第一篇：城鎮化進程中失地農民社會保障問題成因分析

城鎮化進程中失地農民社會保障問題成因探討

摘要：近幾年來我國農村城鎮化發展有了明顯成效，但關于失地農民的社會保障問題一直困擾著他們。征地制度的不完善、社會保障水平發展的不平衡以及戶籍制度的不完善是失地農民社會保障存在障礙的主要原因，根據存在的原因提出以下解決對策：如完善耕地制度建設、完善社會保障制度建設、完善失地農民的再就業機制以及完善戶籍政策的建設。

關鍵詞：城鎮化；失地農民；社會保障

中圖分類號：D57

1問題的提出

我國正處于城鎮化和工業化快速發展階段，預計到2020年我國城鎮化率會達到58%，為了滿足城鎮工礦用地、推進城鄉統籌和區域發展、建設社會主義新農村的需要，屆時需要一定量的新增建設用地作為周轉支撐。這一舉措的不斷推進必然導致原來祖祖輩輩依靠土地進行生產、生活的農民失去了賴以生存的可靠保障，勞動場所的改變和收入來源的無處可尋最終形成一個新的特殊群體——失地農民。目前我國的失地農民數量在4000萬人以上，據預計，2020年我國失地農民將達到1億。國家對失地農民的關注從未減少，各地方政府也充分認識到解決被征地農民的社保、就業工作等問題的必要性與迫切性。中央和各地方政府不斷出臺新的政策解決失地農民的生活、就業、社會保障等各方面存在的問題。但是，在全國范圍內，由于各地政策和處理方式有所差異，導致失地農民的問題沒有完全得到妥善解決，如果長期不解決這些問題，將會在一定程度上影響社會安定，影響城鎮化發展。

“失地農民”這一群體的產生無疑不顯示出他們的尷尬特性：他們是農民身份，卻失去了農民生活生產必備的土地；他們居住在城鎮化改造后的社區，卻又沒有被社會吸納，無法完全等同于城市居民。土地對于農民來說不僅只是生活的依靠，更是就業、醫療的主要保障；是農民參與社會建設、國家發展的唯一避風港；是農民的核心生存利益所在。雖然國家一直在完善與農村相關的社會保障制度，但由于二元制度的長期存在，導致制度很難很好的執行與落實，占大多數人口的農民成了社會發展的犧牲品。

城鎮化的不斷發展也在一定程度上影響了農民生活、生存方式。城鎮化導致農民在短時間內失去維系生產生存的土地，巨大的變化使他們的生活也隨之受到影響：在短期內他們難以學會新技術滿足職業的轉變；從長遠來看，土地置換的錢無法保障子孫后代的生活；因經濟條件的限制，使他們無法像城鎮居民一樣享受高質量的醫療救治。由此，因失地引起的一系列問題在一定程度上可能導致農村社會的不穩定，從而影響城鎮化的進程。目前，我國因征地引起的矛盾已經逐漸成為影響農村穩定和發展的主要矛盾，關于失地農民的社會保障問題更是農民關注的焦點，只有正確處理好失地農民的社會保障問題才能維護社會安定，加快我國社會主義新農村的建設，順利推進城鎮化建設的步伐。

2失地農民社會保障存在障礙的主要原因

失地農民的社會保障問題背后的原因是多方面、多層次、多角度的，具體有以下幾個方面：由于我國長期處于城鄉二元結構，導致我國土地征地制度不完善、城鄉社會保障體制發展水平不均衡以及戶籍制度不同導致的各種差異，另外，失地農民自身教育程度偏低和政府

政策落實不到位也在一定程度上影響了保障水平。

2.1土地征地制度不完善影響保障水平

《中華人民共和國土地管理法》明確規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。但是，各地是否真的為公共需要去征地是不易辨明的，不少地區打著公益性的幌子為私人牟利，導致失地農民的合法權益難以得到保障。目前國家征地補償標準有三種形式：征地單位安置、失地農民所在集體安置和一次性貨幣補償。一次性貨幣補償的方式看似能在短時間能給予農民極大的經濟幫助，但從長遠角度來看，不但難以保障失地農民安定生活，更難以保障到他們的子孫后代。而前兩種方式的安置均無法短時間內實現，失地農民處于游離于土地且沒有固定居所的狀態，這不但影響了他們的正常生活，更在一定程度上影響了社會的安定。現在，我國對失地農民的補償大多采取一次性貨幣安置政策，這種補償方式看起來能一次性給予農民不少補償，但實際上沒有以長遠的眼光切實的為失地農民著想。

根據我國《土地管理法》規定：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。但是在調研過程中發現，該地農民每年從土地獲得的收入在2萬元左右，但對于土地的一次性貨幣補償費僅每畝地3萬元，青苗費也不足千元。該地補償標準較低，補償金額確實難以滿足失地農民的正常生活所需。不少農民指出3萬元的補償費對于他們來說，僅是一到兩年的收入，較低的補償標準使他們不僅失去了土地，更失去了生活的依靠，又加之這些年生活成本的不斷上升，導致生活風險不斷增大。對于此種一次性貨幣安置的方式，就如同國有企業下崗職工買斷工齡一樣，其實質均是失業。但是對于下崗職工而言，有技術的人可以憑借技術實現二次就業，即便無法實現再就業，他們也可以享受社會保障給予的支持，但是從長遠來看，這樣的失地對于農民來說無疑又多了一份擔憂。

2.2社會保障制度發展水平低影響保障水平

我國二元社會保障制度，使得社保資金首先注入城鎮居民的養老保障之中，目前我國城鎮居民養老保障體系已經建立，但是農村養老保險仍處在試點階段。人口眾多的農民長期處于劣勢狀態，對于失地農民這一特殊群體的保障制度發展更是遠遠落后于其他人群。農民社會保障包括農民養老保險、農村合作醫療和農村最低生活保障制度三個方面。自1986年沙洲會議探討農村養老保險的做法至今，農村養老保障發展仍不均衡，2009年在全國范圍內進行新型農村社會保障的試點也剛起步幾年；新型農村合作醫療制度從2003年起在全國部分縣（市）試點，直到2010年才逐步實現覆蓋全國農村居民；而全國農村最低生活保障制度自2007年實行至今才五年時間，雖然各地補償標準不一，也有一定成效，但是每月幾十上百的補助還是難以維持生活所需的。

