呢？加深對國家根本政治制度的理解，增強對人大監督工作重要性的認識，是當前的一大要務。首先，應從我國的國體與政體關系，認識人大監督是人民當家作主的政治權力，“它是一種國家體制，不是個人行為。”動搖了人大的監督，就是動搖了人民當家作主的地位。第二，應從人大監督的實質，認識它對保障國家機器正常運轉的重要作用，這種監督，既是一種制約，又是支持和促進。第三，應從人大監督在國家監督體制中的地位，認識人大監督權的法律效力。人大監督是以人民意志為后盾、有國家強制力作保證、以憲法和法律等的執行為主要監督內容的最具民主性和廣泛性的依法監督。只有全社會真正形成人大的監督是最高層次、最有權威的監督的意識，擺正了人大監督的位置，其職能才能充分行使。為此，要運用各種形式和輿論陣地、各級各類黨校干校，進一步加強對人大監督等方面內容的宣傳教育，不斷提高整個社會對人大監督性質、地位和作用的認識，不斷提高黨委領導干部黨也要在憲法和法律規定的范圍內活動的意識，不斷提高包括政府在內的國家機關領導干部依法行政的意識，這是實現人大監督工作制度化、規范化和程序化的先決條件。

（二）規范人大監督職能的“三化”設計

黨的十六屆四中全會指出：要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”我國憲法和法律設定了人大監督的多項職能和方式，進一步規范這些職能方式，有利于更好地保證人大及時了解政府等監督對象的行為，及時發現監督對象在工作中存在的問題，以及時采取相應的措施加以糾正解決。

為了規范人大的監督職能，必須在充分運用憲法和法律法規已經明確的人大監督職能的同時，積極探索實踐，認真總結經驗，并適時地把成熟的監督方式、方法逐步形成規范，上升為法律法規，從而為人大監督提供法律支撐。如前所述，人大對政府行為的監督權憲法和法律規定得比較原則，監督缺乏具體的操作程序和方式，以及監督的法律效力不明確。因此，對相關的法律作必要的修改十分重要，如對地方組織法中有關各級人大行使監督權問題要予以細化，要規定人大對政府行為監督可以采取的法律措施，明確人大開展對政府行為監督的內容、形式和程序。總之，人大對政府行為實施監督，提高監督實效，就必須設置好各類監督形式，而且必須從監督的提起、監督行為的實施到監督終結的評價和制裁，都必須明確、具體、完整地規定。全國人大常委會擬訂的初步性的《監督法》已經過一次審議，但離出臺還有一定時間，而一些地方人大在已制定的監督政府行為的法規中，存在著監督內容不盡一致，監督程序、方式和制約措施不盡科學、系統的情況。為此，制定一部全國性的、比較系統完備的監督法律，對人大監督政府行為的內容、組織結構、權限措施程序等加以明確規定，是非常必要和迫切的。同時，要認真研究、大膽借鑒西方議會制度中的有益做法，健全和完善代表大會、常委會會議上的提案、調查與聽證、辯論、表決、公開轉播等項制度，廣泛吸收專家學者和公眾，充分參與人大的民主決策和法治監控過程，使人大在監督工作中能更有效地發揮作用。需要強調的是，這方面，不但要重視制度的構建，更要重視制度權威的確立，防止制度虛設、規范扭曲和程序走樣，使制定的制度、規范、程序在具體工作中真正落到實處。

有立法權的地方各級人大可依照憲法和法律的有關規定，先行制定一些單項或綜合性的監督政府行為的工作法規，盡量明確各類監督工作的實質內容、操作程序、保證督政職權實現的具體措施等問題。

沒有立法權的地方人大也可根據工作實踐，制定一些切實可行的監督工作有關規定、決議，確保監督職權落到實處。在具體工作中，要注意選擇適當的監督方式，并綜合運用各種軟硬措施，力求達到監督的最佳效果。如對政府行為中的一段時間內的政府工作的監督，福州市人大常委會從前年開始作了較大改革——對政府工作報告實行“二審制”，常委會會議審議政府工作報告和常委會組織的視察、檢查報告，作出審議意見后，提交政府整改，后者在下一次人大常委會會議上報告整改情況。從而改變了“會議審議，說說議議，不說白不說，說了也白說”的狀況，保證了人大常委會會議的高效進行。

