第一篇：論堅持人大監督與依法獨立行使檢察權

論堅持人大監督與依法獨立行使檢察權

——基于人大監督權與法律監督權關系的分析

檢察機關作為我國憲法規定的專門性國家法律監督機關，由各級人民代表大會產生并對其負責，人大對于檢察機關具有監督職責，檢察機關具有接受人大監督的法定義務。探討人大對檢察機關的監督問題，不僅是檢察機關自身理順和優化法律監督外部關系，從而發揮監督實效的需要，更是事關我國現行監督體制下權力監督與法律監督之間如何協調一致，最大限度地發揮整體監督效能的重大問題。本文從研究人大監督權與法律監督權的關系入手，嘗試從權力關系的視角去審視人大與檢察機關的關系，由此分析人大對檢察機關進行監督的理論依據及意義，以及人大如何在保障檢察機關獨立性的同時合法有效地實施對檢察機關的監督問題等現實問題，從而明確檢察機關如何更好地接受人大監督確立相應的理論基礎。

一、人大監督權與法律監督權的概念辨析：

本文所指的人大監督權是指在我國憲政體制下人大及其常委會依據憲法所享有的一項專門性權力，監督權是憲法、法律賦予各級人民代表大會及其常委會的一項重要職權，是指人民代表大會及其常委會依照憲法、法律規定，監察、檢查、督促政府、法院、檢察院依法履行職責，防止違憲、違法行為，保證憲法、法律正確實施，維護人民根本利益的強制性權力。我們從行使人大監督權的主體、目的、性質、對象、內容角度對人大監督權界定如下：人大監督權是指國家權力機關為了維護憲法、法律的尊嚴和人民的根本利益，代表人民和國

家的意志，以法定的程序和方式，對行政機關、審判機關、檢察機關等國家機關的工作狀況和憲法、法律的實施狀況，所采取的了解、調查、審議、處置的強制行為。

法律監督權是指檢察機關作為憲法法定的專門性國家法律監督機關所獨有的旨在保證國家法律得到統一正確實施的權力。法律監督權是專用于指稱檢察機關依據憲法授權所享有的監督性權力。在我國憲政體制下的國家權力架構中，法律監督權與檢察權具有同一性，法律監督權與檢察權是“一個事物的兩種命題”，法律監督權的強調的是權力的性質和功能，而檢察權強調的是具體權能和實際行使①。按照我國憲法對檢察權的定位，我國的檢察權即法律監督權，是一項獨立的國家權力，既不隸屬于行政權，也不隸屬于司法權，它是一種通過偵查、起訴、訴訟監督等方式對一切違法犯罪行為進行合法性的法律監督的權力。

二、人大監督權與法律監督權的關系：

探討人大監督權與法律監督權的關系，必然要對這兩種同屬監督權范疇的權力進行比較，以辨識其異同點，進而合理定位兩者關系。

1.不同的法律依據決定了兩者的不同性質。人大監督權的主要法律依據可以分三層次來看：一是《中華人民共和國憲法》第3條第3款規定“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”；第67條第6項規定“全國人大常委會監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”； ① 張智輝著：《檢察權研究》，第21頁，中國檢察出版社。

第104條規定“縣級以上地方人大常委會監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”。二是《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第14條“縣級以上的地方各級人民代表大會代表有權依照法律規定程序提出對本級人民政府及所屬各部門，人民法院，人民檢察院的質詢案。”三是《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》規范化、程序化的法律規定明確各級人大常委會依法履行監督權的形式和程序。我國檢察機關法律監督權的法律依據主要為：我國憲法第129條規定 “人民檢察院是國家的法律監督機關”。第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。以及我國三大刑事訴訟法對訴訟監督權的規定等。因此，人大監督權是國家權力機關行使的全面監督憲法法律的正確實施和“一府兩院”工作的權力，從宏觀上、權源上進行監督，屬于權力監督。而法律監督權是檢察機關專門行使的，按照法律規定的方式和范圍，對違法犯罪行為進行法律監督的權力，屬于法律監督。

2.不同的權力來源決定了兩者的不同地位。人民代表大會及其常委會是廣大人民意志的代表、由憲法確認的國家權力機關和立法機關，監督權是其作為國家權力機關所享有的固有權力之一，直接來源并體現人民的意志。法律監督權是由國家最高權力機關通過立法的形式授予人民檢察院行使，淵源于國家權力機關的授權，權力的行使要受人民代表大會的監督，具有派生性，因此，法律監督權必須體現國家權力機關的意志，具有國家性而非地方性，是國家權力體系的重要

組成部分。由于人大監督權集中體現了國家權力意志的特點和權力關系，這就決定了人大監督權是我國社會主義監督權力體制中最高層次的監督權，因而具有最高的權威性和最廣泛的全面性。而法律監督權則是建立在人大的統一的國家權力和憲法的基礎上，不享有與人大監督權相對平等的地位。

3.不同的權力內容決定了行使權力的方式不同。人大監督權行使的主體是全國人大和地方各級人大及其常委會。其權力范圍具有廣泛性，可以對法律實施的一切主體、一切行為進行監督，主要針對國家或地區的重要立法活動、國家大政方針的制定以及國家或地區的法律實施狀況進行監督。法律監督權的行使的主體是全國和地方各級檢察院，監督對象具有具體性、限定性,而只能在法律授權的范圍內對特定的對象進行監督。人大監督權的行使方式主要包括：聽取和審議工作報告；提出質詢和罷免案；視察和調查（針對特定問題組成專門委員會進行調查）；撤銷不適當的決定和命令；受理人民群眾的申訴和意見；考查、考核、罷免和撤職由人大及其常委會選舉、決定任命的國家工作人員等。而法律監督權的監督的方式主要是：受理檢舉、控告和申訴；對刑事案件決定或批準逮捕、不逮捕，提起公訴和支持公訴；對國家工作人員職務犯罪立案偵查；對刑事、民事、行政訴訟案件提出抗訴；監督其他司法機關的司法、執法活動等。

4.不同的權力性質決定了兩者引起的監督效果不同。人大監督權具有上命下從的性質，是自上而下的實質性的權力監督，從法律后果上看, 人大監督具有最高權威性，因此具有終局性。而法律監督權屬

于同級監督，是一種制約性的權力，而不是對另一種權力給以實際處置的權力，其實現必須經過一定的法律程序，具有程序性特點，這也決定法律監督權的有限性和非終結性，其監督效果也是程序性而非實體處分性。

對國家權力關系的考察必須關注和聯系其賴以生成的憲政體制，人大監督權與法律監督權的上述差異并不影響兩者之間在目標上的一致性，即在我國人民代表大會制度下，人大監督權與法律監督權的目的都是為了維護國家法制的統一，保障憲法和法律的正確實施，因而具有目的同一性。從本質上講，人大監督權與法律監督權之間是產生與被產生，監督與被監督的關系。檢察機關的法律監督權，同行政權、審判權一樣，都是國家權力的重要組成部分。而人大監督權的重要職責就是對“一府兩院”實施監督。檢察機關代表國家行使法律監督權，既是監督的主體，也是被監督的對象。

三、堅持人大監督與依法獨立行使檢察權之關系

從憲政視角來看，如何認識和處理人大監督與獨立行使檢察權之關系，不僅是一個理順國家權力機關與專門法律監督機關之間權力配置的重大理論問題，更是事關當前我國檢察制度長遠發展的迫切現實問題。應當明確，堅持人大監督與依法獨立行使檢察權之間是辯證統一的關系。

（一）依法獨立行使檢察權的含義及價值：

我國憲法和法律對檢察機關獨立性的表述是:“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”

