第一篇：我國城市化進程中郊區城市化問題分析

我國城市化進程中郊區城市化問題分析

來源：資源網作者：李爭發布時間：2008.06.2

4郊區城市化是城市在經歷了中心區絕對集中、相對集中和相對分散以后的一個絕對分散的階段，是由于城市中心區的土地稀缺地價昂貴、交通堵塞擁擠、居住人口密集、環境質量惡化，致使城市中心區人口和企業、公司外遷到郊區，使城市中心區的人口增加低于郊區，形成相對中心區而言的離心化現象。其實質是城市周圍的農村地域受到城市擴張的影響，逐步向城市性因素和農村性因素相互混雜的過渡地域變化的過程。隨著我國城市化進程的加快，城市不斷的外延擴張，位于城市邊緣的地帶在城市化進程中不斷被發展成為新的城市，在這一背景下，我國部分學者也提出了我國的郊區城市化問題，并指出了郊區城市化的發展方向以及目標等。我國的郊區城市化發展模式也借鑒了西方發達國家的經驗，在我國的實際應用中也出現了一些問題，本文將對我國在郊區城市化發展中存在的誤區和問題進行分析。

一、郊區城市化的表現形式、原因以及實質

目前部分學者和政府官員對我國的郊區城市化的理解還存在著誤區，產生了概念上的錯誤，造成的不利影響也是相當大的。正確理解郊區城市化的形式和本質有助于我們對我國的郊區城市化現象進行分析。

1．郊區城市化的表現形式

“郊區城市化”是指人口與經濟活動從城市中心區域向廣闊的郊區甚至小城鎮或鄉村遷移，引起城市郊區迅速發展成為新型城區，而老的中心城區出現人口減少的現象。郊區城市化首先出現在歐美等工業化、城市化程度很高的國家，以美國尤為突出。與郊區城市化現象相聯系的另外一個現象是原有的中心城市功能衰退，環境惡劣，導致中心城區向郊區發展的現象。20世紀80年代以來，我國城市化水平大大提高，北京、上海等大城市相繼出現了郊區化現象，如城市中心區企業外遷，郊區大型企業設施及住宅區與別墅區的建設等。目前我國城市郊區化主要是城市人口與工業及部分商業的郊區化，服務業、金融保險等第三產業仍在向城市中心區集中。

2．郊區城市化產生的原因

郊區城市化產生的原因分為外部因素和內部因素，其外部因素有：

（1）技術進步及由此產生的經濟繁榮是城市郊區化必要的經濟條件。交通網絡的完善、通訊技術的發達以及隨著技術進步而產生的對生活質量的需求都是導致郊區城市化產生的原因。交通的進步減少了人們從郊區到城市中心的成本，通訊技術的發達可以實現在郊區對城市中心業務的控制，這些為人們遷往郊區提供了必要的條件。

（2）政府的政策導向。政府的政策為城市郊區化創造了良好的外部條件。政府直接向郊區投資建設工業園區，不斷改善城市郊區的基礎設施建設狀況，并且城市郊區的地層建筑具有較低的建設成本，吸引了眾多的建設資金，使郊區的建設日益完善，并吸引城市中心區的人口向郊區不斷轉移，導致了郊區城市化的形成。

郊區城市化產生的內部因素有：

城市發展客觀規律所導致的城市內部凝聚力的逐漸喪失。城市作為一個區域的增長核心，在形成初期具有極強的內部凝聚力，進而產生集聚一規模效應，但這種集聚是有限度的，當達到某一限度時，許多城市問題相繼產生，如交通擁擠、地價上漲、住房緊張、基礎設施老化、教育資源短缺、犯罪率上升、環境惡化等，稱之為“規模不經濟”現象。這時，城市增長開始由原來以集聚力為主導的極化階段轉向以擴散力為主導的擴散階段。一戰后，西方國家快速的城市化導致社會變遷失控和城市問題層出不窮，使城市固有的向心力逐漸喪失，嚴重抑制著中心城區經濟的進一步發展，成為促使富人階層、工廠各種機構紛紛向郊區遷移的內部動因。

3．郊區城市化的實質

有學者在較早的時候指出，這種城市化由集中走向分散的現象，是在新的歷史條件下出現的一種新的城市化形式。（楊重光，劉維新。1986）根據城市倒“S”型曲線發展規律，郊區城市化是城市化歷程的一個必然階段。在城市化的第二個階段（城市化率達到70%~90%），出現了城市區域化的現象，即不是向城市的一個點聚集，而是向一群相互緊密聯系的城市點聚集，同時伴隨著老點向新點的擴散，城市數量仍在增加，城市質量也在提高。隨著城市規模的不斷擴大，城市功能的不斷發展，第二產業將逐漸向城市郊區轉移，導致城市中心區域原有的功能開始倒退，據研究表明，當一個區域的人均GDP達到4000美圓時，郊區城市化速度會大大加快。城市郊區化實質上是一種城市化發展階段的需要，是一種主動形成的過程。