就農村養老保險情況來說，我國新型農村養老保險規定：養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身，基礎養老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準。截止2011年湖北省農村養老保險新政策已經有65個縣（市、區）列入國家新農保試點范圍，占103個縣（市、區）的63%，直到2012年湖北農村養老保險政策才全面覆蓋。在城鎮化發展速度如此之快的現在，新農保才真正走進廣大農民家中，但是對于養老水平僅55元/人/月，是否真的能滿足日常所需？在調研的過程中我們了解到，當地年滿60歲的老人雖知道新農保的存在，但是新農保的落實情況卻差強人意。不少失去土地保障的家庭，養老問題顯得尤為突出，“老無所養”的情況時有發生。另外，由于政府對于農村養老保險的宣傳不到位、失地農民經濟條件的有限等原因，使失地農民對保障的信任度不足，害怕政策隨意變動而自己得不到相應的保障，因此近年來雖然參保人數不斷上升，但是退保現象也時有發生。

就農村新型合作醫療的情況來看，我國形成了世界上最大的基本醫療保障安全網，特別

是覆蓋8.3億農民的新型合作醫療已經形成了很好的制度。雖然醫療保障的覆蓋面廣，但是基本醫療保障因各種現實原因難以惠及不到絕大多數的農民，大部分農民還是依靠種地所得作為醫療保障。但是對于失地農民這一特殊群體而言，失地補償費不僅難成為維護他們穩定生活的支撐，更難成為醫療保障費用的支撐。其實新型農村合作醫療的費用繳納并不高，主要由于在農村，農民生病幾率較少，這種情況的出現使得失地農民覺得個人出資的部分有所浪費，進而喪失參加合作醫療的動力；對一些貧窮的失地農民家庭來說，一旦得了大病，即使去醫院就診，也無條件支付報銷外的醫療費用；再者，在征地地區大部分青壯年在外打工，倘若生病也只會在打工城市治療，但是由于新農合存在一定局限性，導致這部分外出打工者難以得到保障，在一定程度上也降低了他們的參保的熱情。在調研過程中發現，失地農民對新型農村合作醫療的認可度較低：失地農民認為保障力度不夠，保障水平較低。新型農村合作醫療制度是救助農民的疾病醫療費用的，而門診、跌打損傷等不在該保險范圍內，這項規定使得農民受益期望和實際受益水平形成對比。

2.3戶籍制度不完善影響保障水平

從歷史發展的角度來看，農民一向是弱勢群體，他們的利益難以得到有效保障，行為容易受到社會發展歷史要求的限制，而戶籍制度的存在就是這些限制的根源，而失地農民身份的產生更是戶籍制度的產物。我國二元的戶籍制度事實上使“失地農民”這種稱謂不僅成為失去土地的群體的類別名稱，還成了他們的身份。由于二元戶籍制度以及與之相適應的二元養老、醫療制度已經將失地農民這一尷尬身份更明顯的顯現出來，使他們的身份難以得到認同。據調查表明，目前只有24.2%的失地農民認為自己已成為城市人，28.8%的人認為自己還是農民，而更多的人對自己的身份持模糊態度。這一模糊的身份影響了失地農民的生活的各個方面。無論他們身在何處，都難以享受和城鎮居民一樣的居民待遇，也無法像真正的農民一樣靠種地生活。另外，長期以來只有具備城鎮戶口才能在城市實現就業，無論是國家黨政機關還是企事業單位中，城鎮戶口是招工的必備條件。這一政策的執行多年，導致進城務工的失地農民不僅難以融入當地環境，更難找到合適的工作。這一制度的長期存在導致農業人口和非農業人口在生活上也有了很大萬別，無論是生活方式、生活理念還是生活體驗均不一樣，失地農民更是因這一政策變得十分特殊。他們離開土地、離開家鄉前往一無所知的城市打工，卻在打工過程中又因生活習慣、工作習慣等差異感到不適，受到歧視。戶籍政策延續至今雖在不斷完善，但是失地農民依舊難以較好的融入城市，無法平等的享受應有的保障和權利。

最后，在調研中發現，不少地方政府完成征地后對于失地農民參保、再就業等工作落實不到位，在一定程度上影響了失地農民的生活轉變，致使不少失地農民有不滿或者抵觸情緒，不但不配合政府工作，甚至影響征地后土地規劃工作的進一步實施。在針對失地農民存在的各類問題的處理過程中，各級地方政府辦事效率低下、解決問題能力不足以及操作過于形式，這也明顯能反應出政府對于失地農民的重視不夠，缺乏為人民服務、為人民辦實事的基本素質。而失地農民因受教育程度有限，難以正確把握自身發展、維護自身利益也成為影響社會保障水平的因素之一。

3失地農民社會保障問題的對策

就目前情況而言，我國城鎮化的發展還將繼續下去，面對城鎮化過程中出現的問題我們應當妥善解決，這是一群特殊的群體，關于失地農民權益保障方面是他們最關心的問題。關于如何解決城鎮化進程中失地農民社會保障問題，我認為應從以下幾點著手：

3.1完善征地制度建設

完善征地補償制度是解決失地農民切身利益的關鍵。各地級政府應該合理確定征地范圍和原則，切實按照國家《土地管理法》的要求征用農民土地。征地前應對土地的使用做合理

規劃，科學合理的確定征地補償標準、補償辦法以及給付辦法，充分發揮社會主義市場經濟優化資源配置的作用；征地過程中應給予失地農民生活安置補償費，確保他們失地后有經濟實力租住固定住所，能確保日常生活是正常運行；征地后還應建立征地補償監督核查制度，保證土地合理征收，失地農民得到合理補償。

