第一篇：關于地方人大財政預算監督與錢袋權制度有機結合的思考

中共四川省委黨校

《地方人大制度建設專題研究》專題論文

關于地方人大財政預算監督 與“錢袋權”制度有機結合的思考

學 號: 20140124 姓 名: 嚴仕鑫 班 級：2014級法學專業 指導老師: 慶 玲

二零一五年五月

摘 要：鑒于我國地方人大對政府財政預算監督實效，以美國國會“錢袋權”對美國政府的監督效力為引導，分析我國地方人大財政預算監督體制中的薄弱環節。論將美國國會“錢袋權”對財政的監督機制與我國地方人大財政預算監督有機結合的可行性。

關鍵詞：地方人大 錢袋權 財政監督

目 錄

摘 要..............................................................1

第1章 什么是錢袋權

第2章 地方人大監督存在的主要問題

第3章 地方人大監督問題產生的原因分析

第4章 提高財政預算監督質量的對策與思考

結 論.............................................錯誤！未定義書簽。

參考文獻.............................................錯誤！未定義書簽。

一、什么是錢袋權

“錢袋權”一詞源于對美國國會財政權的闡述，它是美國國會最為基礎而關鍵的權力，因此我們可以將錢袋權理解為財政權。在中國，人民代表大會制度是中國人民民主專政的政權組織形式，是中國的根本政治制度。同樣，人大也行使著對中國政府財政的監督義務。但是因為國家體制的原因，我國地方人大對財政監督的效力與美國國會“錢袋權”有著本質的差距。根據美國聯邦憲法，國會行使立法權，掌握著控制聯邦政府收入與支出的“錢袋”，其中支出部分的撥款立法直接關乎政府的運行與政策的實施，被稱為“錢袋的拉鏈”。

在美國，就對政府監督而言，美國國會的“錢袋權”可能是最有效的。從法律上講，美國政府支出的每一分錢都必須經由國會通過撥款法批準。如果國會不通過撥款法，政府機構就會因無錢運轉而陷入停頓。從1977年到1996年19年間，聯邦政府曾關門17次，幾乎平均每年關門一次，最短1天，最長21天。其中1995年至1996年，克林頓政府執政時期，曾兩次關門，導致數十萬政府雇員被遣散回家“待業”。2013年9月20日開始至30日晚間，在共和黨內“茶黨”等保守勢力的強烈要求下，國會眾議院議長博納至少三次提出不同版本的臨時撥款議案，這些議案都與阻撓奧巴馬力推的美國醫療保險改革實施內容相捆綁，但都沒有得到民主黨掌握的參議院的通過，最終導致聯邦政府預算至今沒有著落。2013年10月1日，美國聯邦政府的非核心部門關門。

1789年以來，美國國會撥款制度已經歷過三次重大改革與調整，撥款權力從分享到集中再到分享，撥款委員會的政治角色也隨之從“守財者”轉變為“散財者”。撥款制度的變遷與改革順應了聯邦政府的發展需求，也反映出府會間的對峙，以及國會內部黨團、委員會等相互博弈的政治進程。美國200多年來的撥款制度演進史雖然集中地反映了分權制衡的憲政理念，但也導致了撥款過程中的一些制度性缺陷。

從為人民服務的角度上來看，“錢袋權”的存在會使政府因為沒有預算而停擺，從而造成社會動蕩以及老百姓辦事不便，是不利于人民的。但從政體長遠發展來看，“錢袋權”大力制約了政府財政亂開支的現象，并且很大程度上杜絕了集權主義導致的腐敗，是利于國家發展的。因此，從中找尋一平衡點，思考如何能讓我國的地方人大財政預算監督既能充分發揮制約政府集權的作用，同時又能保證政府不出現停擺的情況。

二、地方人大監督存在的主要問題

（一）地方人大監督體制有待完善，監督法規范性不強。

首先，我國人大監督問題，是制度的問題，即人大監督制度問題。隨著人民代表大會制度的不斷完善和發展，我國的人大監督制度職能不斷擴大。尤其在《監督法》等法律文件頒布實施后，人大監督取得較大效果。但是我國人大監督問題仍然存在，歸根到底是由于人大監督體制的不完善。由于憲法對人大監督的內容和監督的程序尚未明確規定，人大的監督權尚未得到切實的保障。目前《監督法》出臺，規范了每種監督形式的大致程序，但從具體監督實踐來看，監督法中關于監督的條款規定過于原則，對監督的內容、范圍、程序、處置措施、監督機構、監督的權限及其承擔的法律后果等，規定不具體。尤其是對剛性監督的規定過于原則籠統，可操作性不強，易使監督流于形式，人大監督制度的細節和規范性還有待

進一步完善。

其次，人大監督體制中的一些工作關系沒有理順。從現階段黨和國家機關的運行體制看，黨委、政府、“兩院”與人大及其常委會的關系還沒有完全理順。雖然近年來各級黨委加強和改善了對人大工作的領導，但黨政不分、以黨代政的問題尚未從根本上解決。黨政聯合發文作出的決定，往往造成人大監督工作的被動，在一定程度上影響了人大及其常委會的形象和權威，增加了人大監督的難度，影響了監督實效。

然后，《監督法》也存在一定不足，例如，對法規、規章、規范性文件的審查程序，該法的規定就有某些不具體和實際操作性不夠的缺陷，對特定問題進行調查的調查程序，該法的規定在保障客觀、公正和吸收公眾參與、廣泛聽取公眾意見方面，其設計也有不盡完善之處。

（二）地方人大的監督工作薄弱、監督執行度不強。

在執行層面上，地方人大監督制度存在很多問題。一是從監督方式看，“彈性”監督多，“剛性”監督少。有相當數量的監督只注重了形式的莊重和程序的合法，很難有效解決一些深層次、實質性的問題，特別是對一些事關全局的重大敏感問題和社會群眾關注的難點、熱點問題，常因缺乏深層次的了解及相關處置措施而避而遠之，使監督體現不出應有的力度和實效。二是從監督范圍看，對事監督多、對人監督少。人大監督的范圍包括工作監督、法律監督和人事監督，內容涉及人和事。但是，一旦涉及具體的人和事，人大就不敢監督、不愿監督，不善于開展人事監督工作。三是從監督對象看，對下級監督多、對本級監督少。有的對基層單位檢查多，對政府職能部門監督少。四是從監督效果看，程序性監督多、實質性監督少。監督工作一般按部就班進行，表揚肯定成績多，批評建議少；對意見落實與否重視不夠，沒有真正解決問題。五是建議性監督多，強制性監督少。不敢監督的現象依然比較突出，審議工作、執法檢查、述職評議等監督方式運用較廣泛，對存在和發現的問題基本都用提意見、建議的方法來督促解決，很少運用質詢、特定問題調查、撤職和罷免等強制性的監督方式。六是從監督客體看，被動監督多，主動接受監督少。現實工作中的黨政不分、以黨代政、政策重于法律、執行機關優于權力機關等現象仍然存在。這些問題導致地方人大監督執行力度不強，監督工作較薄弱。

三、地方人大監督問題產生的原因分析

（一）、人大監督主體思想認識不到位。

作為監督主體的地方人大自身存在許多問題，主人翁責任感和使命感不強，監督工作中不自覺、不主動。一些地方人大在開展監督工作中畏難情緒較重，往往從支持配合方面考慮的多，從監督制約方面考慮的少，使監督工作處于被動局面。

（二）、人大監督體制中工作關系混淆。

黨政不分、以黨代政的問題還未從根本上解決。地方重大問題大都是由黨委、政府聯合決定，如果這個決定與法律、法規相悖，人大則無法通過監督予以糾正。一些需要由人大及其常委會會議審議決定的重大事項，以黨委和政府聯合行文下發，實施過程中如果出了差錯，人大就很難監督。地方各級黨政一把手分別掌握著人事權和財政權，人大對同級黨委書記無權監督，政府一把手又是黨委二把手，由于實行一把手負責制，權力過于集中，集體領導基本流于形式。擁有權力最大而最需要監督的各級黨政主要領導成為本級人大機關權力監督的 盲區。

