第一篇：我國城市化進程中失地農民養老保險問題研究

摘要：解決失地農民養老保險 問題 事關失地農民切身利益，是構建 社會 主義和諧社會的題中之意，但 目前 失地農民養老保險存在著諸多問題，因此，應該本著靈活性、可持續性等原則，構建失地農民養老保險模式，有效解決失地農民養老保險問題。

關鍵詞：失地農民；養老保險；原則；模式

農民年老喪失勞動能力時，傳統的做法是將其擁有使用權的土地交由子女耕種，耕種收獲基本能滿足老人的生存需求，可見，土地又承載著養老保障的功能。失去土地也就意味著失去了傳統的、穩定的養老保障。因此，探討如何解決失地農民的養老保險問題，構建 科學 合理的養老保險模式，不僅是保障失地農民養老無憂的迫切要求，也是贏得失地農民對城市化的支持，促進 經濟 發展 必不可少的條件，更是保持社會穩定和構建社會主義和諧社會必須解決的重大課題。

一、失地農民養老保險現狀 分析

1．養老保險政策設計上的缺陷是失地農民參保率低的主要原因。一是養老保險政策缺乏一定的強制性。調查顯示，政府強制要求失地農民參與養老保險的僅占8．3％。失地農民由于受多種因素制約，理財能力不足，養老觀念相對滯后，無法對自己的養老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農民參加養老保險是很困難的，政府在制定合理的養老保險政策的基礎上，應加強引導，目前的養老保險政策還應具有一定的強制性，以確保失地農民養老無憂。二是個人繳費比例過高。調查顯示，39．9％的失地農民因為個人繳費比例太高，而無法參加養老保險。農民失地后，一方面由于非農就業技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于糧食、蔬菜等自給條件喪失，生活支出普遍上升。失地農民的繳費能力極為有限。不少地方在設計失地農民繳費比例時認為個人負擔部分可從安置補助費支付，但現行征地補償標準普遍偏低，不足以支付養老保險費用，即使部分地區的安置補助費能支付也會對失地農民的生產、生活造成很大 影響。因此，各地在確定個人繳費比例時應充分考慮失地農民的現實，使他們不致因負擔過高而無力投保。三是保障水平過低。調查表明，有22．1％的失地農民因為保障水平太低，政策缺乏吸引力而放棄參加養老保險。目前各地的養老金發放標準多在二、三百元，有的地區不到一百元，這種養老金水平在當前 農村 消費水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。另外，農民失地后最終將隨著城市化的推進轉化為城市市民，城市消費水平和物價水平都遠遠高于農村，靠這點微薄的養老金要想在城市實現“養老無憂”幾乎是不可能的。當前的保障水平過低，不能真正保障失地農民安享晚年成為制約失地農民養老保險工作廣泛開展的原因之一。四是保險層次單一，滿足不了失地農民不同層次的保險需求。比較富裕的失地農民希望將來的保障水平能高一些，即使個人負擔的絕對金額高一些也無所謂，只要能真正實現養老無憂；經濟狀況較差的失地農民則由于受個人繳費能力的制約，只求將來能保溫飽。但目前各地養老保險大都缺乏層次性，致使部分失地農民因保險層次過低不愿投保，部分失地農民又因繳費負擔過高無力投保。

2．實施過程中的不足降低了失地農民參保積極性。一是宣傳不到位，影響養老保障工作的開展。調查顯示，有高達43．3％的失地農民不了解當地的養老保險政策，54．2％的人表示了解一些，僅有2．4％表示非常了解。可以想見，即使當地的失地農民養老保險政策確實能夠保障失地農民利益，43．3％的不了解這一政策的人恐怕也不會從腰包里掏錢出來買保險，政策的實效性也就可想而知了。在對失地農民養老保險政策有所了解的人群中，通過“政府宣傳”了解的僅占43．8％，近六成的人則是通過其他渠道了解的，這又不可避免的存在著了解不全面的可能性。二是養老金不能足額、準時發放，影響失地農民參保積極性。不可否認，56．5％沒有參加失地農民養老保險的人中，有一部分對此是持觀望態度的：如果這一政策實施情況良好就參加，否則繼續觀望或轉而求其他。調查表明，參加了養老保險的失地農民有32．7％的人不能足額領到養老金，40．5％的人不能準時領取到自己的養老金。這表明拖欠失地農民養老金已成為比較嚴重的問題，這種狀況不僅會影響到老年失地農民的生活狀況，而且會挫傷尚未參加養老保險的失地農民的投保積極性。三是實施過程知情權、監督權、參與權缺失，使失地農民對養老保險缺乏信任。因為對養老保險制度不放心而拒絕參加的占受訪人數的25．7％，我們分析造成這種狀況的原因主要有兩方面：一方面是由于失地農民養老觀念滯后、政府又未能很好的宣傳從而導致失地農民對這一制度不了解；另一方面是由于在養老保險基金的管理運作中，失地農民被剝奪了知情權、監督權和參與權，導致失地農民對這一制度不放心。知情權、監督權、參與權的缺失使失地農民對養老保險的“保險度”產生懷疑，影響養老保險工作的開展。

二、失地農民養老保險模式構想

1．“分年齡、廣覆蓋，低水平，多層次”的保險模式。“分年齡”就是對不同年齡段的失地農民應區別對待，總的原則是“高齡優先”，即年齡段越高的群體享受越多的養老照顧。具體做法建議以分四段為宜。一是征地時已達退休年齡的：一般而言，達到退休年齡的人(一般以男60周歲、女55周歲為退休年齡)，通過勞動滿足自我生存的能力大大下降，這一年齡段的農民失地后靠打工和經營的能力更是處于劣勢，自我養老能力更弱。因此，失地農民養老保險政策應向這部分老年人傾斜，在養老保險費用分擔等方面給予適當照顧，盡可能的使他們能夠享受養老保險。對已達退休年齡的失地農民由地方政府和集體經濟組織為其一次性交納15年養老保險統籌費，個人帳戶部分以不超過安置補助費為限繳納，從次月起開始按月發放養老保險金。二是處于“4045”(男45周歲、女40周歲)——退休年齡段的：這部分失地農民由于 學習新的勞動技能的能力下降，非農就業困難，收入水平相對較低，可由政府和集體經濟組織為其一次性繳納15年的養老保險統籌費，但個人帳戶不享受退休年齡段的待遇。三是18歲－“4045”段的：這部分失地農民正處于接受新事物、新知識的黃金年齡段，對這一部分失地農民應辦理“農轉非”，加強勞動技能培訓，開拓新的就業途徑，引導他們加入城鎮職工養老保險體系。四是18周歲以下的：對在征地時未滿18周歲的被征地人員或在校學生，給予辦理“農轉非”，當其進入勞動年齡或學習畢業后，進入勞動力市場，作為城鎮新生勞動力同等對待。“廣覆蓋，低水平”就是要使失地農民養老保險惠及盡可能多的失地農民，但由于失地農民自身的投保能力和國家財政補貼能力有限，只能給他們提供較低水平的養老保障。調查顯示，大多數失地農民對這種模式是接收的：64．5％的失地農民愿意參加個人繳費較低、未來領取的養老金也較低(僅能維持基本生活)的養老保險制度。這種模式的優點在于既考慮了當前國家財政負擔能力，又考慮了失地農民繳納養老保險費的能力，有利于使更多的失地農民享受養老保險。但在實際操作中，必須把握好“低”的限度：能夠保障基本生活。“多層次”就是要針對失地農民的不同情況，制定不同的繳費標準和享受標準。確定不同的個人繳費標準，交費越高，將來領取的養老金就越多。既使繳費能力不高的失地農民能夠參加養老保險，又使繳費能力較高的失地農民能夠享受較高養老待遇。

第二篇：城市化進程中失地農民養老保險問題研究【論文參考】

城市化進程中失地農民養老保險問題研究

【摘要】自古以來，農民從出生到死亡都是自己一力承擔，但如今，伴隨著城市化進程的推進，靠土地為生的農民他們失去土地，失去了最基本的生活來源與生活保障。對于日益突出的失地農民社會保障問題中，如何妥善解決失地農民的養老保險問題，使其老有所依，成了影響社會繁榮與穩定的關鍵，對于落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會具有重要意義。

【關鍵詞】城市化； 失地農民；養老保險

1.引言

隨著我國城市化和工業化進程的不斷發展，農村土地被大量征用，使大量的農民失去土地。

土地對于農民而言，不僅僅只是土地，更多的是土地所帶來的各種權益。失去賴以安生立命的土地，使失去土地農民形成一個特殊的人群在社會中游離不定。據有關方面的預測：1997年至2010年，耕地減少面積至少1．6億畝，其中建設占用4500萬畝，生態退耕6000萬畝，災毀2500萬畝，農業結構調整占用耕地3000萬畝。2020年我國失地農民總數將超過1億。在全國眾多的城市中，浙江省臺州市也在這進程中不斷繁榮發展，在享受經濟發展帶來的巨大物質利益同時，失地農民問題也隨之而來，那么臺州這個城市又是怎么來看待該問題，如何對這樣一個問題進行妥善解決呢？

