第一篇：與思考地方人大常委會會議制度的實踐

地方人大常委會會議制度的實踐與思考

筆者有幸隨同常委會領導同志外出學習考察，做了一點研究。從一些省市區人大建設發展看，最近10多年來，地方人大常委會從完善職能、適應需要出發，在總結實踐經驗的基礎上，依據憲法和地方組織法等有關法律，相繼制定了常委會議事規則(最早為工作條例)，并在實踐中進行了修訂和完善，就會議的召集和主持、聽取和審議工作報告、列席、質詢、發言、表決和旁聽等程序問題作出了比較詳細的規定。各省市區制定的議事規則雖各有特色，但規定的基本內容大體是一致的。這就是：常委會會議每兩個月至少舉行一次，會議由主任召集并主持;舉行會議時，常委會組成人員除請假外，必須出席，并建立簽到制度;必須有全體成員過半數以上出席，會議才能舉行;會議舉行十五日前由主任會議決 定將開會日期、建議會議審議的議程通知常委會組成人員及列席人員;政府、法院、檢察院的負責人，常委會副秘書長，各工作委員會的負責人、有關委員，設區的市人大常委會主任或副主任一人列席會議，邀請有關的人大代表列席會議;常委會小組或聯組審議議案和工作報告時，應通知有關部門的負責人到會，聽取意見，回答詢問;政府及五名以上的常委會組成人員均有權提出議案，是否提交會議審議由主任會議作出決定;常委會委員五人以上可聯名以書面形式向常委會提出對政府、法院、檢察院的質詢案，對答復不滿意的，可繼續質詢并要求再作答復;常委會全體組成人員過半數贊成方能通過;等等。可以講，以議事規則為主要標志，地方人大常委會會議的制度建設有了明顯的進步，法制化、規范化、程序化水平有了很大提高，在發揚民主、科學決策、提高效率方面發揮了一定作用。

江澤民同志在“5?31”重要講話中指出，發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是社會主義現代化建設的重要目標。他強調：要著重加強社會主義民主政治制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化。江總書記的重要講話是我們在新的發展階段建設社會主義政治文明的行動指南。根據江總書記重要講話精神，按照規范嚴謹、協調得當、制約有度、井然有序的要求，地方人大常委會的會議制度需要在實踐中繼續探索，在前進中不斷完善。

提案制度

議案的提出，是常委會會議的前提。提案制度，有兩個問題值得研究。

問題之一，如何改變常委會組成人員聯名提案的薄弱狀況?

根據地方組織法和省級人大常委會議事規則的規定，法規案的提出制度和其他一般議案的提出制度沒有多大區別，都可以稱為提案制度。提案制度主要包括三方面的內容：第一，提案主體，即誰可以提出議案。概括起來可分為兩類：一是法定機關和單位。可以向地方人大常委會提出議案的機關和單位是主任會議、政府、人大各專門委員會。有的議事規則還包括本級法院和檢察院，立法法無此規定，四川省對常委會議事規則進行修訂時去掉了“兩院”。二是常委會組成人員5人以上聯名可以向常委會提案。主任會議根據工作需要，可以委托常委會的工作委員會、辦公廳代常委會擬定議案草案，并向常委會會議作說明。第二，提案范圍，即提案人提出的議案，必須屬于本級人大常委會的職權范圍。第三，提案效力，指所提議案能否列入常委會議程。對法定機關和單位提出的議案，主任會議即行決定列入常委會議程;5名以上常委會組成人員聯名提出的議案，由主任會議決定提請常委會會議審議，或先交有關專門委員會審議，提出報告，再決定是否提請常委會會議審議。從地方人大常委會的實踐看，法定機關和單位主要是政府，還有主任會議、專門委員會提出的議案一般都列入會議議程，并表決通過;而由常委會組成人員提議案幾乎沒有先例。我們分析認為，出現這種現象固然有多種原因，但主要是因為限于工作條件和時間，個人動手比起法定機關經過長期醞釀、準備，并由專門班子論證、起草而形成議案有很大差距。如何加強常委會組成人員聯名提案這個薄弱環節，需要采取相應措施。大家認為，給常委會組成人員配備助手不失為一個選擇。

問題之二，如何提高議案質量，突出會議重點?

法律法規對常委會會議只是作了程序性的規定，對一次列入會議的議案沒有數量規定，也無質量和重點要求，操作起來，彈性和空間很大。實際情況是，主任會議在研究確定建議議程時，各專委會，包括各工作、辦事機構都爭著“上項目”，互相攀比，唯恐被擠下來。因此，各級人大常委會會議在議程安排上大都是“拼盤式”、“搞平衡”的辦法，涉及面寬，幾乎每次都涉及經濟、政治、文化、科技、教育、社

會穩定等方面的內容，面面俱到，缺乏重點，議程過多。據調查，某省級人大常委去年5月份的一次例會，3天時間，安排了25項議程，其中本級法規案17項，審批下級法規案 2項，聽取政府專題匯報2項，書面報告3項，人事任免1項，期間還安排了法制講座;某縣人大常委會今年6月份的一次例會，時間一天，議程8項，內容包括部門編制、農民負擔、農業產業結構調整、掃黑除惡、普法工作、工會法實施、政府實施常委會關于環境保護決議的情況、人事任免。議程為上午前3項，下午后5項。“一府兩院”各就相關內容提交書面匯報材料或議案，人大常委會相關工作機構就部門預算編制和工會法貫徹執行情況各提交1份調查報告。會議作“四五”普法決議1項、人事任免決議1項。

以上可見，地方人大常委會會議的一個通病是議程安排過多，重點不明確，“中心”不突出，不能說對審議質量和會議效果沒有影響。大家建議議事規則及相關地方性法規應對議程數量和質量作出規范，基本內容是：確定議程時，一定要突出重點，無論是法規案還是其他議案，都要按照抓大事、議大事、決定重大事項的原則，抓住本行政區域內改革開放和經濟建設中的重大問題，民主法制建設中的重大事項，人民群眾普遍關注、反映強烈的“熱點”問題，以及重大議案等，精心選擇，科學安排，每次常委會確定1至2個重點為宜。在時間上，為了保障常委會組成人員有足夠的時間做準備，建議議事規則對議程的確定時間由提前15天左右改為提前一個月左右確定下來，以便常委會組成人員有針對性地搞點調查研究。

會期制度

實行固定的、科學規范的會期制度是地方人大常委會正常行使職權的重要保障。會期制度需要研究的主要問題是如何規范常委會例會時間?

從各省、區、市了解的情況看，地方人大常委會的會期制度原則上都是由兩部分組成：一是每個年度常委會會議的次數及間隔;二是每次舉行會議的具體時間及各項議程的時間分配。縣級以上地方人大常委會的慣例都是以12個月為常委會的一個活動年度，在每個活動年度內，至少舉行6次會議，但舉行會議的天數尚無規范，也各不相同。總的看，時間長短與常委會的組成人員、任務存在一定的比例關系，當然也與各省、區、市的工作方式和習慣有某種關系。從調查情況看，除法律法規對地方人大常委會每次例會

時間尚無明確具體規定外，實際運作中也存在著隨意性較大，民主、效率與任務三者之間矛盾比較突出的情況。如某市十一屆人大期間，常委會共召開了26次常委會會議，共計63天時間，審議了94項議程，平均每個議程的審議時間是0?68天。按照相同的計算方法，十二屆人大在每個議程上平均時間為 0.25天。截至目前，十三屆人大常委會審議議程已達到了 200多件，是十一屆議程的一倍多，但是，十三屆人大常委會任期內召開了28次常委會會議，共計時間71天，平均每次會議25天，每個議程審議時間為0.35天。可見，前后三屆人大常委會會期出入比較大，會議質量也不盡相同。需要指出的是，隨著我國加入WT0，西部大開發力度加大，改革開放發展進入新的歷史階段，對民主法制建設提出了新的更高的要求，地方人大常委會的立法、監督等項任務越來越繁重。調查顯示，僅立法而言，省級人大常委會每年制定的新法規大體都在15件以上，地方立法正在實現由數量型向質量型轉變，立法活動已越來越復雜化，法規一般都要經過三審，再加上需要做出重要的決定決議，其立法任務之重顯而易見。如果要對議案提出有影響的修改意見，常委會組成人員必須要有足夠的時間進行思考和準備，對草案加以分析研究。調查還顯示，省級人大常委會例會會期最短的是1天，最長的是8天。為期1天的會議，4項議程，61名組成人員，分3個組進行審議，每組20人左右，除去全體會議占用的時間，每人共計只有七八分鐘的發言時間，每項議程人均僅一兩分鐘的時間，來不及充分思考和研究，效果不夠好。而一次例會開8天時間顯然長了點，往往出現“冷場”情況，效果同樣不夠好。調查中，大家反映，常委會既然是集體行使職權，其會議必須有相應的時間保障。如果會議時間過短，組成人員來不及認真仔細地研究、分析和討論議程，匆匆地進行審議，或者贊成，或者否定，客觀上也造成權力機關無關緊要，很可能充當了“橡皮圖章”的角色。如果會議時間過長，也有弊端：一是犧牲了民主的效率，二是增加經費支出，三是滋生官僚主義作風。大家講，地方人大常委會是民意機關，代表人民行使地方國家權力，它以法定程序為保障，最大限度地反映民情，匯集民意，以體現民主的價值追求。實現民主的價值，必須恰當地安排好會期，尤其是審議法規案，是一項精細的活動，耗時間，費精力，往往要反復討論，實現民主決策、正確決策。