依法獨立行使檢察權，是由檢察權自身的法律監督屬性所決定的。檢察機關所依法行使的檢察權具有法律監督的性質。檢察權所具有的法律監督性質，不僅使檢察權區別于其他任何一種國家權力，而且決定了檢察權的行使必須具有獨立性。第一，獨立性是有效監督的前提條件。監督主體要對監督對象進行有效的監督必須獨立于監督對象，很難想象自身尚不獨立的機構可以有效實施監督職能。第二，獨立性是法律監督依法進行的基本保障。法律監督的目的是為了維護國家法制的統一正確實施，因此法律監督的活動即檢察權的行使，必須嚴格依法進行。如果維護法律實施的活動本身都不能嚴格依照法律的規定進行，就沒有理由要求其他主體遵守法律，也無法保證行使檢察權的活動能夠有效地維護法律的實施。第三，獨立性是維護司法公平和社會正義的根本要求。檢察權作為國家的法律監督權，要對違反法律的行為進行追究。這就有賴于檢察機關根據對證據的分析和對事實情況的判斷認定行為的違法性，缺乏獨立性顯然是無法作出客觀、公正的結論的。因此，獨立性是是保證檢察權依法公正行使的必然要求。

(二)人大監督之于檢察權的必要性：

1.無論從權力來源還是權力層次的角度分析，人大監督是國家權力機關實現最高層次的監督權的方式，檢察權是次級監督權，受命于國家權力機關，不享有與人大的國家權力相對平等的地位，人大監督對于檢察權具有絕對性和單向性，檢察權的行使必須接受人大的監督。

2.從憲法設定檢察權為法律監督權的目的分析，檢察機關專門行使法律監督權的目的是為了防止其他國家機關濫用國家權力，起到以權力制約權力的作用，并賦予其一定的獨立性。但這種獨立性是在對人民代表大會及其常委會負責的前提之下的，是建立在人民代表大會制度基礎之上的。因此，檢察機關被賦予獨立行使權力的地位是按照公正行使法律監督職能的需要來設定的，因為監督者也面臨由誰監督的問題，沒有任何一項權力是可靠而無需控制的，人大對檢察權的監督正是為防止法律監督權的濫用。

（三）人大對檢察機關的監督定位。

人大對檢察機關的監督也應當是權力監督，而不是對檢察機關辦理的具體案件的監督，這也表明在具體檢察事務上，檢察機關具有獨立行使檢察權的地位。根據憲法的規定，國家權力機關對檢察權的監督主要有兩種形式：一是通過任免權對具體行使檢察權的主體的適格性和履行法定職責情況進行監督。二是對檢察權的具體行使狀況進行監督，主要包括：聽取和審議檢察機關的工作報告；(2)執法檢查和代表視察；(3)工作評議和執法評議；(4)對檢察機關辦理的案件實行個案監督；(5)督促執法責任制和錯案追究制的落實；(6)質詢、特定問題調查、罷免等監督手段；(7)決定檢察機關提交的重要事項。其中，個案監督問題極易導致人大監督權和依法獨立行使檢察權這二者之間關系的失衡。對社會影響較大、明顯存在司法不公的案件，人大及其常委會有權督促檢察機關依法辦理，但人大及其常委會不得直接替代檢察機關辦理具體案件，也不宜對案件處理直接作出決定，否則

將混淆權力機關的法律監督與檢察機關的專門監督的界限，具體案件應當在人大監督下由檢察機關獨立負責地嚴格依照法定訴訟程序辦理。

第二篇：人大監督法律責任論

內容摘要：

法律 的生命力在于執行。法律責任的設置和實現是確保法律法規得以執行的重要保障。監督法頒布實施后，人大監督工作進入了“監督法時代”。各級人大常委會逐步適應在監督法的框架內思考問題、開展監督，各項工作更加規范有序。同時，由于監督法沒有明確規定法律責任的內容，對于違反監督法規定是否應當承擔法律責任，尚無明確結論。而有的省在出臺實施辦法和監督條例時創造性地設置了“法律責任”一章，有些省在修訂監督條例過程中保留了“法律責任”一章。并且實踐中，存在一些違反監督法相關規定的事例，如不少地方反映聽取專項工作報告“20天、10天、7天”的時限要求，難以得到保證。如何有效應對法律和實踐中面臨的問題，迫切需要理論研究予以回答和指導。本文嘗試從分析法學的視角，對人大監督法律責任問題做簡單探討。

一、違反監督法是否需承擔法律責任

法 理學 一般認為，法是“以權利義務為調整機制并通過國家強制力保證的調整行為關系的規范”[1]。法的國家強制性是法的必要特征，同時也是法區別于道德、紀律等社會規范的重要標志。從法律規范構成考察，一般都認為法律規范在邏輯結構上必然包含三個因素，假定、處理、制裁。假定是指規則在什么情況下生效，處理是行為規則本身，制裁則是對違反這一規則的國家強制性措施。雖然法律規范的表現形態，即每一項國家的指令卻不一定包含這三個因素，如一個法律條文雖并不能表述一個邏輯上完整的法律規范，甚至于整部憲法的法條都缺失制裁的部分，但通過對多個相關聯規范、法條或相關部門法的分析，可以發現法律規范三個因素結構具有一定的邏輯必然性[2]。同時，從法的實施考察，只有對合法行為進行保護，對違法行為進行懲治和 教育，讓違法者承擔不利或否定性后果，法律規范的要求才能在社會生活中得到遵守，法才能得到實現。因此，包括憲法和任何部門法，都必然包括有確保其得以實施的國家強制力，違法行為都必然要承擔相應的法律責任。監督法是全國人大常委會通過的一部事關國家權力架構和運行的重要法律。監督法雖然涉及 政治 制度和國家體制，政治性很強，但作為一部法律，其必然也具有法所必需的特征要素和國家強制力。正如憲法第五條第四款所指出的“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，違反監督法同樣也必須承擔法律責任。這不僅有利于依法規范人大常委會的監督行為，推進監督法的貫徹實施，而且對于增強人大監督的剛性和實效，促進依法行政和公正司法，確保“一府兩院”由人大產生、受人大監督的憲政架構依法有序運行，具有十分重要的現實意義。

至于監督法沒有直接規定“法律責任”的內容，筆者認為這并不意味著監督法排斥甚至否認法律責任。這可以從三個方面加以理解：一是監督法條文中實際隱含了法律責任的內容。監督法內容本身具有一定的特殊性，像質詢、撤職既是一種人大監督的方式，同時又因為可能導致否定性的評價和不利后果，所以也可以是有關部門違反監督法有關規定所應承擔的法律責任。例如有關部門違反監督法規定、拒絕接受監督，常委會則可直接采取撤職的方式進行制裁。而像特定問題調查既是一種監督方式，又可以是在追究有關部門監督法律責任的程序機制，通過特定問題調查，查清有關部門違反監督法情況后，再采取相應的制裁措施。二是相關法律規定了人大監督法律責任。監督法是全面調整人大常委會監督職權的法律，但監督法并不完全是創新，許多只是重申、細化有關法律規定。監督法第二條規定，各級人大常委會行使監督職權的程序，適用本法；本法沒有規定的，適用有關法律的規定。因此監督法的“假定、處理、制裁”三要素完整性，還必須與其他法律法規結合起來考察。其他有關人大監督的法律規范，其中也有涉及人大監督法律責任的內容。如立法法第九十一條規定，如果全國人大法律委員會和有關專門委員會認為有關法規與憲法、法律相抵觸而制定機關不修改的，可以提請常委會會議決定予以撤銷。三是監督法立法思路導致了法律責任設置的現狀。監督法一個重要立法原則就是，“實踐經驗比較成熟的，加以深化、細化，作出具體規定；實踐經驗尚不成熟，又需要作出規定的，作出原則規定，為進一步改革留下空間；缺乏實踐經驗，各方面的意見又不一致的，暫不作規定，待條件成熟時再作補充完善”[3]。監督法出臺前，人大監督缺乏法律法規的有效規范，鮮有涉及違反法律規定的事項，更談不上監督法律責任的問題。由于缺乏實踐經驗，監督法沒有對法律責任作全面規定完全可以理解。當然，隨著實施過程中暴露出來的問題，及在這方面研究的深入，在今后修訂監督法過程中，明確法律責任將是其中一個重要方面。