二、我國郊區城市化的特征及問題

（一）我國郊區城市化的特征

中外城市郊區化都是隨著生產力水平的提高，人民生活逐步富裕，出現為改善居住條件而離心遷移的要求，而城市交通改善、政府政策導向又拉動了這一進程。相對于發達國家的郊區化，中國城市郊區化具有自己的特點，主要表現為基礎差、雙向性和步伐快等方面。

1．我國郊區城市化的基礎差

我國郊區化是經濟發展水平較低基礎之上的郊區化。雖然郊區化的發生與經濟發展密切相關，但我國郊區化的社會經濟基礎遠不及西方。西方開始郊區化的時候，城市化水平就己經很高，經濟己經發展到相當高的水平，市場經濟日臻成熟。而我國的城市底子薄、基礎差，市場經濟體制不完善城市化水平低。1990年我國城市化水平為26.2%，2001年為37.7%，至2006年，東、中、西部城市化水平分別達到54.6%、40.4%和35.7%，城鎮化水平最高的上海才達到88%，而美國在20世紀50年代的城市化水平達70%以上，2001年達90%以上。

2．產業與人口發展的雙向性

從宏觀上看，我國日前大多數城市仍然處于集聚為主的城市化發展階段，但這并不排除北京、上海、廣州、天津等國內特大城市郊區化現象的產生，只不過這些城市的郊區化與西方發達國家有所不同，表現為產業和人口的集聚及擴散效應同時并存。中心區不但沒有“空心化”，反而

更加繁榮。由于我國城市發展處在集聚發展階段中心區仍保持著強大的吸引力，依然是城市經濟活動的核心。經過產業結構調整，城市原有的中心區工業特別是勞動密集型、污染較重的工業遷至郊區，而向心性很強的商業、金融業等第三產業集聚中心區，加強了中心區的城市現代化功能。同時，大量資金投入舊城改造，且推行上地有償使用制度，城區特別是市中心的各項建設獲得了生機。而由于產業的外遷，以及開發區等方而的建設，我國城郊地區獲得了飛快的發展出現了一些新的產業帶。

隨著我國對人口遷移政策的放松，城市化進程進一步加快，富裕起來的私營企業家和個體工商從業人員從鄉鎮和農村遷往大城市，在城區從事工商業活動；同時，為了方便就業和子女上學等原因，一些中產階級和富裕階層甚至遷往中心城區，從而形成了我國獨特的人口雙向流動現象。

（二）我國郊區城市化存在的問題

我國的郊區城市化有了一定的發展，特別是在北京、上海、廣州等城市化水平很高的地區。但是目前我國郊區城市化的發展面臨著一些問題，主要表現在以下幾個方面。

1．郊區被動的城市化

從前面郊區城市化的實質分析中我們可以看到，正常的郊區城市化是一城市化發展的一個必然階段，是一種因為中心城區和整個地區經濟的不斷發展和技術的不斷進步帶來的主動的發展。在我國，郊區城市化卻是一種為了經濟發展而進行的一種“圈地運動”，給經濟的發展帶來了很多的負面影響，主要表現在：

（1）城市蔓延引發城郊土地利用矛盾。城市郊區是各類用地矛盾的集中之地，因為城市蔓延不但要占用用大量的耕地，使生產城市必需的原材料和農副產品的空問減少，而且工業區、住宅區往往在郊區建設，布局不合理，需要更多的能源消耗和建設投資。

（2）土地級差效益與盲目開發不和諧。城郊是城市到農村的動態過渡帶，非農產業迅速發展以及城市擴張引起土地級差收益的變化，而此時往往由于沒有科學的土地開發利用模式和管理制度作指導，土地朝暫時級差收益較高的方向盲目開發利用，使得土地不能發揮最大經濟效益（楊靈珍，王舟，2006）。

（3）破壞城市郊區的生態環境。郊區生態是城市生態的重要組成部分，合理的郊區土地利用結構和布局是優化整個城市生態的重要囚素，但城市的發展和郊區工業的繁榮，往往只考慮經濟效益而忽略了郊區土地非農開發給郊區生態帶來的影響，肆意占用耕地和不合理的非農用地使得城市污染蔓延，郊區污染增多，城市和郊區居民的生活環境同時惡化。

根據郊區城市化發展的實質來看，郊區的生態環境、生活環境以及社會環境要優于城市中心區域，而就上面出現的問題來看，我國所謂的“郊區城市化”不是一種真正的郊區城市化，而是一種變態的，由于經濟發展的一種盲目需要帶來的不良后果。

2．制度改革不能與郊區城市化的發展配套

隨著城市的不斷擴張，原城市郊區農村不斷發展成為城市，其途徑是對農村集體土地進行征收，轉為城市土地。在此過程中，然而，城郊農村在土地被征用后，管理上仍然普遍保留了原村鎮集體管理的模式，未能納入城市一體化的管理體系。由于農村組織自身的局限性，不僅在規