調查中大家普遍認為，法律法規關于省市縣級人大常委會每兩個月舉行一次會議，如特殊需要，可臨時召集會議的規定是可行的，關鍵在于如何規范常委會例會的會期，解決民主、效率與任務之間的矛盾。

鑒于審議任務越來越重的實際情況，可規定為：縣、市、州人大常委會每次例會的會期一般為3-5天;省市區人大常委會每次例會的會期為一般為 5-7天.以省級人大常委會組成人員80名、5個會議日折合40個小時計算，除去8個小時的全體會議，留給每位組成人員有近90分鐘的審議時間，如果按7個工作日計算，審議時間將相應增加三分之一，這對議程的充分審議，提高常委會決策水平不失為一個選擇。

審議制度

省級人大常委會議事規則對審議制度的全體會議、分組會議普遍作了明確規定，而對聯組會議作了彈性規定，對大會辯論幾乎沒有提及。

審議制度需要研究的主要問題是要不要對大會辯論做出明確規范?

據了解，省、市、縣人大常委會的例會大都是一個基本模式，即，全體會議聽取議案說明和工作報告，分組會議進行審議，主任會議聽取審議情況匯報并提出是否付表決的建議，全體會議表決。總的感覺是審議氣氛不活躍，往往抓不準要害，議不到關鍵，會議很難出現審議高潮。

市縣人大的同志反映，通過分組審議的方式提高審議效率，增加委員的參與度，是無可厚非的。但僅靠分組審議局限性較大，不能真正形成合意，使爭議得不到合理、科學的解決。為了完善審議制度，增強會議效果，大家建議，除程序簡單的例會外，應把聯組討論、大會辯論制度作為審議的必經程序。從質量和效率上考慮，常委會組成人員在聯組討論、大會辯論上以首次發言不超過15分鐘，對同一問題的第二次發言不超過10分鐘為宜。大家認為，這樣改進的重要性在于：第一，可以在全局范圍內即“全省”、“全市”、“全 區”范圍內互相交流對議案的不同看法，防止局部代替全局，保證全體組成人員更加全面地考慮相關議案的利弊得失，真正體現常委會決策的全局性;第二，可以超越部門的局部利益，超越行業的特殊利益，使常委會通過的法規、決議或決定真正反映和體現最廣大人民群眾的共同利益;第三，可以更好地體現常委會工作的民主性。分組審議并不能保證產生 1+1+1=3的民主效果，2個組、3個組或者4個組的各自審議議程的民主性不等于人大常委會的審議民主，因為不同場合的民主是不能簡單相加的，分組審議既不能等于，也不能取代全體會議或聯組會議的討論發言;第四，可以真正統一認識，形成合意。沒有充分辯論與修正的表決，其結果與表決者對議案的確切態度相去甚遠。表決者可能會贊同議案的若干部分，但對有的部分可能并不滿意，甚至不贊成，要求作出適當修正，只有經過充分修正的議案，才是他們真正贊同的議案。大家認為，不搞大會辯論，實際上等于剝奪了一些委員平等競爭的機會，不利于對議案的充分審議與修正。最終表決所體現的議事民主的程度有多高，往往要看最終表決之前議案所經受的全部辯論與修正有多充分。基層人大的同志強調，作為代表民意、集中民智的委員，有權要求在全體會議上互相交換意見，爭取使自己個人的意見成為大家的意見。大會辯論，通過讓委員代表各種不同意見的交辯，最終形成合意。一方面能充分體現民主，激勵常委會組成人員的審議積極性，一方面使法規案及其他重要議案能得到充分的修正，從而提高立法質量。

表決制度

表決是常委會形成決策的“關口”，關系著法規案及其他相關重要議程的最終結果。

如何改進表決制度，使“最終結果”能夠真實地反映常委會主體的意愿?

從調查情況看，地方各級人大常委會普遍對表決程序作出了規定，并逐步走向規范化、制度化，對常委會集體行使權力起到了保障作用。大家認為，目前存在的主要問題，一是有的人事任免案存在著“一鍋煮”的現象。集中表現在本級法院、檢察院提請任免的中層干部，幾人、十幾人捆在一起，一次性表決。長期以來，地方人大常委會一直這樣辦，委員們很有意見，認為是走過場。二是對法規案中爭議較大的條文大都未“單列”開來表決，往往使表決者感到為難：如果“贊成”，就要對其中自己不贊成的條文也“贊成”;如果“反對”，就要對大部分自己贊成的條文也“反對”;如按照“棄權”或“未按”對待，亦不是個人的本意。由此看來，有表決結果不真實之嫌。三是對“一府兩院”的工作報告只審議，不表決，有時只是根據需要作出相應決定或決議，客觀上缺乏監督力度。四是縣級和部分市州人大常委會表決方式落后，不能真實地反映表決者的意愿。調查顯示，絕大多數市、縣人大常委會一直沿用傳統的舉手表決辦法，與現代政治文明建設的要求相距甚遠。

人大常委會無論是行使立法權、監督權、決定權還是行使任免權，最終都是通過表決來實現，通過表決來形成具有法律約束力的國家意志。因此，表決制度的改革對人大建設無疑帶有根本性、全局性、實質性的意義。我們建議對地方人大常委會表決制度作適當改進：一是對人事任免統一實行逐個表決，對本級法院、檢察院提請任免的人員亦單個表決;二是對法規案中爭議較大的條文實行單列表決;三是從加大監督力度、增強監督實效考慮，對“一府兩院”的工作匯報和專題報告，常委會的執法檢查報告實行表決通過的辦法;四是改進市、縣級人大常委會的表決方式，統一實行電子表決器進行表決。

第二篇：縣級人大常委會專項工作評議的實踐與思考

縣級人大常委會專項工作評議的實踐與思考

發布日期：2010-12-28 訪問次數: 199字號：[ 大 中 小 ]

安鄉縣人大常委會主任田華

為了更好地貫徹落實《監督法》，近些年各級人大常委會都相應出臺了專項工作評議實施辦法。2009年，我縣人大常委會審議通過了《安鄉縣人大常委會專項工作評議暫行辦法》，開始正式啟動專項工作評議監督。該暫行辦法出臺當年，即對縣規劃管理和廣播電視管理兩個專項工作開展了評議，2010年又將對縣農電管理、經適房和廉租房管理兩項工作開展評議。經過一年來的實踐，筆者作為一個全程參與者，有一些體會，也看到了些問

題，現就這些體會和問題作些探討，以供參考。

一、開展專項工作評議取得的成效

專項工作評議作為監督法實施的一種可操作性的監督辦法，越來越被各級人大常委會所推崇和運用，我縣僅實施一年，即展示了該項工作蓬勃的生機和活力，影響深刻。

（一）營造了濃厚的監督氛圍

一是爭取了縣委的高度重視。從起草《安鄉縣人大常委會專項工作評議暫行辦法》開始，縣委就對這一新型監督方式給予了肯定和大力支持，指導下發了專門的文件，批轉各部門單位遵照執行。在確定專項工作評議議題時，縣人大常委會在廣泛收集的基礎上，向縣委主要領導進行了匯報，幾個被納入常委會表決確定的初步議題，也得到了縣委的完全同意。在2009年兩個專項工作評議的整改階段，縣委、縣政府根據評議意見，對兩項工作進行了認真研究。并針對規劃管理評議意見反映的城區垃圾中轉站嚴重不足的問題，形成追加45萬元完善城區地坑式垃圾中轉站建設的工作意見，針對廣播電視管理評議意見反映的廣電隊伍素質不高的問題，形成公開選撥錄用廣播電視專業人才的工作意見，等等。