（三）、人大監督自身的運行機制不健全。

人大自身的運行機制的弱化影響了人大監督制度的有效執行，進而影響人大監督的效率。原因在于：一是各級人大監督的主體意識不高，普遍存在不敢監督，不善監督、不愿監督的現象。二是人大代表的專業結構弱化，人大監督普遍存在著外行監督內行的現象。這從客觀上導致了人大監督問題的產生。三是自身監督問題。人民代表大會對人大常委會的履職監督不夠，致使人大常委會委員缺乏責任意識，工作消極，沒有及時而充分地履行憲法和法律賦予其的監督職能。

四、提高財政預算監督質量的對策與思考

針對目前預算審查監督工作中存在的困難和問題，我認為應從以下幾個方面采取相應的對策：

（一）、注重強化宣傳，營造預算監督氛圍。要從增強預算改革意識入手，營造預算監督工作的良好氛圍。組織有關人員有針對性、系統性地學習和宣傳《監督法》、《預算法》，逐步解決監督工作中遇到的實際問題，不斷提高人大預算監督、財政、審計部門工作者的理論水平和業務素質。通過開展各項活動，形成人大積極推動、政府認真落實的預算審查監督新格局，全縣上下、各預算單位共同努力，監督與被監督雙方相互理解、配合，共同加強預算監督工作。

（二）、注重事前介入，把好預算初審關。要按照監督法對預算監督的規定和要求，提前介入、預先審查，使預算在政府合理分配集中性財政資金中的作用更加顯現。人大財經工委要在政府“定盤子”前，就深入到財政等有關部門，及時了解政府在制定預算收支計劃過程中的主要情況和各部門對預算安排的意見建議。要求政府及財政部門按照有關要求，每年縣級決算草案在縣人大常委會舉行會議審查和批準的30天前提交，以確保有足夠時間審查。同時要按照縣人民代表大會批準的預算科目編制，按預算數、調整數或者變更數以及實際執行數分別列出，并作出說明。

（三）、注重事中審查，加強對預算執行監督。一要開展專題調研。財經工委要深入到財政、國稅、地稅、審計和重要經濟部門了解年度部門預算編制情況。在調查分析的基礎上，撰寫出具有實質內容、針對性強的調查報告，供人大常委會審議時參考。二要開展專項檢查。選擇一些重要部門或涉及民生的專項資金進行檢查，及時、準確地了解預算執行情況，發現存在的問題，確保預算資金均衡足額到位。三要認真聽取和審議預算執行情況的報告。對預算草案要進行分析研究，著重圍繞預算編制的指導思想是否符合落實科學發展觀的要求、指標安排是否合理、收支是否平衡、法定支出是否達到要求、重點是否突出、各項措施是否可行、重點支出項目安排是否合理。在審議中結合全縣實際，實事求是地提出意見，維護預算執行的嚴肅性和權威性。

（四）、注重事后問效，確保預算監督效果。要在提高審議質量下功夫，肯定成績和指出問題要“實”，提出意見和建議要“準”。使預算及執行監督由簡單的“規則監督”向“績效監督”轉變。同時要實行問責制度。對不按規定時間提交相關報告和資料、不按規定辦理落實常委會審議意見或在辦理中敷衍塞責、存在突出問題的，按照相關規定實行問責通報，并限期整改。

（五）、注重強化重點，拓展預算審查空間。要著眼于預算的真實性、合法性和效益，盡快構建財政資金使用效益的評價體系，對主要指標、項目和科目做出比較全面的評估、分析和研究。同時，要有選擇地對預算執行過程中的預算外資金管理、項目資金實撥情況、年度計劃進度等進行動態跟蹤監督，提高預算監督的實效。

（六）、注重完善機制，推進預算法制建設。要結合各地實際，及時制定本級預算監

督實施細則，使人大預算監督“有據可依、有章可循”，逐步走上法制化、規范化軌道。同時建議盡快對《預算法》及其相關法規進行修訂完善，使之適應新形勢下開展預算審查監督工作的需要。

（七）、注重強化自身，提高預算監督水平。一要強化培訓。要組織常委會組成人員、機關工作人員、人大代表認真學習經濟理論，特別是財經知識，解決聽不懂財政報告、看不懂財政報表、監督無從下手等問題。二要借肋外力。要發揮審計部門的職能作用，強化預算執行深度監督工作。三要充實力量。要建立一支適應加強預算審查監督工作需要的專業隊伍，可以邀請有關專業人員參加，以解決人大財經工委工作人員偏少，對口聯系部門多，時間短，任務重，難以對預算各項指標進行嚴格審查的困難。

五、結 論

（一）、加強相關法規建設，增強預算監督權威

人大監督是一種法制監督，監督必須依法進行，人大監督立法是建立完善人大監督機制的前提和保證，健全的法律監督體系是保證人大監督效能充分發揮的法律基礎，只有法律健全才能從更好知道其執法人員的行動，避免使人大監督作用的權威性和依法監督的規范性先天不足。加強人大財政監督，當務之急是加強相關法規建設，增強預算監督權威，使人大預算監督科學化、規范化、制度化，以整體改善審查監督的質量和效果。

（二）、改進和規范預算編制，調整預算科目設置

科學、翔實的預算編制是人大監督政府財政收支的前提和基礎，而我國預算編制的科學性和透明性欠缺，也直接導致了人大預算監督效果不理想。為了保證預算審批監督能有效深入地開展，應對我國的預算編制制度做出改革，比如調整預算財政年度，將預算年度由歷年制改為跨年制；規范預算編制程序，調整預算科目設置等。

（三）、完善人大預算監督機構，改進審批程序

預算審批監督是一項法律性、政策性、技術性都非常強的工作，因此缺乏相應的機構和人員，就難以對預算進行實質性監督。可嘗試推行政府預算草案的結構化審議與分項表決制度，即就某一項預算支出加以專門審議、逐項表決，并引入辯論、聽證、修改、宣讀、投票等批準程序，使人大代表的意見得到充分表達，全面提升人大預算審議的規范化和科學化水平。

（四）、加強預算執行監督，建立預算問責機制

必須真正的樹立和尊重預算的權威性，政府及其財政部門必須充分認識到其預算是經權力部門審批的法律文書的同時，一切的預算安排和執行只能來自于《憲法》和《預算法》的有關條款，還要嚴格控制預算科目之間的資金調劑。另外強化決算審批監督、健全預算責任制度入手，構建我國的預算問責機制，加大的其責任處罰力度。

（五）、加強監督的靈活性，增強審查監督的適用性

在我國發展社會主義的方向上我們要靈活的利用各個地方的資源，面對各個地方的實

際情況，地方人大在不違背和觸犯我國憲法和法律制度下應該更加靈活的尋求和借鑒同種實際情況的地方的制度和政策，來更好做好地方人大對政府預算審查監督工作。

（六）、建立合理人才結構，增強審查預算科學性、規范性

人大對政府的預算審查監督工作是由多個制度和法律交叉的工作，合理的配制預算審查監督人員結構是我們更好開展工作的保證，科學的進行預算審查不但要有專業的預算人員，還要有專業的法律人員和審查監督制度人員。專業的人才能夠更好的保證其工作進行的專業化和科學化，也能更好履行國家的制度和政策，更好的保證工作開展完成，也有很高的素質保證，現在國家出臺公務員考試政策也是為了尋求更好的政府機關部門的人才結構的構成使更好的開展其機關工作。

（七）、積極探索建設現代監督形式，增強預算公開與公正化

利用現在先進的科學技術及其互聯網等有力資源，充分調動人民的力量，對其預算進行監督，使預算公開化，更進一步增強其預算的透明化，通過開展和建立在地方人大對政府預算的審查監督網絡化，使地方人大實時審查監督政府預算開支成為了可能，并且要更加注重了其中后期預算支出。

（八）、加大地方人大對政府財政預算的監督力度

效仿美國“錢袋權”制度設立法案，地方政府支出的每一分錢都必須經由當地人大通過撥款法批準，從而削弱政府的集權現狀。

（九）、加大黨的領導作用

地方政府堅定中國共產黨的領導，由黨在政府和人大之間充當協調員的作用，當政府提出的財政撥款要求與地方人大決策發生矛盾沖突的時候，由地方黨組織根據廣大人民的根本利益來進行仲裁。