1.1失地農民的形成與發展

失地農民的產生是城市化進程中的正常現象，是一個國家或地區在城市化進程中必然出現的一部分群體。失地農民，即具有農村戶籍,因失去土地及土地上著的包括財產權利、基本生活保障權利、就業權以及一系相關權利,被人雇傭從事非農職業的一類特殊社會群體。在我國主要是因指那些因城鎮建設、經濟發展、公益性事業所需依法征占土地后由于改變土地所有權性質，而失去基本生活保障的農業戶籍人員。需要說明的是文所寫的失地農民包括全部失地和部分失地兩種。被征收的土地全都屬于基本農田。

1.1.1城市發展與失地農民的形成土地是城市的依托，城市的建設和發展必然要有一定的土地作為保障。

隨著我國城市化進程的加快，一部分農民必然失去土地，向城市轉移。城市發展一方面表現為城市數量的擴大，另一方面表現為原有城市規模的擴大。改革開放以來，我國城市化水平得到迅速提高。據統計，2002年，我國城市人口為5.02億，城市化水平為39.09%。我國城市化的快速發展不僅需要建立大量的新城市，而且也要求現有的許多城市不同程度地擴大規模，調整城市行政區化，將一些城市的郊區、郊縣變成城市的市區。

在這樣的前提下，城市不斷向外擴大、延伸，城市周圍的農村則不斷被吞并吞沒，失去土地的農民為了生存，不得不轉往城市發展。因此，城市規模的擴大是城市化的必然現象和普遍規律。

1.1.2開發區建設與失地農民的形成為了經濟的建設與繁榮，國家積極鼓勵招商引資，開發建立各個開發區。

在我國的開發區主要是經濟特區、經濟技術開發區、高新技術開發區、科學園區等各類區域的總稱。改革開放以來，我國開發區建設便在全國如火如荼地展開。雖然各級各類的開發區在帶動地區經濟的發展中起到不可替代的作用，但是在帶動經濟高速發展的同時，卻占用了大量的土地，尤其是耕地與農田，從而導致了大量失地農民的產生。據建設部公布的資料，截至1993年，中國大陸縣級以上的開發區已達6000多個，占地1.5萬平方公里，比當時中國城市用地面積總量1.34萬平方公里還多出0.16萬平方公里。近

年新設立的開發區，其面積已從當年的1平方公里、幾平方公里發展到現在的動輒十幾、二十幾平方公里。在開發區的土地中，80%以上是耕地，僅1992年，中國就凈減少耕地1000萬畝，且大部分被征土地并未投入開發。1992年以后，情況更為嚴重，一方面非農建設用地指標不斷被突破，大量被征土地被“圈”后長期閑置而沒有得到有效利用；另一方面卻是大量農民無地可耕。

1.1.3土地管理不善與失地農民的形成土地管理的最基本原則是允許適量的耕地向非農轉移，這是經濟發展過程中不可避免的，限制耕地用途的轉換只會阻礙經濟發展。

然而我國現行的土地管理制度卻把土地征用和利益享有捆綁在一起，必然導致耕地的大量流失。目前，我國的征地制度是以土地國家所有制和集體所有制為基礎，征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯。其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變為國有土地的過程，不是一個平等的產權交易過程，而基本上是一個行政強制性的過程。土地的買賣不是由農民決定的，農民即使要賣土地，也沒有與買方平等談判價格的權利。農民的土地一旦被征用，即變為國家的土地，然后由國家將它劃撥或以市場價格出售給土地的開發商或使用者。在目前的中國，誰手里有土地誰口袋里就有錢，因此，當地方財政收入跟土地征用緊密掛鉤時，作為土地持有者的地方政府便會在經濟利益的強烈驅動下，大量并大肆強行征用土地。此外，當前體制下，作為政府管理者與執行者的政府官員的升遷與其在任內所做的貢獻密不可分，而考核的最主要指標是GDP、經濟增長率、財政收入增長率。為了提高名望，做出顯著政績，最直接也最直觀的方法就是看誰開發的土地多，造的樓房高、多、雄偉，城市規模大。于是一些地方政府官員在畸形政績觀驅使下，利用現行征地制度的不足和其掌管征地的主導權，將土地當作第二財政，以地生財，以至出現“低征高賣”現象，即一方面用計劃經濟時代辦法低價征用土地，另一方面用市場經濟的手段高價供地。對政府來說，征用農地成本與出讓土地收益之間的差額就是經營土地的紅利，其“利潤”往往高達幾倍，甚至幾十倍，征地越多，所獲得土地的收益就越大。而作為普通的農民，本來手頭就沒有多少資金，在失去土地后又無力支付起高價的房價，于是，失地農民不但未從征地中享受到應有的利益，還失去生活的基本保障。

1.2失地農民養老保險問題產生的相關背景簡述

眾所周知，千百年來，我國農民養老靠的是家庭互助，養兒防老幾乎是廣大農民的唯一選擇。

贍養老人，讓老人安度晚年更被視為中華傳統美德。即使是在新中國建立以后的很長一段時間，仍舊是這樣的一種養老方式。然而，農民之所以為農民，是因為他們以地為生，以農為生，土地是農民賴以生存的最基本保障，靠土地來養活祖祖輩輩。然而伴隨著越來越多的土地被征用，導致越來越多的農民失去土地，失去他們最為基本最為重要的生活來源，他們已不再是傳統意義上的農民了。

失去土地，也就意味著失去生活來源，如何生存下去便是失地農民首先考慮的問題。年輕的、能勞動的人也許不愁生活，但是作為沒有勞動能力的老年人呢？以及當哪一天年輕的一輩也失去勞動能力的時候，又該怎么生存下去呢？同樣作為沒有土地的城鎮居民卻沒有該種憂慮，因為改革開放以后，我國城鎮職工養老保險制度便已率先建立，且覆蓋面得到迅速擴大，成為城鎮居民養老的主體性制度。雖然1991年，國家民政部出臺了 《縣級農村社會養老保險基本方案》，在農村開展養老保險工作，但其實行的是完全式個人賬戶積累。很多農民的經濟來源均是靠微薄的農產品收入，又加上投保的險額多，他們不愿意也支付不起。對于失地農民來說，征地的補償費遠遠不夠支付其養老保險，再加上無業，則其養老保險問題更為突出。農村養老保險的基本原則是：

保障水平與農村生產力發展和各方面承受能力相適應；養老保險與家庭贍養、土地保障以及社會救助等形式相結合；權利與義務相對等；效率優先，兼顧公平；自我保障為主，集體(含鄉鎮企業、事業單位)調劑為輔，國家給予政策扶持；政府組織與農民自愿相結合。那么，對于失地農民，政府是否可以對其在養老保險繳納額上給與幫助與優惠呢？2失地農民養老保險現狀、存在的問題及其成因分析：

有人受益則一定有人失益，征地給國家、地方、政府帶來巨大的財政利益與經濟利益的同時，失地農民們

則是以不斷失去土地，卻又不能從中獲利，生存、就業、養老等問題不斷困擾他們。

2.1我國農村養老保險的現狀

城市化進程全國均在進行中，對于農村養老保險現狀

2.1.1農民局限的思想觀念

幾千年以來，農村一直處于自給自足的小農經濟社會，在小農經濟社會中，由于生產力的低下，農民只能靠土地為生而無其他謀生手段。

一旦年老，喪失勞動能力力，就只能靠子女來贍養，這便決定了我國農村養老方式是以家庭養老為主，家庭在承擔生產、消費、生育和撫養等諸多功能的同時，也發揮了巨大的贍養功能。在農村，養兒防老的思想普遍存在，特別是農村經濟基礎薄弱，增收困難，農民對農村社會養老保險知之甚少，農民本身的文化接受理解能力有限，對相關的養老保險政策不了解，再加上政策法規不健全、管理方式落后等因素，因而持懷疑、觀望的態度，參保意識更為淡薄。

2.1.2農村養老保險參保率低，覆蓋面狹窄

受傳統養兒防老觀念、制度、經濟條件等諸多因素的影響制約，很大一部分農民無力支付養老保險，因此，我國農村社會養老保險制度的覆蓋范圍很小，約有90%以上的農村老年人口沒有參加養老保險。目前，在我國社會保障體系總體框架中尚無被征地農民社會保障制度的獨立地位,截至2007年9月底, 我國政府公布的基本養老保險參保人數1.97億,此數并不包含失地農民。我國城鎮化快速推進過程中,近10年大約已累計產生了4000多萬被征地農民,若從1978年開始計算,至今累計數約8300萬人。在我國這樣一個人均財力還非常有限的大國,要制定一個相對統一的被征地農民社會保障基本制度和政策措施還相當困難。因此,應先以解決基本生活和養老保障問題為主。失地農民養老保險制度大多是另起爐灶。截止去年7月,全國已有17個省級政府或部門出臺了被征地農民社會保障文件,1000多萬被征地農民被納入基本生活或養老保障制度,籌集養老資金2000多億元。我國養老保險參保人數中若以近十年被征地農民4000多萬為基數比較,已經得到社會養老保障的失地農民占25%;若以歷年累積被征地農民數8300萬為基數比較,已經得到社會養老保障的失地農民占12%。離在2020年“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本確立,人人享有基本生活保障”之目標差距尚遠。2.1.3農民經濟能力有限，難以支付養老保險，且農村社會養老保險金投入不足我國實行的是完全式個人賬戶累積，以個人繳費為主，農民因其自身經濟收入狀況不景氣，又加上養老保險金對于普通農民來說是一筆不小的開支，他們無力支付，也不愿支付。