劃建設、環境管理、設施配置、治安管理等方面的工作捉襟見肘，在就業培訓、社區生活等其它方面的工作也遠遠不能勝任。使這些地帶保持著村落的物質環境、文化觀念、社會網絡和生活方式，居民就業困難、或靠出租房屋與集體股分紅為生，“是城而非城”，成了城市里的村莊，也就是通常所說的“空心村”。同時這些“非農非城”的階層也帶來了一系列社會問題。這種“欠帳”式空間擴展還扭曲了土地供應的市場機制，一方面不利于土地資源的合理配置，導致政府競相壓低地價招商、開發商在郊區大量圈地、郊區土地利用效率低下等一系列問題。另一方面利益分配機制向開發商傾斜，使城市收益外流、農民不能獲得轉變為市民的成本，不能成為有貢獻的市場主體，而成為社會的負擔，進而影響國民經濟的長遠發展（張穎，2003）。

產生以上現象的深層次的原因就在與我國的制度改革未能跟上城市化發展的步伐，農地產權制度的不合理導致了征地之后大量社會問題的產生，譬如農民生活失去保障等。而我國政府財稅制度的不合理導致了地方政府盲目圈地，盲目的經營城市，致使城市無規律的擴張，城市郊區環境受到破壞，郊區城市化軌跡被嚴重歪曲。

三、對我國郊區城市化的討論

通過以上的分析，我國在所謂的“郊區城市化”中暴露了許多的問題，郊區并沒有變成城市，而是仍然是城市的邊緣，基礎設施仍然落后，生活和社會環境落后于城市中心地帶，由此我們可以看到我國的郊區城市化并不符合真正的郊區城市化的軌跡。這是因為我國的經濟狀況還沒有達到發展郊區城市化的階段，我國城市化的質量并不高，只有當一個城市經濟發展超過了城市現有功能承載力的時候，才會主動的向郊區城市化發展。

就我國目前的各種政策體系來看，要想實現真正的郊區城市化，還需要對各種制度進行改革和創新，特別是農地產權制度和財稅體制。農村集體土地產權主體的不確定，導致的在農地非農化過程中利益分配不均等問題將會對郊區城市化過程產生巨大的阻力。目前很多學者就農地制度改革與征地制度改革做了較多的研究，也提出了很多有效的建議，《物權法》第四十二條對土地征收補償的依據、原則、內容及責任作了規定，體現了征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則，為農地非農化收益分配提供了法律依據，有效的保證了失地農民的利益。另外，在當前財稅體制下，地方政府財政狀況緊張，并且對土地收益依賴過重，會造成城市郊區土地的粗放利用，形成新的“圈地運動”，新的城區不能合理的開發，舊的城區不能被合理的利用，造成了城市結構的失調以及城市發展路徑的變形，使我國的城市化進程嚴重滯后，因此有學者建議將一次性繳納土地有償使用費制度改為年租制，保證地方政府的可持續性土地收益，以降低城市土地粗放利用的程度，提高城市用地效率，為主動的郊區城市化發展奠定良好的基礎。

在我國城市化發展過程中，應該積極做好統籌區域土地利用，實現城郊共同繁榮積極調整中心城區的產業結構，實現中心城區用地“退二進三”的調整，繼續發揮中心城區在城市經濟中的核心作用，提高其現代化功能。按照城市郊區化的客觀要求，推進郊區三大產業之間、各產業內部及產業布局空間3個方面結構的調整。以產業為依托，加快人口和產業的集聚，承接中心城區的功能轉移，在空間經濟、人口、社會、生態等方面加速實行城鄉一體化，實現城區與郊區的協

調發展（盛廣耀，2006）避免走國外城市郊區化過程中中心城區“空心化”和經濟衰退的彎路。

第二篇：淺析我國城市化進程中失地農民社會保障問題

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淺析我國城市化進程中失地農民社會保障問題

作者：粟琪 姜澤芳

摘 要 20世紀80年代以來，伴隨著我國城市化進程的快速發展，產生了一個失去土地卻又無法真正融入城市生活，從而游離于城市與鄉村之間的新的社會困難群體——失地農民，而當今社會的快速發展以及對土地需求的快速增長使得失地農民這一特殊群體越來越龐大。作為弱勢群體，失地農民社會保障問題正逐步受到社會關注，成為我國維護社會和諧穩定和長治久安的重要因素之一。本文通過對城市化進程中我國失地農民社會保存在的主要問題進行分析，提出了健全我國失地農民社會保障體系的具體措施，以期能為解決我國失地農民社會保障問題提供一些切實可行的方法和對策，維護失地農民的合法權益。