二、違反監督法承擔什么法律責任

對這一問題的把握，必須先明確法律責任的內涵和外延。關于法律責任，法學界一般采取“后果說”，即認為“法律責任是指一切違法者，因其違法行為，必須對國家和其他受到危害者承擔相應的后果”[4]。在法律責任的外延界定上，一般以法律部門作為劃分標準，分為實體法責任（違憲、行政、民事、刑事、國家賠償責任等）和程序法責任（選舉、立法、行政、救濟程序責任等）[5]。根據這一界定和分類方法，筆者認為違反監督法應承擔實體上的憲法責任和程序法責任。

（一）實體法法律責任。我國憲法對我國的國家權力架構作出宏觀上的界定，規定“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督。監督法就是對憲法有關人大監督規定的落實和細化，對“一府兩院”應如何接受人大常委會監督，人大常委會應如何監督“一府兩院”，作了明確規定。違反監督法有關實體內容的規定，如人大常委會不作為、不依法履行監督職權或“一府兩院”拒絕接受監督、懈怠或阻撓人大監督等等，實際上就是違反了憲法有關“一府兩院”由人大產生、受人大監督的規定。這不僅不能踐行人民群眾對國家權力機關的委托和授權，而且還必將破壞人大制度和民主集中制的憲政秩序，造成國家權力行使的混亂和權力失衡。正如有學者指出的，“如果行使這些公共權力的機關或個人超越憲法厘定的權力疆界，就將承擔憲法上的不利后果即憲法責任。”[6]

憲法責任的形式具有一定的獨特性，根據絕大多數國家憲法典和憲法慣例，主要包括有“被彈劾、被罷免、引咎辭職、規范性文件的被撤銷和被宣布無效或被拒絕適用、社會組織的被取締或被中止資格”[7]。根據憲法、地方組織法及監督法相關法律規定，結合人大制度實際，在我國違反監督法承擔的憲法責任形式，應包括以下幾個方面：一是被罷免。地方組織法第十條規定地方各級人民代表大會有權罷免政府組成人員、常委會組成人員和法院院長、檢察院檢察長。二是被撤職。地方組織法第四十四條第十二項、監督法第四十四條規定，常委會在人代會閉會期間，可以撤銷個別政府負責人副職及由常委會任命的政府其他組成人員、司法人員（除本級法院院長和檢察院檢察長外）。三是受質詢。質詢是就有關問題進行質問和詢問。監督法第三十五條規定，一定名額的常委會組成人員可以書面提出對本級人民政府及其部門和法院、檢察院的質詢案。質詢不僅帶有程序的性質，而且還帶有負面的評價，可能帶來不利的政治影響，因此也可以理解為一種憲法責任形式。四是規范性文件被撤銷。地方組織法第八條第十項、第十一項規定人民代表大會可以撤銷常委會或本級人民政府不適當的決定、命令。立法法第五章“適用與備案”，對法律、行政法規、地方性、自治條例和單行條例、規章的改變、撤銷權限，作了詳細規定。監督法第三十條規定，常委會可以撤銷下一級人大及其常委會不適當的決定、命令和本級人民政府發布的決定、命令。五是報告不被批準。預算法規定，有關預算草案、預算調整和決算應當報人大及其常委會批準。這意味著，如果政府在接受預算審查監督時，存在實體違法行為，人大及其常委會可以不批準有關報告。六是引咎辭職。對此法律沒有作出規定，但根據中央已批準實施的有關黨政領導干部辭職的相關規定，及當前我國政治生活中已逐步增多的引咎辭職案例，在今后引咎辭職將成為我國一個重要的憲法慣例。

（二）程序法法律責任。監督法既是實體法，更是程序法。監督法不僅規定了七種監督手段，而且還對于人大常委會如何開展監督、“一府兩院”如何接受人大監督都作了規范化、程序化的規定。監督權力只有在程序中才能得到有效行使，如果不建立一套有效的程序保障機制，監督權力則很有可能會落空。因此，對于違反人大監督程序規定的，也必須承擔相應的程序性法律責任，以確保人大監督權力落到實處。

在我國的法學領域存在根深蒂固的“重實體、輕程序”觀念。與此相對應，在我國當前相關程序法規定中，一般只是明確了程序規則，而沒有建立法律上的否定評價機制。如果說監督實體法律責任，還有據可循的話，那么監督程序法律責任則根本是無法可依。為此，對于監督程序法律責任，只能從程序性制裁的法學理論和推進監督法貫徹實施的實踐目的出發，來準確理解和把握。

有學者指出：“程序性法律責任表現在違反程序的行為及其結果，在程序上不予認可，或確認其無效，或予以撤銷，或予以否定，或責令重做，或補充修正程序，或終止程序”[8]。這些程序性的制裁方式，對于違反監督法程序性規定的行為，應該說基本適用。例如，常委會的監督計劃，沒有按規定由委員長會議或主任會議通過的，可由有關有權主體，在程序上不予認可，或確認無效，或責令重新按照程序通過；又如“一府兩院”沒有將專項工作報告在規定的常委會會議召開20天，送交人大專門委員會或常委會有關工作委員會征求意見的，可以責令其補充修正程序，盡快提交有關報告征求意見等等。總的看，就是要通過一定方式，使違反程序的行為得到制裁，使違法行為主體承擔不利的程序后果，確保監督工作順利有序開展。

三、如何追究人大監督法律責任

法律責任的必然性，是實現法律責任功能價值最大化的基本要求。要威懾和制裁違法行為，推動監督法的全面貫徹實施，就必須建立起完善的法律責任追究機制。對此，主要是要明確以下幾個方面：

（一）人大監督法律責任的主體。包括承擔法律責任的主體和追究法律責任的主體。可以說，作為監督方的人大常委會及負責組織實施的有關專（工）委、執法檢查組、特定問題調查組等和作為被監督方的“一府兩院”當然地成為違法主體。常委會組成人員、“一府兩院”相關負責人員，也可以成為監督違法特別是程序違法的主體。其中考慮到人大常委會是依法集體行使職權，集體有權、個人無權，并且常委會組成人員享受有言論免責權的保護，因此他們承擔的不是一般意義上的憲法責任，而更多地是一種政治責任——“代表責任”，就是不能按照選民和選舉單位的要求來依法履責的責任[9]。至于人大和“一府兩院”的具體工作人員，可能會實施違法行為，但由于不是監督法律關系的主體，相關法律責任只能由其組織或負責人代為承擔，他們能承擔的僅是公務員法意義上的內部行政責任。例如預算法第七十三條至第七十五條，對政府違反有關預算法規定，要對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，追究行政責任或進行行政處分。