3.2完善社會保障制度建設

農村社會保障制度建設不僅是黨和政府全心全意為人民服務的具體體現，也是我國社會城鎮化的迫切需要。無論是新農保還是新農合的試點過程中，我們應當以立法的形式提高保障水平、拓寬保障范圍、加強保障力度，使失地農民在失去土地的同時并未失去被保障的權利。試點過程中遇到的問題更應該結合當地實際情況，因地制宜的處理、解決，為失地農民今后的生存、發展做好堅實的保障基礎。目前，我國社會保障基金由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分組成。個人繳納部分主要由個人意愿決定，政府部門應當通過多廣宣傳，使失地農民積極參保，維護自身權利；集體補助部分一般由社會成員承擔，在充分考慮各地經濟發展的同時兼顧集體成員生活所需；政府補貼是失地農民社會保障最重要的組成部分，這不但是政府對失地農民這一特殊群里的一種保護政策更是對其為實現國家公共利益而犧牲個人利益的有效補償方式。但是，就當前這種社會保障金的籌集渠道來看，資金的有限性和難落實性阻礙了失地農民社會保障制度健康、有序的發展。目前要想盡早實現多渠道籌集資金，必須進行多元化集資，從形式和內容上豐富籌集渠道和籌集方式，這樣有利于增強我國社會保障基金存量，更能有效的在資金二次分配的過程中縮小貧富差距。

3.3完善失地農民再就業機制

就業乃民生之本，從某種意義上說，解決失地農民的就業問題實際上就是從根本上解決他們的社會保障問題、解決我國長治久安問題。我國農民由于缺少受教育和培訓的機會，文化素質和勞動技能普遍較低，種地是大多數人維持生存的唯一途徑，這樣就很容易導致他們在失去土地之后在其他的工作崗位競爭中處于劣勢地位。因此，失地農民的就業難題，從根本上來說就是要加強失地農民的職業教育和技能培訓，雖然目前不少政府部門已經注意到這一點，建立較為完善的就業培訓體系，但是落實情況并不理想。因此，政府應該在失地農民再就業之后跟蹤了解其工作情況，及時為在再就業過程中遇到困難的失地農民給予指導。另外應及時轉變失地農民的就業觀念，讓他們真正從土地的束縛中解脫出來，積極參與社會競。

3.4完善戶籍政策的建設

實行了幾十年的戶籍制度也應有所完善，要想使失地農民不再受到歧視，就必須所有人在享受國家福利待遇、就業機會和生活保障等各方面能擁有平等的權利。對于戶籍改革，應積極創造條件，逐步實施，但最起碼對于城鎮化進程中的失地農民應及時給予其城鎮戶口認定，為其它相關事宜的銜接和處理創造先決條件。在戶籍制度改革過程中，一方面政府應該注意減少不同戶籍人口性質的區別，取消城鄉戶口的差異，杜絕出現收取城鎮增容費等變相出賣戶口的現象產生；另一方面，應加快落實放寬中小城市、小城鎮的落戶條件，逐步在全國范圍內實行居住證制度，使失地農民在有固定住所的城市能擁有和普通居民享有一樣的生存權利和就業機會。

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Yu Bing-qing

(School of Management, Hubei University of Technology, Wuhan, Hubei, 430068)

Abstract：In recent years, the development of rural urbanization in China has had a marked effect, but there are some problems to be solved in the process of rapid development.This article focuses on the social security of peasants in the process of urbanization, analysis of the living conditions of landless peasants, and the causes of the situation, at last proposes the solution countermeasure on land expropriation, social insurance system and household registration system.Social security of peasants includes various aspects.If we can solve these problems effectively, it will have a great practical significance for the development of China's urbanization, as well as world urbanization.Key words：urbanization;landless peasants;social security

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第二篇：城鎮化進程中失地農民社會保障問題探討

城鎮化進程中失地農民社會保障問題探討

摘要：本文主要探討失地農民的權益保護及社會保障機制的建立等相關問題。本文認為要充分認識失地農民社會保障工作的緊迫性和重要性，農民失地，失去的不僅僅是土地本身，而是一系列的權利和利益。失地農民利益保障當前可以采取的措施：一是逐步建立征地補償和利益分享機制，適當提高補償標準，適度調整不同時期、不同地區征地補償標準的差異，規范農村集體土地征用費管理；二是從一般保障和特殊保障兩個方面建立健全失地農民社會保障制度；三是全面推行市場化就業，為失地農民創造良好的就業環境，實施就業技能培訓，提高就業競爭力，就近開發就業崗位，鼓勵農民自主創業、就業，積極拓展勞務輸出。長遠目標來說，是建立失地農民社會保障體系，其框架內容包括失地農民最低生活保障、養老保障、醫療保障、教育和培訓、法律援助、社會保障立法工作和失地農民社會保障基金等。

一、正確認識失地農民的社會保障問題

（一）充分認識失地農民社會保障工作的緊迫性和重要性

（二）失地農民與城鎮居民在社會保障方面的差異

（三）國家建立失地農民社會保障體系的根據

二、城鎮化進程中社會保障制度的改革

（一）城鎮化進程中我國社會保障制度改革狀況

（二）城鎮化進程中佛山三水某鎮社會保障制度改革狀況

三、西方社會保障經驗的借鑒

（一）例：德國美國英國的社會保障體制

（二）對西方社會保障經驗的借鑒

1、建立社會保障的法律法規

2、建立個人收入調查制度。

3、建立多樣的、靈活的社會福利援助項目體系

4、建立統一的社會保障管理機構

5、重視第三部門的作用

第三篇：城鎮化進程中失地農民社會保障問題實證研究

城鎮化進程中失地農民社會保障問題實證研究

《 人民論壇 》（2013年第17期）

劉夢巖 馬長海

【摘要】近幾年來，隨著農村城鎮建設的不斷推進，失地農民人數逐步增加，失地農民的社會保障問題已成為城鎮化進程中亟待解決的首要問題。文章在對保定市大馬坊鄉進行實地調查的基礎上，揭示了保定市大馬坊鄉失地農民社會保障的現存問題，并針對性地提出了完善失地農民社會保障的對策建議。

【關鍵詞】失地農民 城鎮化 社會保障 實證研究

案例：保定市大馬坊鄉征地補償政策及保障措施

大馬坊鄉位于河北省保定市西北郊，距市中心4公里，人力資源和土地資源豐富，境內交通便利，北外環路東西貫通，保二環路和向陽路北段穿過轄區。全市三年大變樣的重點工程之一—電谷立交橋坐落于本鄉。大馬坊鄉總人口17000人，總面積20平方公里，耕地面積10794畝。保定市xx區按照“大儲備、大開發”的原則，進行土地整體征用、補償安置等工作，為中國電谷基礎設施建設、招商引資及三年大變樣重點工程、新民居建設等工程用地提供保障。

