第一篇：論人大監督與輿論監督的互動

在我國現行監督體系中，有多種監督形式，如黨的監督、人大監督、行政監督、司法監督、輿論監督等等。每種監督都有自己獨特的理論基礎和現實因素。從理論與現實的角度考慮，筆者認為人大監督可以與輿論監督實現互動，進而使人大監督與輿論監督更加完善。

一、人大監督與輿論監督目前的困境根據我國憲法的規定，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人民

行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人大監督主要是人大及其常委會通過審議政府工作報告、決定等重大事項，開展執法檢查，組織述職評議，受理人民群眾的申訴和控告等形式和手段對國家行政機關、審判機關和檢察機關實施監督，這是憲法和法律賦予人大的重要職權。但人大行使權力的方式主要依靠會議來行使。而由于人大的會期非常有限，故依靠會議來進行監督的力度甚弱。那么，在閉會期間如何來行使人大的監督權呢？各級人民代表大會均由人民選舉的人民代表組成，因此，必須依靠代表人民利益的人大代表來具體發揮人大的監督權。而在中國的現實環境下，人大代表主要集中在各行各業中已經取得突出成績的個體。這便無形陷入了一個悖論：一般只有在某領域、行業成績卓然的人方有可能被選為人大代表。而被選為人大代表后，由于其本職工作繁忙，時間、精力等都非常有限，則根本無法充分履行其所享有的監督職責。而那些具有充沛時間的公民，一般工作成績平平，卻很少有可能被選為人大代表。因此，通過人大代表的途徑來行使人大的監督職責在目前中國的現實中，具有一定的矛盾性、困難性。另一方面，即使那些少部分人大代表精力非常充沛，可以行使其所享有的監督職責，但由于人大監督在規范與制度上缺少有效而具體化的監督方式，從而使其監督職責依然不能得到有效地發揮，因為，我國人大監督的方式主要限于審議政府工作報告，決定重大事項，開展執法，組織述職評議等，而這些監督方式由于只具有宏觀性，而缺少具體的規范性、操作性、程序性，且某些時候還具有較強的政治性等因素，因此，人大監督一般很難在社會中得以有效地運作。目前，人大監督已陷入了一種困境，其在現實生活中所起的監督效果甚低。輿論監督也是我國監督機制中不可缺少的監督形式之一。輿論監督，簡言之就是利用新聞媒介等大眾傳播手段，對國家生活、社會生活中出現的違反公共道德或法律、法規的行為，進行揭露和批評，引起人民的關注，在社會上形成普遍性的看法，借助輿論的壓力使上述不良、不法行為得以及時糾正和救濟，從而確保權力的良性運作，維護社會的公平及正義。輿論監督曾被馬克思形象地稱為“另一個法庭——社會輿論的法庭”。因此，在理論上，輿論監督具有公開性、民主性、獨立性等特征。但在現實中，輿論監督同樣存在著運作的困境。首先，目前輿論監督一般都被理解為黨和政府的喉舌，是宣傳黨和政府的方針、政策的工具，很大程度上只具有政治性，且不少新聞工作者在實際工作中把某些領導人的個別講話或某個決定片面地等同于堅持黨性原則，從而使目前的輿論監督很大程度上喪失其所應具有的獨立性。其次，目前輿論的組織機制存在著具有較強的“依附性”。輿論媒體在組織機構、人事管理、財政經費等方面很大程度上都依賴于政府，這也是目前輿論監督很難充分發揮效用的重要原因之一。

二、人大監督與輿論監督互動的現實基礎從以上分析可以看出，人大監督與輿論監督在社會生活中的運作都存在著一定的困境，但針對兩者的困境，兩者在諸多方面具有相通之處，某種程度上可以實現監督上的互動，從而達到取長補短之效。首先，人大監督與輿論監督都具有人民性。人大監督的主體是人民群眾，具體表現為人民群眾的代表和積極的政治參與者等，具有廣泛的民主性等特點。而輿論監督在主體上，也具有廣泛的群眾性、民主性。正確的輿論以人民的聲音為主導。李瑞環同志在新聞工作研討班上曾明確指出：“輿論監督在我國已成為人民群眾行使其社會主義民主權利的一種有效形式。人民的利益和愿望，人民的意志和情緒，人民的意見和建議，都要通過新聞報道把這些反映出來，形成輿論，也就是輿論監督?！逼浯?，人大監督和輿論監督的范圍都具有廣泛性。人大是最高國家權力機關。由人大權力的最高權威性所決定，其監督范圍實際上覆蓋了整個社會，涉及社會生活中的各個領域。而輿論監督由其自身的社會性所決定，也可對任何違紀違法特別是腐敗行為進行揭露和批評，也具有廣泛的社會性。而其他監督形式如司法監督、黨的監督等一般只局限于某個特定范圍，或某個特定領域，不具有監督范圍上的全面性。再次，人大監督與輿論監督都具有公開性，相對于內部監督而言都是一種外在監督。人大監督一般均從人民利益的角度出發，為了維護人民的利益，因而對于人民大眾而言，其具有公開性，是一種外在的監督。而輿論監督的主要功能是為民眾提供接近國家，接近立法、執法和司法活動的通道。其面向的對象主要是社會大眾，同樣在整個社會范圍內具有公開性。因此，人大監督和輿論監

督在很多方面都具有相通性。近來，溫州市人大在監督方式上進行了創新，通過設置《代表在線》、《事實面對面》等輿論欄目，使人大監督與輿論監督進行互動結合，充分利用輿論監督的方式來發揮人大監督的效用，取得了很好的成效。這也根基于人大監督與輿論監督具有諸多相通之處。這也從現實的角度證明了人大監督與輿論監督的互動具有現實可能性。