追究法律責任的主體，則要具體分析。對于“一府兩院”，由于是由人大及其常委會產生、對人大及其常委會負責，因此追究他們法律責任的主體，一般是本級人大常委會；對于人大常委會無權追究的責任，如罷免“一府兩院”負責人，則應提請本級人民代表大會追究其責任。對于人大常委會，則一般由本級人民代表大會追究有關責任。由于上級人大及其常委會負有指導、監督下級人大及其常委會工作的責任，因此也可以由上級人大及其常委會負責追究相關法律責任，如撤銷有關決議、決定或不批準有關事項等等。此外，有學者提出“憲法司法化”的觀點，主張法院以訴訟方式審查法律、法規是否違憲，這不符合我國人大制度的性質和特點。同樣，在監督法律責任追究的過程中，追究的主體只能是人大及其常委會，而不能簡單地認為應引入司法途徑。

第三篇：加強外部監督讓檢察權更陽光

加強外部監督讓檢察權更陽光

近兩年來，湖北省蘄春縣檢察院新一屆領導班子積極探索和實踐檢察權監督制約機制，大力推進執法規范化建設，不斷積極拓展外部監督空間，努力讓檢察權運行更“陽光”。

一是讓人民監督員參與案件“把脈”。將“兩類案件”、“五種情形”納入人民監督員的監督范圍，依托人民監督員對所辦案件的監督評議，確保檢察權依法規范履行。通過采取定期召開座談會、走訪、函詢、邀請參加案件質量評查、向人民監督員通報職務犯罪案件查處情況、邀請旁聽職務犯罪案件庭審等多種形式，拓寬人民監督員了解、參與檢察業務活動的途徑。

二是主動向人大代表、政協委員“問診”。每年“兩會”結束后，該院認真研究人大代表、政協委員的審議和討論意見，逐項制定和落實整改措施，并主動向人大常委會報告法律監督、貪污賄賂及瀆職侵權等工作，積極配合開展專題調研和執法檢查。不斷完善人大代表、政協委員的聯絡工作，定期向人大代表、政協委員寄送檢察工作情況等資料，主動征求人大代表、政協委員對檢察工作的意見、建議；不定期邀請人大代表、政協委員視察和評議檢察工作；每年向人大常委會、政協常委會專門匯報檢察工作；及時向人大常委會、政協常委會匯報、通報檢察工作中的重大事項、辦理的重要職務犯罪案件等，認真聽取各方意見和建議。

三是架起公眾“連心橋”。運用新媒體強化對檢察權的監督。把互聯網等新興媒體作為聽民聲、察民意的重要渠道，開通了檢務微博、微信，充分發揮官方微博、微信在網絡問檢、法律咨詢、輿論引導、檢察宣傳等方面的作用。加大檢察門戶網站建設力度，開設檢察長信箱，在門戶網站上公布舉報投訴熱線，方便社會各界對檢察工作的監督。每年統一開展兩次檢察機關“公眾開放日”活動，誠邀人大代表、政協委員、人民監督員、機關干部、企事業單位職工參加，通過介紹檢察工作的基本情況，使人民群眾對檢察工作有更進一步的了解，拉近檢民之間的距離。

第四篇：論檢察監督模式之轉型

論檢察監督模式之轉型

萬 毅

? 2012-03-22 14:55:10

來源：《法學論壇》2010年第1期

作者簡介：萬毅，法學博士，四川大學法學院教授、博士生導師。內容提要: 憲法賦予檢察機關法律監督職能之所以難于落到實處，其根本原因在于《刑事訴訟法》違背檢察權配置的規律和原理，將檢察機關的法律監督模式定位為一種以“消極中立”為理論支撐的“外在式”監督。這種監督模式直接導致實踐中偵查監督難、審判監督難、執行監督難等困境。為確保檢察監督的實效性，強化檢察機關的法律監督職能，借鑒大陸法系國家刑事訴訟法中的有關規定，轉變法律監督的模式，即由“外在式”監督轉變為“參與式”監督，將檢察機關定位為偵查權以及刑罰執行指揮權的法定主體，并通過積極介入偵查、審判、執行等程序，具體行使偵查權、公訴權和執行權的方式來履行其法律監督職能，乃當務之急。

關鍵詞: 刑事司法權力配置 “外在式”監督 “參與式”監督

在我國刑事司法權力體系中，檢察機關可謂是公、檢、法三機關中最為尷尬的角色，這是因為，在應然層面上，我國檢察機關的法律地位獨立而神圣，《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。身為法律監督者，檢察機關不僅依法獨立行使檢察權，而且依法對公安機關和審判機關擁有實施法律監督的權力，但在實然層面上，《憲法》賦予檢察機關的法律監督職能卻自始即陷入多重困境，而從未真正落到實處。正是“應然”與“實然”之間的巨大落差，造就了檢察機關異常尷尬的訴訟地位。對此，我國法學界和實務界一直在不遺余力地進行研究，試圖破解這一難題；作為履行法律監督職能的檢察機關自身，近年來也一直將“提高法律監督能力”作為自己工作的中心和主題，不斷探索、拓展和提升發揮法律監督職能的方式和途徑。但是，筆者認為，現有的研究均并未能觸及問題的核心。因為在筆者看來，當前檢察機關法律監督職能面臨的諸多困境，并非法律執行不力的問題，而是直接根源于《刑事訴訟法》違背檢察權配置的規律和原理，將檢察機關的法律監督模式定型為一種“外在式”、“事后型”監督，從而導致檢察監督模式的錯位，進而影響到法律監督職能的發揮。據此，強化檢察機關的法律監督職能，當務之急是轉變法律監督的模式：由“外在式”監督轉變為“參與式”監督、由“事后型”監督轉變為“同步監督”。

一、“外在式”、“事后型”監督：錯位的檢察監督模式

理論界一直有學者主張我國檢察機關的地位和權力過大，因而應當予以適當壓縮和削減。但筆者認為，檢察機關的職權配置和行使現狀，存在著明顯的“理論與實踐兩張皮”現象，理論上檢察機關的地位極高，有權對刑事訴訟全過程實施法律監督（包括偵查監督、審判監督、執行監督），但實踐中檢察機關在履行上述法律監督職能時均不同程度地存在著某種困境，以致“縮手縮腳”甚至“碌碌無為”。這種現象之所以產生，并非由于檢察機關執行法律不力，而是根源于我國《刑事訴訟法》未能貫徹《憲法》對檢察機關的賦權和定位，在立法設計時將檢察機關的法律監督模式塑造為了一種“外在式”、“事后型”監督模式，即檢察機關不具體負責或支配某項程序權力，而僅僅是以一個程序“旁觀者”或曰“第三者”的立場和身份來對刑事訴訟流程實施監督，這一立法設計“弱化”甚或“虛化”了檢察機關在刑事訴訟程序中的法律監督角色，直接導致實踐中偵查監督難、審判監督難和執行監督難。