[參考文獻]：

[1]楊家祺 蘇諺榮 邢福有.《白宮總統史》（M）.長春：吉林人民出版社，2000.[2]施密特.《美國政府與政治》（M）.北京：北京大學出版社，2005.[3]沃塞曼.《美國政治基礎》（M）.北京：中國社會出版社，1994.[4]詹海燕.《完善我國地方人大預算監督制度途徑的研究》

第二篇：關于地方人大財政預算監督實效的思考

關于地方人大財政預算監督實效的思考

審查和批準財政預算、監督財政預算執行，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權，是人大監督工作中的重中之重，也是地方人大及其常委會代表人民依法管理國家事務的重要途徑和方式。近年來，各地人大對預算實施審查監督工作進行了積極的、有益的探索，在實踐中不斷總結，積累了不少好的經驗和做法，為促進地方經濟社會發展做出了積極的貢獻。但從目前的人大工作實踐來看，由于各種原因，地方人大行在預算審查監督工作的程序、方法還不夠完善，預算體制尚不夠順暢，預算管理還不夠規范，人大預算審查監督工作與社會主義市場經濟的要求、與建設法治政府的目標和廣大群眾的愿望還有一定的距離。如何依法行使好這項職權，這是各級地方人大及其常委會面臨的一個重大課題，需要認真思考和探索。本人結合幾年在人大工作實踐，就地方人大如何加強對財政預算審查監督方面談一談自己的認識和體會。

一、地方人大在預算審查監督中存在的主要問題

1、認識存在偏差。目前，財政預算草案一般先由黨委、政府“定盤子”，再提交人代會審查批準。導致部分組成有員和人大代表對預算監督的熱情不足、積極性不高。同時怕認真監督，影響與地方黨委的關系，怕嚴格監督，損害了與

政府的關系，因而工作起來膽子不大，腰桿不硬。被監督者人大意識不強，受舊的思維習慣和工作方式的影響，政府及其財政部門往往認為，人大預算監督僅僅是履行法律程序，工作中產生了“圖省事”、“走捷徑”、“嫌麻煩”等消極思想。

2、審批流于形式。政府及其財政部門一般是從11月底部署下一的預算編制工作，難以按法定時間提交預算草案，導致人大難以嚴格履行審查程序。尤其人代會會期短、議程多，加之政府提交人代會審查的報告過于籠統，在大會審查中難以對預算報告進行專門、深入、細致的審議，難以對預算草案提出一些實質性的意見，結果只能履行表決程序，客觀上形成流于形式的程序性監督。

3、法律相對滯后。人大實施財政預算監督的主要依據是預算法和預算法實施條例（簡稱“一法一條例”），但其對于人大預算監督的范圍、內容、實施程序和操作辦法，以及與之相適應的機構設置、人員配備等規定過于原則、簡單，盡管各地都制定了有關政預算監督的制度，但地方人大仍很難具體操作。

4、力量相對缺乏。預算監督是一項專業性、技術性、政策性很強的工作。目前，地方人大常委會組成人員、人大代表的財經知識較為缺乏，使人大常委會既難以對預算草案進行全面深入的研究，又難以對預算的執行情況進行全方位的有效跟蹤監督。且人大財經委人員少、對口聯系部門多，缺乏精通業務的專業人員，在時間上、技術上和人力上難以提出有效的意見建議。

二、提高財政預算監督質量的對策與思考

針對目前預算審查監督工作中存在的困難和問題，筆者認為，應從以下幾個方面采取相應的對策

1、注重強化宣傳，營造預算監督氛圍。要從增強預算改革意識入手，營造預算監督工作的良好氛圍。組織有關人員有針對性、系統性地學習和宣傳《監督法》、《預算法》，逐步解決監督工作中遇到的實際問題，不斷提高人大預算監督、財政、審計部門工作者的理論水平和業務素質。通過開展各項活動，形成人大積極推動、政府認真落實的預算審查監督新格局，全縣上下、各預算單位共同努力，監督與被監督雙方相互理解、配合，共同加強預算監督工作。

2、注重事前介入，把好預算初審關。要按照監督法對預算監督的規定和要求，提前介入、預先審查，使預算在政府合理分配集中性財政資金中的作用更加顯現。人大財經工委要在政府“定盤子”前，就深入到財政等有關部門，及時了解政府在制定預算收支計劃過程中的主要情況和各部門對預算安排的意見建議。要求政府及財政部門按照有關要求，每年縣級決算草案在縣人大常委會舉行會議審查和批準的30天前提交，以確保有足夠時間審查。同時要按照縣人

民代表大會批準的預算科目編制，按預算數、調整數或者變更數以及實際執行數分別列出，并作出說明。

3、注重事中審查，加強對預算執行監督。一要開展專題調研。財經工委要深入到財政、國稅、地稅、審計和重要經濟部門了解部門預算編制情況。在調查分析的基礎上，撰寫出具有實質內容、針對性強的調查報告，供人大常委會審議時參考。二要開展專項檢查。選擇一些重要部門或涉及民生的專項資金進行檢查，及時、準確地了解預算執行情況，發現存在的問題，確保預算資金均衡足額到位。三要認真聽取和審議預算執行情況的報告。對預算草案要進行分析研究，著重圍繞預算編制的指導思想是否符合落實科學發展觀的要求、指標安排是否合理、收支是否平衡、法定支出是否達到要求、重點是否突出、各項措施是否可行、重點支出項目安排是否合理。在審議中結合全縣實際，實事求是地提出意見，維護預算執行的嚴肅性和權威性。

4、注重事后問效，確保預算監督效果。要在提高審議質量下功夫，肯定成績和指出問題要“實”，提出意見和建議要“準”。使預算及執行監督由簡單的“規則監督”向“績效監督”轉變。同時要實行問責制度。對不按規定時間提交相關報告和資料、不按規定辦理落實常委會審議意見或在辦理中敷衍塞責、存在突出問題的，按照相關規定實行問責通報，并限期整改。

5、注重強化重點，拓展預算審查空間。要著眼于預算的真實性、合法性和效益，盡快構建財政資金使用效益的評價體系，對主要指標、項目和科目做出比較全面的評估、分析和研究。同時，要有選擇地對預算執行過程中的預算外資金管理、項目資金實撥情況、計劃進度等進行動態跟蹤監督，提高預算監督的實效。

6、注重完善機制，推進預算法制建設。要結合各地實際，及時制定本級預算監督實施細則，使人大預算監督“有據可依、有章可循”，逐步走上法制化、規范化軌道。同時建議盡快對《預算法》及其相關法規進行修訂完善，使之適應新形勢下開展預算審查監督工作的需要。

7、注重強化自身，提高預算監督水平。一要強化培訓。要組織常委會組成人員、機關工作人員、人大代表認真學習經濟理論，特別是財經知識，解決聽不懂財政報告、看不懂財政報表、監督無從下手等問題。二要借肋外力。要發揮審計部門的職能作用，強化預算執行深度監督工作。三要充實力量。要建立一支適應加強預算審查監督工作需要的專業隊伍，可以邀請有關專業人員參加，以解決人大財經工委工作人員偏少，對口聯系部門多，時間短，任務重，難以對預算各項指標進行嚴格審查的困難。

第三篇：關于加強地方人大及其常委會對財政預算審查監督的思考

關于加強地方人大及其常委會對財政預算

審查監督的思考

審查和批準財政預算、監督財政預算執行，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權，是人大監督的重要組成部分，也是地方人大及其常委會代表人民依法管理國家事務的重要途徑和方式。近年來，地方人大及其常委會正確理解和把握《預算法》、《監督法》的有關規定，依法開展預算審查監督，做了大量的工作，積累了不少經驗；但由于法律制度和審查監督工作的程序、方法還不夠完善等因素，致使人大預算審查監督工作還存在不少困難和問題,需要進一步研究探索,采取切實有效措施加以解決。