關鍵詞 失地農民 社會保障 問題 對策

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

近年來，隨著我國城市化和工業化進程的加快，征地規模不斷擴大，大量的農業用地被征用為建設用地，產生了大批的失地農民。當前中國失地農民的總數已經超過了4000萬人，在“十一五”期間每年新增的失地農民約200萬，“十二五”期間失地農民的規模還將繼續增加。有學者測算，預計到2020年，失地農民將突破一億人，成為一個龐大的特殊群體。但當前，對于這個龐大的特殊群體的保障制度并不完善，作為農民，他們失去了基于土地產生的經濟收入作為生活來源，又不能享受到城鎮職工的社會保障體系帶來的后續保障，他們的合法權益得不到有效維護，使他們逐漸成為邊緣化的弱勢群體，由此產生了諸多的社會問題，各種沖突頻繁發生，嚴重影響社會和諧。在這種背景下，如何將被失地農民的利益考慮進來，切實使失地農民的生產和生活得以妥善安置，成為一個艱巨而任重道遠的使命。

1失地農民概念界定

失地農民這一詞匯是現階段我國由農業社會向工業社會快速轉變過程中產生的新詞匯，目前，學術界對失地農民這一概念并沒有形成統一明晰的認識。一般意義上來講，失地農民泛指失去土地的農民。白呈明（2003）認為，農民在失地過程中，不僅失去了土地、就業、生活的保障，還失去了政府對他們的技術、資金、農資等方面的支持的機會，農民那些與土地密切相關的文化、教育等方面的權利的實現也會受到極大的限制。所以，從這個角度上講，失地農民指的就是這樣一類弱勢群體，他們因為失去了土地而失去了與土地相關聯的一系列權益和利益。其與土地相關的權利包括財產權利、就業機會、基本生活保障以及與土地相關的政治、文化、教育和發展的權利等。

2我國失地農民社會保障存在的主要問題

現階段，土地的社會保障功能，這一對農民來說最為重要的功能正在逐步消失。農民失去了土地就意味著失去了就業機會和經濟收益，同時，失去了最基本的生活保障和養老資源，這一系列的問題讓他們面臨著來自生活、就業和社會保

障多方面的困境，同時也暴露出了失地農民社會保障存在的一些問題。

2.1補償標準偏低，方式單一且費用分配不當

《土地管理法》規定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前三年平均產值的6—10倍，安置費為4—6倍。西部城市土地補償費和安置補償費平均標準為每人18000元（不含青苗和地上附著物補償），按目前農村居民人均消費支出計算，只能維持6年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持3年的生活。雖然近幾年各地適當提高了征地補償標準，但是在征地過程中，土地補償款的分配混亂，出現大量暗箱操作和“尋租”行為，補償款被層層截留，大部分被中間商或地方政府所獲取。另外，在實踐中，其實有多種安置方式可供選擇，比如留地安置、住房安置、就業安置、投資入股安置、社會保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是貨幣安置，其它安置方式卻很少采用。

2.2尚未建立完善的社會保障體系，覆蓋范圍窄

從嚴格意義上說，目前各地的失地農民社會保障政策并未形成一個體系。有些地區實行的保障政策只能稱為“基本生活保障”制度，其與社會保障相去甚遠，更不具備社會性、福利性、公平性和互助性這些社會保障的基本特征。而一些地區雖然建立了失地農民社會保障的制度框架，但社會保障的內容不夠全面。從目前各地的實施情況看，最主要的保障方式是養老保障，而醫療保障等其它保障方式則鮮有涉及，為失地農民辦理失業保險、提供就業指導與技能培訓也是在極個別地方實行。另外，目前普遍將失地農民的社會保障工作重心定位于養老風險的防范與保障上，而醫療保險、失業保障和工傷保險等僅在沿海一些經濟比較發達的地區出現，沒有得到普及推廣，社會保障覆蓋面窄。

2.3資金籌集困難，就業培訓不到位

失地農民社會保障資金主要來源于征地單位支付的征地補償費、安置補助費以及政府轉讓土地所獲得的土地出讓金，并以征地補償費和安置補助費為主。有的地區專門成立了第三方社會保險經辦機構，當地政府要求征地單位一次性將為失地農民補繳的保險費從征地補償費和安置補助費中扣除，并直接撥付到社會保險經辦機構；有的地區則由地方財政、村集體及失地農民個人共同負擔失地農民的社會保障。但是由于我國《土地管理法》的補償標準較低，而失地農民個人大部分缺乏繳費能力，地方政府從土地收益中拿出的補貼也較少，所以失地農民保障資金籌集難以保障。另外，沒有穩定的資金來源，也使得針對失地農民所進行的就業培訓工作難以開展。失地農民由于受自身知識水平和科學文化素質的局限，缺乏主動尋找出路的意識，在當前激烈的就業競爭中處于劣勢，因此其中的相當一部分農民處于失業和半失業狀態。