（一）“外在式”監督導致偵查監督難

在我國刑事司法實踐中，偵查監督難已是共識和常態。現行《刑事訴訟法》雖然賦予檢察機關立案監督權和違法偵查行為監督權等職權，但在面對公安機關“有案不立（即應當立案而不立案）”以及“違法立案”（即不應當立案而予以立案）、“違法撤案”（不應當撤案而撤銷案件）以及“撤而不結”（即雖然撤銷案件但遲遲不結案）等違法行為時，檢察機關的偵查監督往往難以實現。造成偵查監督難的根本原因在于，現行《刑事訴訟法》將檢察機關的偵查監督設計成了一種“事后型”、“外在式”的權力監督模式，這一監督模式難以真正發揮對公安機關偵查權的制約作用，因為，按照現行《刑事訴訟法》的規定，公安機關是法定的偵查權主體，其不僅自主決定偵查程序的開啟（立案）、而且有權自行決定偵查行為的實施（包括強制偵查措施的采用），甚至自行決定偵查程序的終結（結案），而在這一從偵查程序開啟到終結的整個訴訟流程中，檢察機關都無從實質性介入，而只能以一個純粹的“外人”、程序“第三者”的立場和身份“冷眼旁觀”，所謂檢察監督，也僅限于在違法偵查行為發生后接到舉報才能派人介入案件及實施糾察。從實踐效果來看，這種“事后型”監督、“外在式”監督的檢察監督模式存在著自身難以克服的機理性障礙：第一，因為檢察機關自始即外在于偵查程序之外，屬于偵查體制的“外人”，因此，除非有被害人或知情人舉報，否則檢察機關基本上無從獲得是否發生違法偵查行為的信息和線索；第二，即便發現了問題并進行了監督，但由于偵查程序的啟動權和終結權仍然掌控在公安機關手中，偵查監督能否發揮效果，還得看公安機關的“臉色”，例如，檢察機關針對公安機關的不立案決定進行立案監督、通知公安機關立案，但公安機關立案后案件偵查的進展，包括是否提請逮捕、提請審查起訴等，最終仍然需要得到公安機關的配合，一旦公安機關“拒不立案”或者“立而又撤”（在立案后又撤案），又或者雖然立案但“立而不偵”、消極怠職，檢察機關往往也沒有更好的監督、控制辦法，以致此前進行的偵查監督實際上并沒有真正產生效果而歸零。[1]

（二）“事后型”監督導致審判監督難

檢察機關法定的審判監督權，歷來是學界抨擊的焦點，部分學者認為檢察機關對審判活動實施法律監督，一方面容易造成檢察官的“角色沖突”；另一方面，也違背控辯平等原則，容易造成對審判獨立的干預。基于此，部分學者提出了廢除檢察機關審判監督權的主張。司法實踐的發展表明，學界的反對很快收到了效果，檢察機關的審判監督權如果說不是被實際上廢除了，也是被極大地壓縮了。因為，1997年修訂《刑事訴訟法》時曾在第169條規定，“人民檢察院發現人民法院審理案件違反法律規定的訴訟程序，有權向人民法院提出糾正意見。”從文義解釋看，這是賦予了檢察機關庭審監督的權力。但是，由于來自學界的反對，六部委在1998年頒布的《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》中將檢察機關的當庭監督權限縮解釋為庭后監督權，其第43條規定，“人民檢察院對違反法定程序的庭審活動提出糾正意見，應當由人民檢察院在庭審后提出”。秉持這一精神，最高人民檢察院在其后制定的《人民檢察院刑事訴訟規則》第331條、第360條和第394條中也明確規定，出席法庭的檢察人員對法庭審理中有無違反法律規定的訴訟情況，只是記明筆錄，發現違反法律規定的訴訟程序，應在休庭后及時向本院檢察長報告，由檢察院在庭審后提出。據此，刑事訴訟法賦予檢察機關的庭審監督權由“同步監督”轉換為了“事后監督”。但是，這一轉換的弊端在實踐中很快便凸現出來，庭后監督的事后性決定了這一監督必定是被動的、彌補性的法律監督，而無法及時和有效地制止、糾正法院的違法審判活動，這極大地制約了審判監督的效果。[2]“事后型”監督作為一種事后的評價和糾正，對已經發生的違法行為基本上起不到應有的制止作用，對已經產生或可能產生的后果，諸如對被告人權利的侵犯或可能影響對案件的公正審判等，也得不到有效的消除和遏制。這種事后監督，至多起到一種“下不為例”的警示而已，與法律監督本該起到的“糾錯”作用相去甚遠；而審判機關則完全可以對這種庭審后的書面糾正意見或“采”而不“納”，或“納”而不“改”，理由倒也充足合理：庭審已結束。久而久之，這種事后的監督將很有可能流于形式[3]。

（三）“外在式”監督導致執行監督難

近年來的研究表明，我國刑罰執行程序在人權保障和罪犯改造功能上存在著一些問題。深入地分析，其中一個重要原因就在于，本應發揮法律監督作用的檢察機關由于體制上的障礙，無法及時、有效地對刑罰執行過程實施檢察監督。針對此，學界展開了一些對策性研究，主要是從程序完善的角度提出了若干改革建議。但在筆者看來，單純從程序完善的角度展開研究，難以克服因立法上的權力配置不當而帶來的體制性障礙；更為重要的是，這種著眼于技術層面的研究可能遮蔽了一個更有學術價值的命題：即刑罰執行權的主體究竟應當是誰？檢察機關在刑罰執行程序中究竟只是作為一個“外人”來監督刑罰執行，還是應當通過直接行使刑罰執行指揮權并以此來發揮對刑罰執行的監督功能？我國現行刑罰執行體制采行的是“外在式”、“事后型”檢察監督模式，即檢察機關并非刑罰執行權的法定主體和程序指揮者（監獄等才是執行權主體），而僅僅是作為一個純粹的監督者，即執行體制的“外人”、“第三者”，來對執行程序進行監督。這種“外在式”、“事后型”檢察監督模式的“命門”在于：檢察機關僅僅作為監督者而非指揮者，無法真正對刑罰執行程序實施權力制約和程序控制，因為，“外人”（“外在式”監督者）的立場和身份決定了，檢察機關只能在具體執法環節中就其所“看”、所“聞”，提出糾正意見或檢察建議，至于執行機關是否糾正以及如何糾正完全取決于執行機關的意愿，法律并沒有明確規定要求刑罰執行機關必須對檢察機關的糾正意見或檢察建議做出回應以及刑罰執行機關不作為時應當承擔怎樣的責任，這些都使得檢察監督對刑罰執行的司法控制極大削弱，刑罰執行機關在執行程序中占據主導地位，有著絕對控制權。例如，執行機關在收到監督部門的《糾正違法通知書》等檢察意見后，往往采取拖延辦理和答復，甚至不了了之的不配合態度，對此檢察機關也受制于監督者的地位而無計可施。

二、偵查權主體、司法監督者、執行指揮者：“法律守護人”與“參與式”監督

“外在式”、“事后型”監督模式的倡導者有一個重要的理論支撐，即認為檢察機關的法律監督地位決定了其只能在刑事訴訟程序中保持一種“超然”、“客觀”、“中立”的立場，檢察機關只有自始保持這種“超然”、“客觀”、“中立”的立場，才符合其身為法律監督者的地位，也才能更好地履行憲法和法律賦予的法律監督職能，并誤認為檢察機關進行事前監督會導致檢察權對其他國家權力的不當干預，并因此而喪失法律監督者的客觀中立性。然而，這一觀點對檢察官中立地位的認識和解讀確有誤導之嫌。

確實，檢察官在刑事訴訟中應當保持客觀中立的立場和地位，但檢察官的這種“客觀中立”與法官在審判中的“審判中立”完全不同。檢察官的客觀中立，并非指檢察官在刑事訴訟中應當像法官一樣保持消極被動、居中裁斷的角色和地位，而是指檢察官承擔著“客觀公正義務”，即檢察官在履行職能、行使職權時應當避免單純從控方立場考慮問題，不僅不得單方面謀求給被告人定罪，而且應當兼顧被告方利益、保障被告人合法權益。換言之，檢察官在刑事訴訟中的“中立”，是一種“積極中立”，而非類似于法官的“消極中立”；檢察官在刑事程序中的中立，主要體現在它是以客觀公正的立場積極介入偵查、審判和執行程序，而非指其超然于程序之外、演變為一個純粹的程序“第三者”。持“外在式”、“事后型”檢察監督論的學者，則是將檢察官的這種客觀中立地位錯誤地理解為是要求檢察官不應當介入其他權力的運行過程，這就將檢察機關演變為一個程序的“外人”或者說“第三者”，弱化甚至是虛化了檢察機關在刑事訴訟程序中的法律監督地位和職能，并從根本上違背了大陸法系國家檢察官的基本角色和功能定位。