最主要的原因則是我國財政對農村社會養老保險資金投入嚴重不足，隨著人民生活水平的提高，我國財政的投入總額不但沒有增加，反而下降，此外，長期以來，社會保險資金的投入是城市重于農村，國家對農村社會養老保險的投入只相當于城市的1/8，于是，農村社會養老保險金的壓力便轉移到了廣大農民身上，農民支付不起高額的養老保險金，阻礙了農村社會養老保險的順利實施。

2.1.4農村社會養老保險缺乏強有力的法律保障

我國農村現行的社會養老保險制度主要是以政府部門的政策性法規和民政職能部門制定的實施方案為主，沒有法律上的保障。

因此，農村社會養老保險便沒有制度上的穩定性，農民與政府之間沒有建立起穩定而持久的契約關系。在社會養老保險的實施過程中，便容易導致一些部門對開展農村社會養老保險停留于感性上的認識，而缺乏實質意義上的共識。再加上制度運作不規范，基金安全缺乏保障，責任不夠明確，政策尺度難以把握，更容易使農民對農村養老保險的持懷疑疑態度。影響廣大農民參保的積極性，也阻礙了養老保險工作的開展。

2.2失地農民養老保險問題產生的原因

金無赤足，人無完人，農民養老保險制度自1991出臺以來，到1998年底，在這7年實施中，全國有212

3個縣、65%的鄉鎮開展了這項工作，參保人數達到8025萬人。

但在這之后，這項制度從徘徊階段到停滯不前，再到有所萎縮，制度前景堪憂。為了完善農民養老保險制度，2009年6月24日，溫家寶主持召開國務院常務會議，決定自2009年起，啟動“新型農村社會養老保險”（下稱“新農保”）試點。可以說新型農村社會養老保險制度在制度上，已經夠完善，暫時沒有什么缺陷存在。但在其正式在全國進行全面開展實施之前，則存在以下幾方面的問題。

2.2.1已保失地農民養老保障的水準有限

在新農保試點實施之前，原來已經參加舊農保的失地農民，其保障水準也是很有限的。

某一地域失地農民被保障的水準主要取決于繳費基數的參照基準。據2007年國家統計公報相關數據,全年城鎮居民人均可支配收入為13786元，農村居民人均純收入為4140元，低收入人口標準786-1067元，而農村絕對貧困人口標準為785元。目前，失地農民享有的社會保障主要有養老保險、醫療保險、失業保險等，但也是要因地因人而異。按照中央文件精神，被征地農民按照不低于當地城鎮或農村的最低生活保障為標準，分別建立不同的社會保障制度，這其中，主要以養老保障制度與基本生活補貼制度為主。即制定的經濟標準基本是以城鄉最低生活保障為參照的，而這基準于當今物價水平來說顯然太低。

2.2.2已保被征地農民的養老保險水平區域差異較大

我國地域遼闊，各省市個地區的經濟水平不一，為了適應當地的經濟承受能力，因此各地參照的繳費基數標準也大不相同，某一特定區域內被征地農民所享有的社會養老保險相對水平也不同。以上一市城鎮職工月平均工資的60%比例顯然高于城市低保或失業保險金水平，而以上一農民人均收入為基準自然低于城鎮標準。另外，由于區域經濟水平的差異和地域制度文化的不同，同一省區乃至同一城市的不同地方被征地農民的社會保險水平也不同。

2.2.3政府現行相關政策存在的問題

之所以有失地農民這一群體產生是因為城市化的發展，在征地過程中，為了解決失地農民的相關利益問題，政府也出臺了相關的政策法規，如《土地管理法》，各省市也出臺相關的土地征用管理條例等。但在這些法律法規中，我們可以看出，征地補償安置標準偏低與征用耕地機制不夠健全兩方面問題。《土地管理法》規定：

被征收土地的附著物和青苗的補償費標準，由省、自治區、直轄市人民政府自行制定。征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至10倍,安置費為4至6倍。由于補償標準制定過低,絕大多數農民不滿意,而且一些村鎮補償標準因為征地用途、耕地年均產值、計算倍數等不一樣而相差懸殊。因制度的不完善，導致失地農民的補償標準不但不一，還普遍偏低，即便是想上訪也缺乏有力的法律依據。在實際操作過程中，政府采取的補償措施基本上都是一次性付清的方式，這樣的方式雖然使失地農民暫時手頭有了一定的資金，但這少量的資金卻又難以滿足土地的市場價值，致使失地農民的補償安置利益得不到足夠體現,養老權益更是難以保障。此外，地方各級政府在征用土地時，大多采用直接授權委托國土資源管理部門來完成征地計劃與任務, 缺少其他相關部門的參與,沒有直接接觸被征地農民，無法充分了解和掌握失地農民的真正需求及在生產、就業、養老、子女教育等方面的情況。再加上，被征地農民缺少對法律意識的缺乏與廣泛參與，更是使其相關的合法權益難以得到及時有效地維護和保障。

2.2.4政府執行不到位，缺乏有效監督

對于失地農民的相關利益能夠得到怎樣的妥善解決與安置，與政府的執行能力密切相關。

由于土地具有巨大的經濟利益，作為土地真正擁有者的政府與政府的代表者的官員們，在誘人的經濟利益與物質誘惑的驅使下，為了自身的晉升與名望，積極做出一番政績，而在畸形的政績觀念影響下，政府的尋租行為便悄悄滋生繁衍。本是為人民服務的公仆，反而成為為己謀私利的帶頭人，利用法律制度的不完善，公然公開與市場占有者勾結，提高房產市場價格，降低對失地農民的補償。

然而在實際中，不難發現很多地區地方，國家給失地農民的賠償款也難以真正落實到失地農民的手上，即使是賠償到農民手上，也是零星碎甲，更多的則是被政府冠以各種堂而皇之的名義給挪用。加上對賠償款的使用缺乏有效的跟蹤監督服務機制，使一些政府在實際執行中無所畏懼，暗箱操作屢屢發生，且沒有真正有力的手段來阻止，從而使失地農民的合法利益受到損害。因征地補償費的缺少，農民參加養老保險的積極性也遭到嚴重的影響。另外，失地農民的養老資金在籌集方面本身就存在諸多困難。

《指導意見》規定“被征地農民養老保險資金由政府、集體和個人共同出資籌集。其中,政府出資部分不低于保險資金總額的30%,資金可作為土地補償項目,列入土地征用總費用,集體承擔部分不低于保障資金總額的50% ,資金從土地補償費中列支,其余20%由個人承擔,從征地安置費中抵交”在試點實際探索過程中,發現以下幾個問題。一是一些鄉鎮政府、村組織為了少生事端，則盡量滿足失地農民的眼前利益，將土地補償費和安置費一起分發給被征地農民,而使村集體承擔50%的資金斷了財源,無處列支。二是土地管理部門為了能夠如期完成征地計劃和任務,沒有堅持“先保后征”原則,而是采取“先征后保”，致使被征地農民養老保險資金不能及時足額轉入被征地農民基本養老保險基金賬戶。三是大部分失地農民養老觀念滯后,在一次性得到征地補償款時，沒能從長遠打算，主要將其用于日常生活補貼，坐吃山空，而為用于養老保險費用。

3解決好失地農民養老保險問題的對策建議

養老保險是每個人最為基本的保險，解決好養老問題，也就意味著失地農民老無所憂，從而更好地配合國家各項發展政策的開展與落實。

針對于上述所存在的問題，為了妥善解決失地農民養老保險問題，結合臺州實際情況，可以從以下幾個方面著手。

3.1建立失地農民養老保險制度，確保失地農民老有所養 法律是執法的依據，是強有力的保障。

因此，建立失地農民養老保險制度對于保障我國失地農民的合法利益是迫在眉睫的事。若要依法執政，則必須有法可依。失地農民養老保障制度的建立不但可以規范農村養老保險機制的運作，還能增加農民對社會養老保險的信任，如果出現有關養老保險方面的訴訟，仲裁機構或人民法院均能依法進行仲裁或判決。同時也是明確我國農村社會養老保險的法律地位，關系到農村社會養老保險的可持續性與農村社會養老保險資金保值增值的一個根本性問題。在應借鑒外國發達國家的一些成功經驗基礎上，結合我國當前實際情況，制定失地農民社會養老保障制度，使其真正步入規范化、法制化的軌道，保障失地農民的利益，確保其老有所養，老有所依。3.2加大農村經濟發展力度，促進農村經濟的發展

我國當前仍舊處于社會主義初級階段，經濟發展水平與發達國家相比，還尚處于落后階段。

對于我國農村來說，廣大農村的經濟發展還是很落后的，沒有一定的經濟基礎，農民是沒有能力去參加養老保險的。因此，只有加大農村經濟發展力度和對農業的投入力度，加快促進我國農村農業的經濟發展，切實提高農民的收入水平，農民的生活才能有所提高，農民富裕了，才有能力去參加社會養老保險。失地農民在其土地被征用后，若是其村的經濟較好，那么，他們的養老保險也就不存在多大的問題了。