三、人大監督與

輿論監督互動的優勢人大監督與輿論監督的互動在理論上與實踐中具有一定的基礎。針對目前中國的現實，筆者認為，兩者的互動結合將更加有利于人大監督和輿論監督職能的發揮，進而完善現有的監督體系。首先，人大監督雖然具有最高權威性，但其現有的監督方式在社會生活中一般很難具體操作，取得實質性的監督效果。多年來，人大監督一般只限于兩種方式：一種是聽取報告，包括聽取行政機關的報告，聽取法院和檢察院的工作報告等；一種是對執法機關的監督檢查。從人大監督的現實效果來看，由于監督方式的宏觀性、或程序的非規范性及較強的政治性等原因，使得人大監督在實踐中的監督缺乏應有的力度。而如果引進輿論監督的方式，則可以改變人大監督的現狀。由于輿論監督具有時效性、快捷性等特點，其信息內容可以較快地讓社會了解、知悉。這樣，人大監督通過輿論監督，很快便可切實有效地使人大監督的內容向社會予以公開，從而樹立人大的權威。其次，由于目前輿論監督在現實中具有一定的“依附性”，其本應具有的監督效能很難得以充分地發揮。而如果實現人大監督與輿論監督的互動，由于人大地位的至上性，輿論監督可以有效地擺脫“依附性”，將其監督效能予以有效而充分地展示，從而有利于保證輿論監督的相對獨立性、在社會上的權威性等，進而發揮其應有的職能。再次，兩者的互動可以使人大監督中被監督者的責任得以落實，強化監督的效果。任何監督都必須對監督的責任進行落實，才能對被監督者產生威懾，達到監督的效果。沒有監督責任的監督必將流于形式，而無實質效果。當前人大監督僅有的幾種監督方式之所以效果不佳，很大程度上取決于監督的責任未能有效地落到實處，從而使被監督者能夠“逃之夭夭”。而人大監督與輿論監督的互動則有利于擺脫這種困境。英國學者密爾曾說：“如果組成政府監督的人員濫用權力，或者履行責任方式同國民的輿論明顯相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人?！庇纱丝梢钥闯鲚浾摫O督在社會生活中的威力。雖然輿論監督本身不具有強制性和直接處置性，但其可使被監督者產生巨大的心理壓力和政治壓力，從而迫使被監督者對其行為予以合理、合法的調整。人大監督與輿論監督的互動結合可以有效地落實人大監督中被監督者違法違紀等情形下的責任，雖然這種責任是無形的，但其效果卻往往勝過有形的責任。

四、人大監督與輿論監督互動的注意點人大監督與輿論監督的互動結合，并不是說人大監督機制完全吸納輿論監督機制。人大監督與輿論監督的互動只是一種以現實為基礎在監督形式上的優勢互補，只是人大監督利用輿論監督這樣一種獨特的監督形式。這與黨具有的特定的輿論權、政府所具有的特定的輿論權并不沖突。黨和政府依然可以利用媒體輿論進行政策、法規等方面的宣傳等活動。雖然現實中，新聞媒體很多時候是黨和政府進行宣傳的重陣，但這僅僅是輿論的一種功能而已，它并不與人大監督利用輿論監督的這種形式產生沖突。因此，我們在處理人大監督與輿論監督互動結合的過程中，應處理好人大所具有的輿論監督權及其所采取的輿論監督形式與輿論體制自身所具有的其他功能之間的相互關系。人大監督利用輿論監督的方式與現行的輿論監督體制并不產生必然的沖突。

第二篇：人大監督與輿論監督相結合的有益嘗試

人大監督與輿論監督相結合的有益嘗試

2003年9月，xx市人大常委會聯合xx電視臺、xx新聞網和xx都市報等三家不同介質的媒體，分別主辦了《實事面對面》和《代表在線》兩個大型互動訪談欄目，進行了人大監督與輿論監督相結合的有益嘗試。經過一年的運作，兩個欄目已在社會上特別是該市各級人大代表中產生了一定的影響，也引起了國內法學界、新聞界專家的廣泛關注，國內有關專業人士指出：“人大和媒體合作，為人大代表對政府官員實行有效監督提供平臺，是監督機制創新的有益探索?！辈⒄J為，“對比央視《焦點訪談》，我們發現，xx的‘焦點訪談’更多地體現了人大的剛性監督。邀請人大代表和當事的政府官員參加節（欄）目，對報道的問題進行評論和解釋，它實際上是一種‘質詢’。這開辟了輿論監督同人大監督互動的新路子，是對當前實踐中監督系統各自為戰、互不通氣現象的突破?！薄赌戏街苣贰缎戮﹫蟆返葞资颐襟w先后對此進行了報道或轉載。

一、兩個欄目的基本情況

《實事面對面》欄目由xx市人大常委會和xx電視臺聯合主辦，是一檔有投訴、有反饋、有處理、有結論的大型評論性欄目。欄目以時空轉換采用現場與演播室相切換的方式進行記錄和評論，每周一期，每期40分鐘，在xx電視臺新聞綜合頻道播出，每周日晚首播，周一、三、五重播。

《代表在線》欄目由xx市人大常委會和xx都市報、xx新聞網聯合主辦，隔周一個選題，周二的xx都市報以整版的篇幅，對所確定的選題進行報道，見報的當天下午邀請人大代表、政府部門領導及相關話題的專家、學者在xx新聞網演播室同網民直接對話，第二天的xx都市報再以整版的篇幅刊登經過整理的網上對話的情況和網民留言。對一些事關全局的問題和意見以書面或其他形式轉交相關的部門辦理落實，媒體對結果進行反饋。

對于聯合有關新聞媒體創辦的以上兩個欄目，該市人大常委會并非像有些欄目那樣只掛個名，而是從選題的篩選確定、節目的錄制、文稿（片子）的審定等各個環節全程參與，嚴格把關。為了辦好欄目，市人大常委會向有關的政府部門專門下發了文件，成立了欄目指導委員會，并在欄目刊播前召開了新聞發布會。

在實踐中，欄目善于發揮人大和媒體的各自優勢，抓住群眾反映的重點、熱點、難點問題，由媒體進行深入報道和剖析的同時，人大進行監督。欄目選題時非常注重結合市人大及其常委會的中心議題和工作，抓住群眾反映的重點、熱點、難點問題，通過人大監督和輿論監督的結合，幫助和督促有關政府職能部門提高辦事效率，改進工作作風，樹立“效能”政府的新形象。兩個欄目刊播以來，已先后對效能革命、生態建設、拆遷戶回遷、教育收費、公安派出所出警不快、機場路交通安全隱患、蒼南劣質奶粉、劃龍舟等事關全局的問題或群眾普遍關注的問題進行了深入報道和有準備的監督，取得了良好的效果。