從比較法的角度分析，在德、法等大陸法系國家，檢察官歷來被認為是“法律的守護人”、發揮著“國家權力之雙重控制”（doppelteKontrolle derStaatsgewalt）功能（注：所謂“國家權力之雙重控制”，是指“作為法律之守護人，檢察官既要保護被告免于法官之擅斷，亦要保護其免于警察之恣意”。另見林麗瑩對此的論解：“檢察官作為法律的守護人，既要追訴犯罪，更須保護被告免于法官恣意及警察濫權，擔當國家權力雙重控制的任務；檢察官不是法官，但要監督法官裁判，共同追求客觀正確之裁判結果；檢察官也不是警察，但要以司法之屬性控制警察的偵查活動，確保偵查追訴活動之合法性。”參見林麗瑩.檢察一體與檢察官獨立性之分際[J].月旦法學雜志，2005，（9）），這與我國檢察機關的法律監督地位基本一致。但與我國的外在式、事后型檢察監督模式有所不同的是，從整體上而言，大陸法系國家檢察官的法律監督模式，呈現出一種“參與式”監督的特征，即檢察官通過積極介入偵查、審判、執行等程序，并具體行使偵查權、公訴權和執行權的方式來履行其法律監督職能。

第一，偵查權主體。即檢察官才是偵查權的主體，警察機關不過是輔助檢察機關行使偵查權的機構，由此，塑成了一種“檢主警輔”的權力格局。在大陸法系國家，創設檢察官制度的一個基本目的就是，通過檢察官這一經受法律嚴格訓練的司法官來控制和監督警察，防止警察濫用偵查權。因此，偵查程序的發動（立案）和偵查程序的終結，決定權均掌握在檢察官手中：一個刑事案件是否立案以及是否展開正式偵查，完全由檢察官決定，警察在發現案件線索后，必須立即報請檢察官，由檢察官決定是否立案并展開正式偵查；偵查完畢后，警察應當將案卷及證據移交檢察官，檢察官審查后以作出起訴或不起訴處分的方式終結偵查程序；即便是強制偵查措施的采用，也要先經檢察官審查、過濾，方能向法院遞交申請“令狀”。同時，對于具體的個案偵查，檢察官對警察還擁有偵查指揮權。這樣，檢察官通過對偵查活動的實質性參與，進而達到了對偵查程序的實質性控制，而警察則因為喪失了偵查權，變成了“無牙的老虎”，因而也就沒有濫用偵查權、侵害人權的可能。正是由于采行了這種“參與式”法律監督，在大陸法系國家，檢察官主導著偵查程序的運作，并牢牢控制著警察的偵查活動，根本不存在所謂偵查監督難的問題。

第二，司法監督者。即檢察官通過行使公訴權來實現對法官的審判監督。歷史上，之所以將公訴權交由檢察官行使，主要就是著眼于監督和制衡法官的審判權。公訴權對審判權的法律監督，主要通過三種途徑來進行：其一，起訴裁量權。是否將一個案件提交法官審判，由檢察官決定，檢察官不起訴的，法官不能審理，即“不告不理”；同時，檢察官起訴指控的對象和范圍，構成了法官審判的界限，法官只能在檢察官起訴指控的對象和范圍之內進行審判。檢察官的這一權力，使得檢察官牢牢控制著法官裁判的入口，起到了“把關”的監督、制約作用；其二，出庭支持公訴權。法官在審判過程中也可能發生違法審判行為，如違反公開審判的規定或應當回避而未回避等。因此，檢察官出庭支持公訴，不僅是為了參與審判，更是為了監督審判，對于法官在審判中的程序違法行為，檢察官有權當庭予以監督、糾正。對于檢察官的這一司法監督者角色，德國學者羅科信教授曾有清楚的描述：檢察官“在審判程序中，其需朗讀起訴書。此外，檢察官亦需注意，訴訟過程是否合法舉行，其對于有違反刑訴法之情形時，異于辯護人，需立即對之加以更正。”[4]（P63）其三，上訴（抗訴）權。對于法官在審判中的實體違法行為，檢察官可以通過提起上訴（抗訴）的方式來予以監督，“監督法官裁判，本來是創設檢察官制并采行控訴原則的重要目的，對于法官之裁判提起法律救濟途徑，則是監督的主要手段”[5]。

第三，執行指揮者。即檢察官是刑罰執行權的法定主體和程序指揮者，并以此確保了對刑罰執行程序的法律監督。大陸法系國家普遍采用“檢察官指揮執行”的刑罰執行體制，即檢察官在刑罰執行程序中居于主導地位，負有執行指揮權，司法警察、監獄等機構則處于從屬地位，是檢察官的輔助機構。之所以賦予檢察官刑罰執行指揮權，來源于大陸法系國家檢察官角色的基本定位：一方面，刑罰執行權屬于行政權的范疇，按照法治國家的理念，刑事司法程序中的行政權都需要加以防范和監控，以免因其濫用而危害人權，因此，如同刑事訴訟中的警察權一樣，執行權需要受到法律的控制，而在大陸法系國家，檢察官是國家的“法律守護人”，由其指揮刑罰執行，可以確保執行權的公正行使（其內在原理與檢察官控制偵查權相似）；另一方面，更為重要的是，按照職權主義訴訟的理念，刑事訴訟系由檢察機關所提起，實現國家刑罰權是檢察機關提起公訴的根本目的之所在，因此，作為實現國家刑罰權的執行權，往往也同時被視為檢察機關的專屬職權，在動態上構成了公訴權的向后延伸。從大陸法系國家的刑事訴訟立法和理論來看，均趨向于將檢察機關定位為執行權的真正主體，而將監獄等司法行政機關視為檢察機關行使執行權的輔助機關，“刑罰之執行官署為檢察機關。而在檢察機關的刑罰之執行事項，原則上均由司法輔助人員處理之。”[4]（P552）例如，《德國刑事訴訟法》第451條（執行機關）規定：“刑罰的執行，由作為執行機關的檢察院依據書記處書記員發放的、附有可執行性證書和經過核實的判決主文副本付諸實施。”《日本刑事訴訟法》第472條（指揮執行）規定：“裁判的執行，由與作出該項裁判的法院相對應的檢察廳的檢察官指揮。”較之我國的檢察監督執行體制，這種檢察官指揮執行的體制其功能優勢在于，檢察官直接“指揮”而不僅僅是“監督”執行，增強了檢察官對刑罰執行程序的控制力，而“執行官署”與“輔助機構”的關系定位，也有利于厘清檢察機關與監獄等機構的法律關系，避免“指揮不動”、“調動不力”的操作問題。

分析上述大陸法系國家檢察官的“法律守護人”角色，無論是身為“偵查權主體”、“司法監督者”，還是“執行指揮官”，檢察官在發揮法律監督或者說“國家權力之雙重控制”功能時，都是通過行使具體的訴訟職權（偵查權、公訴權和執行權）來實現的，而并不存在一個所謂的抽象的、獨立的“訴訟監督權”，（注：正因為此，筆者反對將訴訟監督權列為檢察權的構成之一，筆者認為，在大陸法系國家的檢察體制下，并沒有脫離偵查權、公訴權和執行權之外的所謂獨立的訴訟監督權。）例如，檢察官之所以可以實施偵查監督，是因為它本身即為偵查權主體，而警察不過是其輔助機構，兩者的法律關系為“將”與“兵”的關系，作為“兵”的警察機構當然的聽從檢察官（“將”）的監督、指揮，不存在所謂偵查監督難的問題。