3.3建立完善就業保障機制，確保失地農民失地不失業

土地對于農民而言，既是生活的基本保障，也可以說是一項工作。

失去土地，也就意味著失去工作，也就是失地又失業。而對于靠土地為生，沒有其它技能所長的失地農民來說，怎樣解決其就業問題，保障其生活，也是政府部門予以關注的問題。失地農民若得不到妥善安置，他們游蕩流浪在社會各個角落，給社會治安與維持社會穩定造成不小的影響，因此，需建立其完善的就業保障機制，給失地農民無償提供崗位技能培訓機會，使其能有一技之長，生活有所保障。此外，臺州已在2007年對失地農民實行“小本貸款”扶持其創業取得顯著成效，這也為今后更好地幫助失地農民再就業提

供了借鑒。

3.4加強政府政策執行能力，完善監督機制

政府的執政能力對于政策法規的有效執行影響是重大的，在相關的機制不完善的情況下，政府如何有效為民服務，為民請命，群眾的眼睛是雪亮的。

對于失地農民的社會養老保險問題，政府要想方設法籌集資金，加大資金的投入力度，這不僅僅是穩定社會穩定的體現，更是一個執政部門執政能力的最有力最直接的體現。同時，在社會養老保險資金的管理上應堅持農村社會養老保險資金征管與運營相分離的原則，即由勞動和社會保障部門負責農村社會養老資金的征繳和管理。并建立開放式的監督機制，加大對農村社會養老保險資金的監管力度，充分保證資金安全。從而使失地農民的養老保險工作的開展與持續有效、規范進行。

3.5加強養老保險宣傳工作，提高失地農民的法律意識

我國農民因受傳統觀念的影響，普遍認為養兒防老才是可靠的養老方式。

計劃趕不上變化，因社會養老保險周期長，大部分農民害怕政策突然改變，到時兌現不了，投保的辛苦血汗錢打水漂，都不愿投保。因此，要加強農村社會養老保險宣傳工作。由于農民所受的教育程度有限，部分老年人為文盲或半文盲，則可通過宣講會、村支部講解、送法到家等形式來加深農民對社會養老保險的認識。通過廣泛深入地宣傳，讓農民充分認識到參加社會養老保險不僅可以使自己的老年生活有可靠的保障，而且有利于家庭和睦幸福，減輕下一輩人的贍養負擔，改變其傳統觀念，使其在思想上接受，進而在行動上積極參與。

4結束語

養老保險是社會保障最重要的一部分，是其核心內容和生命工程。

在全球經濟快速發展，人民生活水平顯著提高的21世紀，人口老齡化情況也已出現危機，而我國社會保障的重點便是要解決養老問題。對于失地的農民來說，伴隨著城市化、工業化、現代化的發展，在感受經濟快速發展的同時，能夠老有所養，有所依是其最為關心的事。再加上，構建社會主義和諧社會的需要，更是要著力解決好失地農民的社會養老保險問題，協調好人民內部的矛盾。

第三篇：淺析我國城市化進程中失地農民社會保障問題

轉自發表吧論文范文發表論文發表

淺析我國城市化進程中失地農民社會保障問題

作者：粟琪 姜澤芳

摘 要 20世紀80年代以來，伴隨著我國城市化進程的快速發展，產生了一個失去土地卻又無法真正融入城市生活，從而游離于城市與鄉村之間的新的社會困難群體——失地農民，而當今社會的快速發展以及對土地需求的快速增長使得失地農民這一特殊群體越來越龐大。作為弱勢群體，失地農民社會保障問題正逐步受到社會關注，成為我國維護社會和諧穩定和長治久安的重要因素之一。本文通過對城市化進程中我國失地農民社會保存在的主要問題進行分析，提出了健全我國失地農民社會保障體系的具體措施，以期能為解決我國失地農民社會保障問題提供一些切實可行的方法和對策，維護失地農民的合法權益。

關鍵詞 失地農民 社會保障 問題 對策

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

近年來，隨著我國城市化和工業化進程的加快，征地規模不斷擴大，大量的農業用地被征用為建設用地，產生了大批的失地農民。當前中國失地農民的總數已經超過了4000萬人，在“十一五”期間每年新增的失地農民約200萬，“十二五”期間失地農民的規模還將繼續增加。有學者測算，預計到2020年，失地農民將突破一億人，成為一個龐大的特殊群體。但當前，對于這個龐大的特殊群體的保障制度并不完善，作為農民，他們失去了基于土地產生的經濟收入作為生活來源，又不能享受到城鎮職工的社會保障體系帶來的后續保障，他們的合法權益得不到有效維護，使他們逐漸成為邊緣化的弱勢群體，由此產生了諸多的社會問題，各種沖突頻繁發生，嚴重影響社會和諧。在這種背景下，如何將被失地農民的利益考慮進來，切實使失地農民的生產和生活得以妥善安置，成為一個艱巨而任重道遠的使命。

1失地農民概念界定

失地農民這一詞匯是現階段我國由農業社會向工業社會快速轉變過程中產生的新詞匯，目前，學術界對失地農民這一概念并沒有形成統一明晰的認識。一般意義上來講，失地農民泛指失去土地的農民。白呈明（2003）認為，農民在失地過程中，不僅失去了土地、就業、生活的保障，還失去了政府對他們的技術、資金、農資等方面的支持的機會，農民那些與土地密切相關的文化、教育等方面的權利的實現也會受到極大的限制。所以，從這個角度上講，失地農民指的就是這樣一類弱勢群體，他們因為失去了土地而失去了與土地相關聯的一系列權益和利益。其與土地相關的權利包括財產權利、就業機會、基本生活保障以及與土地相關的政治、文化、教育和發展的權利等。

2我國失地農民社會保障存在的主要問題

現階段，土地的社會保障功能，這一對農民來說最為重要的功能正在逐步消失。農民失去了土地就意味著失去了就業機會和經濟收益，同時，失去了最基本的生活保障和養老資源，這一系列的問題讓他們面臨著來自生活、就業和社會保

障多方面的困境，同時也暴露出了失地農民社會保障存在的一些問題。

2.1補償標準偏低，方式單一且費用分配不當

《土地管理法》規定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前三年平均產值的6—10倍，安置費為4—6倍。西部城市土地補償費和安置補償費平均標準為每人18000元（不含青苗和地上附著物補償），按目前農村居民人均消費支出計算，只能維持6年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持3年的生活。雖然近幾年各地適當提高了征地補償標準，但是在征地過程中，土地補償款的分配混亂，出現大量暗箱操作和“尋租”行為，補償款被層層截留，大部分被中間商或地方政府所獲取。另外，在實踐中，其實有多種安置方式可供選擇，比如留地安置、住房安置、就業安置、投資入股安置、社會保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是貨幣安置，其它安置方式卻很少采用。

2.2尚未建立完善的社會保障體系，覆蓋范圍窄

從嚴格意義上說，目前各地的失地農民社會保障政策并未形成一個體系。有些地區實行的保障政策只能稱為“基本生活保障”制度，其與社會保障相去甚遠，更不具備社會性、福利性、公平性和互助性這些社會保障的基本特征。而一些地區雖然建立了失地農民社會保障的制度框架，但社會保障的內容不夠全面。從目前各地的實施情況看，最主要的保障方式是養老保障，而醫療保障等其它保障方式則鮮有涉及，為失地農民辦理失業保險、提供就業指導與技能培訓也是在極個別地方實行。另外，目前普遍將失地農民的社會保障工作重心定位于養老風險的防范與保障上，而醫療保險、失業保障和工傷保險等僅在沿海一些經濟比較發達的地區出現，沒有得到普及推廣，社會保障覆蓋面窄。

2.3資金籌集困難，就業培訓不到位

失地農民社會保障資金主要來源于征地單位支付的征地補償費、安置補助費以及政府轉讓土地所獲得的土地出讓金，并以征地補償費和安置補助費為主。有的地區專門成立了第三方社會保險經辦機構，當地政府要求征地單位一次性將為失地農民補繳的保險費從征地補償費和安置補助費中扣除，并直接撥付到社會保險經辦機構；有的地區則由地方財政、村集體及失地農民個人共同負擔失地農民的社會保障。但是由于我國《土地管理法》的補償標準較低，而失地農民個人大部分缺乏繳費能力，地方政府從土地收益中拿出的補貼也較少，所以失地農民保障資金籌集難以保障。另外，沒有穩定的資金來源，也使得針對失地農民所進行的就業培訓工作難以開展。失地農民由于受自身知識水平和科學文化素質的局限，缺乏主動尋找出路的意識，在當前激烈的就業競爭中處于劣勢，因此其中的相當一部分農民處于失業和半失業狀態。