二是得到了政府部門單位的普遍認同。監督法出臺后，聽取和審議專項工作成了人大常委會監督的主要手段，社會各界對此監督方式也逐漸了解和接受。但同時也形成了兩種誤解，一種是認為人大常委會“沒事找事做”，“撥草尋蛇打”專挑刺，為難“一府兩院”；一種認為覺得人大常委會聽取審議專項工作就是走過場，幫“一府兩院”唱贊歌，專門謀求“你好我好大家好”的“一團和氣”，這兩種誤解從側面反映了以往人大常委會監督工作的一些缺位或不到位，對人大常委會監督形象大打折扣。為增強監督實效，專項工作評議從最初的明確評議主體、確定議題，到后來的評議調研、處理、制裁等都嚴格依

據監督法按程序推進，按規矩處理，做到有評議就要求有審議意見，有審議意見就要求有處理，有處理就要求有回復，這樣就避免評議工作泛泛而談，找不到癥結，達不到效果。同時，在開展專項工作評議時，既指出被評議工作存在的不足，也幫助找到了一些問題產生的客觀因素，并且通過人大決議，幫助相關部門消除了一些工作障礙，作了一些正面輿論宣傳。這樣，被評議單位對專項工作評議有了更深入的認識，確信人大常委會專項工作

評議是動真格，既是來查找問題，也是來解決問題的。

三是引起了社會各界的廣泛關注。《安鄉縣人大常委會專項工作評議暫行辦法》作為一種規范性文件下發下去，已被全縣各部門單位所了解，但真正讓全社會對此項工作有深入了解的，還是通過媒體宣傳，以及走訪代表和選民收集評議議題時，面對面地宣傳。開展專項工作評議短短一年時間，此項工作就得到了社會各界的積極回應，有的積極反映問題，有的踴躍建言，有的熱心跟蹤評議過程，有的及時反饋整改效果。目前，全縣形成了一種良好的開展專項工作評議的氛圍，足見專項工作評議這種監督方式已深入人心。

（二）創新了人大監督方法

聽取和審議專項工作報告，是監督法明確的六大監督手段之一，并排在首位。專項工作評議與“聽取和審議專項工作報告”相似但并不相同，前者源于后者，又超于后者，是

后者的延伸。

一是評議對象范圍有區別。“聽取和審議專項工作報告”一般只局限于評議“一府兩院”中有人大常委會任命對象的部門工作，很少涉及“管轄范圍”外的部門工作，而專項工作評議把政府直屬機構和本行政區域內的上級垂直領導機構也納入評議對象范圍。如我縣把農電管理專項工作納入今年縣人大常委會專項工作評議范圍進行評議，就是基于監督法和暫行辦法界定的監督范圍，對那些雖然不是由本級人大常委會任命，但只要他們負有社會管理職能，承擔地方法律職能，就可以納入評議范圍，專門聽取報告，組織開展評議。



二是評議的內容有區別。“聽取和審議專項工作報告”一般只對“一府兩院”的某一部門單項工作開展評議，如聽取審議水利工作就只有水利部門參與，民政工作就只有民政部門參與。且“聽取和審議專項工作報告”一般屬例行評議，如我縣人大常委會聽取和審議水利工作報告、財政預決算報告、財政預算執行審計報告等，都屬一年一度的“規定動作”，人大常委會監督這些工作，從主觀上講有一定被動性，而專項工作評議內容是通過監督法規定的六種途徑反映的問題確定。這樣就決定了專項工作評議具有三個重要特點：一是代表性。確定的專項工作評議議題，是比較突出的問題，也就是“急事”，必須先辦的事。二是集中性。是不同階層，不同群體，不同渠道共同反映的問題，也就是反映比較一致的問題，關注度較高。三是普遍性。在不同的領域，不同的時期都存在的問題，涉及

面廣。我縣自啟動專項工作評議以來，確定專項工作評議議題基本按照以上三個特征選題，通過科學選題可以體現人大監督關注大事，注重大局利益的責任意識，也展示了人大監督的大氣。

三是評議的程序有區別。“聽取和審議專項工作報告”一般要經過年初制訂計劃、確定對象、視察調研、形成意見、聽取報告等程序，而專項工作評議在此基礎上，頭尾都加了一些重要程序。如在開展評議之初確定議題階段，就多出了采取發布公告收集議題，整理議題，確定初步議題，票決確定正式議題等程序。而在后期，不是一評了之，而是在形成常委會評議意見之后，還要交被評議部門整改落實，并進行跟蹤督辦，會議測評票決，公布測評結果等程序，真正實現了評議之后有回音。

（三）取得了良好監督效果。

一是部門單位依法行政意識明顯增強。專項工作評議既是一種監督行為，又是一項普法活動。通過評議專項工作，一方面，促使被評議對象對專項工作涉及的法律法規進行深入的學習和了解，另一方面，通過開展執法檢查，廣泛開展法律宣傳，讓社會各界對相關法律法規也有進一步認識，客觀上要求議題涉及部門單位要依法行政。2009年，通過評議規劃和廣電兩項工作，兩個被評議單位對照本部門涉及的城鄉規劃法和廣播電視管理條例進行了認真整改，杜絕了一些違規違法行政行為的發生。同時，也給其它未被納入專項工

作評議的部門單位給警示作用，促進依法行政。

二是部門單位為民服務意識明顯增強。專項工作評議把部門工作與人民群眾切身利益緊密聯系起來，起到了一個橋梁紐帶作用。以前人民群眾對一些焦點敏感問題，找不到有效解決途徑，現在可以通過人大常委會專項工作評議這個正式渠道進行訴求，并能得到最大程度地解決。一些單靠某一部門無法解決的問題，通過人大常委會出面協調，把一些工作任務細化明確到一些關聯的責任單位，既減輕了主體單位的壓力，也增強了其主動靠前

為民辦實事的積極性。

三是部門單位主動接受監督積極性明顯增強。開展專項工作評議既是監督也是支持。2009年，被納入當年評議的兩個單位嘗到了開展專項工作評議的甜頭。如廣播電視管理專項工作，針對有線電視信號弱，節目制作質量差，服務不到位等問題，常委會形成評議意見后，縣政府進行專題研究，對廣電事業經費撥款進行了追加，制定了一系列有關提升采播隊伍整體素質的人才引進激勵辦法，責成負責電視節目輸送的電廣傳媒公司加大投入、添置設備、整改線路，針對低收入階層收看有線電視難的問題專門制定了相關優惠措施，等等。

二、開展專項工作評議不容忽視的幾個問題

專項工作評議所經歷的時間跨度大，幾乎貫穿了全年始末；經過的程序多，在常委會和被評議單位間有好幾個來回；評議質量要求高，要求對評議意見有整改，還要有回復等。可以說專項工作評議活動是一項系統工程，需要牽動一系列的主、客觀因素來共同完成，也正因為環節多，在具體操作中勢必會出現一些問題，不得不引起重視。

一是確定議題廣泛性還不夠。我們在開展專項工作評議時，雖然嚴格按照議題來源的六個渠道進行收集，范圍涵蓋比較廣，但最終議題確定并不十分理想。一方面表現為收集議題接觸面比較窄。由于該項工作啟動以來時間短，社會知曉度低，在收集議題時，僅接觸到縣代表這一級，沒有更深層次的接觸鄉鎮代表和廣大選民。另一方面表現為一些反映集中、矛盾突出的問題，沒有納入評議范圍。如農村留守兒童教育、城鎮低收入階層就醫、基層組織低限運轉、鄉村債務化解、農村土地流轉等難題。這些問題雖然反映最多最為突出，各級也已經認識到嚴重性，但又沒有很好的辦法解決，作為議題來評，評不出什么結果，就是評出了結果，轉到政府也落實不了，這樣反而影響了人大的威信，不如放棄評議，這樣最后確定的議題的代表性就大打了折扣。如2009年我們在審定初步議題時，對群眾反映問題突出的殯葬管理專項工作，因矛盾復雜，一時難以解決，最終放棄納入評議范圍。



二是評議對象針對性還不夠。2009年，我們在評議規劃管理工作時，隨著評議工作的逐步深入，發現規劃管理工作不僅僅只涉及規劃工作，還涉及到建設、管理一系列復雜問題，建設、城管、房管等部門都應有一定的工作職責，評議時只把規劃管理部門列為評議對象顯然不全面，最后在評議整改時，就難免出現責任包辦、分擔不合理、畸輕畸重的現象。一名多次旁聽評議會議的科局負責人甚感納悶：每次開會通知我們來，來了又好像領