筆者認為，那種將檢察機關的法律監督，理解為一種“外在式”、“事后型”監督，并竭力將檢察機關塑造成一個純粹中立的程序“第三者”的觀點，不符合刑事訴訟中檢察權配置和運行的基本規律和要求，將會極大地削弱檢察機關的法律監督地位，虛化檢察機關對刑事訴訟程序的法律監督功能，并導致理論上的自相矛盾，因為，按照“外在式”監督理論，檢察機關要成為一個“超然”、“外在”的程序監督者，那么就不應當行使自偵權，因為，檢察機關作為法律監督機關卻又行使自偵權，無異于“既當運動員、又當裁判員”，會導致檢察機關的角色混淆；（注：學界部分學者正是循此邏輯對檢察機關行使自偵權的合理性進行批判的，不想檢察機關卻自陷泥淖。）同理，檢察官也不宜行使刑罰執行權，因為這也會導致角色混淆；更為嚴重的是，照這一邏輯推演下去，檢察機關最好連公訴權也不要行使（因為既當公訴人、又當監督者，也存在角色混淆的問題，也會使檢察機關喪失監督的超然性），而只保留所謂的“訴訟監督權”，因為，惟有“無官一身輕”的檢察官，才可能成為一個“純粹”的、“超然”的訴訟監督機關，但筆者想問的是，這樣的檢察機關還是檢察機關嗎？還是那個啟蒙先賢曾寄予厚望的法治國的“法律守護人”嗎？!這樣的觀點及其論證邏輯顯然是非常荒謬的。（注：可笑的是，這一觀點在我國還很有市場，例如，一直以來都有不少學者撰文聲稱，要實現公訴權與訴訟監督權的分離，按其設想，以后法院開庭時，檢察機關應當派出兩組檢察官出庭，一組為公訴人，另一組為訴訟監督人，后者專門監督法官是否違法審判。對于這一觀點，筆者要問的是，那對于訴訟監督人，要不要再設監督人予以監督？!）

三、結語：法治國視野與我國檢察監督模式轉型

我國的執政黨中共中央早已提出“建設社會主義法治”、“依法治國”的方略，從政治結構形態來看，“社會主義法治國家”仍然屬于人類文明中“法治國”的范疇，我國的社會主義法治建設要有自己的特色，但同樣應當遵循建設法治國家的普遍規律。在建設法治國家的視野下，我們應當結合刑事訴訟法修改反思以下幾個根本性問題：

第一，在法治國視野下，偵查權的法定主體究竟應當是誰？現行《刑事訴訟法》將公安機關定位為主要的偵查機關，當然也是偵查權的法定主體之一，但這一法律定位如若放置于法治國視野下來審視，究竟是否妥當？畢竟法治國的主要使命就是控制警察權，防止警察國家的夢魘重現，因而，一個享有完整偵查權、可自行決定偵查程序開啟和終結，甚至可以自行決定采用拘留、搜查、扣押等強制偵查行為的警察機關（公安機關），是否符合法治國的基本理念？是否符合法治國家刑事訴訟程序人權保障的目的？是否符合法治國家刑事司法權力相互監督、制衡的基本要求？

第二，在法治國視野下，檢察機關的任務和使命究竟是什么？基于這一任務和使命，檢察機關在刑事訴訟中究竟應當享有哪些權力？以及檢察機關與公安機關、審判機關之間究竟應當是一種什么樣的關系？現行《刑事訴訟法》傾向于將檢察機關塑造為一個超然的程序第三者，這一制度安排是否符合法治國家對檢察官作為“法律守護人”的角色期待？而一個無法完全掌控偵查、也無法有效監督審判和執行的檢察機關，又如何實現我國憲法賦予檢察機關的法律監督任務和使命？

法、德等國建設法治國家的歷史經驗已經表明，檢察官作為法治國的“忠實仆人”，是實現警察國家向法治國家轉型的關鍵角色。因此，對于正在構建社會主義法治國家的我國而言，如何在刑事訴訟程序中落實《憲法》的規定、確保檢察機關法律監督職能的充分發揮，應當成為我國刑事訴訟立法的基本目標之一。要完成這一立法任務，我們首先應當破除傳統的檢察監督只能是“外在式”、“事后型”監督的觀念，轉而形成這樣一種共識：檢察機關對刑事訴訟程序的法律監督，應當是一種“參與式”監督，而非“外在式”、“事后型”監督，因為，唯有“參與式”監督，方能確保檢察監督的實效性。基于此，我們應當借鑒大陸法系國家刑事訴訟法中的有關規定，將檢察機關定位為偵查權（包括立案決定權、偵查終結權等）以及刑罰執行指揮權的法定主體，使得檢察機關得以通過這些職權的行使來積極履行其法律監督職能。

注釋: [1]萬毅.論偵查程序處分權與偵查監督模式轉型[J].法學，2008，（2）.[2]成秀芹，唐鹽平.刑事審判監督不力的原因剖析[J].檢察實踐，2005，（3）.[3]譚芳，伍金雄.論刑事審判的法律監督[J].律師世界，1999，（2）.[4][德]克勞斯〃羅科信.德國刑事訴訟法[M].吳麗琪，譯.北京：法律出版社，2003.[5]林鈺雄.刑事訴訟法（上）[M].元照出版有限公司，2004：120.

第五篇：論改革完善民事行政檢察監督

論改革完善民事行政檢察監督

隨著我國經濟高速增長，社會主義市場經濟的建立，進入了一個整合時期，市場經濟主體之間的利益關系、矛盾，需要得到法津規范的調整。這個時期的民事，經濟審判工作中司法不公的問題比較突出，法院及法官的一些違法審判行為游離于檢察監督之外，群眾呼聲較大；當審判公正出現問題時，人們對監督者的作用寄

予了更高的期望。所以強化民事行政檢察工作是順應社會的需要。

一、民行檢察工作的現狀

民行檢察開展工作的主要法律依據是：《民事訴訟法》第十四條“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”第一百八十五條至一百八十八條對檢察機關的監督方式做了具體的規定。《行政訴訟法》第十條“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”第六十四條對檢察機關的監督方式做了規定。目前民行檢察主要業務：抗訴、再審檢察建議、支持或監督起訴；其中只有抗訴有明確的法律依據。抗訴必然引起再審程序的發生，有一定的強制效力；但其對審判工作僅僅是程序上的影響，在實體的判決結果上發揮不了監督作用，任憑你抗訴理由千千條，再審時完全可以置于一邊。實踐中，各級法院更是對檢察監督采取或明或暗的抵制，對檢察機關抗訴的案件責難多于理性的分析和思考，甚至于心存抵觸知錯不改或者對檢察機關抗訴的案件久拖不決，當事人被拖得精疲力竭，欲罷不能。這直接影響了檢察監督的效果。人們形容抗訴與再審沖突的現象：“你抗你的，我判我的”，早已向社會揭示了再審抗訴程序設計不科學所致的不良后果，不論抗訴再審若干，最終決定權也屬于法院。特別是要糾正最高法院的錯誤裁判必須依靠最高法院自身。這樣，法院實質上執掌的是可以不受任何監督制約的完整權力，在一定程度上使辦案以“法律為準繩”異化為“以法院為準繩”。至于檢察建議，法院更是愛理就理，不理便如同廢紙。支持起訴工作由于沒有法律依據，不僅要取得企業的配合，還要懇求法院的支持協助，其中不僅體會不到絲毫監督者的凜然，反而覺得為完成工作任務得到別人的幫助而欠了別人的情；這應該是監督者的悲哀。