（三）完善人大監督程序的“三化”設計

健全違憲審查程序。黨的十六屆四中全會指出：“全黨同志特別是領導干部要牢固樹立法制觀念，堅持在憲法和法律范圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威。”總書記在首都各界紀念憲法頒布實施20周年大會上所作的重要講話中，明確提出“要抓緊研究和健全憲法監督機制，進一步明確憲法監督程序，使一切違反憲法的行為都及時得到糾正。”根據我國的體制，違憲審查程序主要是審查規范性文件，糾正違憲違法的職務行為。在審查規范性文件方面，需要限定規范性文件的范圍，完善規范性文件的備案審查程序。在法律監督實施方面，近年來各級人大普遍開展了執法檢查工作，還就錯案責任追究制、執法過錯責任追究制進行了許多探索。應當將這些做法在程序上進行規范。

改進預算監督程序。經過300多年發展，當今許多國家議會都把預算案視為僅次于憲法的重要法案，并通過預算監督程序對政府活動實行監督。我國憲法和法律對于財政監督的范圍、內容、實施程序和操作辦法的規定過于籠統。加強人大財政監督，當務之急是改進財政預算監督程序。還要研究怎樣發揮審計機關的作用，加強對財政決算的監督。深圳市人大推出“績效審計”，不僅管住了政府怎么分切財政蛋糕，還管住了政府花錢的效益。

完善特定問題調查程序。人大就國家的重大事項等特定問題的調查，西方稱之為國政調查。它起源于17世紀的英國。值得一提的是，國外在調查聽證中，聽證會得到了廣泛地應用。我國憲法雖然規定了特定問題調查制度，但沒有規定調查聽證制度，這在一定程度上影響了特定問題調查的可操作性。這就需要進一步完善有關特定問題調查提出、組織和工作的程序，建立監督聽證會制度，發揮國政調查的作用。

完善詢問和質詢程序。質詢程序發端于1721年的英國議會，成文規定于1789年的法國憲法，現已被大多數西方國家所采用。僅撒切爾夫人任期內就接受過數百次質詢，首相與內閣成員正襟危坐，聽候與答復議員連珠炮似不饒人的質詢。我國憲法和法律雖對詢問和質詢進行了規定。但現在法律僅允許提出書面質詢，對質詢案設置的限制過多。應當允許代表或者常委會組成人員即時提出口頭質詢。還可以考慮把回答質詢的場合從代表團會議、常委會小組會議逐步擴大到全體會議。由于人大的會期較短，需要研究閉會期間質詢案的提出和處理程序。在質詢問題基本清楚之后，人大應當進行討論和表決，對有明顯過失行為的當事人進行處理。

健全撤職和罷免程序。彈劾程序起源于14世紀的英國。彈劾程序的規定較為復雜。我國法律沒有關于彈劾的規定。近年來，一些地方人大普遍開展了述職評議工作，為建立彈劾制度積累了一些經驗。地方組織法對撤職權進行了規定，但憲法和法律對人大的撤職權卻沒有規定，罷免、任免程序的界限也不夠清楚。這就需要總結經驗，進一步完善撤職、罷免程序，增強其可操作性和權威性。

（四）健全地方人大監督機制的“三化”設計

從體制上加以理順。要分清黨政職責。人大要依法開展對政府行為的監督。要積極爭取和依靠黨委對其監督工作的支持，經常向黨委匯報人大監督中的困難和問題，請示黨委幫助解決；要解決人大常委會主任由黨委書記兼職的問題。建議設立專職人大常委會主任，人大常委會主任兼同級黨委副書記或常委；審計、監察部門是政府的組成部門，監督政府工作從理論上說不合理，從工作體制上說不順，建議效法歐美、日本等國審計機關隸屬議會的做法，將審計、監察部門劃歸人大常委會領導，或者在權力機關的常委會內部，增設審計工作委員會和監察工作委員會，并在法律上明確其應有的地位和相應的權力。這樣做能夠解決監督主體多而散又弱的問題。要將一些人民生活關系密切的垂直管理部門，如金融、電力、電信、工商、技監等真正納入人大監督范圍，從體制上解決人大監督的盲區。