土地征用補償政策。在土地征用過程中，嚴格執行國家統一區片地價，即每畝80866元。地面附著物的賠償按照國家現行標準執行，地上青苗、樹木等附著物平均按每畝1.6萬元進行賠付；集體所有的農田水利設施及其它地上附著物，參照實際評估價值和有關賠付標準賠付。

失地農民的生活保障措施。在征地補償安置方案中充分考慮了村民的生活保障、養老、工作、新民居建設等實際，制定出臺了整體預征、留用安置地、養老保障和就業培訓等一整套征地綜合補償安置政策。主要包括：按征地總畝數的10%，給村集體預留自主開發用地，鼓勵村集體組織開發建設，所得收益歸全體村民所有；在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農民就業培訓基金；“男滿60周歲、女滿55周歲”的整體被征地村民，按照每人每年2400元的標準由區財政給予養老補助，并隨著保定市城鎮居民最低生活保障標準的提高而做相應幅度的調整。

失地農民社會保障現存主要問題及成因分析

一是現行土地產權制度和土地征用制度的缺陷，造成農民的基本權益無法得到充分保障。我國憲法第十條規定，城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。按照相關法律規定農村集體所有土地由鄉、村、組三級組織所有。但鄉、村、組三者如何所有以及如何分配？法律對此沒有明確規定。“集體所有權”界定上的不清，使鄉、村干部成為集體土地所有權的實際掌控者，失地農民處于弱勢群體地位，成為補償收益的被動接受者。對于土地征用是為了公共利益需要的規定，對什么是“公共利益”卻沒有做出明確的界定，致使在許多情況下的征地“公私不分”，產生了許多“假公濟私”，謀取個人或小集團利益的混亂狀況，嚴重侵害了失地農民的利益。我國《土地管理法》規定：征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但在實際操作中，在征地過程中集體參與程度有限，更不用說征求農民意見了。正因為現行土地制度和土地征用制度的缺陷，更容易使得那些假借“公共利益”征地的集團與鄉、村干部串通在一起，層層截留補償資金，甚至地方政府也參與其中，嚴重侵害了失地農民的利益，最終導致農民在失去賴以生存的土地的情況下，使得自身未來工作生活無法得到保障。

二是由于保障資金匱乏，致使失地農民社會保障層次低，保障能力弱。當前土地管理法規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。甚至有的地方為吸引投資，采取了極低的征地費用。因此可以看出，按照土地的原用途補償，低于市場價值，是一種“不完全補償”，補償標準偏低，嚴重侵害了失地農民的利益。地方政府為給廣大農民建立農村社會保障體系承擔了較大的財政支出，許多地方政府財政狀況并不樂觀，無力再拿出更多資金用于失地農民的社會保障建設。即使一些地方政府財政狀況良好，多數也不愿意將更多財政資金投放于社會保障建設，而是更熱衷于交通整治、城區建設等有利于美化政績的形象工程，使得失地農民在獲得補償費不完全和政府財政支出水平低的雙重作用下，在失去土地保障的前提下，沒有獲得應有的保障。

三是失地農民缺乏技能，而且培訓效率低，失地農民往往處于失業或半失業狀態。長期以來，農民耕種自己的土地，進行年復一年簡單的、周而復始的勞作，所需知識和技能相對較為簡單，加上大部分農民接受教育的時間較短，文化素質和勞動技能偏低，掌握更多的也是有限的農業知識和技能，一旦土地被征用，失地農民往往無所適從。因為通常被征土地在城鎮郊區或城鄉結合部，這些地方往往是經濟發展較快的地方，在該地思想比較活躍的農民早已不再從事農業或附帶從事農業，已經擺脫了對土地的依賴，征不征土地對他們的生活保障不會產生多大影響；而對于在該地一直從事農業、以其為主要收入來源的農民而言，失去土地意味著失去了工作，由于這些農民缺乏從事其他工作的知識和技能，雖然在征地補償政策中有“在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農民就業培訓基金”的規定，但在各級政府組織農民就業培訓時，由于財政投入資金不足，培訓范圍及形式有限，難免效率低下，使得失地農民無法短期獲得可謀取工作的相應技能，常常處于失業或半失業狀態，部分失地農民“種田無地、就業無崗、社保無份”，不得不處于農村和城市的夾縫中，生活異常艱難。

完善失地農民社會保障的建議 一是改革農村土地產權制度和土地征用制度，使失地農民真正獲得相應保障。農村土地的產權制度是農村的基本經濟制度，它反映了農民和土地的關系。當前我國農村土地所有權性質界定不清，所有權主體虛置，土地所有權最重要的權能—土地處分權還掌控在政府名下，加上集體所有權行使程序的缺失，使得農民無法獲得土地及土地交易中應得的利益。可以探索將農村土地國有制或私有制，土地國有制利于全國統一土地市場的建立，但依然難以避免基層政府違背國家意志損害農民利益。農村土地私有制可以排除公權干預和侵蝕，最大限度保護農民利益，按照實事求是的精神，可以進行大膽嘗試。

改革現行土地征用制度，實行較大比例的土地征用留用地政策和征地土地補償費入股政策，使失地農民享受到城鎮化和土地開發帶來的土地增值收益。較大比例的土地征用留用地由于土地開發發生增值，作為集體組織成員的失地農民可以分享收益。在尊重失地農民意愿的前提下，將全部或部分征地補償費入股用地單位，作為股東享受經營分紅，持續分紅收入成為失地農民的生活保障。

二是合理確定補償標準，增加政府財政投入，提高失地農民社會保障水平。改變當前按照土地的原用途補償的辦法，實行考慮未來土地增值收益和持續收益的以評估的市場價值作為補償標準，實現“完全補償”取代“不完全補償”，維護廣大失地農民的利益。使廣大失地農民在失去土地保障的同時，換取其他形式保障的必須資金。并且加強對土地征用過程中的監督管理，切實保證失地農民能夠及時、足額獲得補償資金。同時，各級地方政府切實履行自己的職責，增加失地農民社會保障的財政資金，構建包括養老保險、失業保險、醫療保險、最低生活保障和社會救助在內的較高水平的社會保障體系，使農民失去土地后沒有后顧之憂，這不僅維護了廣大失地農民的根本利益，也會對未來的城鎮化過程中的土地征用產生示范效應，更有利于城鎮化進程的推進及和諧社會的建設。