2.4保險費用缺乏精算且監管缺失

在實際運作中，社會保險部門沒有充分考慮諸如資金的時間價值、平均余命、工資增長率等因素，缺乏對保險費的繳納與待遇支付水平精算。目前許多地區的保險費繳納直接根據土地補償費的一定比例確定，而支付水平則以城鎮最低生活保障標準為依據，對保險待遇的調整也存在著極大的隨意性，沒有考慮失地農民的需求，也沒能適應社會經濟的發展。另外，對于保險資金具體的運營、管理以及監督，各地方在試行的過程中都沒有明確的、具體的規定，加上監管方面的缺失，都增加了保險資金的風險。

3完善我國失地農民社會保障的對策

3.1堅持分類實施，逐步提高補償標準

我國各地區經濟、社會發展水平差異性較大，在構建失地農民社會保障制度的過程中，要考慮各地區的具體情況，分別進行，循序漸進。首先可以從經濟基礎雄厚，經濟發展較快的地區著手，建立起具有當地特色的失地農民社會保障制度。對于經濟相對落后和相對貧困的地區，可以根據當地實際情況，以當地實際經濟發展水平為基礎，可以逐步提高保障的標準。另外，在明確并逐步提高失地農民社會保障的水平的同時，應該進一步確立合理的征地補償標準，以土地的市場價值為基礎，提高征地補償的規范性和公開性，從而真正維護農民的合法權益。

3.2完善社會保障體系，擴大覆蓋范圍

由于各地的具體條件不同，所以在建立社會保障體系方面也不能搞一個標準一刀切。而是應該在考慮到地區差異的情況下，分類型分層次的擴大對失地農民社會保障的覆蓋面，建立健全一系列的配套措施，解決失地農民的可持續生計和權益保護問題。具體可以從以下幾個方面入手：第一，實行不同于農村社會保障和城鎮居民社會保障的保障體系，使其界于兩者之間，既為失地農民失去工作退回農村留有退路，又為其農轉非納入城鎮居民保障體系過度銜接。第二，分層推進，逐步完善保障項目。首先建立失地農民的養老保險和再就業保障體系，因為養老保險是社會保險最重要的保障；其次是醫療保險；接著是工傷、生育、失業保險等，逐步與城鎮職工社會保障體系相銜接。第三，堅持低水平、廣覆蓋的原則。讓各種保障項目能夠在各地得到普遍實行，尤其是經濟不發達的地區，從而提高保障水平，擴大社會保障覆蓋范圍。

3.3暢通資金籌集渠道，增加資金投入

資金籌集是社會保障安置運行的基礎。社會保障資金的來源必須穩定、暢通、可持續。在實際操作中，考慮到失地農民承擔保障資金的不現實狀況，社會保障資金可采用“存量+增量”的方式解決。征地補償費為保障資金的一次性存量供給。增量部分來源于政府土地征收后的增值或土地使用過程中的收益。從目前情況看，土地征收后的增值收益主要進入了地方各級政府的“財政口袋”。這不僅加劇了失地農民社會問題的嚴重性，而且愈加誘發了地方政府征地的強烈動機。土地增值收益應當“取之于民（失地農民），用之于民（失地農民）”，因此，應將土地出讓金優先用于失地農民社會保障安置的支出。總而言之，失地農民社會保障資金的籌集要從土地出讓過程中所有可得的收益中予以解決，從而增加失地農民社會保障資金的投入。

3.4構建就業保障機制，引導失地農民再就業

由于我國農民長期缺少接受教育和培訓的機會，文化素質和就業技能水平低下，在當今競爭激烈的市場經濟中處于不利地位，容易成為城市中新的弱勢群體。

為此，我們要加快建立城鄉統一的勞動力市場網絡，實現用工信息共享；在發揮市場基礎性調節作用的同時，逐步建立一種勞動者自主擇業、平等就業的新型就業機制，實現在勞動力市場中統一、公平競爭的就業格局。構建失地農民就業保障機制應當做到以下幾點：一是要建立被征地農民就業專項資金，保證失地農民就業培訓工作能順利展開和進行。二是勞動保障部門要建立培訓基地，充分利用各類技工學校和職業學校的資源，幫助失地農民再就業。三是加大對失地農民就業培訓力度，通過落到實處的就業培訓，引導失地農民自主擇業和勇于創業，使失地農民能在激烈的就業競爭中占得一席之地。

3.5引入社會保障精算，健全監管機制

在社會保障領域，精算在制度建設、政策評估、財務預算、風險預警等方面都發揮著重要的作用。在建立新的社會保障制度時，通過精算，可以測算在給定的社會保障資源下可能提供的社會保障水平，或者為了實現一定的社會保障水平必須具備的經濟能力，從而為社會保障制度的建立提供依據。通過長期精算評估報告，反映制度未來的發展方向，為及時發現問題和解決問題提供依據。可見，引入社會保障精算對于評估失地農民社會保障制度可持續性，評價失地農民社會保障相關政策是否能有效提供保障發揮著重要作用。另外，在健全監管機制方面要做到以下幾點：首先，要盡快建立和完善失地農民社會保障的相關法規體系，確保失地農民社會保障制度的健康運行。其次，明確監督主體及其監督職能，增強監督部門對資金監督的專業性、規范性和權威性。再次，要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規定，增強透明度，加大社會監督的力度。參考文獻

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（7）.

第四篇：城市化進程中失地農民問題對策研究

城市化進程中失地農民問題對策研究

摘要：“城市化”是指城市規模和數量不斷擴大，大量農村人口不斷向城市轉移，農業產業結構由農業型經濟轉變為工業型經濟，城市生活方式向農村擴展的過程。在這一過程中隨著我國城市化水平的不斷提高，必然要求大量農業用地轉為非農業用地，為發展工業和建設城市提供土地，征用農民土地和產生失地農民就不可避免。由于我國土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分農民在失去土地之后，有沒有替代土地所必要的生產乃至生活依托，形成了“務農無地、上班無崗、低保無份”的邊緣群眾和弱勢群體，并由此引發一系列社會問題，成為我國改革發展穩定的巨大隱患和重大難題。因而對城市化進程中失地農民問題進行系統的研究，探討解決農民失地問題的對策，對于維護社會問題和國家長治久安，具有特殊的重要意義。本文在城市化的背景下探討失地農民問題，以城市化理論、三農問題理論、政府職能理論為指導，分析了城市化進程中失地農民面臨的主要問題及其原因并提出相應的解決對策，有效解決城市化進程中農民失地問題。

關鍵詞：失地農民、城市化、征地制度、保障機制、問題、對策

引言：“城市化”是一個正在改變著十幾億中國人生活的。并且也令全世界注目的社會急劇變遷的過程。“城市化”主要是指一個社會向城市型社會轉變的過程，他最主要的內容人口的城市化和生活方式的城市化，即農村人口向城市的集結，以及城市型生活方式向全社會的滲透、普及。然而城市化的發展必然帶來耕地大面積征用，失地農民增多。

現代農業經濟理論認為：每征用1畝地，就伴隨著1.5個農民失業。據專家分析，按照目前城市化的速度，我國今后每年建設用地需250萬畝到300萬畝。按城郊農民人均1畝耕地推算，就意味每年將有250萬到300萬的農民失去土地，按照此速度，到2030年我國的失地農民將由目前的3500萬人劇增到1.1億人。農民失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，不僅經歷著從鄉村到城市、從傳統到現代的劇烈社會變遷，更面臨著生活、心里等各方面的巨大困境。在推進城市化進程中，廣大農民做出了巨大的貢獻和個人利益的犧牲，但是他們不僅沒有分享土地增值收益和城市化成果，反而成為城市化進程中的邊緣人和弱勢群體。離開了土地，這些農民的就業將逐漸向非農方向轉變。但是，我國目前大多數失地農民都是屬于文化和技能低、資金少的弱勢群體。往往被排擠在現代工業大門之外，失地農民就業難、增收難的問題己成為影響社會穩定和城市化進程的障礙性因素。農民失地是社會進步的結果，但同時也是我國社會穩定面臨的重大難題。近年來由征地問題所引發的一系列矛盾越來越激烈，由此形成了失地農民、農民工和農地的“新三農問題”。據國土資源部提供的數字表明，目前全國1/3以上的群眾上訪是由于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不僅僅是建設出氣派雄偉的城市建筑、四通八達的交通網絡，更重要的是人的城市化，經濟發展、社會穩定、人民安居樂業，必須正確認識農村城市化對于我國社會發展的重大意義，妥善處理失地農民問題已經成為關系到社會和諧的重大問題，研究和解決保護農民利益是我們現階段各級政府的重要課題，是進一步推動經濟穩定發展的關鍵。如何幫助農民度過失去土地后的陣痛期，保持社會的穩定，是各級鎮府不可回避的責任。失地農民問題已經引起我國政府的高度重視。城市化進程對農民的影響

1.1 失地農民數量越來越多

隨著當前城市化進程的加快，建設用地需求不斷增長，征地規模越來越大，與此同時失地農民也日益成為了一個不可忽視的龐大群體。近年來隨著我是招商引資城區開發和工業化進程逐步加快，大量的農村集體土地被征用。特別在一些城市郊區和城鄉結合部，失地農民所占比例較大。至 2011 年底，全區共有失地農民一萬兩千余人。土地不僅是農民基本的生產資料，也是農民最基本、最可靠的生活保障。農民所擁有的諸多權利和利益，都是以土地為載體的，失去土地就意味著失去了這些權利和利益存在的基礎和實現條件，導致這些權利和利益的損害或流失，尤其是導致最主要的權利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地農民長遠生計堪憂