（一）筆者認為，當前地方人大及其常委會在預算審查監督工作方面主要存在以下困難和問題：

1．預算編制缺乏科學性，弱化了預算審查的基礎。從預算編制時間來看，雖然《預算法》規定財政部門應當在人代會舉行前一個月，將預算草案的主要內容及其它有關材料提交人大及其常委會有關機構進行初審，但由于財政部門一般在當年財政即將結束時才著手預算編制工作，編制時間倉促，預算草案特別是部門預算草案難以按時報送審查；有的地方在人代會之后才完成部門預算草案的編制，由人大常委會主任會議審查。從預算編制內容來看，一是預算編制過粗。預算報表所列的科目級次太少，只列到“類”、“款”一級，沒有“項”、“目”的具體內容，而且普遍沒有收支明細表和詳細說明；有的以文字報告代替預算會計報表，只報告大類收支總額，根本起不到報告預算的作用；既看不出每一筆收入的具體來源，也看不出重大建設項目有多少，更談不上審查這些項目是否合理。二是預算編制內容不完整。編制的預算草案只是反映預算內資金的分配情況，還有大致相當于預算內資金總量的預算外資金游離于財政預算之外，削弱了政府財稅政策的宏觀調控能力。

2．預算審查不深不細，審批流于形式。從初步審查情況來看，預算法規定，地方各級預算草案應提交同級人大及其常委會有關機構或人大常委會進行初步審查。由于預算草案，尤其是部門預算涉及到許多專業性數據和表格，要對其進行一定深度的分析審查，必須由相應的專業人員承擔。然而，無論是財經委員會，還是預算工作委員會，以及本級人大常委會，都缺少這方面的專業人員，僅靠其組成人員難以勝任預算審查這一專業性很強的工作，這就使得初審失去了作為人大審查批準前置程序的應有作用。從人代會審查情況來看，人大代表往往在大會召開時才拿到預算報告。在會期短、議程多、任務重的情況下，人大代表難以對預算草案進行全面、具體和深入的審查，結果只是履行表決程序。同時我國預算的表決方式實行的是一次性表決，一次性通過，沒有審批辯論程序，人大代表即使對預算草案部分內容有質疑，在表決時也照樣通過。

3．預算執行缺乏經常性監督，不便于及時發現和解決問題。加強預算執行的監督，及早發現違規使用預算資金的行為，防止違規行為給國家造成更大的損失是預算監督的重要任務。而我國各級人大及其常委會對預算執行的監督機制并不完善。預算法第六十九條作了較為籠統的規定：“各級政府應當在每一預算內至少二次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執行情況的報告。”《監督法》和我省的《實施辦法》的有關章節規定，上半年聽取審議一次預算執行情況的報告，下半年遇到有較大情況變化時審查批準預算調整方案。除此之外，不再對預算執行情況進行日常性的監督。這樣經人代會審批的財政預算，由于受中心工作、重點任務等不確定因素影響，特別是對于專項資金缺乏精細的項目計劃，政府在執行中隨意性較大，頻繁追加，預算的約束力軟化。

4．監督機制不健全，降低了決算審查的實效。一是審批主體不明確。預算法第六十二條規定，縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審查后，由本級政府提請本級人大常委會審查和批準。但實際情況是，決算草案需待上級財政部門批復后，才報本級人大常委會審查和批準；這樣，人大常委會審批決算只是走走過場而已，失去了應有的權威。二是決算作為法定程序批準的預算執行結果的會計報告，由決算報表和文字說明兩部分構成，但報送人大常委會審批的決算草案過于簡單，只有表示收支平衡的幾類大數，審查內容抽象、空洞。三是審計工作報告是常委會審查和批準財政決算草案的的主要依據；但審計部門從隸屬關系看，屬于政府工作部門，與財政部門在同一個行政首長領導下工作，對同一個行政首長負責；形成的審計報告須經行政首長審定后，才能提交人大常委會審查。由于經過政府的過濾處理，送達到人大常委會組成人員手中的審計報告已經不是原汁原味的內容，審計結果的真實性已打了折扣；以此作為依據，難以對決算進行深入細致的審查。

5．相關法律規定不完善，影響預算審查監督的實施。盡管我國憲法和有關法律對各級人大及其常委會審查監督預算作了規定，但大都比較原則；對于審查監督的范圍界定、主要內容、實施程序和操作方法，以及與之相適應的機構設置、人員配備等，都沒有具體的規定，實際監督工作難以有效開展。例如，《預算法》規定的對預算草案的主要內容進行初步審查，這其中“主要內容”該怎樣理解，什么是主要內容，什么不是主要內容，如何界定，由誰來界定？又如，預算法第五十三條規定：“預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者批準的預算中舉措債務的數額增加的部分變更。”換言之，只要不影響預算平衡，都不算“預算調整”。這樣就出現了法律上漏洞，地方政府可在不違反預算法的前提下，人為地壓低預算數，提高執行數，將超收部分資金用于安排支出無需經過法律程序，造成了政府財政活動的隨意性，從而使預算法中預算調整的審批程序流于形式。另外，法律責任不明確、處罰力度不夠，是導致預算監督乏力的重要原因之一。對于行政機關違反預算法律的行為，《預算法》在法律責任一章僅列舉了3項，主要是針對行政機關在執行預算過程中的違法行為加以原則性規定，對預算整個過程中的其他違法行為都沒有涉及。對于僅有的3類行為，其責任承擔也僅限于行政責任，沒有經濟賠償和刑事責任的規定。《監督法》和我省的《實施辦法》也沒有對此作出具體的規定。法律責任的規定不完善，不利于對違法者追究其應有的責任，從而降低了人大預算監督的權威。

6．預算不透明，不利于公開監督。有些地方，人代會期間提交給人大代表審查的材料只是分大類、按功能羅列的預算收支總表，沒有部門預算。人大代表根本無法對各部門具體的財政收支計劃以及財政收支背后的政府行為，進行深入的了解和審查，形成了“政府給什么看什么，說什么聽什么，報什么批什么”的狀況。不少地方把預算看成是黨和政府的重要“秘密”，認為預算對于公眾是保密的。雖然廣大人民群眾作為國家預算收入的承擔者，有權知道和監督上繳收入的使用情況，但由于不能了解自己所在轄區人代會審批的預算情況，對自己上繳的錢具體怎么花的，花在哪里根本不清楚，因而無法進行監督．

（二）胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“完善公共財政體系。深化預算制度改革，強化預算管理和監督”；“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。支持人民代表大會依法履行職能，保障人大代表依法行使職權”。這不但為公共財政體系建設、預算制度改革指明了方向，也為加強預算審查監督指明了方向。針對目前預算審查監督工作中存在的困難和問題，筆者認為，應從以下幾個方面采取相應的對策。

1．改進財政預算編制工作。一是提前編制部門預算。建議將部門預算編制至少提前半年進行。二是改進預算編制方法。在收入方面，運用“標準收入預算法”進行測算，力求科學、準確；在支出方面，全面推行“零基預算法”，按實際工作需要安排。三是建立以經濟預測為基礎的預算編制模式。在編制預算時，除了要了解以前的預算執行情況，還要對將來若干的宏觀經濟前景進行科學的預測，以決定是否對現行政策進行調整。四是全面實行綜合預算。將各部門的各類收支即是預算內外所有資金統一納入預算，以保持預算的完整性。五是細化預算科目。按照政府收支分類改革要求，將一般預算收入、基金預算收入及社保基金收入和預算外收入等統一納入政府收入分類體系，分別按類、款、項、目四級科目逐級細化；所有預算支出要按類、款、項三級科目細化，即類級科目綜合反映政府職能活動，款級科目反映為完成某項政府職能所進行的某一方面的工作，項級科目反映為完成某一方面的工作所發生的具體支出事項。

2．完善財政預算審查制度。從初審方面而言：一是加強初審的力量。雖然財經（工作）委員會和預算工作委員會是初審的主體，但力量不夠。需要吸收有關專業人員以及有關部門（審計、國稅、地稅、人行、發展改革委等）對預算工作熟悉、業務比較精通、作風比較正派的人員參與初審。二是明確初審時間。根據《預算法》等法律法規的規定，要求財政部門必須在本級人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案提交本級人大及其常務委員會的有關機構進行初審。三是做好初審前的準備工作。組織有關人員圍繞預算編制的內容進行調查，必要時委托審計部門對預算草案進行審計，廣泛收集有關情況。四是規范初審的具體內容。即科目列到款的預算收支總表；本級各部門預算收支表；上級財政返還、轉移支付和對下級財政補助支出分類表；對農業、教育、科技、社會保障等重點支出的分類表；建設性支出、基金支出和重大建設項目支出分類表；編制本級預算草案說明書。五是落實初審意見。通過全面細致審查，提出初審意見，轉交財政部門限期辦理，并進行跟蹤督辦，確保初審意見及時得到采納。從人代會審批而言：要求政府及其財政部門向大會提交本級財政總預算草案和本級各部門預算草案；可嘗試推行財政預算草案的全面審查與分項表決制度，并引入辯論、聽證、修改、宣讀、投票等批準程序，使人大代表的意見得到充分表達，切實增強人代會審批預算的實際效果。