三是構建政府引導、多形式、多層次的就業培訓機制，提高失地農民的就業能力。首先，構建多層次、市場化的就業培訓機制。政府牽頭、多部門并舉，廣泛動員社會力量，開展旨在提高失地農民素質、強化多形式、多內容、多層次的就業能力的培訓。根據勞動力市場用人需求和結構變化，組織技能培訓，保證培訓工作的針對性、實用性和有效性。其次，構建創業帶動就業的創業培訓機制。政府對在資金、技術等方面具備創業條件的失地農民進行小企業創辦的知識能力培訓，通過優惠政策，優化創業環境，從而造就一批自主創業者，并帶動更多的失地農民實現再就業，形成培訓、創業與帶動就業的良性互動機制。再次，構建城鎮社區就業促進機制。根據城鎮社區需要，在城鎮社區和綠化、環保、衛生、交通等多個便民服務部門開發就業崗位，使部分失地農民從事非固定、臨時性、季節性工作，這樣既能解決他們的就業問題，又方便了社區居民的生活。最后，建立就業服務機制。勞動和社會保障部門要為失地農民提供及時有效的免費就業信息，并能夠使其得到免費的信息咨詢、求職登記、職業指導等服務。

【作者分別為河北農業大學講師，河北農業大學副教授；本文系2012河北省社會科學發展研究課題民生調研專項“河北省加速新型城鎮化進程研究”和2011保定市哲學社會科學規劃課題“保定市農村城鎮化與工業化協調發展對策研究”的階段性成果，項目編號分別為：201201190，201102122】

第四篇：城鎮化進程中失地農民問題與對策

城鎮化進程中失地農民問題與對策

隨著城鎮化進程不斷加快，城市規模和空間迅速擴張，征地拆遷力度越來越大，失地農民越來越多。失地農民為新型城鎮化和新型工業化建設作出了很大的犧牲和貢獻。由于歷史、制度等諸多原因，農民在城市化大潮中往往處于被動的弱勢地位，面臨著就業、生活、社會保障等一系列問題。如何妥善解決好失地農民問題，已成為我國當前和今后的一項緊迫而艱巨的任務,筆者深入吉首市乾州新區進行初探。

一、失地農民的現狀與問題

自1999年以來，吉首市委、市政府實施“開發乾州新區，再造一個吉首”新型城市建設戰略，乾州發展突飛猛進，變化日新月異。同時征地項目迅速增加，失地農民迅速增多。據統計，從2000年至2009年底，乾州街道共有1.4萬畝土地被征用，涉及16個社區（村）124個居（村）民小組，失地農民1.6萬人。隨著城市規模不斷擴大，預計今后五年乾州將會征用土地5000余畝，新增失地農民3000余人。從調查情況看，目前乾州新區失地農民主要存在以下問題：

(一)失地農民就業處境艱難。據調查，轄區勞動年齡段內的失地農民大多數只有初中文化，有的甚至只有小學文化，90％以上的沒有技術特長，從而不能適應市場經濟競爭需要，長期處于失業或半失業狀態。目前轄區賦閑在家的失地農民占失地農民總數的36.5%，階段性就業的占失地勞動力的55.3%，其中大部分失地農民只能靠從事裝卸、建筑等重體力勞動來維持家里的生活開支。

(二)失地農民生活狀況堪憂。一是生活消費迅速增加。由于失去了土地的生活保障功能，隨著物價水平的上漲和經濟社會的發展，失地農民的生活消費增加較快。與此同時，失地農民的收入卻沒有得到相應增長。據對100戶失地農民家庭的調查顯示，失地前人均年消費支出為2600元，失地后為3800元左右，比失地前增長46.2%。部分失地農民因此成為困難群體。二是社會保障存在缺位。按照現行政策，失地農民不享受城市居民最低生活保障，同時，大部分村集體又沒有預提留安置款為村民繳納養老保險和醫療保險，失地農民對今后生活普遍感到擔憂。

(三)失地農民“農轉非”問題突出。2006年2月,市委、市政府為推進城鎮化，規范管理，實行行政區劃調整，原萬溶江鄉和原乾州辦事處合并為新的乾州街道辦事處。同年9月，街道把“城中村”合并或改為社區，經整合調整后設10個社區、6個行政村。從戶籍管理上來講失地農民也應該轉為居民，即農業戶口轉為非農業戶口（簡稱農轉非）。但街道村改居4年來，失地農民不但不愿轉居民戶口，而且原先轉為居民戶口的還強烈要求轉回農業戶口。據統計，轄區農業人口從2000年的1.9萬人降到2009年底的1.87萬人，轉為居民和遷出300多人，其中征地農轉非幾乎為零。“農轉非”問題已成為推進城鎮化和實現城鄉一體化進程中的一大突出障礙。

(四)涉及失地農民矛盾糾紛不斷。由于生活缺乏保障，加之征地政策不夠完善，大規模征地與規劃安置滯后的矛盾突出，部分農民心存不滿，導致攬工、阻工、阻路和無理上訪、越級上訪事件時有發生，一定程度影響到社會大局穩定。據統計。2006年—2009年，全區共發生到市、州上訪2750多人次，其中集體訪120多批2000多人；赴省進京上訪20人次。

二、失地農民問題存在的主要原因

(一)補償安置政策滯后。一是征地價格偏低。按照市委、市政府有關政策精神，目前確定征地價格標準主要實行以年產值乘倍數的方式，這一方式由于沒有考慮到被征用土地位置、當地經濟發展水平等影響土地價值的經濟因素，因而存在征地價格低于土地價值的問題。同時，征地價格標準在一定時期內固定（目前還一直延用2003年的征地拆遷補償政策文件），不能動態反映市場價值變化，也一定程度損害了失地農民權益，導致農民抵觸情緒較大。二是補償安置方式單一，不能長期受益。根據我州現行征地拆遷補償安置政策，對被征地農民的安置主要是土地補償費和土地安置補償費的一次性貨幣安置，讓農民自謀職業。但事實上，農民領取的補償費在新建房屋以后，資金已經所剩無幾，既無余力自謀發展，又沒有其它穩定收入來源，生活水平不升反降。部分在實際操作過程中實行門面房安置的農民，也因為安置房建設規格低、缺乏市場帶動等原因，沒有長期受益的生活來源。而且，隨著城市建設的迅速發展，像現行各業主單位各自為戰的低檔次、小規模的安置房建設，也許在不遠的將來，又是拆遷的對象。