我國征地的補償費形式不盡相同，但總體來講征地補償標準都偏低。被征地群眾對現有征地補償方法普遍不認可，單一的經濟補償模式也很難給失地農民今后的生活提供足夠保障。按現在的物價消費水平，一次性土地補償和安置補助費，最多可維持六七年，而且還要精打細算。事實上，不少農民缺乏長遠眼光，有限的補償費很快就會用完。由征地拆遷引發的很多糾紛、沖突、上訪、訴訟，甚至重大惡性和群體性事件也有時發生，影響了社會穩定和和諧社會的構建。

1.3 就業渠道狹窄

雖然當前有部分失地農民在土地征用過程中能獲得較大數額的土地補償款，但在沒有新的生活來源、城市生活消費高的情況下，一旦土地補償款被消耗，生活水平將馬上下降，失地農民群體的生活水平總體上呈現出動蕩性變化。受文化、技能、年齡和政策性因素限制，失地農民面臨就業困境，而對于已經就業（再就業）的失地農民來說，他們大多從事較低社會地位和工資水平的工作，如清潔工、開小出租、飯店服務員等。有的農民失地后背井離鄉到外地打工。他們如果沒有技術特長，沒有年齡優勢，很難找到合適的工作，即使找到，也是既費力收入又低的苦活、臟活、累活。由于失地農民大量涌入大中城市，給當地居民的生活環境和社會治安帶來了一定影響，他們又往往是受排斥、受歧視的對象。總體來說失地農民就業困難，尤其是失地的中老年農民就業更難了。

1.4 失地農民難以適應生活

由于目前失地農民的安置大多是集中地封閉安置方式，失地農民大多仍聚居在城市近郊的回遷小區，仍處于城市的邊緣地帶，平時很少與城市居民打交道。同時，樓方式的城市居住模式也使得失地農民的互動次數開始減少，可以說，失地農民的社會交往既保留了農村特點，又有了些城市的特征，兼具傳統社會和現代社會的雙重特征。在日常生活方面，低收入、高消費的城市生活使得失地農民難以對城市生活產生認同。同時，由于失地農民過分依戀土地，使得他們對城市生活信心不足，內心深處有種莫名的懼怕感，他們面對繁雜而陌生的城市生活，油然產生一種茫然不知所措的心里，對未來充滿了憂慮，非常苦惱和煩躁，影響了他們的正常生活。

造成失地農民一系列問題的原因

2.1 政府補償標準設立不科學，低位補償造成失地農民利益受損。

一般的城市采用的征地補償標準是《土地管理法》第47 條所規定的，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及、地上附著物和青苗補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍，最高不得超過十五倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30 倍。此種計算方法有其不科學性：首先，土地補償標準沒有與征用土地后的土地所得利益掛鉤。補償考慮的只是過去土地的產值，沒有把土地開發后的收益計算在內。其次，土地補償標準的設立缺乏對土地本身價值的充分考慮，補償標準沒有把土地肥沃程度計入補償公式之內。

2.2 法律規定不完備，導致征地權運用的不規范。

《憲法》明文規定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農民集體所有。《憲法》第十條還規定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設需要使用農村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統征為國有后的原農村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現土地征用權的濫用問題，一些商業性項目用地也必須由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成侵害。

2.3 現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。

農村土地集體所有，就是以村為單元的所有農民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，他就相應地應擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度，在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

2.4土地征用補償標準的測算方法不夠科學合理。

依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4—6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的 現代 都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。而當今土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。因此，在對增值部分的分配上應考慮、被征地者的利益。第三，在地區經濟發展水平差異會導致地區地價差異上欠考慮。一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值，特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。

2.5與市場經濟規則不相適應。

我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農民和社會各界所接受，但是在市場經濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。其次，農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和發展的生產資料，更應真正成為農民的一大財富。

2.6 社會保障體制不健全 目前我國的社會保障主要是針對城市戶籍人群，城市化過程中失地農民身份難以準確定位則造成該群體在社會保障制度上的缺乏。很多城市征地補償通常都是以貨幣補償為主，基本上沒有就業培訓及就業安置，也沒有為失地農民提供社會保險、社會救濟、社會福利等。土地是農民的生活保障，農民可以利用土地的價值為自己提供養老保障。然而，如果農民失去了土地而沒有獲得社會保障則勢必造成農民心理的畏懼感，他們擔心失業，擔心失去生活保障，擔心未來的生存。

2.7失地農民的再就業困難重重

一般城市失地農民再就業的職業多數為環衛工人、小販、臨時工等，自主創業比例很低，有些甚至淪為無業游民。為了生存，一些危害社會秩序的行為就很有可能發生，一定程度上影響著社會和諧。據調查分析，缺乏職業技能是失地農民再就業困難的主因。城市失地農民的主要技能是耕種，由于缺乏技能知識，失地農民在再就業過程中完全被動，工資待遇低，勞動強度大；其次，政府對失地農民必要技能的培訓不到位，部分勞動培訓機構完全為應付上級部門的檢查而潦草行，缺乏跟蹤檢查及反饋；最后，由于就業渠道的狹窄、就業信息的不暢通及企業結構性改革等環境的影響，失地農民就業難問題突出。部分農民失去土地后生茫然。一些失地農民不去積極找工作，依賴一次性征地補償維持生計。村民形容這種靠征地補償款過日子為“賦閑吃老本，死坐活吃”。

2.8進城后日常消費支出增長較快

農田地被占用后，農民原來依靠耕地提供的基本生活保障功能被嚴重弱化，進城后，他們收入減少而物價不斷上漲造成日常生活支出增長較快，原來自產的糧食、蔬菜、家禽等都要購買，有75.4%的失地農民認為進城后消費支出“增加很多”。許多失地農民對我們說：“過去在農村，燒不用花錢的，吃是不用花錢，用水不花錢。自家種點菜吃有余，剩點還可以賣。現在什么都要像城里人一樣，什么東西都得花錢買”。失地農民面對城市的高消費，自然就感到消費成本劇增，生活壓力較大。

2.9文化生活缺失，精神文明建設急需加強

失地農民的日常生活狀況往往能反映出社會適應的程度。生活方式具有鮮明的群體性。不同的生活方式在一定程度上反映出城鄉居民的差異性，而生活方式一個重要的方面就是閑暇生活的安排。據調查：失地農民閑暇活動排在前五位的是“看電視”、“聊天”、“打麻將”、“打牌”和“串門”。可見，失地農民進城后，閑暇生活基本沿襲傳統農村的習慣，閑聊天、串門成為閑暇活動的重要內容，休閑娛樂活動貧乏、單調、不需要消費支出，娛樂活動主要在原村民群體內部，幾乎不參與城市社區的文化活動。如何有效解決城市化進程中失地農民問題

3.1 統籌城鄉經濟發展，不斷增強經濟實力

黨的十六大提出：解決“三農”問題必須統籌城鄉社會經濟發展。“城鄉統籌”就是要對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，為農村經濟發展開拓新的空間，為農民增收開辟新的途徑，提高農業的競爭力；要靠加快城鎮化、城市化進程，鼓勵農村富余勞動力向非農產業轉移，逐步實現工業與農業、城市與鄉村發展的良性互動。

3.2 建立健全的土地征用及補償制度

集體土地征收補償不僅要考慮農民喪失土地的自身價值，更應從農民日后生計的維護和可持續發展角度為農民的長遠利益提供保障。為了切實保護農民利益，征地補償應充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，以農民征地補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標準，以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。給被征地農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。補償方式要靈活多樣，補償時不僅要考慮土地作為生產、生活資料的補償，還要考慮失地農民市民化過程中居住安頓、重新就業所需的困難補償。

3.3 實行多樣化補償，提供多種形式保障制度

由于我國各地經濟發展情況不一樣，因此補償方式也不能完全一樣，不同的地方可以采取適合當地基本狀況的補償形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作為村組集體發展集體經濟的形式來作為補償及可持續發展的一種方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 畝工業用地，人均14平米，他們沒有把所有的征地補償全部發放給農民，而是預留一部分用來改造村容村貌，一部分用來開發村里僅僅剩下的80 畝地，他們根據市場需建立了2 萬余平米的古典家具民俗園，吸引商戶和顧客，大力發展古典家具、古舊家具和硬木家具，產品遠銷歐美和東南亞，2005 年，該村村域產值就達12.5 億，人均23652 元，村里每年根據當初土地入股情況進行分紅，不僅解決了村民的生存問題，同時也使集體經濟進一步壯大，值得其它地方借鑒。