3．加強對預算執行的日常性監督。一是人大財經委（預工委）與財政部門要逐步實行財政預算信息聯網，及時、準確地了解預算執行情況，強化預算執行的動態監督。二是要求財政部門按月向財經委（預工委）報送預算收支項目報表以及綜合會計報表，在每季度末報送預算執行情況分析。三是加強對重點預算資金的監督，對農業、教育、科技等幾項法定支出增長的落實情況、關系人民群眾切身利益的資金投入情況、重點建設項目的資金使用情況和上級財政補助資金的安排和使用情況進行重點監督。四是對預算執行中發現的問題要及時向財政部門通報；對比較大的問題要開展專題調查，或委托審計部門開展專項審計，及時督促解決預算執行中出現的問題。

4．加大對決算審查監督的力度。一是要求財政部門細化決算報表數據，決算草案的內容、項目應與預算內容、項目相對應，決算報表要細化到具體項目，對決算中與預算對比有較大變動的項目，要加以分析說明；要規范決算報告內容，決算報告應包括決算編制的有關情況、決算的具體情況以及審計提出問題的整改情況。二是要求審計部門對預算執行審計時，既要全面審計，也要突出審計重點；審計報告在報送政府的同時，也要原原本本報送人大常委會、財經委（預算工委）；要開展部門決算審計，實行部門決算審簽制度，確保決算真實、完整。三是對審計發現的主要問題特別是違紀違法問題，要以人大常委會審議意見或決議形式，督促政府及有關部門承辦到位，落實到位，處理到位。5．修訂完善預算法律法規。建議盡快對《預算法》及其相關法規進行修訂完善，使之適應新形勢下開展預算審查監督工作的需要。一是注重對一些操作性不強，容易引起異議的條款重新界定。如科目調整的確切含義，預算調整的準確概念，超收收入的安排使用等；二是將近年來財政改革的重要內容如部門預算、轉移支付、政府采購、國庫集中收付、公共財政建設、政府收支分類等納入法律規范之中；三是明確規定違反預算法應承擔的具體法律責任。此外，市州人大及其常委會應根據《監督法》和我省《實施辦法》，結合當地實際情況，及時修訂、完善預算審查監督方面的工作制度，使其更具有針對性和可操作性。

6．建立預算公開監督制度。“陽光是最好的防腐劑”，財政公開是政務公開的核心內容，打造“陽光政府”首先必須打造“陽光財政”。把人大審查批準的預算向社會公布，有利于實現預算的公開化、透明化,有利于接受人民群眾的監督。我國是人民民主專政的社會主義國家，預算公開制度的完善對我國發展民主有著特別重要的意義。因此，《監督法》第二十條對預算公開作出了明確規定。預算公開的主要形式是通過報紙、廣播、電視等新聞媒體向社會公布。預算公開的具體內容包括：一是經本級人民代表大會審查批準的預算；二是半年或全年預算執行情況；三是經本級人大常委會審查批準的決算；四是關于預算執行和其它財政收支審計情況的報告。五是本級政府對預算方面審議意見研究處理情況或執行決議情況的報告。此外，地方人大及其常委會還應開辟必要的渠道傾聽和采納廣大群眾對預算方面的意見和建議，從而更好地促進預算的民主管理和民主監督。（荊門市人大財經委員會副主任委員 蔡明虎）

第四篇：地方人大司法監督的探索與思考

地方人大司法監督的探索與思考

司法制度是國家治理體系的重要組成，全面深化改革背景下加強地方人大司法監督，必須要履行法定職責、創新工作機制，切實推動司法制度和司法能力現代化。

一、地方人大司法監督的情況與問題

（一）工作的情況。

各地方人大及其常委會的司法監督工作情況，一般是采取聽取審議工作報告、執法檢查、任免監督、專題詢問、重大事項報告等法定方式，并結合工作評議、滿意度測評等創新舉措。但客觀來看，司法監督仍是人大監督工作的薄弱環節，主要表現在：一是監督議題偏少，地方人大及其常委會的司法監督項目每年在２件左右，遠遠少于對政府工作的監督，且監督范圍較為狹窄，主要集中于業務、案件和人員，對機制、程序、規范等方面的監督缺乏；二是監督深度不夠，地方人大及其常委會組織代表檢查、視察、調查、評議等活動時，往往難以解決人員分散、時間緊張、專業生疏等問題，大都淺嘗輒止，無法全面到位，對問題找不準、癥結析不深、建議提不實。三是監督效果有限，存在著彈性監督多、剛性監督少，程序性監督多、實質性監督少，即期監督多、跟蹤監督少，事后監督多、事中監督少等情況。同時，群眾參與度、知曉度不高，司法機關落實率、執行率尚有不足。

（二）存在的問題。

認真分析各地方人大及其常委會的司法監督調研情況，產生上述問題的原因一般是“不愿監督、不敢監督、不善監督”

等等。

但再深層分析，除監督能力

之外，還有體系、機制、方法、措施等監督制度方面的一些問題癥結。如制度細化不到位，導致監督層次縮減，憲法規定缺乏細化安排，《監督法》未有效涵蓋地方人民代表大會，導致最高形式的人大監督容易被簡化為常委會監督，監督層次不斷縮減；如體系設計不緊密，導致監督合力不強，司法監督體系往往是由黨委、人大、檢察、審計、群眾等主體組成的松散多元系統，相互間沒有平臺機制的緊密聯結，力量分散、各自為戰、協調不夠的現象還比較突出，無法形成專業深度、整體格局、聚焦效應，對司法機關的工作、人員、預算監督與事前、事中、事后監督，難以實現全覆蓋、優效果；如認識評價不清晰，導致監督動能缺失，人大監督權的行使散見于相關法律法規，且內容規定過于籠統、程序實體不夠清晰，針對性、操作性不強。同時，目標管理機制尚未建立，難以形成責任落實、工作導向、績效評價、結果應用、目標提升的監督“

循環過程”，在一定程度上造成了人大監督主觀動能的缺失。

二、地方人大司法監督的舉措和影響

一是著眼于強化監督。

全面深化改革有效解決了前文所述的問題癥結，給地方人大司法監督帶來了強化的直觀影響。一是促進層次提升。監察委員會由人民代表大會產生，對人大負責、受人大監督、向人大匯報工作。這不僅在制度層面確立了監督權作為一項國家權力的地位，同時也拓展了人大行使權力的領域和審議監督的范圍，使之成為對司法機關的監督者和對另一監督者（監察委員會）的再監督者，構建了司法監督的嶄新格局。二是促進力量整合。監察委員會對行使公權力的公職人員進行全面覆蓋監察，并建立司法協調銜接機制，整合反腐敗資源力量。這意味著監察委員會集中了原由不同國家機關行使的監督性權力，以及法定、廣泛、剛性的監督手段，推動了以往主體多元、協作多邊、層次多級的松散型司法監督體系，轉換成在黨委領導下，以人大監督和國家監察，自身執行力、部門整合力和規劃統籌性、工作專業性更強的緊密型司法監督新體系。三是促進專責明確。監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，在業務人事上垂直管理，這體現著司法監督的實體化（特別是反腐倡廉，包含違法監督、效能監督、廉潔監督等）、權責權的統一化，不僅有利于明確監督責任、監督目標，也有利于人大對監察委員會司法監督工作的再監督、再推動、再提升，確

保良性循環、有效運行。

二是著眼于多面監督。

地方人大司法監督會除受到直觀影響之外，也面臨著全面深化改革制度創新重構背景下的新要求。一方面，倒逼地方人大及其常委會不能囿于業務、案件、人員的監督內容范圍，不能滿足于具體意見落實、具體問題整改的固有目標結果，而是要從“