(二)工作機制不夠完善。一是征收范圍的界定不明確。由于目前國家有關法律政策對“公共目的”的解釋不夠明確，在具體實施過程中難以界定工業、商業、公益、城市和農村等土地性質的區別，而且難以為被征用土地農民理解，從而導致操作困難。如目前征用的工業商業用地每畝4萬元左右，公益設施用地每畝僅3萬元，同一宗土地因被征用項目性質的不同而存在較大差異，失地農民難免心存怨言。二是征用程序不夠規范。由于征地工作透明度不高，缺乏規范的預告、公示、聽證等工作制度，不少農民是在被動狀態下失地，且利益訴求渠道不暢，導致許多農民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引發過激行為，影響社會大局穩定。

(三)戶籍管理政策存在差異。一是“農轉非”戶口正失去魅力。隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，現行政策逐步向“三農”傾斜。農村農民戶口和城鎮居民戶口所享受的待遇差別逐步縮小，城鎮化的王牌——“農轉非”正逐漸失去魅力。二是失地農民“農轉非”有后顧之憂。首先一旦轉為居民將失去享受農村計劃生育二胎、農村醫保、申請宅基地、危房改造和家電、農機下鄉補貼等惠農政策。另外，擔心不能享受村土地款及村集體經濟收益分配。還擔心原承包土地征用剩余部分會被集體收回等等。失地農民對未來“看不清、摸不透”存在著種種顧慮。三是補償安置對象難界定。對于外來戶、外嫁女、上門婿等人員是否納入補償安置范疇或參與村集體土地征用款的分配等問題，現行法律法規沒有明確規定，在政策操作層面也無法適用。

三、解決失地農民問題的對策與建議

(一)完善征地制度，規范補償程序。建立健全土地征用中的宣傳、預告、公示、聽證等整套制度，以保障土地所有者權益。組建專門的土地審判法庭，公正裁決征地拆遷糾紛。要嚴格依法征地，程序征地，規劃拆遷。規范征地行為,教育和監督行政工作人員在征地工作中不盲目動用行政權力。同時也要嚴格防止非法占用耕地和“圈地”現象，做到征地拆遷規范化、合法化、人性化。在補償標準上，建立相對統一,適時調整的征地拆遷補償標準，關鍵是讓利于民。要堅持以被征地群眾生活水平不降低為原則，根據市場行情，以重置價、土地出讓用途等因素來合理確定不同時期、不同地段土地征用的補償標準。同時，通過州、市政府授權，相關職能部門每年根據實際情況對征地補償標準進行聽證調整，建立動態補償標準機制，切實維護好群眾的利益。在補償方式上，確保各項費用直接、及時、足額補償到村集體或個人手中，減少中間環節，防止克扣挪用行為。

(二)創新安置方式，拓寬就業渠道。除貨幣安置外，重點著眼生產安置，加

強對農民創業就業的幫助和指導，確保失地農民后續發展。一是創新門面房安置。改變現行零星安置，實行規模連片安置，將安置小區建設納入城市建設整體規劃范疇，對今后新區失地農民進行集中安置。安置小區房屋采取以房換房和補差價的方式，以成本價面向失地農民安置。二是發展村集體經濟。預留生產發展用地或部分征地補償款用于興辦集體企業，失地農民按股權參與分紅，形成生產與利益分配的長效機制。三是引導自主創業。對從事個體經營的失地農民，建議享受城市下崗職工同等待遇，申報創業小額貸款，在符合條件的情況下，優先辦理營業執照，并對各種稅費進行適當減免。四是開展技能培訓。勞動就業部門定期開展汽駕、電工、廚師等技能培訓，使失地農民勞動力掌握2—3門實用技術，提高勞動技能，鼓勵創辦實體，組織勞務輸出，實現創業就業。五是組織致富轉移。以市場為導向，采取走出去，到外地租地發展種植業和養殖業，帶動群眾創業、就業、致富。

(三)加快戶籍改革，健全社會保障。一是統一規范戶籍管理制度。要打破城鄉分割的二元體制，逐步取消戶籍制度，掃除城市化發展的障礙。必須加快戶籍制度改革，改變城鄉二元結構，統籌城鄉發展。必須加快戶籍法的制定，在總原則的基礎上，各地根據經濟條件和地域優勢，制定有利于經濟發展和社會進步的戶籍法規。現行與戶口相掛鉤的具有經濟利益功能的要素要盡快剝離，還戶籍制度的本來功能。要充分體現保護農民尤其失地農民的權益，解決“農轉非”的后顧之憂，真正使農民“失地不失業，農民變市民”。二是建立健全社會保障機制。多渠道籌措保障資金，建立失地農民社會保障機制，將其納入城市居民范疇，提供可靠的失業救助、醫療保險、養老保險等配套社會保障。要本著群眾能接受，政府能承受的原則，采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點、征地主體拿一點”的辦法，建立失地農民社會保障基金。由國土資源部門在征地費用撥付過程中負責統一辦理，及時、足額轉入社保基金專戶，確保被征地農民基本生活后顧無憂，真正將失地農民轉變為市民，全力推進城鄉一體化，構建和諧社會。

第五篇：城市化進程中失地農民社會保障問題探析

城市化進程中失地農民社會保障問題探析

近年來，由于失地農民利益受損以及基本生活得不到保障而引發的社會問題，已經成為社會各界廣泛關注的熱點。如何使失地農民基本生活得到有效保障，以切實保護失地農民的利益，也就成為政府部門和學術界亟待研究的課題。很多學者從經濟學和社會學的角度，對失地農民的權益、社會保障問題進行研究。