2.4保險費用缺乏精算且監管缺失

在實際運作中，社會保險部門沒有充分考慮諸如資金的時間價值、平均余命、工資增長率等因素，缺乏對保險費的繳納與待遇支付水平精算。目前許多地區的保險費繳納直接根據土地補償費的一定比例確定，而支付水平則以城鎮最低生活保障標準為依據，對保險待遇的調整也存在著極大的隨意性，沒有考慮失地農民的需求，也沒能適應社會經濟的發展。另外，對于保險資金具體的運營、管理以及監督，各地方在試行的過程中都沒有明確的、具體的規定，加上監管方面的缺失，都增加了保險資金的風險。

3完善我國失地農民社會保障的對策

3.1堅持分類實施，逐步提高補償標準

我國各地區經濟、社會發展水平差異性較大，在構建失地農民社會保障制度的過程中，要考慮各地區的具體情況，分別進行，循序漸進。首先可以從經濟基礎雄厚，經濟發展較快的地區著手，建立起具有當地特色的失地農民社會保障制度。對于經濟相對落后和相對貧困的地區，可以根據當地實際情況，以當地實際經濟發展水平為基礎，可以逐步提高保障的標準。另外，在明確并逐步提高失地農民社會保障的水平的同時，應該進一步確立合理的征地補償標準，以土地的市場價值為基礎，提高征地補償的規范性和公開性，從而真正維護農民的合法權益。

3.2完善社會保障體系，擴大覆蓋范圍

由于各地的具體條件不同，所以在建立社會保障體系方面也不能搞一個標準一刀切。而是應該在考慮到地區差異的情況下，分類型分層次的擴大對失地農民社會保障的覆蓋面，建立健全一系列的配套措施，解決失地農民的可持續生計和權益保護問題。具體可以從以下幾個方面入手：第一，實行不同于農村社會保障和城鎮居民社會保障的保障體系，使其界于兩者之間，既為失地農民失去工作退回農村留有退路，又為其農轉非納入城鎮居民保障體系過度銜接。第二，分層推進，逐步完善保障項目。首先建立失地農民的養老保險和再就業保障體系，因為養老保險是社會保險最重要的保障；其次是醫療保險；接著是工傷、生育、失業保險等，逐步與城鎮職工社會保障體系相銜接。第三，堅持低水平、廣覆蓋的原則。讓各種保障項目能夠在各地得到普遍實行，尤其是經濟不發達的地區，從而提高保障水平，擴大社會保障覆蓋范圍。

3.3暢通資金籌集渠道，增加資金投入

資金籌集是社會保障安置運行的基礎。社會保障資金的來源必須穩定、暢通、可持續。在實際操作中，考慮到失地農民承擔保障資金的不現實狀況，社會保障資金可采用“存量+增量”的方式解決。征地補償費為保障資金的一次性存量供給。增量部分來源于政府土地征收后的增值或土地使用過程中的收益。從目前情況看，土地征收后的增值收益主要進入了地方各級政府的“財政口袋”。這不僅加劇了失地農民社會問題的嚴重性，而且愈加誘發了地方政府征地的強烈動機。土地增值收益應當“取之于民（失地農民），用之于民（失地農民）”，因此，應將土地出讓金優先用于失地農民社會保障安置的支出。總而言之，失地農民社會保障資金的籌集要從土地出讓過程中所有可得的收益中予以解決，從而增加失地農民社會保障資金的投入。

3.4構建就業保障機制，引導失地農民再就業

由于我國農民長期缺少接受教育和培訓的機會，文化素質和就業技能水平低下，在當今競爭激烈的市場經濟中處于不利地位，容易成為城市中新的弱勢群體。

為此，我們要加快建立城鄉統一的勞動力市場網絡，實現用工信息共享；在發揮市場基礎性調節作用的同時，逐步建立一種勞動者自主擇業、平等就業的新型就業機制，實現在勞動力市場中統一、公平競爭的就業格局。構建失地農民就業保障機制應當做到以下幾點：一是要建立被征地農民就業專項資金，保證失地農民就業培訓工作能順利展開和進行。二是勞動保障部門要建立培訓基地，充分利用各類技工學校和職業學校的資源，幫助失地農民再就業。三是加大對失地農民就業培訓力度，通過落到實處的就業培訓，引導失地農民自主擇業和勇于創業，使失地農民能在激烈的就業競爭中占得一席之地。

3.5引入社會保障精算，健全監管機制

在社會保障領域，精算在制度建設、政策評估、財務預算、風險預警等方面都發揮著重要的作用。在建立新的社會保障制度時，通過精算，可以測算在給定的社會保障資源下可能提供的社會保障水平，或者為了實現一定的社會保障水平必須具備的經濟能力，從而為社會保障制度的建立提供依據。通過長期精算評估報告，反映制度未來的發展方向，為及時發現問題和解決問題提供依據。可見，引入社會保障精算對于評估失地農民社會保障制度可持續性，評價失地農民社會保障相關政策是否能有效提供保障發揮著重要作用。另外，在健全監管機制方面要做到以下幾點：首先，要盡快建立和完善失地農民社會保障的相關法規體系，確保失地農民社會保障制度的健康運行。其次，明確監督主體及其監督職能，增強監督部門對資金監督的專業性、規范性和權威性。再次，要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規定，增強透明度，加大社會監督的力度。參考文獻

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（7）.