國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”憲法規定的更高層次，從“

治理體系、治理能力”的更高要求出發，在人大“

制度總框架”下深入思考司法監督工作的定位、權界和目標，推動司法制度和司法能力的現代化。另一方面，要求地方人大必須從“配合、促進”司法制度改革的角度，立足于司法監督的層次、體系、職責發生的上述新變化，認真研究、積極探索創新監督機制、方法、措施，以及增強人大代表的履職能力、人民群眾的參與意識等具體內容，進一步提高工作質效，實現監督制度、監督能力的現代化，并與司法制度、司法能力的現代化相輔相成、互促共進。

三是著眼于無用監督。

在思考司法監督定位、權界、目標和探索司法監督機制、方法、措施的同時，應避免陷入“

無用化”

新誤區，如認為司法機關獨立行使職權，地方人大及其常委會沒有必要加強司法監督？監察委員會對行使公權力公職人員監察全面覆蓋，地方人大及其常委會沒有必要加強對司法工作人員的監督？監察委員會同紀委合署辦公，地方人大及其常委會沒有必要加強對監督者的監督？司法機關專業性強，地方人大及其常委會沒必要強調人大代表的主體作用？上述誤區，其實還是思想認識深化的問題，沒有充分認識到人大司法監督是制度所定、民眾所盼、自身所重、司法所求。因此，地方人大及其常委會司法監督不僅不是無用，還要持續加強。

三、地方人大司法監督的定位與權界

一要進一步把握定位。要切實把握人大監督在司法監督新體系中的三重新定位，進而理清人大監督與其他監督形式的層次邊界。一是在黨的領導下，作為群眾監督的最高形式，與國家監察一起，是司法監督新體系的“兩核”；二是體現權力機關職能，決定任命監察委員會負責人，授權并監督支持監察委員會依法行使監督權，是司法監督新體系的保障；三是基于與“一府兩院”的分別授權關系，作為法律監督、審計監督等其他形式的協調樞紐，是司法監督新體系的平臺。

二要進一步明確權界。要根據人大權力全民性、法定性、至上性的特點，努力避免與其他監督形式的重疊和互擾。一是“大事”監督，緊扣關系人民利益的改革發展大局，充分發揮代表主體作用，健全人大及常委會依法行權機制，推動解決司法工作的重大、共性、突出問題；二是“法律”監督，緊扣體現人民意志的法律實施工作，對司法機關、司法實務進行監督，并視情問責問效，推動司法公開公正；三是“統籌”監督，緊扣代表人民行權的最高地位要求，科學規劃、加強統籌、集聚力量，健全與國家監察、法律監督的聯動合作機制，推動各種監督形式之間的優勢疊加、資源共享。

三要進一步理清目標。一是制度性目標，通過監督推動改革，推動司法制度和司法能力現代化，推進監督制度和監督能力現代化；二是效能性目標，通過研究制定有關銜接的辦法、規定，加強改進司法監督，支持司法機關獨立行使職權，確保法律在本區域內得到正確實施；三是問題性目標，通過加強代表工作和建議件辦理，推動解決人民最關心最直接最現實的司法問題，不斷滿足全社會日益增長的司法需求，努力讓每個司法案件都體現出公平正義。

四、加強地方人大司法監督的措施與建議

地方人大及其常委會要按照全面深化改革的決策部署，立足于人大自身職能，健全完善監督運行機制方法，不斷提升司法監督工作的統籌能力、組織水平、實際效果。

一要著力推進司法監督體系建設。要堅持黨的領導，按照監察制度、司法制度改革要求，牽頭建立專群兼有、層次豐富、各負其責、緊密銜接的司法監督體系。一是要帶動群眾監督。

通過深化人大代表聯系群眾活動室，以及設立代表信箱、完善人大門戶網站（微信公眾號）、安排旁聽庭審、組織公民列席人代會或常委會等方法，鼓勵人民群眾發表意見建議；通過深化一線檢查、現場視察，以及加強代表建議辦理、開展基層調查研究、聯系人大代表、處理來信來訪等工作，借助互聯網及各類媒體開展民意征集和民調測評，充分聽取人民群眾的想法呼聲。二是要推進國家監察。從監督“

監督者”的角度，適時作出決議決定、督促建立目標管理制度，既對監察委員會給予制約規范，更積極保障支持，推動其依法行權、依權明責、責權統一；并通過建立人大常委會、專工委（如監察司法委、財經工委）與監察委員會之間多邊、雙邊等協商議事聯動機制，提升監督整體水平。三是要支持法律監督。定期聽取報告、專題調研視察、出臺決定決議等工作，“以督促權”支持檢察院、司法局落實法律監督各項規定，更好地行使法律監督權；并通過修訂《監督司法機關工作辦法》和建立職權分工協作、日常銜接通報、監督結果運用等機制，“

以案促法”

引導檢察院、司法局以“案”為重點，更深入地督促司法機關依法辦案。同時，積極推薦具備履職條件的人大代表擔任人民陪審員、人民監督員，支持擴大參審范圍、完善參審機制，發揮應有作用。

二要科學編制司法監督工作計劃。要立足本地實際，按照司法制度改革要求，科學編制屆內司法監督工作計劃以及計劃，增強司法監督工作的統籌性、推進的連續性、結果的實效性。一是要統籌監督主體。根據法律修改精神，統籌好人大與常委會、人大及其常委會與監察委員會、監察委員會與“兩院”等監督主體之間的責任關系、權力邊界、監督內容、工作流程、聯動方法，努力解決全面深化改革背景下司法監督“

誰來做、做什么、怎樣做”的實際運作問題，在規劃層面落實司法監督體系的要求，構建監督的總體格局。二是要統籌監督議題。圍繞中央、省、市確定的司法工作部署，充分考慮各個監督主體的職能優勢、行權差異和對象不同，充分考慮各項任務完成的難度高低和周期長短，將對案件監督、對工作監督和對人監督結合起來，將事前、事中、事后監督結合起來，統籌確定監督議題，確保“

屆有主線、年有重點”，不斷提升監督的覆蓋面。三是要統籌監督形式。對重點議題，進行流程整體設計，統籌運用檢查、調研、視察、通報、審議、測評、聽取專項工作報告等各個監督主體的監督方法，開展集中監督，切實增強監督效果；對影響全局的重大議題，調動監督體系的整體合力，統籌建立“

評案—議事—

促人—督單位”

等各個監督主體的聯動機制，尤其要明確相關剛性監督形式的啟動使用程序，完善責任追究和事后懲戒制度，切實增強監督的權威性。

三要明確司改進程監督要點。要密切關注基層實踐，從人大的工作職能出發，主動監督、深入推動各項司法改革措施取得實質進展。一是要圍繞“辦案責任”，監督落實基礎性改革。督促落實司法辦案責任制，通過專項報告、專題調研、專門檢查等方法，監督支持司法機關科學設立辦案程序公正、辦案質量效率的評價標準及業績考核標準，加強期限預警、程序監控、風險評估等工作，努力實現“

讓審判者裁判、讓裁判者負責”。二是要圍繞“

訴訟程序”，監督實施后續性改革。集中調研改革進展、集中聽取公檢法匯報、集中視察法庭建設、集中旁聽案件庭審等方法，推動訴訟制度改革，督促司法機關抓緊研究實施相關制度，確保司法活動和訴訟活動以審判為中心進行；并通過調研審司對接、審政對接、審律對接，推動案件受理制度改革，督促司法機關加強法律援助和司法調解，切實將矛盾糾紛化解在立案和訴訟之前。三是要圍繞“配套機制”，監督謀劃深化性改革。共商辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，通過明確糾錯主體認定標準、啟動條件、追責程序，努力防止冤假錯案發生；共商審執分離體制改革思路，通過向上級人大提出法律修訂建議、向本級政府提出規章制定建議，探索完善審執外部分離模式，努力破解“執行難”問題。四是要圍繞“

司改要求”，監督加速細節性改革。

深化“法治監督在一線”活動，將速裁機制、共享平臺、尊重律權、司法公開、群眾參與等司改要求，轉化為目標清晰、內容具體、責任到位的項目，并針對項目實施的時間節點、過程細節進行動態監督，掌握進展、因地制宜施策，確保項目如期完成，使細節“小勝”