欄目十分注重發揮人大代表的主體作用。兩個欄目在具體操作中堅持每期的嘉賓都必須有人大代表參與，還根據需要不定期組織人大代表與媒體記者互動，如組織代表參加“中秋夜訪派出所”、“人大代表公開征集議案即代表在線南北行”等活動，至今已共有100多位人大代表參與到兩個欄目中來，真正發揮了人大代表的主體作用。

二、兩個欄目的現實意義

第一，較好地解決了人大監督運作的開放度不夠問題。欄目的創辦，使人大監督從封閉走向了透明，開放度明顯增強。目前在人大工作實踐中，一方面，是選舉產生地方國家權力機關的人民群眾迫切需要知道人大到底干了哪些工作；另一方面，人大及其常委會干了大量的工作卻缺乏讓群眾了解的渠道。兩個欄目使人大代表從后臺走到了前臺，為人大工作走向透明開辟了新的窗口。

第二，為人大代表依法履職創設了新的平臺?，F實中，不少的人大代表，特別是一些基層的人大代表履行職權、發揮作用既缺乏主動，更缺乏平臺，平時除了參加一年一度的人代會和偶爾參加一些執法檢查、評議外，幾乎沒有更多的載體能使他們發揮作用。而xx開設的欄目，使代表們有了更多的替人民群眾說話、向政府提出意見建議的機會。

第三，較好地解決了媒體監督常遇到的阻力問題。該市三家新聞單位欄目組的記者非常深刻地感受到，以往他們搞輿論監督，可以說是難上加難，經常是采訪的記者還未回到單位，被采訪單位領導的電話已經打來，許多批評報道不了了之。跟人大合辦欄目之后，雖然有時也會遇到這樣那樣的阻力，但人大常委會或人大代表出面監督后，基本能改變這樣的局面。

第四，兩種監督形式的有機結合，增強了監督的整體實效。人大監督和輿論監督各具優勢，卻又各有不足。純粹的輿論監督作為一種道義的、心理的“柔性監督”，往往有影響力卻沒有任何法律意義上的約束力。而一旦將其轉化為國家權力機關的法律監督，形成一種既有廣大群眾參與所帶來的廣泛影

響，又有法律規范所產生的巨大權威性的監督效果，在很大程度上提高了輿論監督的效能。兩個欄目，正是將法律監督通過媒體轉化為公眾的輿論監督。對媒體反映的重大問題，通過人大及其常委會及時組織調查核實，依法督促落實，使兩者互為滲透，相得益彰。好范文版權所有

三、實踐中的問題

由人大與新聞媒體共同主辦欄目，實現

人大監督與輿論監督的有機結合，作為一項新的嘗試，在具體的實踐中，也遇到了一些有待解決的問題。

第一，嘉賓難請。一是政府部門的嘉賓難請。原因是許多人依然認為，監督就是“挑刺”、“找碴”、“制造麻煩”，因此惟恐避之不及，甚至設法阻撓和抵制。如何消除受監督單位的這種疑慮，順利地讓政府部門的負責人出來說話，值得探討。二是人大代表作為嘉賓也難請。原因在于代表中各級黨政領導、企業主的比例很高，要么工作忙抽不出時間，要么怕得罪人不敢出來說話。這就使我們有必要對當前人大代表的結構問題進行反思。

第二，一些問題經過曝光之后解決難，與人民群眾期望值之間反差很大。就媒體而言，將事情的原有面目如實地反映出來，以滿足人民群眾的知情權，應該說也完成其使命了，解決問題不是媒體的職責，也力所不及。但由于這兩個欄目是人大牽頭主辦的，百姓對問題解決的期望值較高，這樣，很多的壓力自然就集中到了人大，而在現行的體制框架下，人大解決問題的能力是有限的。面對百姓渴求的目光，人大總想多解決一些實際問題，但往往力不從心。

第三篇：人大監督法律責任論

內容摘要：

法律 的生命力在于執行。法律責任的設置和實現是確保法律法規得以執行的重要保障。監督法頒布實施后，人大監督工作進入了“監督法時代”。各級人大常委會逐步適應在監督法的框架內思考問題、開展監督，各項工作更加規范有序。同時，由于監督法沒有明確規定法律責任的內容，對于違反監督法規定是否應當承擔法律責任，尚無明確結論。而有的省在出臺實施辦法和監督條例時創造性地設置了“法律責任”一章，有些省在修訂監督條例過程中保留了“法律責任”一章。并且實踐中，存在一些違反監督法相關規定的事例，如不少地方反映聽取專項工作報告“20天、10天、7天”的時限要求，難以得到保證。如何有效應對法律和實踐中面臨的問題，迫切需要理論研究予以回答和指導。本文嘗試從分析法學的視角，對人大監督法律責任問題做簡單探討。

一、違反監督法是否需承擔法律責任

法 理學 一般認為，法是“以權利義務為調整機制并通過國家強制力保證的調整行為關系的規范”[1]。法的國家強制性是法的必要特征，同時也是法區別于道德、紀律等社會規范的重要標志。從法律規范構成考察，一般都認為法律規范在邏輯結構上必然包含三個因素，假定、處理、制裁。假定是指規則在什么情況下生效，處理是行為規則本身，制裁則是對違反這一規則的國家強制性措施。雖然法律規范的表現形態，即每一項國家的指令卻不一定包含這三個因素，如一個法律條文雖并不能表述一個邏輯上完整的法律規范，甚至于整部憲法的法條都缺失制裁的部分，但通過對多個相關聯規范、法條或相關部門法的分析，可以發現法律規范三個因素結構具有一定的邏輯必然性[2]。同時，從法的實施考察，只有對合法行為進行保護，對違法行為進行懲治和 教育，讓違法者承擔不利或否定性后果，法律規范的要求才能在社會生活中得到遵守，法才能得到實現。因此，包括憲法和任何部門法，都必然包括有確保其得以實施的國家強制力，違法行為都必然要承擔相應的法律責任。監督法是全國人大常委會通過的一部事關國家權力架構和運行的重要法律。監督法雖然涉及 政治 制度和國家體制，政治性很強，但作為一部法律，其必然也具有法所必需的特征要素和國家強制力。正如憲法第五條第四款所指出的“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，違反監督法同樣也必須承擔法律責任。這不僅有利于依法規范人大常委會的監督行為，推進監督法的貫徹實施，而且對于增強人大監督的剛性和實效，促進依法行政和公正司法，確?！耙桓畠稍骸庇扇舜螽a生、受人大監督的憲政架構依法有序運行，具有十分重要的現實意義。

