地方人大司法監督的探索與思考

司法制度是國家治理體系的重要組成，全面深化改革背景下加強地方人大司法監督，必須要履行法定職責、創新工作機制，切實推動司法制度和司法能力現代化。

一、地方人大司法監督的情況與問題

（一）工作的情況。

各地方人大及其常委會的司法監督工作情況，一般是采取聽取審議工作報告、執法檢查、任免監督、專題詢問、重大事項報告等法定方式，并結合工作評議、滿意度測評等創新舉措。但客觀來看，司法監督仍是人大監督工作的薄弱環節，主要表現在：一是監督議題偏少，地方人大及其常委會的司法監督項目每年在２件左右，遠遠少于對政府工作的監督，且監督范圍較為狹窄，主要集中于業務、案件和人員，對機制、程序、規范等方面的監督缺乏；二是監督深度不夠，地方人大及其常委會組織代表檢查、視察、調查、評議等活動時，往往難以解決人員分散、時間緊張、專業生疏等問題，大都淺嘗輒止，無法全面到位，對問題找不準、癥結析不深、建議提不實。三是監督效果有限，存在著彈性監督多、剛性監督少，程序性監督多、實質性監督少，即期監督多、跟蹤監督少，事后監督多、事中監督少等情況。同時，群眾參與度、知曉度不高，司法機關落實率、執行率尚有不足。

（二）存在的問題。

認真分析各地方人大及其常委會的司法監督調研情況，產生上述問題的原因一般是“不愿監督、不敢監督、不善監督”

等等。

但再深層分析，除監督能力

之外，還有體系、機制、方法、措施等監督制度方面的一些問題癥結。如制度細化不到位，導致監督層次縮減，憲法規定缺乏細化安排，《監督法》未有效涵蓋地方人民代表大會，導致最高形式的人大監督容易被簡化為常委會監督，監督層次不斷縮減；如體系設計不緊密，導致監督合力不強，司法監督體系往往是由黨委、人大、檢察、審計、群眾等主體組成的松散多元系統，相互間沒有平臺機制的緊密聯結，力量分散、各自為戰、協調不夠的現象還比較突出，無法形成專業深度、整體格局、聚焦效應，對司法機關的工作、人員、預算監督與事前、事中、事后監督，難以實現全覆蓋、優效果；如認識評價不清晰，導致監督動能缺失，人大監督權的行使散見于相關法律法規，且內容規定過于籠統、程序實體不夠清晰，針對性、操作性不強。同時，目標管理機制尚未建立，難以形成責任落實、工作導向、績效評價、結果應用、目標提升的監督“

循環過程”，在一定程度上造成了人大監督主觀動能的缺失。

二、地方人大司法監督的舉措和影響

一是著眼于強化監督。

全面深化改革有效解決了前文所述的問題癥結，給地方人大司法監督帶來了強化的直觀影響。一是促進層次提升。監察委員會由人民代表大會產生，對人大負責、受人大監督、向人大匯報工作。這不僅在制度層面確立了監督權作為一項國家權力的地位，同時也拓展了人大行使權力的領域和審議監督的范圍，使之成為對司法機關的監督者和對另一監督者（監察委員會）的再監督者，構建了司法監督的嶄新格局。二是促進力量整合。監察委員會對行使公權力的公職人員進行全面覆蓋監察，并建立司法協調銜接機制，整合反腐敗資源力量。這意味著監察委員會集中了原由不同國家機關行使的監督性權力，以及法定、廣泛、剛性的監督手段，推動了以往主體多元、協作多邊、層次多級的松散型司法監督體系，轉換成在黨委領導下，以人大監督和國家監察，自身執行力、部門整合力和規劃統籌性、工作專業性更強的緊密型司法監督新體系。三是促進專責明確。監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，在業務人事上垂直管理，這體現著司法監督的實體化（特別是反腐倡廉，包含違法監督、效能監督、廉潔監督等）、權責權的統一化，不僅有利于明確監督責任、監督目標，也有利于人大對監察委員會司法監督工作的再監督、再推動、再提升，確