建立健全約束和激勵機制。由于法律對審議批準政府工作報告等的程序缺乏規定，對報告是否認可也沒有一個明確的標準和處置措施，人大審議政府工作常常流于形式，政府對人大的審議意見，符合其意圖的就采納，不符合其意圖的可以置之不理。因此，迫切需要建立和完善政府向人大負責的約束和激勵機制，對聽取和審議政府工作報告、組織人大代表開展民主評議的程序作出具體規定。人大聽取和審議政府的工作報告或對某項工作評議后，應當對其報告或某項工作進行投票測評。如果投票測評不合格，報告單位及主要負責人應當承擔法定的責任。這方面，以議會為重點的英國模式值得借鑒，在這些國家，政府由議會中占多數席位的政黨或政黨聯盟組成并對議會負責，議會有權提出對政府的不信任案，議會對政府有相當大的支配權。至于各地人大監督工作開展的情況，則可以落實一些硬指標進行考核檢查，如規定每年或每屆必須開展執法檢查、評議、質詢、特定問題調查的次數和要求，改變人大監督工作好壞一個樣的現狀。

實現監督機制系統化。要把人大監督與社會各方面監督緊密結合起來，使人大監督與黨內監督、行政監督、司法監督、社會監督、群眾監督、審計監督和輿論監督等多種監督形式有機結合成一個強大的監督網絡，使監督機制趨于系統化。尤其是具有專業性的定性量化監督的審計監督和開放性、參與性、時效性較強的新聞輿論監督，要相互融合，發揮實際功效。人大及其常委會要主動爭取同級黨委的支持，會同有關部門正確把握、協調和理順各種監督機制之間的關系，使它們相互影響、相互促進、相互補充，從而極大地發揮監督的系統功能。

（五）增強地方人大監督機能的“三化”設計

從推進社會主義民主政治建設的高度，研究并完善人大選舉制度。引進競選機制，切實落實人民的選舉權和被選舉權，選出真正能代表人民利益的人大代表和人大常委會委員，這是從根本上改進人大監督工作的治本之策。全國人大常委會辦公廳研究室一位官員指出，讓人大硬起來是有條件的，這個條件就包括給那些有政治熱情并樂于維護公眾利益的公民參選人大代表的渠道，并給他們創造行使代表權利的體制條件。與此相配套，代表述職、選民評議、代表公示等，也是代表接受選民監督的一種新方法。要在現有法律框架內，改進候選人協商確定過程的透明、公正化，為候選人介紹提供平臺和途徑，落實代表在間接選舉中提名權等方面的權利。

配備好常委會組成人員，更好地發揮常委會集體領導作用和它的整體功能。常委會是國家權力機關的常設機構，大量的日常性監督工作都由它來承擔。因此，要改變常委會領導班子“一線工作，二線安排”的狀態，逐步實現老中青結合的梯次年齡結構。要優化專業知識結構，增加委員專職化比例，同時借鑒美國議會的做法，聘請社會上的一些知名的專家學者，作人大常委會委員的專職助理，協助開展專業性較強的監督工作，其所需經費列入地方財政預算。

加強各級人大之間的聯系和指導，加強人大隊伍和機構建設。各級人大之間不是領導與被領導的關系，這就更加需要加強聯系和指導。現有體制和條件下，上級人大要充分發揮自身的影響和作用，加強對下級人大工作的指導，進一步拓展工作領域的空間，切實幫助下級人大解決在開展監督工作過程中遇到的各種困難和問題，形成合力，發揮“人大系統”的整體效應。

人大工作者要勇于承擔憲法賦予的職責，為人民掌好權、用好權。當人民把權力托付給你的時候，同時也托付給你一個機關——你去幫我監督。一是監督權，二是監督錢，三是監督行為。西方把議會的監督叫做“看家狗”（watchdog），為什么要這個“看家狗”，因為公共權力在行使過程中，必然會有人謀取私利，所以必須要有強有力的監督。人大與政府這種監督和被監督的關系，是我們國家的性質所決定、所要求的。另一方面人大在實施監督職權時，要注意嚴格依法辦事。人大工作者不能以為人大的權力很大就不注意法律的依據和程序。因此，要徹底改變人大工作中的行政觀念和作風，養成依法定職權和程序行使監督權的習慣。

進一步加強思想、組織建設，不斷提高人大工作者的理論水平和業務素質。完善并大力推行干部教育、培養、管理和成長進步的激勵機制及“雙向交流”制度，使人大干部進得來、出得去。健全機構，落實經費等辦公條件，逐步實現人大機構、人員、經費使用從政府中脫離出來，改變受制于政的局面，從制度上保障人大行使監督職權所必需的人員編制和工作條件，為人大監督工作提供可靠保障。