至于監督法沒有直接規定“法律責任”的內容，筆者認為這并不意味著監督法排斥甚至否認法律責任。這可以從三個方面加以理解：一是監督法條文中實際隱含了法律責任的內容。監督法內容本身具有一定的特殊性，像質詢、撤職既是一種人大監督的方式，同時又因為可能導致否定性的評價和不利后果，所以也可以是有關部門違反監督法有關規定所應承擔的法律責任。例如有關部門違反監督法規定、拒絕接受監督，常委會則可直接采取撤職的方式進行制裁。而像特定問題調查既是一種監督方式，又可以是在追究有關部門監督法律責任的程序機制，通過特定問題調查，查清有關部門違反監督法情況后，再采取相應的制裁措施。二是相關法律規定了人大監督法律責任。監督法是全面調整人大常委會監督職權的法律，但監督法并不完全是創新，許多只是重申、細化有關法律規定。監督法第二條規定，各級人大常委會行使監督職權的程序，適用本法；本法沒有規定的，適用有關法律的規定。因此監督法的“假定、處理、制裁”三要素完整性，還必須與其他法律法規結合起來考察。其他有關人大監督的法律規范，其中也有涉及人大監督法律責任的內容。如立法法第九十一條規定，如果全國人大法律委員會和有關專門委員會認為有關法規與憲法、法律相抵觸而制定機關不修改的，可以提請常委會會議決定予以撤銷。三是監督法立法思路導致了法律責任設置的現狀。監督法一個重要立法原則就是，“實踐經驗比較成熟的，加以深化、細化，作出具體規定；實踐經驗尚不成熟，又需要作出規定的，作出原則規定，為進一步改革留下空間；缺乏實踐經驗，各方面的意見又不一致的，暫不作規定，待條件成熟時再作補充完善”[3]。監督法出臺前，人大監督缺乏法律法規的有效規范，鮮有涉及違反法律規定的事項，更談不上監督法律責任的問題。由于缺乏實踐經驗，監督法沒有對法律責任作全面規定完全可以理解。當然，隨著實施過程中暴露出來的問題，及在這方面研究的深入，在今后修訂監督法過程中，明確法律責任將是其中一個重要方面。

二、違反監督法承擔什么法律責任

對這一問題的把握，必須先明確法律責任的內涵和外延。關于法律責任，法學界一般采取“后果說”，即認為“法律責任是指一切違法者，因其違法行為，必須對國家和其他受到危害者承擔相應的后果”[4]。在法律責任的外延界定上，一般以法律部門作為劃分標準，分為實體法責任（違憲、行政、民事、刑事、國家賠償責任等）和程序法責任（選舉、立法、行政、救濟程序責任等）[5]。根據這一界定和分類方法，筆者認為違反監督法應承擔實體上的憲法責任和程序法責任。

（一）實體法法律責任。我國憲法對我國的國家權力架構作出宏觀上的界定，規定“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督。監督法就是對憲法有關人大監督規定的落實和細化，對“一府兩院”應如何接受人大常委會監督，人大常委會應如何監督“一府兩院”，作了明確規定。違反監督法有關實體內容的規定，如人大常委會不作為、不依法履行監督職權或“一府兩院”拒絕接受監督、懈怠或阻撓人大監督等等，實際上就是違反了憲法有關“一府兩院”由人大產生、受人大監督的規定。這不僅不能踐行人民群眾對國家權力機關的委托和授權，而且還必將破壞人大制度和民主集中制的憲政秩序，造成國家權力行使的混亂和權力失衡。正如有學者指出的，“如果行使這些公共權力的機關或個人超越憲法厘定的權力疆界，就將承擔憲法上的不利后果即憲法責任?！盵6]

憲法責任的形式具有一定的獨特性，根據絕大多數國家憲法典和憲法慣例，主要包括有“被彈劾、被罷免、引咎辭職、規范性文件的被撤銷和被宣布無效或被拒絕適用、社會組織的被取締或被中止資格”[7]。根據憲法、地方組織法及監督法相關法律規定，結合人大制度實際，在我國違反監督法承擔的憲法責任形式，應包括以下幾個方面：一是被罷免。地方組織法第十條規定地方各級人民代表大會有權罷免政府組成人員、常委會組成人員和法院院長、檢察院檢察長。二是被撤職。地方組織法第四十四條第十二項、監督法第四十四條規定，常委會在人代會閉會期間，可以撤銷個別政府負責人副職及由常委會任命的政府其他組成人員、司法人員（除本級法院院長和檢察院檢察長外）。三是受質詢。質詢是就有關問題進行質問和詢問。監督法第三十五條規定，一定名額的常委會組成人員可以書面提出對本級人民政府及其部門和法院、檢察院的質詢案。質詢不僅帶有程序的性質，而且還帶有負面的評價，可能帶來不利的政治影響，因此也可以理解為一種憲法責任形式。四是規范性文件被撤銷。地方組織法第八條第十項、第十一項規定人民代表大會可以撤銷常委會或本級人民政府不適當的決定、命令。立法法第五章“適用與備案”，對法律、行政法規、地方性、自治條例和單行條例、規章的改變、撤銷權限，作了詳細規定。監督法第三十條規定，常委會可以撤銷下一級人大及其常委會不適當的決定、命令和本級人民政府發布的決定、命令。五是報告不被批準。預算法規定，有關預算草案、預算調整和決算應當報人大及其常委會批準。這意味著，如果政府在接受預算審查監督時，存在實體違法行為，人大及其常委會可以不批準有關報告。六是引咎辭職。對此法律沒有作出規定，但根據中央已批準實施的有關黨政領導干部辭職的相關規定，及當前我國政治生活中已逐步增多的引咎辭職案例，在今后引咎辭職將成為我國一個重要的憲法慣例。