保良性循環、有效運行。

二是著眼于多面監督。

地方人大司法監督會除受到直觀影響之外，也面臨著全面深化改革制度創新重構背景下的新要求。一方面，倒逼地方人大及其常委會不能囿于業務、案件、人員的監督內容范圍，不能滿足于具體意見落實、具體問題整改的固有目標結果，而是要從“

國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”憲法規定的更高層次，從“

治理體系、治理能力”的更高要求出發，在人大“

制度總框架”下深入思考司法監督工作的定位、權界和目標，推動司法制度和司法能力的現代化。另一方面，要求地方人大必須從“配合、促進”司法制度改革的角度，立足于司法監督的層次、體系、職責發生的上述新變化，認真研究、積極探索創新監督機制、方法、措施，以及增強人大代表的履職能力、人民群眾的參與意識等具體內容，進一步提高工作質效，實現監督制度、監督能力的現代化，并與司法制度、司法能力的現代化相輔相成、互促共進。

三是著眼于無用監督。

在思考司法監督定位、權界、目標和探索司法監督機制、方法、措施的同時，應避免陷入“

無用化”

新誤區，如認為司法機關獨立行使職權，地方人大及其常委會沒有必要加強司法監督？監察委員會對行使公權力公職人員監察全面覆蓋，地方人大及其常委會沒有必要加強對司法工作人員的監督？監察委員會同紀委合署辦公，地方人大及其常委會沒有必要加強對監督者的監督？司法機關專業性強，地方人大及其常委會沒必要強調人大代表的主體作用？上述誤區，其實還是思想認識深化的問題，沒有充分認識到人大司法監督是制度所定、民眾所盼、自身所重、司法所求。因此，地方人大及其常委會司法監督不僅不是無用，還要持續加強。

三、地方人大司法監督的定位與權界

一要進一步把握定位。要切實把握人大監督在司法監督新體系中的三重新定位，進而理清人大監督與其他監督形式的層次邊界。一是在黨的領導下，作為群眾監督的最高形式，與國家監察一起，是司法監督新體系的“兩核”；二是體現權力機關職能，決定任命監察委員會負責人，授權并監督支持監察委員會依法行使監督權，是司法監督新體系的保障；三是基于與“一府兩院”的分別授權關系，作為法律監督、審計監督等其他形式的協調樞紐，是司法監督新體系的平臺。

二要進一步明確權界。要根據人大權力全民性、法定性、至上性的特點，努力避免與其他監督形式的重疊和互擾。一是“大事”監督，緊扣關系人民利益的改革發展大局，充分發揮代表主體作用，健全人大及常委會依法行權機制，推動解決司法工作的重大、共性、突出問題；二是“法律”監督，緊扣體現人民意志的法律實施工作，對司法機關、司法實務進行監督，并視情問責問效，推動司法公開公正；三是“統籌”監督，緊扣代表人民行權的最高地位要求，科學規劃、加強統籌、集聚力量，健全與國家監察、法律監督的聯動合作機制，推動各種監督形式之間的優勢疊加、資源共享。

三要進一步理清目標。一是制度性目標，通過監督推動改革，推動司法制度和司法能力現代化，推進監督制度和監督能力現代化；二是效能性目標，通過研究制定有關銜接的辦法、規定，加強改進司法監督，支持司法機關獨立行使職權，確保法律在本區域內得到正確實施；三是問題性目標，通過加強代表工作和建議件辦理，推動解決人民最關心最直接最現實的司法問題，不斷滿足全社會日益增長的司法需求，努力讓每個司法案件都體現出公平正義。