黨的十六屆四中全會把黨的執政能力建設作為中心議題。地方人大常委會也要從主要側重于思想、組織、作風等建設，到以推進監督工作制度化、規范化和程序化，提高自身監督能力為重點。這是時代的要求，人民的要求。

有學者總結說，歐洲民主化是從自由平等進而到達議會制度，而中國則一開始就從政治制度入手，先提出立憲主張，爾后才出現自由平等的思想。所以，當前，我們在人大監督工作制度化、規范化和程序化問題上，既要反對“一步登天”的空想，但更要反對“無力回天”、“無所作為”的懦夫懶漢意識。面對新形勢下的新情況、新問題、新任務和新要求，要在黨的領導下，堅持以“三個代表”重要思想為指導，深入學習貫徹黨的十六屆四中全會精神，進一步增強堅持和完善人民代表大會制度的信心和決心，與時俱進、不斷創新，進一步發揮人大制度的政治優勢，努力實現人大監督工作的制度化、規范化和程序化，有序地推進發展社會主義民主政治的進程。

第四篇：關于加強地方人大監督職能建設的調研與思考

隨著依法治國方略的深入實施與社會主義和諧社會的全面構建，人大監督在我國政治生活中發揮著越來越重要的作用。為加強我市人大的監督職能建設，更好地適應推進城鄉一體化、促進法治與和諧成都建設，我帶著市人大常委會辦公廳的同志，通過召開座談會、現場了解情況等形式，普遍調研與專題調查相結合，對區（市）縣人大監督職能建設的情況進行了調研。

一、我市區（市）縣監督職能建設基本情況

近年來，各區（市）縣人大常委會始終堅持黨的領導，緊緊圍繞黨的工作中心，以促進本行政區域經濟社會協調發展為目標，加強和改進監督職能建設，監督工作從形式到內容都有了一定的創新和發展。

（一）監督內容貼近主題。發展是時代主題，各區（市）縣人大樹立和落實科學發展觀，積極開展監督工作。監督工作內容，大致是以經濟、行政等法律法規的貫徹實施為重點；定期聽取和審議政府關于國民經濟和社會發展計劃、財政預算執行和財政收支審計等情況報告；開展對政府實施項目年、抓工業發展、城鎮建設等全局性工作和重大項目建設的監督；加強對法院民商事、行政審判以及檢察院民事、行政檢察等工作的監督；對于失地農民就業、社保和拆遷補償等人民群眾普遍關心的熱點難點問題，督促政府依法行政。這些監督內容一般在年初區縣人大常委會工作要點中就確定下來，同時不拘泥，針對人感染豬鏈球菌疫情等突發事件，能及時督促政府有效解決。

（二）監督工作不斷創新。各區（市）縣人大重視創新，以創新推動監督工作向難度突破、向配套發展、向實效著力。一是創新監督方式。利用常委會會議審議監督形式，不少地方開展了審議再審議制度。其中金牛區的作法比較典型：對審議的報告分“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三個檔次進行電子表決，有關報告或整改落實情況兩次審議表決未通過的，常委會可依法提出質詢或作出決議決定。二是結合行使重大事項決定權開展監督工作。溫江區等人大常委會制定了有關行使重大事項決定權的制度，對重大事項進行了細化、規范，初步形成了重大事項報告制度，適時作出決議決定，增強監督的權威性。三是拓展監督領域。積極探索對本行政區域內垂直管理部門工作的監督，都江堰市人大今年開展了對5家市管部門主要負責人進行了工作評議，促進了被評議部門工作。雙流縣人大還制定了關于加強對垂直管理部門（單位）實施監督的暫行辦法，使監督更具規范性和可操作性。四是深化人事任免權開展監督工作。有的地方要求任命干部向人大常委會遞交任職承諾書，以任職承諾書作為任職干部述職和評議的對照和參考；原創文秘材料，盡在文秘知音網。有的地方實行了任命干部向憲法宣誓等制度，這些作法豐富了監督內涵、促進了“一府兩院”的工作。