不到什么具體工作任務。

三是評議調研專業性還不夠。往往評議一項專項工作，可能會牽涉到許多專業問題，但是人大常委會組成人員和人大代表并不是專業人員，僅靠他們組織評議調研，必然會形成從評議對象的匯報材料中進，然后又從材料中出的局面，形不成有深度、有價值、有指導意義的調研報告，評起來也沒有底氣，達不到好的效果。如我們評議廣播電視管理專項工作時，許多群眾普遍有按需收看電視頻道節目，按收看頻道付費的愿望和要求，但廣播電視管理部門給予的解釋是沒有相應的技術設備，調查人員當然對此答復不滿意，但又不

能從技術上進行深度評議，從而達不到應有評議質量。

四是評議測評的科學性還不夠。在專項工作評議的程序中，最核心的環節就是測評票決，這也是專項工作評議區別于“聽取和審議專項工作報告”的重要方面，也是專項工作評議成功與否的關鍵一環。我們在實際操作中，還是沒能走出“聽取和審議專項工作

報告”的舊路，僅由數額較少的常委會組成人員進行測評投票，難免出現代表性不夠，專業性缺乏，如果個別委員“心一軟”“放一馬”，測評結果準確性就會大打折扣。另外，測評的方式也值得商榷，僅靠“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三種類型來作為評價標準，略顯抽象，容易走入打“印象分”的誤區，不能客觀反映評議整改效果。五是評議整改執行力還不夠。評議的最終目的，就是發現問題，解決問題。人大常委會形成評議意見之后，交有關部門進行整改落實，但由于一些主、客觀方面因素的影響，往往在整改落實時出現“龍頭起，蛇尾怏”的現象。如我縣在評議廣播電視管理專項工作時，針對電視節目中插播保健品廣告過多的問題，要求廣播電視管理部門進行整改，但由于這筆廣告收入是他們重要的經費來源，缺額部分政府又不能解決，若執行整改，必然造

成短收，不執行，群眾意見大，形成兩難局面。

三、專項工作評議幾個重要環節的把握

以上所述幾個問題是我們在開展專項評議工作經常會遇到的難題，筆者認為，開展專項工作評議是一項程序性很嚴的工作，只要我們嚴格遵照程序，扎實開展工作，并不斷修

正和完善操作辦法，就能獲得評議成功，取得評議實效。

（一）評議什么工作：群眾說了算。監督法第九條規定的六種專項工作評議議題來源，無一不是直接或間接來自人民群眾。由于人大工作涵蓋面廣，議題確定不可能面面俱到，也不能求全求多，人大常委會主任會議在遴選供常委會票決的初步議題時，既要體現常委會的工作職能，又要使人大工作始終牢牢把握住改革發展穩定大局和廣大人民群眾普遍關注的熱點、難點問題，使人大常委會的評議工作既體現民意、代表人民利益，又與縣委、政府整體部署步調一致，形成工作合力，對于一些一時解決不了的問題，也要正確面對，虛心接受評議，作出合理解釋，誠意給予答復，切忌采取回避態度，既傷了人民的感情，也影響了縣委、人大、政府在人民群眾中的形象。

（二）評議哪些對象：涉及誰就評誰。群眾反映比較集中的問題，往往影響比較大，涉及面比較廣，可能要牽涉多個主管部門，這就要求人大常委會在開展評議時要秉承“管方向、管大局、管大不管小，對事不對人”的原則，制定嚴密的評議方案，把凡是涉及被評議工作，有具體工作職責的部門單位全部納入到被評議對象中來，并明確具體的工作要求，定期聽取工作匯報。如今年我縣擬對經適房和廉租房建設管理專項工作開展評議，評議的主體對象是房管部門，但民政部門與此項工作也有聯系，我們就得把民政部門一并列

為評議對象。

（三）評議怎樣定性定量：充分聽取專業人員意見。專項工作測評往往涉及許多專業方面問題，必須要有相關專業人員參與調研、評議、測評全過程，以增強評議的權威性。

首先，要探索建立評議量化機制和評議制度，對評議活動的組織、實施、量化標準確定原則，評價程序細則等進行規范，并形成制度。其次，要確定具體的測評量化標準。每一項專項工作都有其特定的評價體系，這樣就需要組織以專業人員為主體的評估隊伍開展調研，根據調研結果用專業量化指標進行考核。此外，還要把三種定性結論“滿意、基本滿意、不滿意”分解成一種可以按照相關專業數據確定出等次的定量指標，以供常委會測評時按圖索驥、有的放矢，測評才不失偏頗。再次，測評會議上要安排議程聽取專業人員的測評報告。專業人員的調研報告應該最具權威性，最有說服力，是一種最接近事實的反映。我們這里說的專業人員，包括專項工作涉及的具有中高級職稱的專業技術人員，或者是在業內有較高威望的資深專家，必要時還可以外聘專家參與調研評議。

（四）評議測評質量如何保證：擴大測評投票范圍。為體現民意，保證測評質量，人大常委會可考慮多邀請一些政府部門相關人員旁聽會議，在測評時可以邀請與被評議單位有密切聯系的人大代表和服務對象代表參與投票表決，以擴大投票面，保證測評的代表性，科學性，準確性。要引導和鼓勵與會人員積極發言，也要給被評議單位解釋和申辯時間，真正達到評議者有理，被評議者服氣的效果。

（五）評議意見怎樣督促整改：要善于用“狠招”。一是要對評議意見進行公開。評議工作是“室內工作”，要把評議結果拿出去“曬一曬”，要通過電視臺、網站、報紙等新聞媒體進行宣傳報道，讓全社會都了解和關注評議工作，并隨時跟蹤評議意見整改落實進程。二是要對評議意見形成規范性文件進行交辦。不僅要將文件下發到相關被評議單位，還要抄送到全縣其他單位，甚至抄送給縣委、政府主要領導，讓各級各部門都來關注評議意見整改落實情況。三是要對評議意見進行跟蹤督辦。要將督辦結果向全縣各級各單位進行通報。在督辦方式上，可采取常委會督辦和各工作委員會督辦相結合的方式，必要時，由常委會主要領導親自督辦。四是要明確具體的整改期限。被評議單位在收到評議意見后，一般在二個月內向縣人大常委會提出整改情況的書面報告，對一些涉及全局，研究處理工作量大，短時間內難以見效，不能如期整改到位的問題，在向人大常委會進行說明并征得同意后，可以適當延長辦理和報告期限，但也不能超過6個月，且要將延期原因向社會公開。五是對評議意見整改落實不到位的要敢于運用質詢、罷免等強制措施，對相關單位主

要責任人要進行嚴肅處理，以保障人大監督的強制性、權威性。

第三篇：關于地方人大常委會開展專題詢問的探索與思考

關于地方人大常委會開展專題詢問的探索與思考

自2010年6月全國人大常委會首次開展專題詢問以來，地方各級人大紛紛效仿全國人大相繼探索開展了一系列專題詢問活動，專題詢問正穩步走進地方各級人大常委會。專題詢問是各級人大代表在人民代表大會期間和各級人大常委會組成人員在常委會會議期間，結合審議議案或報告，有計劃、有目的地向有關國家機關了解情況、實施監督的一種方式，目的是提高審議質量，增強監督實效。如何開展好專題詢問，使之成為增強人大監督實效的重要途徑，是法律的要求、人民的期待和代表的呼聲，迫切需要地方人大常委會大膽探索，勇于進取，依法行使好這一權利。

一、開展專題詢問的意義和作用

當前，許多地方人大常委會已經或正在嘗試開展專題詢問，專題詢問的制度化和常態化趨向日益顯現。專題詢問作為一種新的監督工作方式的探索，之所以呈現出“四處開花”之勢，關鍵在于其在增強人大監督實效上所發揮的作用。

首先，開展專題詢問有利于增強人大監督力度。開展專題詢問，與提交議案建議、下發審議意見等相比，具有監督、批評的“硬”色調，雖然只是提出詢問，實際行權時卻可以連續追問、句句較真，有效增強監督的主動性、糾偏性和約束力，成為促進“一府兩院”依法行政、公正司法的有力有效監督行動。同時，詢問權的運用，有利于整合監督資源，增強監督實效。

其次，開展專題詢問有利于增強人大監督的針對性。詢問權是人大監督權中的一項重要職權。與一般的詢問相比，專題詢問的對象比較明確，內容更加具體，通過選擇群眾普遍關心的社會熱點、難點問題，聽取“一府兩院”及有關部門的專題匯報，并要求其負責人當面給予答復，具有社會關注度高、針對性強、互動效果好等特點。在這些方面，已經開展了專題詢問的地方人大常委會都做出了很多努力，通過事先精心準備、深入調研、“網上直播”、“會上追問”等做法，緊盯事關本地經濟社會發展全局的大事，關注百姓生活和民生疾苦，直擊社會熱點，直指時弊，以擴大公眾的參與度。