3.4 逐步增強失地農民就業適應能力

政府除合理予以貨幣補償外，還應考慮失地農民的長遠利益，在勞動就業方面給予必要的指導，組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能。各級政府可以拿出一部分土地出讓金，專門用于失地農民的定期再就業培訓。首先應加強宣傳和培訓在就業指導、就業觀念、法律意識等方面加強宣傳和引導，提升農民自主就業的意識，使失地農民轉變就業觀念，積極發展二、三產業，從事個體私營經濟。同時，充分利用區勞動市場和區鎮勞務輸出網絡，組織引導失地農民向區域外發達地區轉移，實現外出務工就業。建立失地農民就業培訓中心，在盡可能的條件下，以較低成本費用，引導青年農民學習勞動技能，應有政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業培訓。此外，對自主創業的失地農民提供優惠政策，加大扶持力度。對自主興辦二、三產業的人員要像對待城市下崗職工一樣，在工商登記、稅務、信貸、用地、用電等方面給予優惠傾斜，讓利于民，增加其自主創業的信心和決心。

3.5 不斷完善失地農民社會保障制度

建立健全的失地農民社保制度，加快建立失地農民基本生活保障制度體系，妥善解決失地農民基本生活問題，是貫徹“三個代表”重要思想、堅持以人為本、維護社會穩定、構建和諧社會的重要舉措；是落實科學發展觀，加快推進工業化、城市化的客觀要求。首先應建立失地農民最低生活保障制度，對沒有達到城市低保標準的失地農民，全部納入城鎮最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農民中的基本生存問題；其次，建立由國家、集體和個人共同承擔的資金籌措機制的農民基本養老保險制度，確保使被征地人員在年老時有穩定的基本生活費，真正讓廣大失地農民老有所靠，老有所養；第三、建立失地農民失業保險制度，對失地農民進行失業登記，由政府出資對失地農民進行培訓并提供就業信息，對在一定期限內失地又失業的農民進行失業救濟，保障最基本的生活需求；最后要建立失地農民基本醫療保險制度，實行與城鎮職工一樣的基本醫療保險制度。

3.6 建立集體經濟組織的經營管理和收益分配機制。

在農民市民化過程中，必須加強集體資產管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產權和股份制改革。村集體資產特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。二是適時組建轉型的社區合作經濟組織。社區合作經濟組織應接管原村集體資產并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優惠，以穩定合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。三是完善社區合作經濟組織的運作機制。明確社區合作經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。加快產權制度創新，允許股權內、外部自由轉讓，促進資產的社會化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經濟組織。并通過在村外建立特色農產品生產基地，在村內發展二、三產業，安置人員就業，將集體經濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農民發展集體經濟；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農民對集體經濟財產擁有的所有權，保證集體資產保值增值，保證集體經濟持續發展給失地農民提供的就業和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經濟資產不能搞平調，為其發展壯大創造條件。

3.7 引導和幫助失地農戶積累資產。

資產的社會福利效用是顯而易見的：有了資產，人們可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經濟等資產收益，在預防失地農民貧困和減少家庭不安全感方面發揮著積極的作用。進而言之，引導和幫助失地農民積累資產，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規避各種生活風險的重要的安全網之一。一是抓好失地農民的住宅規劃與建設。城市規劃部門與建設單位在設計建造失地農民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產中形成長效受益機制。二是壯大村級集體經濟。對于必須由國家征用的公益性建設用地，可以在規劃區內征用土地中留出一定數量土地，由村集體經濟組織開發、經營。對于那些土地征用量大，土地征用補償費較多的行政村，政府應積極倡導社區股份合作制的改革，促進集體資產保值、增值。

3.8 因地制宜，因勢利導，全面做好失地農民的就業安臵

（1）、采取規劃留用地或土地流轉的辦法，解決失地農民從事農業所必需的土地，引導失地農民參與農業產業結構調整。失地農民是城郊農民，從事的大都是經濟效益較高的種養業，有豐富的經驗和技術，失去土地后，多數仍愿意從事原來的種養業。為此，建議市政府可在今后規劃征地中為失地農民規劃留用地。

（2）搞好服務，不斷完善失地農民就業服務體系，為失地農民創造更多的就業條件。各鄉鎮、街道辦事處要成立勞動保障就業所，加強失地農民的職業技術培訓，使失地農民學得一技之長。另外要加強對失地農民的管理工作，對失地農民可由國土資源管理部門根據土地征用情況，發給《失地農民手冊》，其作用可相當于《再就業優惠證》等類似證明。

（3）加大支持力度，讓失地農民參與城市建設、城市管理、城市服務工作，拓寬就業渠道。

（4）組織失地農民以股東、交易、管理或服務等形式參與批發市場經營，實現再就業

3.9 強化體制改革，進一步完善配套政策

（1）盡快出臺失地農民農轉非政策。

（2）制定失地農民再就業優惠政策。

（3）進一步改進實物安置政策。

（4）不斷完善土地征用補償政策，維護失地農民的切身利益。

（5）建立土地入股和租賃制度。用于經營項目被征用的土地，進行土地折價，全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農民定期分得紅利或租金。

（6）實行預留安置政策。要在土地統征中安排一定比例的土地，作為安置用地，組織失地農民發展二、三產業，建市場、停車場等，這樣既解決了部分失地農民的就業難問題又壯大了集體經濟。

總而言之，近年來，雖然我國城市化進程取得了一定的成就，但是農業依然是我國社會經濟中最重要的基礎產業，特別是在我國進一步轉變經濟發展方式和重大項目的推進過程中，農業所起的支撐作用更是不可忽視。在這其中，失地農民的就業問題日益突出，影響到了我國社會經濟發展的穩定，也影響到了社會經濟的進一步發展。因此，正確認識農村城市化對于社會發展的重大意義，妥善解決失地農民的就業問題，對提高與促進我國社會經濟發展具有重要作用。

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第五篇：城市化進程中失地農民社會保障問題探析

城市化進程中失地農民社會保障問題探析

近年來，由于失地農民利益受損以及基本生活得不到保障而引發的社會問題，已經成為社會各界廣泛關注的熱點。如何使失地農民基本生活得到有效保障，以切實保護失地農民的利益，也就成為政府部門和學術界亟待研究的課題。很多學者從經濟學和社會學的角度，對失地農民的權益、社會保障問題進行研究。

根據國務院批準實施的《1997年-2010年全國土地利用總體規劃綱要》，至2010年中國共安排非農建設占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農村集體土地。按照目前全國人均耕地水平測算，將新增約1200萬被征地農民。國土資源部的研究課題《21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策》也指出，在嚴格控制的前提下，2001年-2030年全國年均建設占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達3600萬畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農民7800萬人，失地農民總數將達到1.1億人。如果用地指標突破，違法用地得不到控制，失地農民的數量還將大大增加。中國非農建設占用耕地面積仍然呈階梯式減少現象，那就意味著每年仍然有大量的農民失去土地，變成失地農民。

一、失地農民的就業狀況

農民失去土地就意味著失去了最根本的就業崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國被調查失地農戶中，僅有2.7%的勞動力得到安臵，20%的勞動力賦閑在家，處于失業狀態。失地農民向非農就業轉移過程中，除少數人能利用城區發展帶來的商機經商辦企業外，大部分在工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業機會。特別是40歲以上的勞動力，他們缺乏從事二、三產業經營的技能和經驗，同時又由于投資理財知識和能力不足，面對變幻莫測的市場，難以為土地補償費尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進失地農民就業，但由于各方面的原因，相當一部分農民實際上處于失業狀態。自謀職業的失地農民大多外出務工，但通過這一渠道消化的失地農民數量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀90年代中期以來企業為裁減冗員而實行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經承擔了過多的工作人員，再無力安臵大量的失地農民；其次，由于失地農民的文化素質和勞動技能偏低，一些已經獲得政府安臵的失地農民因在競爭中處于劣勢，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務工的失地農民也僅限于青壯年勞動力。

二、失地農民的社會保障狀況

在我國農村，施行的是群眾互助和國家救濟為主的社會保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國城鄉間社會保障資源分配嚴重失

衡，農村社會保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動和社會保障

部首次發布的《近年來我國社會保險基本情況》顯示，目前中國城鎮

參加企業基本養老保險的覆蓋率達到76%，但“農村養老保險的推進

比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國社會保障費用支出的情況來看，占全國人口80%的農民，只享有社會保障支出10%左右，而占總人口的20%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費

用來看，城市居民是農民的20倍以上。

隨著失地農民人數日益增加和失地問題的加劇，為失地農民建立

社會保障越來越受到重視。但縱觀各地有關失地農民社會保障制度的實踐就會發現存在的一些問題：首先，社會保障只是一種稱謂，實質

是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農民的社會保障制度，其相關實踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質特性的“社會保障”相差甚遠；其次，由于我國社會保障制度起步晚，相關的法律法規還在不斷完善中，對

社會保障實踐的實施缺乏有效監督、驗證，尤其是對社會保障基金的運營缺乏監管；再次，社會保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農民

還處于無保障的狀態。這表明，失地農民中只有少數能享受與城鎮居

民同等的社會保障待遇。就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補償，在城鄉二元體制下，部分基本上由農民自行解決養老、醫療、失業等