四、加強地方人大司法監督的措施與建議

地方人大及其常委會要按照全面深化改革的決策部署，立足于人大自身職能，健全完善監督運行機制方法，不斷提升司法監督工作的統籌能力、組織水平、實際效果。

一要著力推進司法監督體系建設。要堅持黨的領導，按照監察制度、司法制度改革要求，牽頭建立專群兼有、層次豐富、各負其責、緊密銜接的司法監督體系。一是要帶動群眾監督。

通過深化人大代表聯系群眾活動室，以及設立代表信箱、完善人大門戶網站（微信公眾號）、安排旁聽庭審、組織公民列席人代會或常委會等方法，鼓勵人民群眾發表意見建議；通過深化一線檢查、現場視察，以及加強代表建議辦理、開展基層調查研究、聯系人大代表、處理來信來訪等工作，借助互聯網及各類媒體開展民意征集和民調測評，充分聽取人民群眾的想法呼聲。二是要推進國家監察。從監督“

監督者”的角度，適時作出決議決定、督促建立目標管理制度，既對監察委員會給予制約規范，更積極保障支持，推動其依法行權、依權明責、責權統一；并通過建立人大常委會、專工委（如監察司法委、財經工委）與監察委員會之間多邊、雙邊等協商議事聯動機制，提升監督整體水平。三是要支持法律監督。定期聽取報告、專題調研視察、出臺決定決議等工作，“以督促權”支持檢察院、司法局落實法律監督各項規定，更好地行使法律監督權；并通過修訂《監督司法機關工作辦法》和建立職權分工協作、日常銜接通報、監督結果運用等機制，“

以案促法”

引導檢察院、司法局以“案”為重點，更深入地督促司法機關依法辦案。同時，積極推薦具備履職條件的人大代表擔任人民陪審員、人民監督員，支持擴大參審范圍、完善參審機制，發揮應有作用。

二要科學編制司法監督工作計劃。要立足本地實際，按照司法制度改革要求，科學編制屆內司法監督工作計劃以及年度計劃，增強司法監督工作的統籌性、推進的連續性、結果的實效性。一是要統籌監督主體。根據法律修改精神，統籌好人大與常委會、人大及其常委會與監察委員會、監察委員會與“兩院”等監督主體之間的責任關系、權力邊界、監督內容、工作流程、聯動方法，努力解決全面深化改革背景下司法監督“

誰來做、做什么、怎樣做”的實際運作問題，在規劃層面落實司法監督體系的要求，構建監督的總體格局。二是要統籌監督議題。圍繞中央、省、市確定的司法工作部署，充分考慮各個監督主體的職能優勢、行權差異和對象不同，充分考慮各項任務完成的難度高低和周期長短，將對案件監督、對工作監督和對人監督結合起來，將事前、事中、事后監督結合起來，統籌確定監督議題，確保“

屆有主線、年有重點”，不斷提升監督的覆蓋面。三是要統籌監督形式。對重點議題，進行流程整體設計，統籌運用檢查、調研、視察、通報、審議、測評、聽取專項工作報告等各個監督主體的監督方法，開展集中監督，切實增強監督效果；對影響全局的重大議題，調動監督體系的整體合力，統籌建立“

評案—議事—

促人—督單位”

等各個監督主體的聯動機制，尤其要明確相關剛性監督形式的啟動使用程序，完善責任追究和事后懲戒制度，切實增強監督的權威性。

三要明確司改進程監督要點。要密切關注基層實踐，從人大的工作職能出發，主動監督、深入推動各項司法改革措施取得實質進展。一是要圍繞“辦案責任”，監督落實基礎性改革。督促落實司法辦案責任制，通過專項報告、專題調研、專門檢查等方法，監督支持司法機關科學設立辦案程序公正、辦案質量效率的評價標準及業績考核標準，加強期限預警、程序監控、風險評估等工作，努力實現“

讓審判者裁判、讓裁判者負責”。二是要圍繞“

訴訟程序”，監督實施后續性改革。集中調研改革進展、集中聽取公檢法匯報、集中視察法庭建設、集中旁聽案件庭審等方法，推動訴訟制度改革，督促司法機關抓緊研究實施相關制度，確保司法活動和訴訟活動以審判為中心進行；并通過調研審司對接、審政對接、審律對接，推動案件受理制度改革，督促司法機關加強法律援助和司法調解，切實將矛盾糾紛化解在立案和訴訟之前。三是要圍繞“配套機制”，監督謀劃深化性改革。共商辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，通過明確糾錯主體認定標準、啟動條件、追責程序，努力防止冤假錯案發生；共商審執分離體制改革思路，通過向上級人大提出法律修訂建議、向本級政府提出規章制定建議，探索完善審執外部分離模式，努力破解“執行難”問題。四是要圍繞“