（二）程序法法律責任。監督法既是實體法，更是程序法。監督法不僅規定了七種監督手段，而且還對于人大常委會如何開展監督、“一府兩院”如何接受人大監督都作了規范化、程序化的規定。監督權力只有在程序中才能得到有效行使，如果不建立一套有效的程序保障機制，監督權力則很有可能會落空。因此，對于違反人大監督程序規定的，也必須承擔相應的程序性法律責任，以確保人大監督權力落到實處。

在我國的法學領域存在根深蒂固的“重實體、輕程序”觀念。與此相對應，在我國當前相關程序法規定中，一般只是明確了程序規則，而沒有建立法律上的否定評價機制。如果說監督實體法律責任，還有據可循的話，那么監督程序法律責任則根本是無法可依。為此，對于監督程序法律責任，只能從程序性制裁的法學理論和推進監督法貫徹實施的實踐目的出發，來準確理解和把握。

有學者指出：“程序性法律責任表現在違反程序的行為及其結果，在程序上不予認可，或確認其無效，或予以撤銷，或予以否定，或責令重做，或補充修正程序，或終止程序”[8]。這些程序性的制裁方式，對于違反監督法程序性規定的行為，應該說基本適用。例如，常委會的監督計劃，沒有按規定由委員長會議或主任會議通過的，可由有關有權主體，在程序上不予認可，或確認無效，或責令重新按照程序通過；又如“一府兩院”沒有將專項工作報告在規定的常委會會議召開20天，送交人大專門委員會或常委會有關工作委員會征求意見的，可以責令其補充修正程序，盡快提交有關報告征求意見等等。總的看，就是要通過一定方式，使違反程序的行為得到制裁，使違法行為主體承擔不利的程序后果，確保監督工作順利有序開展。

三、如何追究人大監督法律責任

法律責任的必然性，是實現法律責任功能價值最大化的基本要求。要威懾和制裁違法行為，推動監督法的全面貫徹實施，就必須建立起完善的法律責任追究機制。對此，主要是要明確以下幾個方面：

（一）人大監督法律責任的主體。包括承擔法律責任的主體和追究法律責任的主體?？梢哉f，作為監督方的人大常委會及負責組織實施的有關專（工）委、執法檢查組、特定問題調查組等和作為被監督方的“一府兩院”當然地成為違法主體。常委會組成人員、“一府兩院”相關負責人員，也可以成為監督違法特別是程序違法的主體。其中考慮到人大常委會是依法集體行使職權，集體有權、個人無權，并且常委會組成人員享受有言論免責權的保護，因此他們承擔的不是一般意義上的憲法責任，而更多地是一種政治責任——“代表責任”，就是不能按照選民和選舉單位的要求來依法履責的責任[9]。至于人大和“一府兩院”的具體工作人員，可能會實施違法行為，但由于不是監督法律關系的主體，相關法律責任只能由其組織或負責人代為承擔，他們能承擔的僅是公務員法意義上的內部行政責任。例如預算法第七十三條至第七十五條，對政府違反有關預算法規定，要對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，追究行政責任或進行行政處分。

追究法律責任的主體，則要具體分析。對于“一府兩院”，由于是由人大及其常委會產生、對人大及其常委會負責，因此追究他們法律責任的主體，一般是本級人大常委會；對于人大常委會無權追究的責任，如罷免“一府兩院”負責人，則應提請本級人民代表大會追究其責任。對于人大常委會，則一般由本級人民代表大會追究有關責任。由于上級人大及其常委會負有指導、監督下級人大及其常委會工作的責任，因此也可以由上級人大及其常委會負責追究相關法律責任，如撤銷有關決議、決定或不批準有關事項等等。此外，有學者提出“憲法司法化”的觀點，主張法院以訴訟方式審查法律、法規是否違憲，這不符合我國人大制度的性質和特點。同樣，在監督法律責任追究的過程中，追究的主體只能是人大及其常委會，而不能簡單地認為應引入司法途徑。

第四篇：從《關注》欄目看人大監督與輿論監督的結合

從《關注》欄目看法制節目的創新

●張 勇

摘 要:

文章在總結成都電視臺都市生活頻道《關注》欄目節目的基礎上,通過對成都地區法制節目的分析,根據人大立法與媒體輿論監督的共同點、共通點,分析和探討了成都電視臺《關注》欄目特殊的電視法制欄目形式。

關鍵詞:

人大立法，法制節目，《關注》欄目

前言：

我們注意到這樣一個現象，如今電視熒屏中，法制節目的數量已經不能再用雨后春筍來形容了，幾乎可以用多如牛馬、車載斗量、遍地開花等來形容了。上至央視下至縣臺，從電視臺的綜合頻道到法制頻道甚至到影視頻道，都能看到法制節目的身影。這其中有專業的法制頻道，有專門的法制欄目，也有其他欄目，他們通通都在播出法制節目，這其中有的是自己制作的，有的是引進編輯的，甚至有的是直接拷貝的。

不少問題也隨之出現，觀眾越來越不買賬，收視率越來越低，宣傳主管部門的批評也越來越多。

尤其是在法制節目中如何進行案件的報道成為業界關注的一個突出問題。筆者試就法制節目中的案件報道應該注意的問題進行粗淺的探討。

新聞類節目的監督性報道，只要帶有“非正常拍攝”，以及暴露社會陰暗面甚至某某單位個人工作失誤，觀眾就非常喜歡，收視率也很高。我們無法指責觀眾的口味，也沒有必要專做負面報道去迎合觀眾而忘卻黨的宣傳事業。我們編輯記者能做的，只能是如何能將宣傳與監督有機地結合起來。

一.人大監督、輿論監督的含義：

1、人大監督：

人大監督，是指各級人大及其常委會為全面保證國家法律的實施和維護人民的根本利益，防止行政、司法機關濫用權力，通過法定的方式和程序，對由它產生的國家機關實施的檢查、調查、督促、糾正、處理的強制性監督。在我們國家生活的各種監督中，人大作為國家權力機關的監督是最高層次的監督。切實履行好人大監督權，既是對人大工作實效的檢驗，又直接關系到人大地位及作用是否具有權威性。

2.輿論監督的狹義與廣義：

輿論監督這個話題已經談了二十多年了，至今仍是世人關心之所在，因為它確實是從上到下，從觀眾到記者都非常關心的話題。但是很多人搞不透徹輿論監督的本質，甚至一些很多編輯記者都似是而非。一概認為輿論監督就是曝光，是批評，這是對輿論監督的狹義上的理解。實際上有這種想法的人不是不知道運用輿論監督，而是不知道怎么運用輿論監督，不了解輿論監督的實現形式。其實，輿論監督的實現形式，并不僅僅是批評和曝光，它實現的形式包括：