加速積為司改“大勝”。

四要加大司法工作監督力度。要把握司法監督和司法獨立的關系，從人大的行權特點出發，跳出個案對錯判斷，注重發現共性問題，推動司法制度改進，真正實現人大監督的應然回歸。一是要以法律為依據，加強對司法工作過程的監督。以區域內常發多發案件適用法律法規為重點，完善規范性文件備案審查、重大事項報告、日常聯系溝通等機制，運用執法檢查、司法調研、實地視察、聽取審議報告等方法，通過問卷調查和座談問詢法檢干警、專家學者、人大代表、社會民眾等形式，及時掌握法律實施的當前部署、情況動態，深入了解司法總體情況、困難不足，科學評估階段成果、下步方向，提出具有操作性的監督意見、落實建議，督促司法機關正確適用法律法規、嚴格遵循法律法規。二是要以問題為導向，加強對司法工作機制的監督。

注重常態化搜集，拓展社情民意梳理、來信來訪分析、調查研究發現、代表建議辦理、監察委員會信息交流等渠道，匯總查擺社會關切、共性因素、類案特點，善于找出找準司法工作存在問題癥結。注重制度化解決，不回避難點、不掩飾矛盾、不遮蓋問題，通過質詢詢問、審議意見、監督意見、通報反饋等途徑，監督推動司法機關加強深層思考、健全制度預防、完善司法規則，不斷提升司法能力水平。三是要以滿意為標準，加強對司法工作績效的監督。宏觀層面，在人代會期間議好報告、提好建議、投好表決票的基礎上，督促司法機關盡快改錯糾偏；中觀層面，對人大常委會審議意見、法治監督項目、司法專項工作，通過檢查、審議、考核和滿意度測評等形式，督促司法機關抓緊落實推進；微觀層面，以問題解決率、答復滿意率為重點，建立代表建議辦理績效評優機制，以進一步增強監督的工作效果、法律效果、社會效果。

五要創新司法人員監督方法。要從人大的資源優勢出發，創新監督評議方法機制，確保司法人員有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究。一是要從獨力實施向合力實施轉變。既認真聽取司法機關的情況介紹，又廣泛征求人大代表、社會各界、法律同行、人民群眾的意見反映；既利用法律監督資源，了解掌握辦案質量、司法能力，又利用國家監察資源，及時獲取廉潔操守情況、依法履職績效，推動群眾監督、人大監督、法律監督、國家監督在力量上整合、在角度上互補、在內容上集成，確保對法官、檢察官的監督更全面更客觀更專業。二是要從即時監督向常態監督轉變。探索與監察委員會共建司法監督信息平臺，實現對司法人員的常態監督，健全動態管理、約談提醒、觸線告誡及向同級司法機關反饋、向上級司法機關通報等機制，切實增強司法人員的監督意識、自律意識。三是要從等級評價向激勵評價轉變。建立人大監督與日常管理、晉職考核、員額遴選、選舉任命、責任追查、事后懲戒、辭職罷免等緊密銜接的流程機制，特別是

在監督中要堅持“

細擺問題、慎用等次，促事為主、評人為輔”

原則，善用正向激勵、妥用反向激勵，讓司法人員有動力有壓力，不斷激發工作的主動性進取性，依法獨立公正行使司法權。

第五篇：關于加強地方人大監督職能建設的調研與思考

隨著依法治國方略的深入實施與社會主義和諧社會的全面構建，人大監督在我國政治生活中發揮著越來越重要的作用。為加強我市人大的監督職能建設，更好地適應推進城鄉一體化、促進法治與和諧成都建設，我帶著市人大常委會辦公廳的同志，通過召開座談會、現場了解情況等形式，普遍調研與專題調查相結合，對區（市）縣人大監督職能建設的情況進行了調研。

一、我市區（市）縣監督職能建設基本情況

近年來，各區（市）縣人大常委會始終堅持黨的領導，緊緊圍繞黨的工作中心，以促進本行政區域經濟社會協調發展為目標，加強和改進監督職能建設，監督工作從形式到內容都有了一定的創新和發展。

（一）監督內容貼近主題。發展是時代主題，各區（市）縣人大樹立和落實科學發展觀，積極開展監督工作。監督工作內容，大致是以經濟、行政等法律法規的貫徹實施為重點；定期聽取和審議政府關于國民經濟和社會發展計劃、財政預算執行和財政收支審計等情況報告；開展對政府實施項目年、抓工業發展、城鎮建設等全局性工作和重大項目建設的監督；加強對法院民商事、行政審判以及檢察院民事、行政檢察等工作的監督；對于失地農民就業、社保和拆遷補償等人民群眾普遍關心的熱點難點問題，督促政府依法行政。這些監督內容一般在年初區縣人大常委會工作要點中就確定下來，同時不拘泥，針對人感染豬鏈球菌疫情等突發事件，能及時督促政府有效解決。

（二）監督工作不斷創新。各區（市）縣人大重視創新，以創新推動監督工作向難度突破、向配套發展、向實效著力。一是創新監督方式。利用常委會會議審議監督形式，不少地方開展了審議再審議制度。其中金牛區的作法比較典型：對審議的報告分“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三個檔次進行電子表決，有關報告或整改落實情況兩次審議表決未通過的，常委會可依法提出質詢或作出決議決定。二是結合行使重大事項決定權開展監督工作。溫江區等人大常委會制定了有關行使重大事項決定權的制度，對重大事項進行了細化、規范，初步形成了重大事項報告制度，適時作出決議決定，增強監督的權威性。三是拓展監督領域。積極探索對本行政區域內垂直管理部門工作的監督，都江堰市人大今年開展了對5家市管部門主要負責人進行了工作評議，促進了被評議部門工作。雙流縣人大還制定了關于加強對垂直管理部門（單位）實施監督的暫行辦法，使監督更具規范性和可操作性。四是深化人事任免權開展監督工作。有的地方要求任命干部向人大常委會遞交任職承諾書，以任職承諾書作為任職干部述職和評議的對照和參考；原創文秘材料，盡在文秘知音網。有的地方實行了任命干部向憲法宣誓等制度，這些作法豐富了監督內涵、促進了“一府兩院”的工作。

（三）監督實效有所增強。推進城鄉一體化、實施項目年工作是全市工作大局。今年以來，各區縣將此兩項工作列為監督重點，努力增強監督實效。針對推進城鄉一體化、實施項目年工作中，涉及農民利益的問題，金牛區人大提出了醫療保障、充分就業等一攬子建議。在區人大監督和支持下，項目年工作順利推進，落實了投資30多億元的成都天府華僑城，投資2億多元的一品天下旅游街等一批重大項目。溫江區人大深入開展對籌辦“花博會”等重大項目的監督，針對項目“落地”緩慢等問題進行視察、聽取匯報，評議分管領導，提出抓落實、抓配套等建議，促進了花博會等工作的順利開展。為加快西南航空港經濟開發區建設，雙流縣人大及時開展土地管理法和開發區管理條例的執法檢查，重點圍繞農民拆遷安置積極建言，維護農民的合法權益，促進了項目的實施。崇州市人大把監督重心向社會弱勢群體、生態環境等方面傾斜，武侯、金堂等區縣人大狠抓關鍵環節的監督推進城鄉一體化、落實項目年工作也各具特色，成效明顯。

（四）重視代表監督作用。金牛區建立了人大代表辭職、述職和宣誓等制度，支持、規范和保證人大代表依法履行職責。溫江人大制定了《關于加強代表工作的意見》、《區人大代表小組工作考核辦法》等制度，屆內對所有區人大代表進行培訓；對先進代表小組、優秀代表和提出高質量議案或建議的代表進行表彰；今年開始，把代表活動經費由每人300元調為400元。雙流縣人大制定了《提高人大代表專題視察和執法檢查質量的辦法》，將監督對象選題和代表選題相結合、看亮點與看缺點相結合、明查和暗訪相結合、代表個人持證視察和組織代表視察相結合，避免形式主義和“走過場”。其他區縣的代表監督工作也趨于活躍、富有效果。

二、影響監督職能作用發揮的主要因素

總體而言，全市監督職能建設明顯加強，監督的意識、手段、實效都有了不同程度的提升，但從人民代表大會制度的本質要求看，仍是一個薄弱環節，還不能完全適應經濟社會的發展要求和人民群眾的期望，監督制約能力、實效性有待進一步增強。