（三）監督實效有所增強。推進城鄉一體化、實施項目年工作是全市工作大局。今年以來，各區縣將此兩項工作列為監督重點，努力增強監督實效。針對推進城鄉一體化、實施項目年工作中，涉及農民利益的問題，金牛區人大提出了醫療保障、充分就業等一攬子建議。在區人大監督和支持下，項目年工作順利推進，落實了投資30多億元的成都天府華僑城，投資2億多元的一品天下旅游街等一批重大項目。溫江區人大深入開展對籌辦“花博會”等重大項目的監督，針對項目“落地”緩慢等問題進行視察、聽取匯報，評議分管領導，提出抓落實、抓配套等建議，促進了花博會等工作的順利開展。為加快西南航空港經濟開發區建設，雙流縣人大及時開展土地管理法和開發區管理條例的執法檢查，重點圍繞農民拆遷安置積極建言，維護農民的合法權益，促進了項目的實施。崇州市人大把監督重心向社會弱勢群體、生態環境等方面傾斜，武侯、金堂等區縣人大狠抓關鍵環節的監督推進城鄉一體化、落實項目年工作也各具特色，成效明顯。

（四）重視代表監督作用。金牛區建立了人大代表辭職、述職和宣誓等制度，支持、規范和保證人大代表依法履行職責。溫江人大制定了《關于加強代表工作的意見》、《區人大代表小組工作考核辦法》等制度，屆內對所有區人大代表進行培訓；對先進代表小組、優秀代表和提出高質量議案或建議的代表進行表彰；今年開始，把代表活動經費由每人300元調為400元。雙流縣人大制定了《提高人大代表專題視察和執法檢查質量的辦法》，將監督對象選題和代表選題相結合、看亮點與看缺點相結合、明查和暗訪相結合、代表個人持證視察和組織代表視察相結合，避免形式主義和“走過場”。其他區縣的代表監督工作也趨于活躍、富有效果。

二、影響監督職能作用發揮的主要因素

總體而言，全市監督職能建設明顯加強，監督的意識、手段、實效都有了不同程度的提升，但從人民代表大會制度的本質要求看，仍是一個薄弱環節，還不能完全適應經濟社會的發展要求和人民群眾的期望，監督制約能力、實效性有待進一步增強。

第一，認識上仍有偏差、尚有困惑之處。對于人大監督重要性的認識，還需進一步提升，進一步落實黨委總攬全局、協調各方的原則，有力支持人大監督工作。有的地方人大處理不好監督和支持的關系，以支持代替監督，以致監督乏善可陳、支持亦流于形式；常委會組成人員偏少、年齡偏大，船到碼頭車到站的思想客觀存在，基層人大存在著一點不做“沒有意思”，做一點 “過得去、有個交代” “意思意思”，做多點“怕誤會啥意思”的心態，導致監督工作深不得、淺不得、硬不得、軟不得，令人困惑。

第二，老問題猶存，新問題應對乏力。一是代表結構不盡合理，代表工作經費不足。有的地方本屆人大代表中，各級黨政領導干部約占代表總數的一半，這部分代表有些客觀上忙于本職工作，時間、精力有限，成為事實上的“掛名”代表；代表工作經費偏低，有的地方代表年經費僅有50元，開展活動很困難，對于代表知情知政缺乏應有的經費保障。因而，人代會期間代表提出議案和建議的質量不高，行使審議權不充分；閉會期間，有的代表經常無故缺席人大組織的視察、檢查或調研等活動，履職尚不到位。二是人大信訪工作難以適應新形勢的需要。當前，人大信訪工作總量逐年增加、任務日趨繁重，但編制所限難以充分發揮信訪監督作用。三是隨著城鄉一體化的推進，不少鄉鎮撤為街道建制，而街道不設權力機關，使人大的監督出現斷層。四是有的垂直管理部門“眼光向上”，缺乏接受當地人大及其常委會監督的意識和自覺性，因無監督法可依，地方人大對其監督的力度不夠。

第三，制度設計不合理，監督難以深入。法律確定的監督規定過于原則，難以操作。比如聽取、審議“一府兩院”工作報告，報告未被批準，如何處置，法律沒有規定。有些法律法規強制性特征不足，側重強調應怎么辦、要怎么辦，對不執行法律或違法的行為卻無懲罰性規定，人大很難監督這些法律法規在本行政區域的實施。諸如，詢問、質詢、特定問題調查、罷免等法定監督手段也存在此類問題，長期困擾地方人大。

三、關于加強和改進監督職能建設的思考

監督職能建設，實質上是在掌握實情、把握規律、依法履職的基礎上，與時俱進，不斷形成新思路、新舉措，努力提高人大監督能力的過程。針對人大監督中存在的問題，加強和改進我市人大的監督工作，提高監督能力，重點應從以下幾個方面著力。