最后，開展專題詢問有利于督促“一府兩院”研究解決工作中的重大問題。對于人大常委會組成人員來說，詢問是監督法規定的一種重要監督形式。對有關國家機關來說，回答是一種回應民意、接受監督的政治義務，有問必答則是接受監督的應有姿態。在詢問過程中，組成人員就相關工作反映人民群眾的意見和訴求，為進一步做好工作提出建設性的意見和建議，為“一府兩院”的工作出謀劃策，以及通過與有關機關或部門負責人對話、互動交流，可以更好地推進“一府兩院”的工作，增強監督實效。通過加強對被詢問部門答復意見的跟蹤督辦，勢必強化政府及有關部門的履職責任，促使其更好地依法行政，用好手中的權力。

二、各地開展專題詢問的情況

全國人大常委會的率先破冰，為地方人大開展專題詢問提供了示范和借鑒。專題詢問不再成為裝點人大監督門面的“擺設”，而是以“燎原”之勢成為全國遍地開花的人大監督新實踐。據調查，2010年，全國32個省級人大常委會中開展專題詢問的省份有3個，分別是

上海、安徽和湖北；2011年，全國省級人大已開展或計劃開展專題詢問的已達到23個，分別是甘肅、寧夏、山西、上海、陜西、湖南、四川、海南、西藏、吉林、內蒙古、寧夏、浙江、福建、湖北、重慶、江西、新疆、黑龍江、廣西、云南、貴州、廣東。兩年間共有24個省級人大常委會開展了專題詢問，占全國省級人大常委會總數的75%。在分布上，西部地區除青海外，均開展過專題詢問，長江以南的所有省份也全部開展或計劃開展。未開展的8個省份或直轄市中，其市縣人大也普遍開展了此項工作。濟南市天橋區人大常委會于2011年3月31日，對區政府農業經濟發展、整頓規范醫療市場兩項工作進行了專題詢問，這是全省人大系統首次開展的專題詢問，其后，天橋區人大將專題詢問這一監督形式堅持下來，每次常委會議期間都安排專題詢問環節。濟南市其他縣（市）區人大常委會還未開展專題詢問，濟南市人大和部分縣（市）區人大已將開展專題詢問列入2012年工作計劃。

從各地人大開展專題詢問的實踐看，不僅取得了良好的監督實效，還積累了寶貴的實踐經驗，并在詢問主體、規模、形式、問答方式等方面為這一監督方式的推廣應用提供了可資借鑒的模式。如，廣東、湖南在開展專題詢問時，通過網絡廣泛征求社會公眾、全體省人大代表和常委會組成人員的意見。湖北在對全省保障性安居工程建設情況開展專題詢問時，邀請10位農民工、棚戶區、低收入以及新參加工作的青年代表現場旁聽，并通過網絡邀請旁聽建言。湖南在開展食品安全的專題詢問中，近百個旁聽席位被法學界和群眾、學生代表擠滿。全國人大和湖北等地方人大，在進行專題詢問時通過電視、網絡等現場直播，并通過各類媒體廣泛報道，努力做到及時、準確和全面地公開專題詢問的相關信息，接受公眾的實時監督，保障公眾的知情權與參與權。廣東、湖北等省在開展專題詢問之前，出臺了專題詢問工作暫行規定，并制訂了詳細的專題詢問工作方案，確保了專題詢問工作的順利進行。可以說，在全國人大的示范下，專題詢問在全國各地人大紛紛“問”起來了。

三、影響地方人大開展專題詢問效果的主要因素

自從去年6月全國人大常委會率先開展專題詢問以來，地方各級人大常委會也紛紛開展。但有極少數地方人大常委會開展專題詢問重在“形式”，致使人大監督效果不明顯，其因素是多方面的。

一是意義和價值沒有被充分認識，開展專題詢問的主動性不夠強。有的錯誤地認為詢問權同質詢權等其他一些剛性監督手段一樣，是裝點人大監督工作門面的擺設，難以真正發揮應有的監督效能；有的認為專題詢問只是組成人員隨便問問，一問一答，沒有監督剛性，解決不了實際問題，也不會取得實質性效果；還有的抱著多一事不如少一事的心態對待專題詢問，思想上不重視，行動上不積極。

二是主體意識不夠強，存在畏難情緒。有的認為政府的重大工作多由黨委決定，詢問多了會影響同黨委的關系，人大監督工作是例行公事，舉手贊同才是地方人大常委會應盡的職責，開展專題詢問意思一下就可以了；有的瞻前顧后，擔心開展專題詢問會影響人大同“一府兩院”的關系，工作不求過得硬，但求過得去，缺乏詢問的勇氣和信心，不敢提出尖銳的、實質性的問題。

三是工作機制不健全，存在不善詢問的情況。由于一些地方開展專題詢問還處于摸索階段，工作經驗不足，其方法、步驟和問什么、怎么問、怎么答尚無章可循，工作不規范。有的地方人大迫于形勢壓力開展了專題詢問，走走過場，擺擺樣子，讓社會和公眾了解一下人大監督工作的“新花樣”，沒有在詢問的效果上下功夫。還有些地方人大常委會組成人員在結構、素質上存在一些薄弱環節，詢問抓不住重點和關鍵，有的提問題不痛不癢，或隨聲附和，或很少發言，影響專題詢問的有效開展。

四、對開展好專題詢問的建議

結合全國人大和各地人大開展專題詢問活動的做法，筆者認為，最重要的是把握好以下幾個問題：

（一）抓好準備環節

專題詢問是一項系統性、程序性、規范性很強的工作，涉及面廣，社會影響大，做好議題選擇、方案制定、溝通協調等前期準備工作尤為重要，只有將準備工作做細、做實，才能確保專題詢問工作達到預期目的，取得實效。

一是科學確定詢問議題。開展專題詢問，首要的是選準、選好詢問議題，才能確保詢問活動的順利開展和富有成效。要堅持把“事關全局和工作大局的問題”、“委員、代表和廣大人民群眾最關切的問題”和“通過努力能夠解決的問題”作為議題選擇的標準。通過向社會公開征集、向代表和委員征集、向人大各工作和辦事機構征集、向基層人大征集、與政府及有關部門溝通征集等，拓寬詢問議題選擇渠道。在議題的選擇上要堅持可行性，即選擇經過詢問可以解決或可以有效推動解決的問題作為詢問議題，避免議題選擇過大、過窄，偏離實際。堅持敏感性，即選擇帶有傾向性、矛盾性、前瞻性的重點、難點、熱點問題作為詢問議題，確保問之有意。堅持實效性，即選擇當前突出矛盾、亟需解決、時限性強的問題作為詢問議題，以確保專題詢問的社會效果。

二是認真制定詢問方案。為使專題詢問組織工作有章可循，確保詢問有序進行，專題詢問活動開始前，人大常委會辦事機構和相關工作機構要圍繞常委會的意圖精心設計專題詢問工作方案，內容主要包括指導思想、目的意義、主題內容、時間地點、參加對象、程序步驟及責任分工等。專題詢問方案根據實際需要還可細分為詢問議題選擇方案、詢問內容調研方案、詢問組織實施方案、詢問后跟蹤監督方案等，以便于實際操作。專題詢問工作方案須經主任會議研究并通過。由于專題詢問涉及的內容重要且敏感，涉及到“一府兩院”及相關部門等眾多單位，因此，專題詢問實施前還應以人大常委會黨組的名義向同級黨委進行匯報。三是精心組織詢問調研。專題詢問的調研工作關系到委員提問的針對性，直接影響著詢問的質量。調研前，要認真組織調研人員學習專題詢問方案及監督法等相關法律規定，人大相關工作機構要圍繞專題詢問議題和內容提前準備好有關法律法規、條例規定、文件資料等背景材料，供常委會組成人員審議及調研人員調研使用參考。調研中，調研組可以單獨組織調研，也可與政府相關部門共同進行調研，同時可邀請人大代表、專家學者參與調研。調研可以采取視察、召開座談會、走訪群眾、外出參觀學習等形式，深入基層、深入群眾、深入