一、公開報道。如為實現黨務、政務公開，公開報道某某事件決策的過程和結果（像這種報道有很多時候居然被遭到曲解）。

二、評論。如評說政府事務和公共事務，（評論人可以是編輯記者也可以是嘉賓）。

三、批評。如對各種違法活動、腐敗行為，社會丑惡，不雅現象的批評報道，三者不能絕然分開，比如批評不可能離開報道的事實和根據法律和社會公德做出的評說。

“輿論監督”中的“監督”，現在在媒體上運用較多的是對各種壞人、壞事的批評，如某商店出售劣質商品，某團伙操縱小孩乞討，某居民小區亂扔垃圾，弄得臭氣熏天?，F在一些都市報和電視臺的民生新聞就是進行諸如此類的監督。當然，這也是需要的。畢竟黨中央一直在強調新聞宣傳要“貼近實際，貼近群眾，貼近生活”。把這些算在輿論監督的內含和外延內也未嘗不可，但它們絕不是輿論監督的主體和重點。

輿論監督，從廣義上說，它應該包括對黨務、政務的公開和評論，對國家機關和公務人員施政活動的監督，以及對壞人壞事，特別是腐敗行為的揭露和批評。輿論監督的主要對象應該是公共權力。所以它首先是面向國家各級權力機關及其公務人員。這就是通常所說的對權力的監督。其次是“三貼近”中的監督。前者可稱為高層次監督，后者可稱為低層次監督。

二、相互補充的人大監督與輿論監督

在我們工作的實際操作中，對高層次實現全面監督尚還有一段很長的路要走。往往我們無法對政府機關領導公務人員進行監督。即使監督了也會遇到一些阻力。畢竟輿論監督只能從言論層面上發揮一定的作用。輿論監督始終無法與另一種監督相比，這就是——人大監督。

在我們國家,有各種形式的監督，而人大監督是國家監督中最具有權威性的有法律效力的監督。我國憲法規定，人民代表大會是國家權力機關?！爸腥A人民共和國全國人民代表大會是國家最高權力機關”，“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關?！庇扇嗣翊泶髸y一行使國家權力。因

而，人民代表大會是實現依法治國和社會主義法治的關鍵機構。人大的監督，從根本上說，就是人民當家作主的權力，是人民行使管理國家權力的重要體現。憲法和法律規定的人大的監督權是相當大的，監督的范圍是相當廣泛的。成都市人大常委會辦公廳信息宣傳處處長程果同志在給我們電視臺編輯記者的座談中總結到：“人大的作用簡言之就是立法，監督，決定，罷免四大權力。而監督對象則除了黨內事情幾乎所有事情都可以”。總的來說，包括監督法律的實施。人大決定的事情，要監督它的落實。但在現實中，從總體上看，監督工作依然是人民代表大會制度建設中的薄弱環節,特別是監督的效力還有待于進一步提高。有時候，人大對“一府兩院”監督時，要求“一府兩院”要辦理的事情，“一府兩院”可能不是很及時，像這種情況人大也需要給他們施加壓力，人大可以以授權的方式由媒體將情況公之于眾，進行輿論上的監督。

因此，人大監督也需要借助一些手段和形式，而輿論監督更需要力度上的保障，于是人大監督與輿論監督一結合，便誕生了成都市人大常委會辦公廳和成都電視臺全新合作的人大電視專題欄目《關注》。

三.人大監督與輿論監督的結合催生《關注》欄目

1、定位之爭

在最初組建欄目的時候，我們為《關注》欄目的定位犯過愁。監督是人大的重要職責，監督類題材又是觀眾所喜歡的。于是有人提議將《關注》欄目定位為監督類欄目，專門對相關單位和部門、對社會現象進行監督和批評報道。這樣對收視率來說肯定有幫助。但是我們又反過來想了想，要是《關注》欄目一直都報道負面題材，那都市生活頻道不就是長期充斥著一些“負面”的陰暗報道？即使這些報道就其本身來講篇篇都真實，但從總體上來說卻違背了整體生活的真實，違背了全市人民在市委市政府的領導下取得建設中國特色社會主義的巨大成就這一社會生活的主流和本質，必然誤導廣大受眾，讓人民群眾看不到前景。勢必打亂黨委政府的正常工作部署，甚至搞得社會不穩定、不和諧。中央電視臺的王牌欄目《焦點訪談》以輿論監督為主要特色，但都沒有一貫性的批評報道。同時，監督雖是人大的重要職責，但人大也不是天天都盯著各個職能部門不放，隨時都找別人的漏眼。人大常委會，人大代表也在立法，也在為社會建設鼓勁幫忙，也在關心老百姓??，經過我們與市人大宣傳處的溝通、綜合衡量后，我們雙方將《關注》欄目定位為：關注民生，反映民意，體現人大代表履職的既宣傳也監督的新聞專題類節目。目前，從總共播出的40多期節目的效果來看，絕大多數節目的收視率都較高，有部分節目還位列都市生活頻道的前列，如關注家庭婚姻道德建設的節目《保衛愛情》，探討私家偵探的合法性的節目《游走在法律邊緣的私家偵探》，呼吁《成都市物業管理條例》盡快出臺的節目《物業安保為何被打》等等，尼爾森調查的收視率都超過了2.0，從這些效果來看，當初這樣的定位無疑是正確的。

2.誰是主導？

欄目有了定位后，就是具體的制作了。在策劃選題上是人大主導還是媒體主導？我們知道，新聞媒體在任何政治政策面前，都應該遵守紀律。因而，有記者擔心，《關注》欄目會不會完全受人大的束縛，簡單化的成為他們的傳聲筒？而人大方面的同志更擔心，如果任由電視臺做主導，會不會最終削弱人大監督的力量，最終變成一檔普通的電視欄目。但是，經過一段時間的合作運行后，這兩種擔心就變成了多余，雙方很快就找到了有機的結合點：相互促進，互推工作。