（一）提高思想認識，進一步強化監督的共識性。監督不到位的種種弊端，歸根結底在于對人大監督的重要性、必要性認識不足。全社會尤其是國家機關和各級領導干部要從鞏固黨的執政地位和加強黨的執政能力的高度來認識做好人大監督工作的意義。人大行使監督權是憲法和法律賦予的一項最基本、最經常的職責，是國家監督體系中最高層次、最具權威性的監督手段。它是健全人民代表大會制度，建設法治與和諧社會的重要保障，有利于集中和體現人民的意志，調動人民參與管理國家和社會事務的積極性和創造性；促進國家機關高效運轉，從制度上防止和消除腐敗，實現決策的民主化、科學化。原創文秘材料，盡在文秘知音網。不能正視或削弱人大的監督地位，就會削弱人民當家作主的政治權利，從而削弱黨的執政能力。因此，人大監督職能只能強化不能弱化，這應成為全社會和各級國家機關的共識。

（二）強調監督原則，進一步明確監督的指向性。監督能否具有力度和成效，監督指向很重要。指向不對頭，力度再大，也不解決問題；指向正確，循序漸進，終有所成。解決好監督的指向性問題，必須根據中央9號文件，結合實際：一是堅持黨的領導原則。要始終自覺地把人大工作，特別是人大監督工作，置于同級黨委的領導之下，堅持重大事項向黨委請示報告，得到黨委對人大常委會依法履職，尤其是使用剛性監督手段的理解和支持，緊緊依靠黨的領導推進人大工作。通過加強和改善黨對人大工作的領導，努力創造一個良好的人大監督環境。二是堅持不包辦代替原則。既要加強監督，又不直接處理“一府兩院”職權范圍內的具體事項，不干預具體工作，更不能代替司法機關審理案件,主要是通過啟動其內部的監督機制、推進工作。三是堅持依法辦事的原則。監督的對象、內容、范圍、方式，都要嚴格符合法律規定，符合法定程序。是否需要監督、如何進行監督都要以法為據。四是堅持集體行使職權的原則。監督意向的確定，監督行為的實施，都要集體討論決定，不能以個人意見代替集體決定,避免行政化傾向。五是堅持抓重點、議大事的原則。立足于實效，著眼于大事，圍繞黨的中心工作，緊扣發展主題，抓住人民群眾反映強烈的熱點問題，選取執法、司法領域中的薄弱環節，找準監督的重點和切入點。

（三）加強實質性監督建設，進一步增強監督的實效性。提高人大的監督能力，應著眼于實質性監督和實效性監督這一核心問題，在強化監督措施上下功夫。要敢于運用法律手段，經常性地運用詢問這一法定手段，使其成為監督常態；大膽運用那些過去未用或用之甚少的剛性監督手段，如質詢、特定問題調查、撤職、罷免等，確保監督權有效行使。要善于運用綜合手段，既善于把各種行之有效的監督手段綜合運用到行使監督權過程之中，又善于把行使監督權與行使決定權結合起來，對監督中發現的重大問題或帶有全局性、傾向性的問題，通過作出相應的決議、決定，推進監督事項落到實處；把行使監督權與行使任免權結合起來，對于嚴重失職、腐化墮落的人大選舉和任命的國家機關工作人員，要善于和敢于依照法定程序，予以撤職或罷免。要建立健全督辦機制，對于人大的監督事項，“一府兩院”必須在限定時間內認真整改，并將整改的措施和效果及時向人大報告；并根據反饋后的新情況、新問題，進行跟蹤監督，務求實效。

（四）加強監督法制化建設，進一步提高監督的權威性。由于全國的監督法未出臺，因而地方各級人大的監督工作，處于探索和積累經驗的過程之中。針對監督缺乏規范性、操作性的問題，地方人大應努力在制度設計、健全監督法制上下功夫。一方面，要注意有選擇地把地方人大實踐中創造的一些行之有效的監督手段上升為法規，改變缺乏法律依據、操作隨意性大的狀況；另一方面，把憲法和法律關于人大行使監督權的規定更加具體化、系統化，使監督的內容、范圍、形式等更加明確、更加規范。同時，重視建立健全監督工作法定程序。比如，建立關于特定問題調查、質詢、撤職、罷免等監督處置程序、各種監督形式之間的銜接轉換程序、對行政司法機關個案監督等程序，原創文秘材料，盡在文秘知音網。使之具體可行，并具權威性。