第三篇：我國城市化進程中失地農民養老保險問題研究

摘要：解決失地農民養老保險 問題 事關失地農民切身利益，是構建 社會 主義和諧社會的題中之意，但 目前 失地農民養老保險存在著諸多問題，因此，應該本著靈活性、可持續性等原則，構建失地農民養老保險模式，有效解決失地農民養老保險問題。

關鍵詞：失地農民；養老保險；原則；模式

農民年老喪失勞動能力時，傳統的做法是將其擁有使用權的土地交由子女耕種，耕種收獲基本能滿足老人的生存需求，可見，土地又承載著養老保障的功能。失去土地也就意味著失去了傳統的、穩定的養老保障。因此，探討如何解決失地農民的養老保險問題，構建 科學 合理的養老保險模式，不僅是保障失地農民養老無憂的迫切要求，也是贏得失地農民對城市化的支持，促進 經濟 發展 必不可少的條件，更是保持社會穩定和構建社會主義和諧社會必須解決的重大課題。

一、失地農民養老保險現狀 分析

1．養老保險政策設計上的缺陷是失地農民參保率低的主要原因。一是養老保險政策缺乏一定的強制性。調查顯示，政府強制要求失地農民參與養老保險的僅占8．3％。失地農民由于受多種因素制約，理財能力不足，養老觀念相對滯后，無法對自己的養老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農民參加養老保險是很困難的，政府在制定合理的養老保險政策的基礎上，應加強引導，目前的養老保險政策還應具有一定的強制性，以確保失地農民養老無憂。二是個人繳費比例過高。調查顯示，39．9％的失地農民因為個人繳費比例太高，而無法參加養老保險。農民失地后，一方面由于非農就業技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于糧食、蔬菜等自給條件喪失，生活支出普遍上升。失地農民的繳費能力極為有限。不少地方在設計失地農民繳費比例時認為個人負擔部分可從安置補助費支付，但現行征地補償標準普遍偏低，不足以支付養老保險費用，即使部分地區的安置補助費能支付也會對失地農民的生產、生活造成很大 影響。因此，各地在確定個人繳費比例時應充分考慮失地農民的現實，使他們不致因負擔過高而無力投保。三是保障水平過低。調查表明，有22．1％的失地農民因為保障水平太低，政策缺乏吸引力而放棄參加養老保險。目前各地的養老金發放標準多在二、三百元，有的地區不到一百元，這種養老金水平在當前 農村 消費水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。另外，農民失地后最終將隨著城市化的推進轉化為城市市民，城市消費水平和物價水平都遠遠高于農村，靠這點微薄的養老金要想在城市實現“養老無憂”幾乎是不可能的。當前的保障水平過低，不能真正保障失地農民安享晚年成為制約失地農民養老保險工作廣泛開展的原因之一。四是保險層次單一，滿足不了失地農民不同層次的保險需求。比較富裕的失地農民希望將來的保障水平能高一些，即使個人負擔的絕對金額高一些也無所謂，只要能真正實現養老無憂；經濟狀況較差的失地農民則由于受個人繳費能力的制約，只求將來能保溫飽。但目前各地養老保險大都缺乏層次性，致使部分失地農民因保險層次過低不愿投保，部分失地農民又因繳費負擔過高無力投保。

2．實施過程中的不足降低了失地農民參保積極性。一是宣傳不到位，影響養老保障工作的開展。調查顯示，有高達43．3％的失地農民不了解當地的養老保險政策，54．2％的人表示了解一些，僅有2．4％表示非常了解。可以想見，即使當地的失地農民養老保險政策確實能夠保障失地農民利益，43．3％的不了解這一政策的人恐怕也不會從腰包里掏錢出來買保險，政策的實效性也就可想而知了。在對失地農民養老保險政策有所了解的人群中，通過“政府宣傳”了解的僅占43．8％，近六成的人則是通過其他渠道了解的，這又不可避免的存在著了解不全面的可能性。二是養老金不能足額、準時發放，影響失地農民參保積極性。不可否認，56．5％沒有參加失地農民養老保險的人中，有一部分對此是持觀望態度的：如果這一政策實施情況良好就參加，否則繼續觀望或轉而求其他。調查表明，參加了養老保險的失地農民有32．7％的人不能足額領到養老金，40．5％的人不能準時領取到自己的養老金。這表明拖欠失地農民養老金已成為比較嚴重的問題，這種狀況不僅會影響到老年失地農民的生活狀況，而且會挫傷尚未參加養老保險的失地農民的投保積極性。三是實施過程知情權、監督權、參與權缺失，使失地農民對養老保險缺乏信任。因為對養老保險制度不放心而拒絕參加的占受訪人數的25．7％，我們分析造成這種狀況的原因主要有兩方面：一方面是由于失地農民養老觀念滯后、政府又未能很好的宣傳從而導致失地農民對這一制度不了解；另一方面是由于在養老保險基金的管理運作中，失地農民被剝奪了知情權、監督權和參與權，導致失地農民對這一制度不放心。知情權、監督權、參與權的缺失使失地農民對養老保險的“保險度”產生懷疑，影響養老保險工作的開展。