根據國務院批準實施的《1997年-2010年全國土地利用總體規劃綱要》，至2010年中國共安排非農建設占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農村集體土地。按照目前全國人均耕地水平測算，將新增約1200萬被征地農民。國土資源部的研究課題《21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策》也指出，在嚴格控制的前提下，2001年-2030年全國年均建設占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達3600萬畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農民7800萬人，失地農民總數將達到1.1億人。如果用地指標突破，違法用地得不到控制，失地農民的數量還將大大增加。中國非農建設占用耕地面積仍然呈階梯式減少現象，那就意味著每年仍然有大量的農民失去土地，變成失地農民。

一、失地農民的就業狀況

農民失去土地就意味著失去了最根本的就業崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國被調查失地農戶中，僅有2.7%的勞動力得到安臵，20%的勞動力賦閑在家，處于失業狀態。失地農民向非農就業轉移過程中，除少數人能利用城區發展帶來的商機經商辦企業外，大部分在工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業機會。特別是40歲以上的勞動力，他們缺乏從事二、三產業經營的技能和經驗，同時又由于投資理財知識和能力不足，面對變幻莫測的市場，難以為土地補償費尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進失地農民就業，但由于各方面的原因，相當一部分農民實際上處于失業狀態。自謀職業的失地農民大多外出務工，但通過這一渠道消化的失地農民數量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀90年代中期以來企業為裁減冗員而實行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經承擔了過多的工作人員，再無力安臵大量的失地農民；其次，由于失地農民的文化素質和勞動技能偏低，一些已經獲得政府安臵的失地農民因在競爭中處于劣勢，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務工的失地農民也僅限于青壯年勞動力。

二、失地農民的社會保障狀況

在我國農村，施行的是群眾互助和國家救濟為主的社會保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國城鄉間社會保障資源分配嚴重失

衡，農村社會保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動和社會保障

部首次發布的《近年來我國社會保險基本情況》顯示，目前中國城鎮

參加企業基本養老保險的覆蓋率達到76%，但“農村養老保險的推進

比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國社會保障費用支出的情況來看，占全國人口80%的農民，只享有社會保障支出10%左右，而占總人口的20%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費

用來看，城市居民是農民的20倍以上。

隨著失地農民人數日益增加和失地問題的加劇，為失地農民建立

社會保障越來越受到重視。但縱觀各地有關失地農民社會保障制度的實踐就會發現存在的一些問題：首先，社會保障只是一種稱謂，實質

是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農民的社會保障制度，其相關實踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質特性的“社會保障”相差甚遠；其次，由于我國社會保障制度起步晚，相關的法律法規還在不斷完善中，對

社會保障實踐的實施缺乏有效監督、驗證，尤其是對社會保障基金的運營缺乏監管；再次，社會保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農民

還處于無保障的狀態。這表明，失地農民中只有少數能享受與城鎮居

民同等的社會保障待遇。就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補償，在城鄉二元體制下，部分基本上由農民自行解決養老、醫療、失業等

社會保險。

三、完善失地農民社會保障制度存在的問題及政策建議

(—)深化農村土地產權制度改革

當前農村土地制度的一個明顯缺點就是產權不清晰，主體不明

確。為此，明晰國家、集體、農民的土地權益和利益分配，正確處理

好農民和土地的關系，進行農村土地產權制度的改革和完善是解決失

地農民問題的前提。通過界定和明晰產權關系，運用法律等手段保證

各種與農地產權有關的契約或協議得以實現，才能充分發揮農地產權的激勵、約束機制，從農地產權關系的處理和制度安排上達到農地資

源的合理流動和優化配臵，提高農地的產出率和利用率。重構后的農

村土地產權關系的基本模式可以理解為一個“金字塔”型的農村土地

產權權能體系，國家擁有土地最終所有權，處于金字塔塔尖；集體經

濟組織代表國家履行土地所有權權能，處于金字塔塔身；農戶處于金

字塔的塔底。

(二)完善征地補償制度

1.規范征地補償程序。目前，就征地補償款的分配問題，法律

尚無明文規定。征地實施單位一般不直接面對農民個人，而只是面對

村、鄉兩級，資金撥付一般也是直接到鄉財政。在征地補償費里農民

最終能得到的也只是很少的一部分，據“三農”數據網調查顯示，征

地補償費的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級組織占25%~30%，農民僅占10%~l5%。土地征用是國家行政行為，而不是民事行為，因

此需要按照嚴格的法律程序實行。通過具體的征地程序，可以避免征

地主體在行使征地權力時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進而保護權利人的合法權益。國外在這一點上值得我們借鑒，他們有

嚴格的征地補償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相

關人先提出補償申請；(2)主管土地征用的政府機構自己或請專業評

估師對被征地及相關資產進行調查評估；(3)主管機構確定補償金額

及方式；(4)支付補償；(5)如果在補償方面有爭議，有法定機構進行

裁決。

2.規定合理的補償金。從法津方面來講，我國《土地管理法》

規定的土地補償費、安臵補助費是以被征收土地前三年的平均年產值的倍數為公式計算的。對失地農民集體支付的土地補償費為前三年平

均產值的6~lO倍，安臵補助費為前三年平均產值的 4~6倍。安臵補

償費和土地補償費的標準總和，不得超過土地征用前三年平均產值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產價值，其在計劃經濟體制

下曾發揮了有效的作用。但是在市場經濟的大背景下，它失去科學性

和合理性。這種補償費既沒有反映出土地的地理位臵、地區經濟發展

水平、土地市場交易價格、入均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，又不能體現同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現的價值差別，也沒有考慮市場條件下農民分享土地增值收益的權益。這

種補償制度不利于“三農”問題的解決和整個社會的平穩發展。地方

政府在征用土地時，必須考慮市場經濟規律，建立真實反映土地資源

價格、土地增值收益和社會保障水平，滿足失地農民的合理要求，確

定讓大多數失地農民可以接受的合理補償金標準。在征地補償內容

上，除了補償土地價值、勞動力安臵、青苗損失外，還要增加農民在土地承包期內正常收益權損失、土地的潛在收益損失、相鄰土地的損

害、土地增值的收益損失以及農民因失去土地的各項間接損失等項

目。作為生產資料的補償，不僅要使農民能夠解決目前的生活，還要

確保農民在失去土地后有能力再創業。對被征收土地農民的安臵，區

別不同區域、不同經濟發展水平、不同年齡段農業人口，建立以市為

導向的多種途徑安臵，建立復合式征地安臵模式或對征地安臵補建費的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補償方式多元化。目前，我國主要采取貨幣補償方