（五）充分發揮代表作用，進一步突出監督的主體性。加強代表工作，發揮好代表作用，很大程度上影響著人大監督的水平和質量。當前，一是要組織好代表進行專題視察和調研，為代表知情知政提供條件，更好履行監督職能。要組織代表圍繞經濟社會發展中的重大問題和群眾關心的熱點、難點問題，如推進城鄉一體化、招商引資、工業開發、水環境綜合整治、失地農民和下崗工人再就業、食品安全等工作開展視察、調查，了解社情民意；二是組織代表參加常委會和專門委員會組織的視察、執法檢查和專題調研，邀請代表參加常委會開展的述職評議工作，發揮代表的監督作用；三是把代表議案、建議的辦理落到實處。要高度重視，采取多種形式辦理或督促辦理，提高辦理質量，使代表提出的議案、建議都得到認真落實，以深化人大監督工作。

加強人大監督職能建設，是民主政治建設漸進的過程，是一項長期的系統工程。它涉及到監督的認識、機制、原則、方法以及代表工作等諸多問題，要深化認識、創新機制、明確原則、健全制度，著眼于監督的前瞻性、連續性、有效性，形成長效機制，有序推進監督職能建設，充分發揮人大監督在構建法治與和諧成都中的作用。

第五篇：地方人大新聞宣傳工作思考建議

地方人大新聞宣傳工作思考建議

地方人大新聞宣傳工作是人大工作的重要組成部分，它不僅在宣傳人大制度和人大工作方面起著其他宣傳工作不可替代的作用，還為推動常委會依法履行職權發揮了重要作用。面對新形勢、新任務，如何改進和加強人大宣傳工作是人大工作者面臨的一項重要課題。

問題和不足。人大新聞宣傳取得了較好的成績。但仍然存在一些問題和不足。主要是：一是認識有待深化。有的人認為人大新聞宣傳工作可有可無。也有人認為，人大工作寫不出什么新意和鮮活的新聞。二是機制有待完善。措施不硬，機制不全，稿件數量明顯減少。三是質量有待提高。作品數量不足、質量不高、精品不多。程序性的報道多，實質性的內容報道少；一般性的報道多，典型性的報道少；淺層次的報道多，深層次的報道少。四是宣傳隊伍素質有待提高。新聞寫作的水平和技巧不高。采寫的宣傳信息稿件數量少、質量不高、精品不多。五是鮮活性有待增強。時效性不強，鮮活性不夠，可讀性不高。

思考和舉措。突出“四個重點”。重點突出黨對人大工作領導的宣傳。著重宣傳黨對人大工作的領導。宣傳黨對國家機關的領導是憲法的基本原則之一，宣傳人大的政治地位，宣傳黨帶頭執行憲法和法律的典型事例。著重宣傳黨委尊重和支持人大依法行使職權的典型經驗。著重宣傳黨委為人大工作創造良好條件的典型做法。著重宣傳人大在黨的領導下充分發揮職能作用取得的實際成效。

重點突出憲法和法律的宣傳。保障憲法和法律在本行政區域的貫徹和執行是人大的首要任務。必須大力宣傳憲法和法律，大力宣傳地方組織法、選舉法、代表法等法律法規，大力宣傳關系人民群眾切身利益的法律法規等。

重點突出人大圍繞經濟社會發展履行職責的宣傳。宣傳從人大特點出發，找準人大工作與促進發展的結合點，積極服務大局的新思路。宣傳人大提高審議質量、圍繞經濟社會發展需要決定重大事項、廣泛聽取代表和群眾意見建議所采取的新舉措。宣傳人大圍繞發展履行職責取得的新經驗、新成效。尤其是要宣傳人大通過履行職責保障和促進經濟社會高質量發展等方面的新經驗。宣傳人大發揮調查研究的優勢，就如何進一步促進發展提出的對策和建議，充分發揮國家權力機關的重要作用。

重點突出人大代表依法履職的宣傳。宣傳各級人大代表在代表大會期間依法參與管理國家和社會事務，以及閉會期間依法履行職責的情況。宣傳各級人大代表在改革開放和經濟建設中的模范事跡，宣傳為人民群眾排憂解難實例、宣傳在維護社會穩定中的積極作用。宣傳各級人大代表提出的議案、建議辦理情況。宣傳人大加強與代表聯系，發揮代表作用的情況。