二、失地農民養老保險模式構想

1．“分年齡、廣覆蓋，低水平，多層次”的保險模式。“分年齡”就是對不同年齡段的失地農民應區別對待，總的原則是“高齡優先”，即年齡段越高的群體享受越多的養老照顧。具體做法建議以分四段為宜。一是征地時已達退休年齡的：一般而言，達到退休年齡的人(一般以男60周歲、女55周歲為退休年齡)，通過勞動滿足自我生存的能力大大下降，這一年齡段的農民失地后靠打工和經營的能力更是處于劣勢，自我養老能力更弱。因此，失地農民養老保險政策應向這部分老年人傾斜，在養老保險費用分擔等方面給予適當照顧，盡可能的使他們能夠享受養老保險。對已達退休年齡的失地農民由地方政府和集體經濟組織為其一次性交納15年養老保險統籌費，個人帳戶部分以不超過安置補助費為限繳納，從次月起開始按月發放養老保險金。二是處于“4045”(男45周歲、女40周歲)——退休年齡段的：這部分失地農民由于 學習新的勞動技能的能力下降，非農就業困難，收入水平相對較低，可由政府和集體經濟組織為其一次性繳納15年的養老保險統籌費，但個人帳戶不享受退休年齡段的待遇。三是18歲－“4045”段的：這部分失地農民正處于接受新事物、新知識的黃金年齡段，對這一部分失地農民應辦理“農轉非”，加強勞動技能培訓，開拓新的就業途徑，引導他們加入城鎮職工養老保險體系。四是18周歲以下的：對在征地時未滿18周歲的被征地人員或在校學生，給予辦理“農轉非”，當其進入勞動年齡或學習畢業后，進入勞動力市場，作為城鎮新生勞動力同等對待。“廣覆蓋，低水平”就是要使失地農民養老保險惠及盡可能多的失地農民，但由于失地農民自身的投保能力和國家財政補貼能力有限，只能給他們提供較低水平的養老保障。調查顯示，大多數失地農民對這種模式是接收的：64．5％的失地農民愿意參加個人繳費較低、未來領取的養老金也較低(僅能維持基本生活)的養老保險制度。這種模式的優點在于既考慮了當前國家財政負擔能力，又考慮了失地農民繳納養老保險費的能力，有利于使更多的失地農民享受養老保險。但在實際操作中，必須把握好“低”的限度：能夠保障基本生活。“多層次”就是要針對失地農民的不同情況，制定不同的繳費標準和享受標準。確定不同的個人繳費標準，交費越高，將來領取的養老金就越多。既使繳費能力不高的失地農民能夠參加養老保險，又使繳費能力較高的失地農民能夠享受較高養老待遇。

第四篇：《關于城市化以及我國城市化問題和分析》

城市化是一個地區的人口在城鎮和城市相對集中的過程,城市化意味著城鎮用地擴展，城市文化、城市生活方式和價值觀在農村地域的擴散過程。城市化亦指人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，表現為鄉村人口向城市人口的轉化以及城市不斷發展和完善的過程。有的學者也把城市化稱之為城鎮化、都市化，是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，具體包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化。

從社會學的角度來說，城市化就是農村生活方式轉化為城市生活方式的過程。發展不是目的，只是一種手段，其根本目的還是為了提高人民的生活水平，改善人們的生活質量，促進人的技能和素質的提高，提高人類社會的整體發展水平，使人與人、人與自然關系達到和諧發展。

城市化主要有三個主要標志：1.城市人口增加；2.城市人口在總人口的比重上升；3.城市用地規模擴大。發展中國家城市化特點：1.起步晚,發展快；2.城市化水平較低；3.城市發展不合理。

在城市化過程中會出現一系列的問題，城市規模的無限制擴大，城市人口的迅猛增長，城市化過程中出現了嚴重的問題。具體表現在六個方面：（1）環境污染嚴重，原有生態環境改變，環境質量下降，趨于惡化；（2）中心區人口密集；

（3）交通擁擠；

4、地價房租昂貴，居住條件差；

5、失業人口增多；（6）社會秩序混亂。

我國是一個發展中國家，是一個人多件差異性極大、地區地廣、自然資源與自然條發展不平衡的國家，但其城市化問題也是世界各國關注的焦點。我國的城市化主要開始于20世紀70年代后期，即改革開放后。