實際開展調研，掌握第一手材料，形成高質量的調研報告，切實把情況摸透，問題找準，這樣才能做到在詢問時心里有數、理由充分、證據確鑿，才能確保問有深度、問到要害。四是注重加強溝通協調。由于專題詢問涉及人大、“一府兩院”及眾多相關部門，需要密切溝通和協調。要密切人大內部協作。人大常委會辦事機構要密切與相關委室的協作，明確責任分工，及時解決工作中出現的各種問題，加強工作協調，搞好工作銜接。要密切與“一府兩院”的溝通。專題詢問開展前，人大常委會要及時召開工作協調會，加強與被詢問的“一府兩院”及相關部門的聯系、溝通、協商，明確專題詢問的目的意義、參加人員、時間地點、內容范圍、形式方法、程序步驟等，統一對開展專題詢問活動的思想認識，克服畏難情緒和模糊認識。根據專題詢問的需要，人大常委會可將專題詢問提綱提前告知受詢問單位，以使受詢問單位按照專題詢問的有關要求，及時認真地做好回答詢問的各項準備工作，確保詢問活動的順利開展。

（二）抓好實施環節

實施環節是搞好專題詢問的最重要階段，采取什么形式、使用什么流程、控制多長時間、如何應對突發情況等問題有效解決，是決定專題詢問成敗的關鍵因素。從實踐來看，抓好專題詢問的實施環節，要切實做到“三個規范”。

一是規范詢問形式。專題詢問與一般詢問相比，組織形式更規范、程序步驟更復雜。根據全國人民代表大會議事規則和全國人大常委會議事規則的規定，全國人大常委會開展專題詢問主要采取分組會議和聯組會議的形式。從地方各級人大制定的一些規定和開展專題詢問的實踐來看，省、直轄市人大常委會主要采取常委會全體會議和分組會議的形式進行專題詢問，市、縣一級人大常委會則多采取常委會全體會議形式進行專題詢問，也可結合分組的形式進行。時間一般控制在三個小時之內，必要時，常委會還可以對有關專項工作報告作出相關決議決定。

二是規范詢問程序。專題詢問的組織實施程序主要包括：主持人介紹開展專題詢問的目的、意義、流程、要求等；被詢問對象就詢問的內容向常委會進行專題報告；常委會組成人員進行詢問，“一府兩院”相關部門負責人答復；“一府兩院”主要或分管領導表態性發言；主持人總結詢問情況，并提出詢問意見、建議辦理要求。在整個詢問實施過程中，要重點把握好問答環節，通常采取一問一答的方式進行，也可以根據詢問的實際采取指定人員詢問和隨機詢問相結合、隨問隨答、連續追問等形式進行，以達到詢問的效果。

三是注重詢問質量。專題詢問的效果取決于詢問的質量，詢問時要有追問、有辯解、有討論、有分析、切實做到：問準、堅持易準不宜偏，緊扣主題提問，切中要害實質，設問要科學合理，符合邏輯、觀點鮮明、嚴謹得體，防止脫離實際、泛泛而談。問精，堅持易精不宜多，由于專題詢問的時間有限，提問問題不可能面面俱到，詢問問題要少而精，答復要精而簡，一問一答要體現精益求精。問深，堅持易深不宜淺，在深度上下功夫，特別是對答復不清楚或不滿意的，要及時跟進追問，防止其答非所問、走形式和消極應付，起不到應有效果。

（三）抓好督辦環節

對“一府兩院”來說，虛心聽取、有問必答、落實承諾則是回應民意、接受監督的政治責任，也是抓體詢問的應有之義和最終目的。所以，詢問結束并不意味著監督工作的結束，還要不斷跟進，抓好督辦。

一是梳理交辦。專題詢問結束后，人大常委會辦事機構（辦公廳或辦公室）與相關工作機構要把常委會組成人員提出的所有問題，分門別類進行整理，對需要解決的主要問題提出辦理意見、建議，經主任會議同意后以函件的形式交“一府兩院”研究處理，明確辦理回復方式和完成時限。對詢問中達成的重要共識、重要事項、重要內容等也可通過召開詢問問題交辦會的形式進行交辦，統一思想認識，增強“一府兩院”辦理人大常委會專題詢問意見建議的責任意識。

二是跟蹤督辦。專題詢問的意見建議書面交辦后，市人大常委會相關工作機構負責跟蹤督辦，通過及時溝通、電話了解、聽取匯報、視察檢查等方式，督促“一府兩院”對專題詢問意見建議提出的問題深入調查，認真研究，提出切實可行的方案，抓緊落實整改。對“一府兩院”答復承諾的問題要一跟到底，防止不了了之，對其答復不滿意的，可以開展質詢，真正做到有詢問、有答復、有結果，使專題詢問的監督起到改進和推動“一府兩院”工作的目的。

三是總結評估。專題詢問意見辦理規定時限結束后，人大常委會可根據“一府兩院”專題詢問意見辦理情況，在下次常委會會議聽取和審議辦理情況，必要時可對意見辦理情況進行再詢問、滿意度測評或質詢，評估專題詢問績效，切實做到言必行、行必果，確保專題詢問問出實效。同時，及時總結專題詢問工作經驗，進一步改進專題詢問形式，不斷提高常委會專題詢問的實效。

（四）建立完善專題詢問常態化工作機制

自2010年6月首次開展專題詢問兩年多來，全國人大每年都要開展2-3次專題詢問，已將其作為常規工作堅持下來，起到了很好的示范作用。地方各級人大要效仿全國人大的做法，通過提升思想認識，建立完善相關制度，創新豐富詢問形式，真正使專題詢問走進人大，實現專題詢問的常態化。

一是明確專題詢問的定位。專題詢問作為人大常委會行使監督職權的一種重要形式，是有組織、有準備地集中對特定議題進行問答的活動。相較于一般的詢問，專題詢問具有主題突出、問題集中、針對性強的特點，能有效克服提問的隨意性和問題的發散性等不足，是提高各級人大常委會審議質量、增強監督實效的有效形式。但長期以來，這種形式很少在人大監督實踐中使用，一個重要原因是監督法等法律對詢問的內涵未作具體界定，以致在實踐中產生種種誤解，影響到專題詢問的正常開展和常態化工作機制的形成。筆者認為，要深化對專題詢問的認識，明確專題詢問的定位，將其作為法律層面的要求，既要大膽行使，又要理性對待，更要善于運用、科學運用。進入專題詢問的程序，人大常委會的監督工作會更加深入，要根據監督效果的需要，及時地、程序式地開展專題詢問活動，推進專題詢問的常態化，充分發揮其簡便性、經常性、針對性、互動性等特點優勢，提升人大監督的實效。要注意增加專題詢問的頻次。當下中國在快速發展的同時，各類問題也成增生之勢。因此，迫切要求各級人大加大對“一府兩院”尤其是政府的監督，促使政府執政為民、依法行政、防止腐敗。地方人大常委會應使專題詢問成為每兩個月一次的常委會會議的規定議題，必要時還可就專題詢問增加常委會會議的次數。通過這一措施，真正增強地方人大常委會對 “一府兩院”的監督力度。

二是強化專題詢問的制度保障。人大行使職權的一個最基本的要求是講究程序性，遵循規范性。專題詢問作為詢問的一種形式、一種創新的監督方式，在監督法等法律中并無具體體現和操作規范，因此容易在實踐中出現隨意性、主觀性、降低和弱化了人大監督的效力，亟需在法律層面和制度上做進一步完善。因此，筆者認為，在國家具體規范專題詢問程序的法律出臺之前，地方各級人大常委會可以在法律的框架內大膽探索，結合各地好的做法和本地實際情況，或在監督法實施辦法中做出更為具體的規范，或制定開展專題詢問實施辦法，或在人大常委會議事規則中，明確專題詢問的法定人數、形式要件、內容要求、具體程序、答復機關和人員，特別針對個別部門敷衍應付的心態，對答復的時間和整改效果作出明確規定，切實增強專題詢問的法律權威，為專題詢問走向制度化、規范化、常態化建立堅實的法理基礎。

三是創新專題詢問形式。目前，全國人大和部分地方人大大多是在常委會會議期間開展專題詢問，一般采用分組或聯組會議進行，形勢相對單一。筆者認為，地方人大常委會應積極探索開展專題詢問的方式方法，拓寬專題詢問渠道范圍，在地方人大常委會會議或分組會議進行專題詢問的基礎上，探索結合人代會各代表團、代表小組專題審議時進行專題詢問的方式，使代表更好地履行詢問權、知情權和監督權，不斷創新專題詢問的形式。人民群眾的擁護和支持，是人大工作力量的源泉。專題詢問向廣大人民群眾公開程度，一定意義上決定了人大詢問監督的成效。從各地實踐看，繼全國人大通過網上圖文直播、電視直播向媒體開放后，不少地方人大還采取網上視頻直播、邀請群眾旁聽等方式，公開專題詢問的全過程，并向人民群眾廣泛征詢存在問題，增強詢問的針對性、實效性。這些形式不僅有助于增強公民的民主意識、權利意識，激發關心、參與國家事務的熱情，還能夠讓被詢問部門接受人民群眾的監督，給他們的工作施加一定壓力，促使他們及時解決問題，取得了很好的社會效果。因此，在今后開展專題詢問的實際工作中，應建立規范的詢問公開制度，在詢問問題、公民旁聽、接受群眾監督等方面擴大公眾的有序參與，并將詢問和答復情況向社會公布，以增強監督的透明度。