第一，認識上仍有偏差、尚有困惑之處。對于人大監督重要性的認識，還需進一步提升，進一步落實黨委總攬全局、協調各方的原則，有力支持人大監督工作。有的地方人大處理不好監督和支持的關系，以支持代替監督，以致監督乏善可陳、支持亦流于形式；常委會組成人員偏少、年齡偏大，船到碼頭車到站的思想客觀存在，基層人大存在著一點不做“沒有意思”，做一點 “過得去、有個交代” “意思意思”，做多點“怕誤會啥意思”的心態，導致監督工作深不得、淺不得、硬不得、軟不得，令人困惑。

第二，老問題猶存，新問題應對乏力。一是代表結構不盡合理，代表工作經費不足。有的地方本屆人大代表中，各級黨政領導干部約占代表總數的一半，這部分代表有些客觀上忙于本職工作，時間、精力有限，成為事實上的“掛名”代表；代表工作經費偏低，有的地方代表年經費僅有50元，開展活動很困難，對于代表知情知政缺乏應有的經費保障。因而，人代會期間代表提出議案和建議的質量不高，行使審議權不充分；閉會期間，有的代表經常無故缺席人大組織的視察、檢查或調研等活動，履職尚不到位。二是人大信訪工作難以適應新形勢的需要。當前，人大信訪工作總量逐年增加、任務日趨繁重，但編制所限難以充分發揮信訪監督作用。三是隨著城鄉一體化的推進，不少鄉鎮撤為街道建制，而街道不設權力機關，使人大的監督出現斷層。四是有的垂直管理部門“眼光向上”，缺乏接受當地人大及其常委會監督的意識和自覺性，因無監督法可依，地方人大對其監督的力度不夠。

第三，制度設計不合理，監督難以深入。法律確定的監督規定過于原則，難以操作。比如聽取、審議“一府兩院”工作報告，報告未被批準，如何處置，法律沒有規定。有些法律法規強制性特征不足，側重強調應怎么辦、要怎么辦，對不執行法律或違法的行為卻無懲罰性規定，人大很難監督這些法律法規在本行政區域的實施。諸如，詢問、質詢、特定問題調查、罷免等法定監督手段也存在此類問題，長期困擾地方人大。

三、關于加強和改進監督職能建設的思考

監督職能建設，實質上是在掌握實情、把握規律、依法履職的基礎上，與時俱進，不斷形成新思路、新舉措，努力提高人大監督能力的過程。針對人大監督中存在的問題，加強和改進我市人大的監督工作，提高監督能力，重點應從以下幾個方面著力。

（一）提高思想認識，進一步強化監督的共識性。監督不到位的種種弊端，歸根結底在于對人大監督的重要性、必要性認識不足。全社會尤其是國家機關和各級領導干部要從鞏固黨的執政地位和加強黨的執政能力的高度來認識做好人大監督工作的意義。人大行使監督權是憲法和法律賦予的一項最基本、最經常的職責，是國家監督體系中最高層次、最具權威性的監督手段。它是健全人民代表大會制度，建設法治與和諧社會的重要保障，有利于集中和體現人民的意志，調動人民參與管理國家和社會事務的積極性和創造性；促進國家機關高效運轉，從制度上防止和消除腐敗，實現決策的民主化、科學化。原創文秘材料，盡在文秘知音網。不能正視或削弱人大的監督地位，就會削弱人民當家作主的政治權利，從而削弱黨的執政能力。因此，人大監督職能只能強化不能弱化，這應成為全社會和各級國家機關的共識。

（二）強調監督原則，進一步明確監督的指向性。監督能否具有力度和成效，監督指向很重要。指向不對頭，力度再大，也不解決問題；指向正確，循序漸進，終有所成。解決好監督的指向性問題，必須根據中央9號文件，結合實際：一是堅持黨的領導原則。要始終自覺地把人大工作，特別是人大監督工作，置于同級黨委的領導之下，堅持重大事項向黨委請示報告，得到黨委對人大常委會依法履職，尤其是使用剛性監督手段的理解和支持，緊緊依靠黨的領導推進人大工作。通過加強和改善黨對人大工作的領導，努力創造一個良好的人大監督環境。二是堅持不包辦代替原則。既要加強監督，又不直接處理“一府兩院”職權范圍內的具體事項，不干預具體工作，更不能代替司法機關審理案件,主要是通過啟動其內部的監督機制、推進工作。三是堅持依法辦事的原則。監督的對象、內容、范圍、方式，都要嚴格符合法律規定，符合法定程序。是否需要監督、如何進行監督都要以法為據。四是堅持集體行使職權的原則。監督意向的確定，監督行為的實施，都要集體討論決定，不能以個人意見代替集體決定,避免行政化傾向。五是堅持抓重點、議大事的原則。立足于實效，著眼于大事，圍繞黨的中心工作，緊扣發展主題，抓住人民群眾反映強烈的熱點問題，選取執法、司法領域中的薄弱環節，找準監督的重點和切入點。

（三）加強實質性監督建設，進一步增強監督的實效性。提高人大的監督能力，應著眼于實質性監督和實效性監督這一核心問題，在強化監督措施上下功夫。要敢于運用法律手段，經常性地運用詢問這一法定手段，使其成為監督常態；大膽運用那些過去未用或用之甚少的剛性監督手段，如質詢、特定問題調查、撤職、罷免等，確保監督權有效行使。要善于運用綜合手段，既善于把各種行之有效的監督手段綜合運用到行使監督權過程之中，又善于把行使監督權與行使決定權結合起來，對監督中發現的重大問題或帶有全局性、傾向性的問題，通過作出相應的決議、決定，推進監督事項落到實處；把行使監督權與行使任免權結合起來，對于嚴重失職、腐化墮落的人大選舉和任命的國家機關工作人員，要善于和敢于依照法定程序，予以撤職或罷免。要建立健全督辦機制，對于人大的監督事項，“一府兩院”必須在限定時間內認真整改，并將整改的措施和效果及時向人大報告；并根據反饋后的新情況、新問題，進行跟蹤監督，務求實效。

（四）加強監督法制化建設，進一步提高監督的權威性。由于全國的監督法未出臺，因而地方各級人大的監督工作，處于探索和積累經驗的過程之中。針對監督缺乏規范性、操作性的問題，地方人大應努力在制度設計、健全監督法制上下功夫。一方面，要注意有選擇地把地方人大實踐中創造的一些行之有效的監督手段上升為法規，改變缺乏法律依據、操作隨意性大的狀況；另一方面，把憲法和法律關于人大行使監督權的規定更加具體化、系統化，使監督的內容、范圍、形式等更加明確、更加規范。同時，重視建立健全監督工作法定程序。比如，建立關于特定問題調查、質詢、撤職、罷免等監督處置程序、各種監督形式之間的銜接轉換程序、對行政司法機關個案監督等程序，原創文秘材料，盡在文秘知音網。使之具體可行，并具權威性。

（五）充分發揮代表作用，進一步突出監督的主體性。加強代表工作，發揮好代表作用，很大程度上影響著人大監督的水平和質量。當前，一是要組織好代表進行專題視察和調研，為代表知情知政提供條件，更好履行監督職能。要組織代表圍繞經濟社會發展中的重大問題和群眾關心的熱點、難點問題，如推進城鄉一體化、招商引資、工業開發、水環境綜合整治、失地農民和下崗工人再就業、食品安全等工作開展視察、調查，了解社情民意；二是組織代表參加常委會和專門委員會組織的視察、執法檢查和專題調研，邀請代表參加常委會開展的述職評議工作，發揮代表的監督作用；三是把代表議案、建議的辦理落到實處。要高度重視，采取多種形式辦理或督促辦理，提高辦理質量，使代表提出的議案、建議都得到認真落實，以深化人大監督工作。

加強人大監督職能建設，是民主政治建設漸進的過程，是一項長期的系統工程。它涉及到監督的認識、機制、原則、方法以及代表工作等諸多問題，要深化認識、創新機制、明確原則、健全制度，著眼于監督的前瞻性、連續性、有效性，形成長效機制，有序推進監督職能建設，充分發揮人大監督在構建法治與和諧成都中的作用。