社會保險。

三、完善失地農民社會保障制度存在的問題及政策建議

(—)深化農村土地產權制度改革

當前農村土地制度的一個明顯缺點就是產權不清晰，主體不明

確。為此，明晰國家、集體、農民的土地權益和利益分配，正確處理

好農民和土地的關系，進行農村土地產權制度的改革和完善是解決失

地農民問題的前提。通過界定和明晰產權關系，運用法律等手段保證

各種與農地產權有關的契約或協議得以實現，才能充分發揮農地產權的激勵、約束機制，從農地產權關系的處理和制度安排上達到農地資

源的合理流動和優化配臵，提高農地的產出率和利用率。重構后的農

村土地產權關系的基本模式可以理解為一個“金字塔”型的農村土地

產權權能體系，國家擁有土地最終所有權，處于金字塔塔尖；集體經

濟組織代表國家履行土地所有權權能，處于金字塔塔身；農戶處于金

字塔的塔底。

(二)完善征地補償制度

1.規范征地補償程序。目前，就征地補償款的分配問題，法律

尚無明文規定。征地實施單位一般不直接面對農民個人，而只是面對

村、鄉兩級，資金撥付一般也是直接到鄉財政。在征地補償費里農民

最終能得到的也只是很少的一部分，據“三農”數據網調查顯示，征

地補償費的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級組織占25%~30%，農民僅占10%~l5%。土地征用是國家行政行為，而不是民事行為，因

此需要按照嚴格的法律程序實行。通過具體的征地程序，可以避免征

地主體在行使征地權力時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進而保護權利人的合法權益。國外在這一點上值得我們借鑒，他們有

嚴格的征地補償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相

關人先提出補償申請；(2)主管土地征用的政府機構自己或請專業評

估師對被征地及相關資產進行調查評估；(3)主管機構確定補償金額

及方式；(4)支付補償；(5)如果在補償方面有爭議，有法定機構進行

裁決。

2.規定合理的補償金。從法津方面來講，我國《土地管理法》

規定的土地補償費、安臵補助費是以被征收土地前三年的平均年產值的倍數為公式計算的。對失地農民集體支付的土地補償費為前三年平

均產值的6~lO倍，安臵補助費為前三年平均產值的 4~6倍。安臵補

償費和土地補償費的標準總和，不得超過土地征用前三年平均產值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產價值，其在計劃經濟體制

下曾發揮了有效的作用。但是在市場經濟的大背景下，它失去科學性

和合理性。這種補償費既沒有反映出土地的地理位臵、地區經濟發展

水平、土地市場交易價格、入均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，又不能體現同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現的價值差別，也沒有考慮市場條件下農民分享土地增值收益的權益。這

種補償制度不利于“三農”問題的解決和整個社會的平穩發展。地方

政府在征用土地時，必須考慮市場經濟規律，建立真實反映土地資源

價格、土地增值收益和社會保障水平，滿足失地農民的合理要求，確

定讓大多數失地農民可以接受的合理補償金標準。在征地補償內容

上，除了補償土地價值、勞動力安臵、青苗損失外，還要增加農民在土地承包期內正常收益權損失、土地的潛在收益損失、相鄰土地的損

害、土地增值的收益損失以及農民因失去土地的各項間接損失等項

目。作為生產資料的補償，不僅要使農民能夠解決目前的生活，還要

確保農民在失去土地后有能力再創業。對被征收土地農民的安臵，區

別不同區域、不同經濟發展水平、不同年齡段農業人口，建立以市為

導向的多種途徑安臵，建立復合式征地安臵模式或對征地安臵補建費的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補償方式多元化。目前，我國主要采取貨幣補償方

式，實行“分錢到戶”一次性到位的單一補償方式。因其補償額低，而農民往往把貨幣補償用于購買急需消費品，加之農民在就業上固有的劣勢，補償金一旦用完，農民就失去了生存的經濟基礎，所以這種

補償方式為失地農民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國等發達國

家的成功經驗，土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采

用實物補償。山于各地情況不同，經濟發展水平相差較大，多樣化的征地補償的形式可以滿足失地農民的不同需要。可以采取靈活多樣的補償形式。(1)土地入股。在堅持農地集體所有制不變的情況下，將

被征用的土地按市場價格入股，也可以按土地承包關系、勞動貢獻及

土地的狀況等綜合因素折算，實行參股合作經營，農民入廠就業，分

享土地增值的收益，這種辦法產權清晰，操作簡單，農民按期領取工

資和分紅。土地入股的形式是一種可持續性的補償方式，有利于發展

生產力，推進城市化、工業化，既使失地農民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農民的就業問題。(2)留地安臵。政府

按照規劃確定的用途，給被征地農民集體和農戶留出一定數量的土

地，由其開發經營，實際上是給被征地集體和農民留出生產資料。留

用土地有留用集體土地、國有土地、建設用地三種方式。(3)土地臵

換。當土地補償不足，土地被征用者長遠生計無法維持時，可以采用

土地臵換的方式。在失地農民要求以土地臵換的情況下，可以采用由

征地單位開發耕地、集體留用土地、復墾造地、土地整理改造等替代

形式，為失地農民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農民的就業問題。(4)替代地補償。考慮到失去土地的農民有可能在領取土

地補償費后找不到合適的就業崗位而坐吃山空，在確定補償的方式

時，以國有宜農土地作為替代地補償，以解決農民的就業問題。(5)

增值補償。合理分割土地用途轉移的增值部分，提高征地補償的規范

性和公開性，真正實行按市場價補償原則，讓農村土地所有者分享到

經營城市過程中土地增值部分的收益。

(三)加強對失地農民安臵政策的創新

我國失地農民的安臵政策經過了幾個階段的演變。從 1981 年

-1993年的“貨幣安臵政策”為主導，發展成為 1993年后部分地區

興起的“土地換社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相繼在不同

地區實行。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地換保障”等做

法都是“自上而下”的政策運行模式，其中的弊端就是失地農民在維

護自身權益時處于弱勢地位。城市化進程中事關失地農民利益的各項

決策，應當在認真聽取農民意見的基礎上進行，要充分地尊重這部分

農民的意愿，從而提高決策的科學性和民主性，從政策源頭上去維護

失地農民利益，從政策上來保障失地農民的生產、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運行模式來彌補“自上而下”的政策

運行模式缺陷。2008年出現的新思路“草根融入”政策正是對“土

地換社保”政策的修正和完善，使失地農民社會保障政策從“保生活”

逐漸過渡到“保發展”階段，從而為失地農民市民化奠定物質基礎。

2008年10月 12 日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體

會議通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，規定要做好被征地農民社會保障，做到先保后征，使被征地農民基本

生活長期有保障。這預示著今后這種“草根融入”的社會保障政策將

會成為推動失地農民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區被征地農民社會保障試行

辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農民能參與到與自

身利益密切相關的政策發言權中，保證了政策符合絕大多數失地農民的意見和要求。解決了越權批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設邊報批等違法用地的實踐難題，確保了被征地農民在失地之后

權益得到保障。這不失為對舊的安臵模式的一種突破。

(四)解決失地農民的再就業問題是關鍵

在解決好失地農民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方

式.不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之

以漁”的方式。力爭把補償化為推進失地農民就業的動力，繼而以失

地農民的充分有效就業促進地方經濟的深化發展。

1.發展農村經濟，鼓勵失地農民返鄉。20世紀90年代以來，客觀上存在著務農收入與外出務工、經商收入差異懸殊的狀況，于是

大量農民外出務工，而其主體往往是文化技術水平相對較高、體力強

壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進行正常勞作，以致不少農

村出現了土地經營粗放和撂荒現象。由于失地農民本身已具有從事農

務勞作的技能和條件，再返鄉務農不存在知識、技術和觀念上的障礙。

因此，失地農民完全可以通過轉租承包的形式再從事農務，并形成一

定規模的集約化農業經營.從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城

市郊區農民與農村農民相比視野相對比較開闊，他們更了解市場需

求，他們可以根據他們掌握的情況種植收益相對比較高的經濟作物，他們可以在品種和地域上實行多樣化經營，這也會促進農業內部的產

業結構調整。同時，失地農民也可以利用所獲得的補償金進行農產品

加工投資，既延長了農業產業鏈，又增加了農產品的附加值，并可以

為更多的農民創造就業機會。

2.多種渠道，拓展就業崗位。要想徹底解決失地農民的安臵問

題，就要增加就業崗位，從而使失地農民充分就業。拓展就業崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實現：一是對吸納失地農民較多的企業實行一定的優惠政策，對那些提供就業崗位多、兼顧社會效益的企業進行稅費減免，或提供其它方式的有利條件，以調動企業增崗

進人的積極性；二是通過發展基礎設施建設和住宅建設為農民就業和

收入增長爭取空間；三是應該鼓勵、倡導和推動市民的消費觀念，使第三產業成為帶動農村剩余勞力較快轉移，提高農民收入的重要力量；四是大力發展農村金融，一方面對需要自主創業的失地農民或鄉鎮企業進行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對農村民間借貸進行有效監管，使資金真正做到“來之于農，用之于農”，民間借貸資金的合理運用既可以為資金所有者增收，又能集中閑臵資金發展農村產業。

3.強化就業技能，提供就業信息。各級政府應主動與一些學校特別是技校聯系，利用現有的師資和設施，以較少的投入較好地實現對失地農民的相關培訓，提高其就技能，讓他們成為符合市場需求的勞動者。在幫助失地農民提高就業素質的同時，各級政府要提供大量準確、及時的就業信息，以幫助失地農民降低盲目找工作的風險和流動成本。