第四篇：地方人大常委會工作方法探析

地方人大常委會工作方法探析

熊剛

中國人大網 日期： 2010-01-20瀏覽字號：大 中 小打印本頁 關閉窗口

2006年8月，十屆全國人大常委會第二十三次會議高票通過了監督法。監督法歷經20年鍥而不舍，總結和提升了地方人大常委會在依法履行職責中的實踐探索，對于地方各級人大常委會依法行使監督職權，促進依法行政和公正司法，推進社會主義民主法治建設，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，以監督法的頒行為標志，地方人大常委會工作更加理性而規范。

1、把握堅定正確的政治方向。堅持黨的領導，是人大工作必須始終堅持的政治原則。地方人大常委會所開展的工作必須有利于加強和改善黨的領導，鞏固黨的執政地位，這是堅持正確的政治方向的核心問題。在工作中，要善于實現“兩個轉變”，善于通過法定程序使黨的主張轉變為人民的意志，使黨組織推薦的人選轉變為國家政權機關的工作人員，并對他們進行監督，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹落實。

2、樹立有為有位的工作理念。人大工作是黨和國家的一項重要工作，要樹立有為有位的理念，用作為爭地位，以業績樹威信，從而最終實現地方人大工作從社會問題的呼吁者到國家事務管理者的角色轉換，用法律賦予的職權來推動經濟社會的發展和人民的幸福安康。人大工作與政府工作不同，它的效益是綜合性的，人大工作所產生的效益，對國家、集體、人民來說，是整體的、根本的、長遠的。隨著價值取向的轉變，人們不再感到人大工作可有可無，地方人大及其常委會是人民行使當家作主權利的基本形式，其工作是大有可為的，其作用是其他國家機關無法替代的。

3、圍繞中心工作履行職能。始終把監督與支持、發展有機地貫穿到人大工作的全過程，在工作部署上，圍繞黨委工作大局科學謀劃人大工作，把監督的重點和著眼點放到支持和促進推動政府的工作上來。在工作方式上，努力營造融洽和諧的工作氛圍，對發現的影響經濟社會發展的重大問題，對人民群眾關心的熱點難點問題，督促問題和矛盾的解決；在工作開展中，既做促進經濟社會發展的監督者，又做推動經濟發展的參與者,不做指手畫腳的旁觀者，而做身體力行的參與者。

4、正確處理監督與支持的關系。我國的政治構架不同于西方國家的“三權分立”，相互制衡。地方人大及其常委會與地方行政機關和司法機關雖然是決策與執行、監督與被監督的關系。但都是在同級黨委的領導下，依法獨立履行職責，分工合作，協調一致地開展工作，雖然性質和職責不同，但目標是一致的。人大監督目的是督促和支持“一府兩院”依法行政，公正司法，把工作做得更好。因此，既要依法對其進行工作監督和法律監督，又要支持“一府兩院”依法行政和公正司法，做到思想同心、目標同向、行動同步、事業同干，形成相互配合、相互支持、共同奮進的合力，通過監督，把推動當地經濟社會發展和維護人民利益的各項重大舉措，真正落到實處。

5、重視發揮人大代表作用。人大代表是人大工作的主體，做好代表工作是地方人大常委會的業務工作和基礎工作。地方人大常委會在實踐中不斷加強和改進代表工作，探索發揮代表作用的有效舉措。尤其是2005年5，中共中央轉發了中共全國人大常委會黨組《關于進一步發揮全國人大作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》以后，各級人大常委會普遍建立和形成了包括代表培訓、代表聯系、代表活動、代表建議辦理、代表履職激勵、代表履職保障在內的一整套代表工作的機制和辦法，通過這些機制和辦法，人大代表的代表意識不斷增強，人大代表的活動日趨經常化，人大機關的代表工作更加規范化和制度化。

第五篇：地方稅收與經濟協調發展的實踐與思考

地方稅收與經濟協調發展的實踐與思考

實現稅收工作與地方經濟發展的協調發展，不斷增強稅收的可持續增長能力，是稅收工作的頭等大事。本文就江西省贛州開發區2009―2013年經濟發展與地方稅收增長狀況，分析了贛州開發區地方經濟結構與稅收收入結構變化趨勢，剖析了贛州開發區經濟增長與稅收增長存在的主要問題，提出了加快贛州開發區經濟增長與稅收增長的措施建議。

一、贛州開發區地方稅收的現狀及結構分析

近年來，贛州開發區生產總值、財政總收入、工業主營業務收入增長、固定資產投資等主要經濟指標保持近“兩位數、三字頭”增長。2013年，全區實現生產總值160億元、增長28%，財政總收入29億元、增長38.3%，地稅總收入14.87億元、增長47.61%。分析5年來贛州開發區地方稅收的發展狀況和結構變化，有如下顯著特點：

（一）地方稅收收入快速增長，但稅收類別不夠合理。2013年，贛州開發區地方稅收比2009年翻了五番多，呈現出超常規增長態勢。但在地方稅收總體收入尤其是工商稅收超常增長的同時，作為地方稅重要組成部分的企業所得稅卻一直低谷運行，增長乏力。2013年企業所得稅完成2.26億元，僅比2009年的0.55億元增長3.1倍，企業所得稅在整個地方稅收中的比重逐年下降，從2009年的18.97%直至降為2013年的15.76%，5年下降3.21個百分點。2013年個人所得稅完成0.79億元，僅比2009年的0.26億元增長3.03倍。個人所得稅在整個地方稅收中的比重逐年下降，從2009年的8.97%直至降為2013年的6.3%，5年下降2.67個百分點。地方稅收兩類收入的不協調發展構成了稅收類別的不合理格局，至今尚無明顯改善，而靠工商稅收超常增長來填補企業所得稅和個人所得稅低速運行，終究影響整體速度減緩。

（二）地方稅種收入全部增長，但增長質量參差不齊。贛州開發區現已開征的19個稅（費），5年來收入全部逐年增長，展示了贛州開發區地方稅收的生機和活力。但從單個稅種看，增長質量參差不齊，一般性稅種增長速度快，而與經濟運行質量最為相關的稅種增長速度慢。從增收絕對額看，也相對集中于營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和土地增值稅4個稅（費）種，其余稅種的增收較弱。

（三）稅收經濟類型結構多元化，股份制和個體經濟稅收占主導地位。至2013年底，以股份制、個體經濟為主體，國有、集體、私營、個體、股份合作制、股份制、外商投資、港澳臺投資、其他經濟等9種經濟成分并存的稅收多元化格局進一步形成。在9種經濟成分中，尤以股份制、個體經濟、私營經濟地方稅收增長快，2013年三者在地方稅收中的比重分別比2009年增長470%、858%、2675%。

（四）稅收產業結構特色鮮明，但支柱產業稅收優勢不夠。在贛州開發區地方稅收總額中，第三產業提供稅收比重大，增長快，主渠道作用明顯。2013年第三產業稅收為8.85億元，比2009年增長614.58%，占地方稅收總額比重為59.52%，比2009年提高9.86個百分點。從具體的行業構成看，稅收與經濟不同步，重點表現在構成贛州開發區經濟支柱的第二產業，沒有發揮出地方稅收優勢而成為收入支柱。2013年，全區工業增加值增長98.2%，地方稅收僅增長7.81%；工業增加值占GDP比重，2013年達42.13%，而反映在地方稅收上為27.93%，支柱產業對地方稅收的貢獻偏低。

二、贛州開發區地方經濟結構與稅收收入結構變化趨勢

（一）贛州開發區經濟總量增長與稅收增長趨勢。從贛州開發區經濟總量增長及稅收增長趨勢來看，從2009年到2013年，贛州開發區地稅收入實際完成數以平均42.7%的速度遞增，高于同期GDP增長速度14.76個百分點，有力促進了地方經濟的發展。地區生產總值稅負率（稅收占地區生產總值的比重，即稅收/地區生產總值×100%）是衡量一個地方稅負總水平和進行地區之間稅負比較的重要宏觀指標。贛州開發區生產總值稅負率呈先增長后降低，在2011年達到峰值7.2%。由于稅收年均增長速度與地區生產總值年均增長速度不一致，導致2013年贛州開發區生產總值稅負水平高于2009年3.63個百分點。