二、完善民行檢察監督制度、消除立法缺陷

檢察機關,民事行政檢察監督權是由中國的政治體制所決定的，也是國家權利配置的結果,同時更具有其現實存在的合理性。但在立法上的先天不足，規定的過于原則籠統，沒有程序上的系統性；造成在實踐中難以發揮其應有的效能。要強化民行檢察監督，使民行檢察制度真正體現其價值，就必須從立法上完善法律監督程序，使民行檢察監督有法可依，使操作程序系統、規范并趨于科學合理；為達到監督效果可否在立法上著重明確以下幾點：

1、啟動重大民事、行政案件公訴制度。對于某些損害國家利益或公民重大權益的民事行政行為，如果還沒有啟動訴訟程序，檢察機關就無法對其合法性進行監督，這無疑是檢察監督的“盲區”；公訴權是檢察權的一項重要職能，而我國卻無人代表公共利益提起訴訟，對此，我國立法應當考慮賦予檢察機關提起民事行政公訴的權力。我國《憲法》中規定：檢察機關是法律監督機關。《刑事訴訟法》第七十七條第二款規定：如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以附帶提起民事訴訟。據此推論，檢察機關應當具有民行公訴權。檢察機關的民事行政公訴權理論在國外由來已久，并被許多國家所采用；在我國的《澳門民事訴訟法典》中，就規定檢察官有權提起民事訴訟。基于涉及侵犯國家和社會公共利益的民事行政違法行為時有發生；因此，啟動民事行政案件公訴制度就顯得尤為重要。立法中應明確規定，檢察機關在國家利益和公共利益，因民事行政行為受到損害或可能受到損害，且無其他途徑可救濟的條件下，應代表國家提起訴訟。包括：侵害國家利益和社會公益的案件，諸如：資源保護、環境污染、重大責任事故等；損壞社會公共設施的案件；沒有起訴主體或受侵害對象為群體的重大民事案件；涉及違反公序良俗的民事、行政案件；均可由檢察機關代表國家提起公訴。

2、賦予檢察機關可以參與民事訴訟全過程的權力。其目的在于：監督審判人員的審判行為，防止審判違反法定程序，有利于今后對已生效且有法定抗訴事由的案件提起抗訴，或為查辦法官瀆職犯罪案件獲取相關證據。檢察機關派員出席法庭除對明顯的程序違法行為可以提出糾正意見外，在法庭上既不對法庭調查發表意見，也不參與辯論，同時也不能干預法官對審判活動的組織、指揮；即不能妨礙審判獨立。檢察機關享有參加民事訴訟的權力，建立了對審判活動進行監督的開放性體系，可以排除審判人員違法裁判的僥幸心理；達到對民事訴訟中審判人員的違法行為進行制約的目的。

3、強化檢察機關的抗訴職能。抗訴是我國現行民事行政訴訟法確立的檢察機關對民事訴訟進行監督的法定唯一方式。由于立法規定的過于原則和籠統，造成了實際操作的種種困難。所以，應明確規定：抗訴案件的審限，審限規定是及

時維護當事人的合法權益的基本保證。還應規定：檢察人員出席再審法庭的地位、任務及權限。最起碼要明確規定：再審判決必須對檢察機關的抗訴理由做出明確合理的回答，以避免法院再審時脫離抗訴對其的制約關系。

4、授予檢察機關監督執行的權利。執行活動是審判活動的延伸。民事訴訟法第十四條規定：“人民檢察院對民事審判活動實行法律監督。”這

里的“審判活動”不僅包括法院解決糾紛的訴訟活動，還包括執行；因為人民法院在執行過程中可以行使一些實體上的裁判權，執行的作為與不作為，同樣可能出現違法行為；因此，不應將檢察監督從執行程序中剝離。

5、賦予基層檢察院民事行政再審抗訴權。現行民訴法設定的監督方式是，最高人民檢察院對各級法院生效裁判、上級檢察院對下級法院生效裁判，發現有法定情形的，按審判監督程序提出抗訴。按此規定，唯有上級檢察院對下級法院的生效裁判才具有抗訴權，但上級檢察院要直接、迅速發現下級法院的生效裁判錯誤缺乏有效途徑，必須依賴于下級院的提請，這樣費時費力，增加訴訟成本。實際上，上級檢察院抗訴的案件，法院也多采取指令下級法院再審的作法。所以，應規定民事、行政審判監督程序的抗訴，應由同一級檢察院向同一級法院提出。這樣規定也必將促使法院對檢察建議的重視。

6、發揮人大常委會的監督作用。應明確規定若檢察院的抗訴法院再審后不予糾正，檢察院仍認為法院裁判錯誤的，在當事人堅持申訴的情況下，可由檢察院提請人大常委會通過論證、審議決定，對人大常委會的決定，兩院必須執行。

三、加強民行檢察自身建設

我們在分析民行檢察工作監督不力的外因時，也要對自身存在的問題深刻反思。檢察機關自身存在的問題同樣會削弱民行檢察監督工作的效果。目前民行檢察普遍存在以下問題：

1、檢察機關對民行檢察重視程度不夠力量配置不足。檢察機關內部重反貪重起訴，精兵強將多安排在其中，對民行部門往往是湊個人數，以短期整合的民行隊伍監督應對長期從事民行審判工作的法官，民行檢察官隊伍的政治素質、能力素質和業務素質需要提高。民行檢察工作需要既精通民商、行政法，還要擅長偵查的復合型人才，所以在人力資源上一定要實行高配置。

2、民行檢察的工作重點定位不準。檢察機關的民行檢察監督包括兩個方面：一是對違反法律的判決、裁定的抗訴，二是對民事行政審判法官貪污受賄、徇私舞弊枉法裁判行為依法偵查、追究刑事責任。民行檢察工作形式上的一手硬一手軟，導至最終結果是被動地受制于人；在此局面下我們應當把工作重點放在查處上；對徇私舞弊、枉法裁判者的懲處便是最好的監督。目前全國各檢察機關民行部門人員配備少，且大量精力放在尋找抗訴案源、抗訴、再審檢察建議、支持監督起訴等工作上，以完成上級院下達的崗位目標評比任務，致使在查處法官職務犯罪工作上沒有力度；后果是抗訴案件數量上升，改判卻很少，檢察建議發出不少，往往與廢紙無異；社會各界對監督的效果卻并不認同，難以達到社會所需要的監督效果。

3、民行檢察的工作方式不當。一是充當一方當事人代理人的角色，絞盡腦汁替當事人找理由、尋證據，淡化監督理念。二是將刑事檢察理念及工作方法帶入民行檢察，習慣于采用調查取證的方式去查明案件真實情況，刻意追尋案件的客觀真實，忽略案件的法律事實，違背舉證責任原則的理念。

針對上述問題，應在思想上提高對民行檢察制度的認識，樹立監督理念，不斷的總結民行檢察工作的規律；從法律上保障民行檢察監督的有效性，用制度規范民行檢察工作的健康發展；培養造就一支民行檢察專業隊伍，靠素質和質量樹立民行檢察工作的權威。

民行檢察工作是檢察業務發展的新方向，隨著社會的發展將更顯民行檢察的重要性；所以，改革和完善民行檢察監督是我國社會發展的實際需要，是民行檢察工作的實際需要。培根在《論司法》中形象地論述：“一次不公平的判決比多次不公平的舉動為禍猶烈，因為這些不公平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了。”民行檢察的職責便是守護“水源”，確保“水源”的清凈。我們作為基層檢察院的民行檢察官深感任重而道遠，為維護司法的公平正義，構建和諧社會，確保國家的長治久安，確實需要我們不懈的努力和探索。