式，實行“分錢到戶”一次性到位的單一補償方式。因其補償額低，而農民往往把貨幣補償用于購買急需消費品，加之農民在就業上固有的劣勢，補償金一旦用完，農民就失去了生存的經濟基礎，所以這種

補償方式為失地農民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國等發達國

家的成功經驗，土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采

用實物補償。山于各地情況不同，經濟發展水平相差較大，多樣化的征地補償的形式可以滿足失地農民的不同需要。可以采取靈活多樣的補償形式。(1)土地入股。在堅持農地集體所有制不變的情況下，將

被征用的土地按市場價格入股，也可以按土地承包關系、勞動貢獻及

土地的狀況等綜合因素折算，實行參股合作經營，農民入廠就業，分

享土地增值的收益，這種辦法產權清晰，操作簡單，農民按期領取工

資和分紅。土地入股的形式是一種可持續性的補償方式，有利于發展

生產力，推進城市化、工業化，既使失地農民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農民的就業問題。(2)留地安臵。政府

按照規劃確定的用途，給被征地農民集體和農戶留出一定數量的土

地，由其開發經營，實際上是給被征地集體和農民留出生產資料。留

用土地有留用集體土地、國有土地、建設用地三種方式。(3)土地臵

換。當土地補償不足，土地被征用者長遠生計無法維持時，可以采用

土地臵換的方式。在失地農民要求以土地臵換的情況下，可以采用由

征地單位開發耕地、集體留用土地、復墾造地、土地整理改造等替代

形式，為失地農民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農民的就業問題。(4)替代地補償。考慮到失去土地的農民有可能在領取土

地補償費后找不到合適的就業崗位而坐吃山空，在確定補償的方式

時，以國有宜農土地作為替代地補償，以解決農民的就業問題。(5)

增值補償。合理分割土地用途轉移的增值部分，提高征地補償的規范

性和公開性，真正實行按市場價補償原則，讓農村土地所有者分享到

經營城市過程中土地增值部分的收益。

(三)加強對失地農民安臵政策的創新

我國失地農民的安臵政策經過了幾個階段的演變。從 1981 年

-1993年的“貨幣安臵政策”為主導，發展成為 1993年后部分地區

興起的“土地換社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相繼在不同

地區實行。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地換保障”等做

法都是“自上而下”的政策運行模式，其中的弊端就是失地農民在維

護自身權益時處于弱勢地位。城市化進程中事關失地農民利益的各項

決策，應當在認真聽取農民意見的基礎上進行，要充分地尊重這部分

農民的意愿，從而提高決策的科學性和民主性，從政策源頭上去維護

失地農民利益，從政策上來保障失地農民的生產、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運行模式來彌補“自上而下”的政策

運行模式缺陷。2008年出現的新思路“草根融入”政策正是對“土

地換社保”政策的修正和完善，使失地農民社會保障政策從“保生活”

逐漸過渡到“保發展”階段，從而為失地農民市民化奠定物質基礎。

2008年10月 12 日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體

會議通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，規定要做好被征地農民社會保障，做到先保后征，使被征地農民基本

生活長期有保障。這預示著今后這種“草根融入”的社會保障政策將

會成為推動失地農民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區被征地農民社會保障試行

辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農民能參與到與自

身利益密切相關的政策發言權中，保證了政策符合絕大多數失地農民的意見和要求。解決了越權批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設邊報批等違法用地的實踐難題，確保了被征地農民在失地之后

權益得到保障。這不失為對舊的安臵模式的一種突破。

(四)解決失地農民的再就業問題是關鍵

在解決好失地農民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方

式.不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之

以漁”的方式。力爭把補償化為推進失地農民就業的動力，繼而以失

地農民的充分有效就業促進地方經濟的深化發展。

1.發展農村經濟，鼓勵失地農民返鄉。20世紀90年代以來，客觀上存在著務農收入與外出務工、經商收入差異懸殊的狀況，于是

大量農民外出務工，而其主體往往是文化技術水平相對較高、體力強

壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進行正常勞作，以致不少農

村出現了土地經營粗放和撂荒現象。由于失地農民本身已具有從事農

務勞作的技能和條件，再返鄉務農不存在知識、技術和觀念上的障礙。

因此，失地農民完全可以通過轉租承包的形式再從事農務，并形成一

定規模的集約化農業經營.從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城

市郊區農民與農村農民相比視野相對比較開闊，他們更了解市場需

求，他們可以根據他們掌握的情況種植收益相對比較高的經濟作物，他們可以在品種和地域上實行多樣化經營，這也會促進農業內部的產

業結構調整。同時，失地農民也可以利用所獲得的補償金進行農產品

加工投資，既延長了農業產業鏈，又增加了農產品的附加值，并可以

為更多的農民創造就業機會。

2.多種渠道，拓展就業崗位。要想徹底解決失地農民的安臵問

題，就要增加就業崗位，從而使失地農民充分就業。拓展就業崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實現：一是對吸納失地農民較多的企業實行一定的優惠政策，對那些提供就業崗位多、兼顧社會效益的企業進行稅費減免，或提供其它方式的有利條件，以調動企業增崗

進人的積極性；二是通過發展基礎設施建設和住宅建設為農民就業和

收入增長爭取空間；三是應該鼓勵、倡導和推動市民的消費觀念，使第三產業成為帶動農村剩余勞力較快轉移，提高農民收入的重要力量；四是大力發展農村金融，一方面對需要自主創業的失地農民或鄉鎮企業進行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對農村民間借貸進行有效監管，使資金真正做到“來之于農，用之于農”，民間借貸資金的合理運用既可以為資金所有者增收，又能集中閑臵資金發展農村產業。

3.強化就業技能，提供就業信息。各級政府應主動與一些學校特別是技校聯系，利用現有的師資和設施，以較少的投入較好地實現對失地農民的相關培訓，提高其就技能，讓他們成為符合市場需求的勞動者。在幫助失地農民提高就業素質的同時，各級政府要提供大量準確、及時的就業信息，以幫助失地農民降低盲目找工作的風險和流動成本。