（二）納稅戶數變動較大。贛州開發區地稅局所轄納稅戶數2014年為7680戶，其中內資企業2611戶、外商投資企業54戶、個體工商戶5015戶。新辦戶數增長速度，從2009年的572戶，增加到2013年的2005戶，五年間共增長6391戶，年平均增速為169%。新辦業戶中各類企業2130戶，占新辦業戶的33.3%，個體工商戶4261戶，占新辦業戶的66.7%。雖然新辦戶數總體上呈現迅猛增長的態勢，但五年間增長的戶數占2013年年末戶數的83.2%，說明納稅戶的變化十分頻繁，開業停業的頻率非常高，只有16.8%的戶數穩定。

（三）非經濟因素對地方稅收的貢獻處于下降態勢。從2009年至2013年，非經濟因素（查補稅款和罰款、滯納金）對開發區地稅的收入作用不大，近5年來，非經濟因素平均增長速度為1.08%，其對稅收的貢獻處于下降態勢。這主要是這些年贛州開發區地稅局通過精細化管理，加大了征管力度，嚴格按照“加強征管，堵塞漏洞，懲治腐敗，清繳欠稅”的工作方針，依法治稅，基本上做到應收盡收。

（四）社會投資增長直接拉動相關稅收收入的增長。近年來，贛州開發區全社會固定資產投資年均增長17%，直接拉動了相關稅收收入增長。統計資料顯示，2009―2013年，除2011年固定資產投資產生的建筑業稅收占全部地方稅收之比低于11%以外，其他各年均在11%以上，這說明贛州開發區經濟在相當程度上屬于投資拉動型，固定資產投資規模的大小直接決定了GDP的高低及地方稅收的多少。

三、贛州開發區經濟增長與稅收增長存在的主要問題

贛州開發區稅收與經濟發展總體上是良性發展的，經濟的增長為稅收的增收奠定了基礎，稅收的增長基本上反映了經濟發展的水平。但是仍然存在經濟增長速度與稅收增長速度不協調，稅負較低，經濟和稅收結構欠合理等問題。

（一）從產業角度看，經濟增長與稅收增長不協調。贛州開發區第二產業協調系數保持在0.17―0.54之間，第三產業協調系數保持在0.05―0.06之間，說明第二產業的協調系數持續高于第三產業，這與近年來第二產業的迅速發展密切相關，宏觀稅負水平上升較快。第三產業的協調系數低，根本原因是國家對其實行輕稅政策所致。

（二）個別稅種存在減收的不確定性因素。截至2013年，贛州開發區地稅收入的主體稅種依次為：營業稅、個人所得稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、房產稅、企業所得稅。營業稅大部分依靠第二產業中的建筑業。事實上，從2009―2013年建筑業對贛州開發區稅收的貢獻從總量上看是最大的，但由于國家宏觀調控政策以及大規模房地產建設項目的縮減，預計2014年將有一定程度減收；個人所得稅2010年突破2500萬元大關，成為地稅收入的第二大稅種，具有穩中有升的趨勢；由于贛州開發區規模以上企業數量少、贏利能力弱，企業所得稅具有很大的不確定性。全區142家工業企業，規模以上工業企業只有11家，占全部工業企業的0.77%，絕大部分企業都是小規模運作，根本達不到國家規定的規模以上工業企業行業基本準入條件，這些小企業一旦遇到市場價格變化，企業的生產效益將大幅下滑，企業經營狀況難以預料。城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、房產稅將保持小幅波動。

（三）稅源結構不合理造成收入波動性大。從分行業稅收分析，開發區稅源明顯呈畸形結構，2013年房地產業和建筑業稅收入庫4.7億元，占總收入的74.6%，穩定的企業稅源只占20%左右，且沒有以營業稅為主體稅種的金融保險業和信息產業稅源。房地產業和建筑業受國家調控政策影響較大，如2014年一季度房地產業剔除政府返遷房稅收實際入庫4269萬元，同比減收1183萬元，下降21.6%。預計2014年來自房地產業的減收因素3000萬元。因資金鏈問題和房產滯銷以及房地產開工量的減少，導致來自房地產業的建筑稅收將大量減少，預計減少1000萬元左右。

（四）稅收優惠扶持政策較多，個體工商戶征管難度加大，征管基礎需要進一步鞏固。近年來，國家幾次提高對個體戶營業稅和個人所得稅的起征點，延長下崗再就業免稅等一系列稅收優惠政策，同時開發區政府為了安置拆遷戶出臺稅收扶持政策，使個體稅收一直處于低增長的狀態，一些邊遠地段征管難以到位。

四、加快贛州開發區經濟增長與稅收增長的措施建議

調整經濟結構、提高生產總值的質量，是稅收增長變化的根本。

（一）優化工業結構，著力打造贛州經濟發展龍頭。要圍繞稀土和鎢及其應用、銅鋁深加工、新能源汽車及其配套、機械制造、電子信息、食品藥品等六大主導產業，著力引進單個投資超5億元以上骨干項目，培育起“航母級”骨干龍頭企業。

（二）大力發展第三產業，培植地方稅收財源。要立足現有基礎和優勢，放寬條件，破除壟斷，擴大總量，拓寬服務領域，提高服務水平，改組改造和提升傳統服務業，重點發展就業容量大、投資少、收效快、效益好和對地方稅收貢獻率高的產業或行業。加快發展旅游業，大力發展旅店餐飲業，著力建設、改造一批高星級賓館、飯店，在硬、軟件上上檔次，引進先進的管理模式，提升旅店業整體品位。要充分利用國家對信息咨詢、計算機應用、科技服務的稅收優惠，大力發展金融業和資本市場、物流、電子商務、綜合技術服務業等現代服務業，提高第三產業對地方稅收的貢獻，使其成為地方稅收稅源的增長點，形成以傳統行業為基礎，以新興行業為支撐的新格局。

（三）著力抓配套，打造贛州產城融合示范區。要編制和完善有關產業、園區規劃，強化與周邊縣市的對接和發展。要為項目引進和建設提供基礎服務，大力推進園區道路建設，加快區內道路貫通成網，全力推進城市電力、供水、供氣、污水干網建設，完善醫院、學校、幼兒園、酒店、公園、綠化、天然氣管網（站）、通信網絡等其他必備的城市功能設施建設。要著力理順城市建設管理體制，深入開展“治臟、治亂、治堵”活動，加強規劃區內違章建筑管控力度，推進社區管理全覆蓋，引導群眾養成良好衛生習慣，強化市政公用設施的管養工作，抓好園林綠化，打造宜居城市。

（四）加快地區產業結構調整，加強地方稅源建設。一是鼓勵和引導工業企業實行技術改造，培養一批制造業骨干企業。要抓好重大項目的開工建設和在建重點項目的竣工投產，加快大項目的引進與落地。積極謀劃籌備一批重大項目，搞好論證評價，加快前期工作，為今后投資創新發展提供后備項目資源。二是政府部門要調動各方面積極性，在城區建設用地日趨減少、發展空間有限的情況下，正確引導投資方向，大力發展房地產業和物業管理，規范中介行為，促進房地產二級市場的健康有序發展。三是要因地制宜，發展第一產業。雖然農業對地稅收入的貢獻偏低，但農業與工業加工業、餐飲業、商業、運輸業、居民日常生活消費聯系密切，發展第一產業加快推進農業產業化進程，對贛州開發區經濟意義重大。要堅持以市場為導向，以優化品種，提高質量和效益為中心加快發展特色農業。

（五）強化稅源監控，做到應收盡收。要按稅種分地區、產業、行業和經濟類型建立健全稅種稅源數據庫；分產業、行業、經濟類型建立健全重點企業和納稅大戶稅源數據庫，隨時監控，掌握稅源、稅收情況，及時把握其變動趨勢；強化稅收征管，對應納稅目標和對象，既要做到對主體稅種、納稅大戶的重點監控征管，又不能放松對小稅種和零散納稅戶的細管嚴征，強化稅源監控，做到應收盡收。

（六）提高依法治稅意識，提高稅收征管質量。要建立健全稅收執法責任制和問責制，明晰崗位職責；要依法維護納稅人的合法權益，正確認識納稅人的法律地位，為誠信納稅創造良好的氛圍；要嚴厲打擊涉稅違法犯罪活動，維護稅法的嚴肅性，為遵紀守法的納稅人創造公平的環境，進一步整頓和規范稅收秩序；要進一步加強稅收法制宣傳，在全社會形成依法納稅光榮的社會氛圍。

（課題組成員：陳昌遠、彭志華、孫奇志、廖志勇、張春蓮、方海鶯、周?f亮、孫征、李先鋒、黃艷玲；執筆人：彭志華）

責任編輯：欣聞