在《關注》欄目的節目制作過程中，首先是人大提供策劃，這個策劃只是大方向的。然后由我們欄目組進行具體選題。比如房地產的“十大陷阱”。人大只確定要做這么個方向的節目，而選哪個典型案例，選哪家公司，哪個消費者，甚至反映什么問題都是我們電視臺去操作。人大提供策劃也不一定都要做出來，有些策劃不適合用電視語言來表現的，我們就會與人大溝通。反過來，由于媒體掌握著很多一線的新聞線索，這是人大組織沒有的優勢，我們發現社會上的焦點熱點問題后，只要與人大的近期和遠期的中心工作有關，我們就會報請市人大，征得他們同意認可后，我們就開始著手采訪和制作。比如《“幸福使者”不幸?！愤@期節目，在當時就成為一個熱點話題——家用轎車是否屬于消費品。當時，我們的記者是在網上論壇里偶爾看到的一則帖子，當事人憤憤地譴責成都的一個汽車銷售商，也同時質疑法院的判決。敏銳的新聞敏感使記者認識到此事一定不簡單，不光是當事人自己的事情，將會涉及千千萬萬有車一族的切身利益，也暴露著汽車銷售行業里面某些黑幕，還考驗著法律的尊嚴。但是如何正面宣傳呢？既然汽車銷售行業有問題，法院判決也有爭議，這不恰恰是人大組織或人大代表履職的地方嗎？于是，我們邀請市人大代表開始在節目里大聲呼吁汽車銷售行業應該如何自律，法律上的盲點應該去如何克服等等。與此同時，市人大代表還通過打電話到中消協，了解相關法律，并向全國人大法工委提出建議，通過他們向最高法院進一步呼吁做出司法解釋。節目播出后，引起了社會的強烈反響，不光加快了該案件的審理解決過程，還為解決類似問題提供了參考。很多熱心觀眾打來電話表示贊揚，也有一個觀眾到臺里來找記者解決其他的爭議問題。用他的話來說就是：“這些熱點問題，一般的節目不敢報道，你們是人大代表履職的節目，我相信你們能解決”。

3、在實踐中積累，杜絕三個“收”的問題

正像上面《“幸福使者”不幸?！纺瞧诠澞恳粯印Ｎ覀冊谶M行監督的同時，也對人大近期和遠期的中心工作進行了正面宣傳。以前，在我們編輯記者看來，正面報道與輿論監督是相反的兩類節目，但是在《關注》欄目里，我們卻將二者結合得如此的緊密。

與此同時，堅持正面宣傳為主，關鍵在于進一步明確人大監督和輿論監督的目的——幫忙不添亂。目前，要克服監督目的不夠明確的問題，必

須杜絕三個“收”的問題:第一是以為只有監督才能有“收視率”，搞負面報道才有人看。第二是“收拾心理”，心里有氣，對社會上的事有氣，要想“收拾”某單位某人，而沒有站在大局的角度來看待社會上的一些問題。對待社會上的一些問題要客觀、正確地分析，不能抱著一種出氣的態度來搞監督。第三是“收封封”，極個別的記者私欲膨脹在作怪，打著采訪的旗號到處招搖撞騙，吃拿卡要，損害了記者隊伍的整體形象。杜絕了這三個“收”，我們的監督才能有的放矢，有張有弛，才能貼近實際，貼近群眾，貼近生活，真正做到“幫忙不添亂”，促進和諧社會的建設。

新聞輿論監督要按正確的要求來做才能做好，目的是幫助改進工作，扶正驅邪，要有利于改正工作，有利于解決問題。比如，我們做的《水問題“水”不得》這期節目，就是循著這一思路拍攝制作的。當時作為成都名片的三圣花鄉剛開始有水污染的苗頭，記者和人大代表就一起冒著高溫親臨水污染現場，取證調查。我們發現，水污染的苗頭并不是民間猜想的河流上游的工業園區，而是三圣花鄉旅游區的農家樂直接排放的生活污水。記者和人大代表都抱著拯救成都名片的目的，報告了環保部門，對村級基層管理單位不僅僅是進行了監督，還積極給他們想對策，實際上是給他們幫了忙，也給其他有類似情況的地方提了醒。觀眾反映說：“節目做的及時，把問題解決在萌芽階段，人大代表不愧是人民的代表，真的是全心全意為人民利益著想”。

因而，從這個意義上說，堅持正面宣傳為主，必須同提高報道的藝術有機結合起來。導向的正確，不僅體現在堅持正確的政治方向上，而且體現在宣傳的效果上。那種簡單地重復一些政治口號，搞一些空洞的報道，非但起不到任何作用，反而會引起人們的反感，帶來消極的和負面的影響。所以提高正面宣傳的效果，就是要以堅持“三貼近”為突破口，在增強針對性、實效性和吸引力、感染力上下功夫，使新聞為廣大人民群眾愛看、樂于接受，使他們在潛移默化中受到正確思想的熏陶、正確輿論的引導。

在《關注》欄目一步一步從稚嫩走向成熟的過程中，我們也不斷的得到新的經驗，新的體會。人大的宣傳是政策性很強的正面報道，輿論監督又是我們新聞工作神圣的職責?！蛾P注》欄目將二者看似矛盾的方面統一了起來。在正面宣傳中有監督，在監督中又處處體現正面宣傳。

這是一種新的宣傳模式，不但讓人大的工作借助媒體展現，同時，也讓被人大監督的單位和個人工作效率更高，干部更清廉，更讓老百姓知道人大組織，認識人大代表。群眾有了問題后會借助人大這一途徑去解決。不會像以往那樣有苦無處訴，有難無處講，有事無處找了。

同時，在過去，電視媒體有輿論監督節目，但更多只能從表面去監督，監督起來也畏首畏尾。人大與電視臺結合后，雖然電視臺的權力并沒有被放大，但對一些問題的看法會得到人大組織的支持，監督的力度將有所加強。以往，報道人大的工作浮光掠影的較多，現在以欄目的形式固定下來，一定能將人大監督與輿論監督更好地開展下去。