抓住“四個關鍵”。抓住深化思想認識這個關鍵。地方各級人大要充分認識到人大新聞宣傳工作的重要性，抓好抓實人大新聞宣傳工作，切實抓出成效。各級人大機關的宣傳部門和從事人大新聞宣傳工作人員要提高思想認識，切實增強做好人大新聞宣傳工作的責任感和自覺性，以飽滿的熱情投身工作，做出優異成績。

抓住強化組織領導這個關鍵。主動爭取黨委對人大新聞宣傳工作的領導，爭取黨委宣傳部門把人大新聞宣傳工作納入計劃，有安排、有部署、有指導，做好統籌協調人大與新聞單位的關系，檢查落實有關人大新聞宣傳工作，研究解決存在問題。加強與黨委宣傳部門、新聞媒體單位的工作聯系和溝通，形成黨委重視、人大主導、宣傳新聞部門主抓的大宣傳格局。領導要親自撰寫宣傳搞件，形成領導帶頭、各委辦積極參與、機關干部人人動手的宣傳工作局面。

抓住加強隊伍建設這個關鍵。把關心和熱愛人大工作、政治素質好、業務能力強、寫作水平高的同志吸收為通訊員。通過隊伍建設，培養宣傳骨干，建立健全相關制度，調動通訊員和作者宣傳人大工作的積極性，人人爭當通訊員、個個動手撰寫宣傳稿，多寫稿、寫好稿、出精品，提高宣傳質量和宣傳水平。建全通訊員網絡，真正形成聯系緊密、信息暢通、反應快捷、上下聯動、齊抓共管的格局。各級人大機關應結合自己的實際，采取有效措施，制定工作目標，造就一支素質高、作風扎實的人大宣傳隊伍。

抓住完善制度機制這個關鍵。堅持過去好的做法，落實原有制度的規定。恢復和堅持人大好新聞好作品評選和表彰獎勵優秀通訊員等制度。不斷健全和完善新聞宣傳工作制度。根據新情況，針對新問題，進一步建立健全相關制度。如進一步完善對人大新聞宣傳工作者的激勵機制，獎勤罰懶，重獎精品作品。不斷健全完善人大新聞宣傳工作制度。明確各工作機構職責，做到宣傳機制健全、制度完整、職責清楚、任務明確、重點突出、獎懲分明，使新聞宣傳工作制度化、責任化、經常化。

采取“四條措施”。提升高度。提升政治站位高度，增強政治敏銳度，端正思想態度，保證正確的政治方向，堅持求真務實的工作作風，展示人大良好形象，傳遞正能量。切實把人大宣傳工作作為人大工作的一部分，通過廣泛的宣傳，讓全社會知道人大該做什么、在做什么，怎么做的，做得怎么樣。

選好角度。找準認識事物的著眼點和突破口，選定新聞宣傳寫作的角度。同一個新聞換一個角度就會有不同的視覺效果。要善于捕捉有價值的題材，找準一個新穎的角度展現亮點和特色。在主題的提煉、謀篇布局、標題制作、結構設計、語言組織等方面下功夫，寫出有價值、有影響、有讀者的新聞宣傳作品來。

保持鮮度。高度關注人大新聞宣傳的時效性。做到主動出擊、以快求勝。要貼近生活，在宣傳角度和形式的多樣化上下功夫。要走近人大代表，走進審議會場，走進執法檢查的現場，從現實生活中挖掘生動事例、總結新鮮經驗，使人大新聞宣傳工作更加入情入理、富有生活氣息。增強生動性。要不斷創新形式，力戒空話、套話、公式化，善于選擇感人的內容、選取生活的場景，化程序為生活。多采用群眾生動活潑的語言和豐富新穎的形式，盡可能把法律語言變為群眾語言、生活語言，用群眾聽得懂的語言來宣傳人大。

挖掘深度。在深度上下功夫，多寫多發有內涵、有深度、有細節、有影響的人大新聞作品。當前，人大新聞會議報道多，程序化的內容多；有些新聞宣傳縱深感不強、吸引力不大。調查研究要有深度。多深入基層開展深入細致的調查研究，掌握第一手豐富而詳實的材料，為寫作做好充分準備。同時勤學習、勤觀察、勤搜集、勤記錄、勤思考、勤寫作，努力多出讓人眼前一亮的作品。典型人物和專項工作報道要有一定深度。要做到粗中有細、以小見大、平凡中見高大，讓文章富有感染力和吸引力。