司改要求”，監督加速細節性改革。

深化“法治監督在一線”活動，將速裁機制、共享平臺、尊重律權、司法公開、群眾參與等司改要求，轉化為目標清晰、內容具體、責任到位的項目，并針對項目實施的時間節點、過程細節進行動態監督，掌握進展、因地制宜施策，確保項目如期完成，使細節“小勝”

加速積為司改“大勝”。

四要加大司法工作監督力度。要把握司法監督和司法獨立的關系，從人大的行權特點出發，跳出個案對錯判斷，注重發現共性問題，推動司法制度改進，真正實現人大監督的應然回歸。一是要以法律為依據，加強對司法工作過程的監督。以區域內常發多發案件適用法律法規為重點，完善規范性文件備案審查、重大事項報告、日常聯系溝通等機制，運用執法檢查、司法調研、實地視察、聽取審議報告等方法，通過問卷調查和座談問詢法檢干警、專家學者、人大代表、社會民眾等形式，及時掌握法律實施的當前部署、情況動態，深入了解司法總體情況、困難不足，科學評估階段成果、下步方向，提出具有操作性的監督意見、落實建議，督促司法機關正確適用法律法規、嚴格遵循法律法規。二是要以問題為導向，加強對司法工作機制的監督。

注重常態化搜集，拓展社情民意梳理、來信來訪分析、調查研究發現、代表建議辦理、監察委員會信息交流等渠道，匯總查擺社會關切、共性因素、類案特點，善于找出找準司法工作存在問題癥結。注重制度化解決，不回避難點、不掩飾矛盾、不遮蓋問題，通過質詢詢問、審議意見、監督意見、通報反饋等途徑，監督推動司法機關加強深層思考、健全制度預防、完善司法規則，不斷提升司法能力水平。三是要以滿意為標準，加強對司法工作績效的監督。宏觀層面，在人代會期間議好報告、提好建議、投好表決票的基礎上，督促司法機關盡快改錯糾偏；中觀層面，對人大常委會審議意見、法治監督項目、司法專項工作，通過檢查、審議、考核和滿意度測評等形式，督促司法機關抓緊落實推進；微觀層面，以問題解決率、答復滿意率為重點，建立代表建議辦理績效評優機制，以進一步增強監督的工作效果、法律效果、社會效果。

五要創新司法人員監督方法。要從人大的資源優勢出發，創新監督評議方法機制，確保司法人員有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究。一是要從獨力實施向合力實施轉變。既認真聽取司法機關的情況介紹，又廣泛征求人大代表、社會各界、法律同行、人民群眾的意見反映；既利用法律監督資源，了解掌握辦案質量、司法能力，又利用國家監察資源，及時獲取廉潔操守情況、依法履職績效，推動群眾監督、人大監督、法律監督、國家監督在力量上整合、在角度上互補、在內容上集成，確保對法官、檢察官的監督更全面更客觀更專業。二是要從即時監督向常態監督轉變。探索與監察委員會共建司法監督信息平臺，實現對司法人員的常態監督，健全動態管理、約談提醒、觸線告誡及向同級司法機關反饋、向上級司法機關通報等機制，切實增強司法人員的監督意識、自律意識。三是要從等級評價向激勵評價轉變。建立人大監督與日常管理、晉職考核、員額遴選、選舉任命、責任追查、事后懲戒、辭職罷免等緊密銜接的流程機制，特別是

在監督中要堅持“

細擺問題、慎用等次，促事為主、評人為輔”

原則，善用正向激勵、妥用反向激勵，讓司法人員有動力有壓力，不斷激發工作的主動性進取性，依法獨立公正行使司法權。