作者單位：成都電視臺都市生活頻道《關注》欄目 地址：成都市雙林路99號

E-mail:zhangyong@139.com

第五篇：人大監督與輿論監督相結合的有益嘗試

人大監督與輿論監督相結合的有益嘗試

2003年9月，xx市人大常委會聯合xx電視臺、xx新聞網和xx都市報等三家不同介質的媒體，分別主辦了《實事面對面》和《代表在線》兩個大型互動訪談欄目，進行了人大監督與輿論監督相結合的有益嘗試。經過一年的運作，兩個欄目已在社會上特別是該市各級人大代表中產生了一定的影響，也引起了國內法學界、新聞界專家的廣泛關注，國內有關專業人士指出：“人大和媒體合作，為人大代表對政府官員實行有效監督提供平臺，是監督機制創新的有益探索?！辈⒄J為，“對比央視《焦點訪談》，我們發現，xx的‘焦點訪談’更多地體現了人大的剛性監督。邀請人大代表和當事的政府官員參加節（欄）目，對報道的問題進行評論和解釋，它實際上是一種‘質詢’。這開辟了輿論監督同人大監督互動的新路子，是對當前實踐中監督系統各自為戰、互不通氣現象的突破?！薄赌戏街苣贰缎戮﹫蟆返葞资颐襟w先后對此進行了報道或轉載。

一、兩個欄目的基本情況

《實事面對面》欄目由xx市人大常委會和xx電視臺聯合主辦，是一檔有投訴、有反饋、有處理、有結論的大型評論性欄目。欄目以時空轉換采用現場與演播室相切換的方式進行記錄和評論，每周一期，每期40分鐘，在xx電視臺新聞綜合頻道播出，每周日晚首播，周一、三、五重播。

《代表在線》欄目由xx市人大常委會和xx都市報、xx新聞網聯合主辦，隔周一個選題，周二的xx都市報以整版的篇幅，對所確定的選題進行報道，見報的當天下午邀請人大代表、政府部門領導及相關話題的專家、學者在xx新聞網演播室同網民直接對話，第二天的xx都市報再以整版的篇幅刊登經過整理的網上對話的情況和網民留言。對一些事關全局的問題和意見以書面或其他形式轉交相關的部門辦理落實，媒體對結果進行反饋。

對于聯合有關新聞媒體創辦的以上兩個欄目，該市人大常委會并非像有些欄目那樣只掛個名，而是從選題的篩選確定、節目的錄制、文稿（片子）的審定等各個環節全程參與，嚴格把關。為了辦好欄目，市人大常委會向有關的政府部門專門下發了文件，成立了欄目指導委員會，并在欄目刊播前召開了新聞發布會。

在實踐中，欄目善于發揮人大和媒體的各自優勢，抓住群眾反映的重點、熱點、難點問題，由媒體進行深入報道和剖析的同時，人大進行監督。欄目選題時非常注重結合市人大及其常委會的中心議題和工作，抓住群眾反映的重點、熱點、難點問題，通過人大監督和輿論監督的結合，幫助和督促有關政府職能部門提高辦事效率，改進工作作風，樹立“效能”政府的新形象。兩個欄目刊播以來，已先后對效能革命、生態建設、拆遷戶回遷、教育收費、公安派出所出警不快、機場路交通安全隱患、蒼南劣質奶粉、劃龍舟等事關全局的問題或群眾普遍關注的問題進行了深入報道和有準備的監督，取得了良好的效果。

欄目十分注重發揮人大代表的主體作用。兩個欄目在具體操作中堅持每期的嘉賓都必須有人大代表參與，還根據需要不定期組織人大代表與媒體記者互動，如組織代表參加“中秋夜訪派出所”、“人大代表公開征集議案即代表在線南北行”等活動，至今已共有100多位人大代表參與到兩個欄目中來，真正發揮了人大代表的主體作用。

二、兩個欄目的現實意義

第一，較好地解決了人大監督運作的開放度不夠問題。欄目的創辦，使人大監督從封閉走向了透明，開放度明顯增強。目前在人大工作實踐中，一方面，是選舉產生地方國家權力機關的人民群眾迫切需要知道人大到底干了哪些工作；另一方面，人大及其常委會干了大量的工作卻缺乏讓群眾了解的渠道。兩個欄目使人大代表從后臺走到了前臺，為人大工作走向透明開辟了新的窗口。

第二，為人大代表依法履職創設了新的平臺?，F實中，不少的人大代表，特別是一些基層的人大代表履行職權、發揮作用既缺乏主動，更缺乏平臺，平時除了參加一年一度的人代會和偶爾參加一些執法檢查、評議外，幾乎沒有更多的載體能使他們發揮作用。而xx開設的欄目，使代表們有了更多的替人民群眾說話、向政府提出意見建議的機會。

第三，較好地解決了媒體監督常遇到的阻力問題。該市三家新聞單位欄目組的記者非常深刻地感受到，以往他們搞輿論監督，可以說是難上加難，經常是采訪的記者還未回到單位，被采訪單位領導的電話已經打來，許多批評報道不了了之。跟人大合辦欄目之后，雖然有時也會遇到這樣那樣的阻力，但人大常委會或人大代表出面監督后，基本能改變這樣的局面。

三、實踐中的問題

由人大與新聞媒體共同主辦欄目，實現

人大監督與輿論監督的有機結合，作為一項新的嘗試，在具體的實踐中，也遇到了一些有待解決的問題。

第一，嘉賓難請。一是政府部門的嘉賓難請。原因是許多人依然認為，監督就是“挑刺”、“找碴”、“制造麻煩”，因此惟恐避之不及，甚至設法阻撓和抵制。如何消除受監督單位的這種疑慮，順利地讓政府部門的負責人出來說話，值得探討。二是人大代表作為嘉賓也難請。原因在于代表中各級黨政領導、企業主的比例很高，要么工作忙抽不出時間，要么怕得罪人不敢出來說話。這就使我們有必要對當前人大代表的結構問題進行反思。

第二，一些問題經過曝光之后解決難，與人民群眾期望值之間反差很大。就媒體而言，將事情的原有面目如實地反映出來，以滿足人民群眾的知情權，應該說也完成其使命了，解決問題不是媒體的職責，也力所不及。但由于這兩個欄目是人大牽頭主辦的，百姓對問題解決的期望值較高，這樣，很多的壓力自然就集中到了人大，而在現行的體制框架下，人大解決問題的能力是有限的。面對百姓渴求的目光，人大總想多解決一些實際問題，但往往力不從心。本文章共2頁，當前在第2頁

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