不過，目前我國在城市化進程中有五大問題不可忽視：

首先，把城市化率簡單地當作一個城市現代化的指標來追求。為追求數字指標，有的靠行政區劃調整以擴大管轄面積。實際上城市化率并不能充分反映城市的現代化水平，如草原、沙漠地區和某些工礦區，盡管數字上反映的城市化率比較高，但并不能說明其城市現代化水平高。又如一個省域的城市化同一個市域的城市化，甚至一個縣所謂“城市化”，具有完全不可比性，不能湊數字、比指標。城市化的實質是產業結構轉型，就業結構優化，非農就業崗位增加。但目前一些地方不重實質而重形式。

其次，在城市化問題上玩“數字游戲”導致了對城市、城市化基本概念的混淆與混亂。由于不少地方追求以改變行政區劃來擴大城市轄區，把城市做大，導

致城市是“聚集的點(中心)”還是“城鄉不分的面(區域)”變得日益模糊。近年來不少地市合并，地級市已成為區域實體，整個地區成為一個城市，但真正的城市建成區還只是區域的一個點(中心)。譬如內蒙古呼倫貝爾盟改地設市后，很大的鄉村區域都變成“城市”了，這既不符合事實，還造成了統計上的失真。一些大城市所轄縣整縣改市也存在類似問題。

第三，城市核心競爭力定位比較混亂。有的城市為了展示其城市化水平，盲目建大廣場、大草坪、寬馬路、摩天樓等形象工程，甚至還出現城市之間的盲目攀比。在產業結構上，缺乏區域和國家的統一規劃，盲目雷同，不少城市都把信息產業、高科技產業作為支柱產業。在建設資金上，由于急于改變城市形象但資金不足，為了籌集資金盲目擴大城市建設用地，寅吃卯糧，或者盲目借貸，形成很大的金融隱患。

第四，隸屬于城市政府的規劃權力缺乏制約機制和責任追究機制。而在市場經濟國家和地區，城市規劃的審批、監管多是市議會。目前流行“規劃聽市長的”，而有的市長又常受開發商的影響或被開發商牽著鼻子走，造成很多短期行為和錯誤決策。

第五，一些城市決策者忽視或不懂城市發展的區域規劃，忽視城市圈或城市連綿區的客觀事實，看不到在經濟全球化、區域一體化的浪潮下，城市之間聯合協調的必然趨勢，不是主動聯合而是惡性競爭，既造成了區域基礎設施規劃和城市發展布局的不合理，又削弱了我國城市總體上的實力，降低了在國際上的競爭力。

城市化要數量、質量并重，但更要重視質量；要速度與可持續發展并重，但更要重視可持續發展；要實體與環境并重，但更要重視環境；要硬件與軟件并重，但更要重視軟件；要個體(城市)和群體(區域)并重，但更要重視區域；要物質文明和精神文明并重，但更要重視精神文明。

對此有五大建議可供參考：

首先是科學定位。各城市要依據自身的資源、區位、市場潛力、歷史文化條件以及總體規劃，實事求是地、科學地進行城市定位，注重城市文明，充分體現特色。并且要根據城市發展過程中內外條件的演變相應調整其定位，從定位和優勢出發建設特色城市。

第二，必須考慮可持續發展問題。在發展城市以滿足當代人需求時，不能以危及后代的生存能力和發展為代價。城市的可持續發展主要包括生態、經濟與社會可持續發展，這就要求正確處理好人口、資源和環境幾方面的關系。可持續發展的關鍵就在于認清對城市發展的關鍵制約性因素，并將城市的發展限制在這些關鍵性制約因素的允許范圍內，避免由于過度發展對環境資源造成不可逆轉的破壞。

第三，要以城市為中心發展區域經濟，加快實現區域經濟的一體化。城市化本身就是從區域著眼觀察城市現象的，而且任何城市都離不開區域的支撐，因而要處理好城市建設和區域發展的關系。城市是區域的中心，區域是城市發展的基礎。城市工作必須正確處理城市與區域的關系，促進城鄉協調發展。城市發展要依據區域規劃，從整體考慮，發揮各大城市的優勢，挖掘潛能，打破行政束縛，放眼于大市場，實現區域經濟規模化、集團化、建立區域共同市場。要使城市發展與區域總體發展相適應，強化區域規劃的統一性和協調性。

第四，以提高城市領導管理水平為核心，培養城市領導的創新精神和創新能力，不斷改善城市管理，建立完善城市管理的新機制。城市規劃、建設、管理是復雜的系統科學，應建立一整套科學決策制度體系，提高城市規劃、建設管理決策的科技含量，避免城市規劃、建設、管理決策中不科學的長官意志。建議較大城市應建立總規劃師、總建筑師、總工程師、總經濟師制度。

第五，建議有關部門，特別是行政、統計、城市規劃等主管部門，應組織依靠專家研究中國城市行政區劃和中國城市統計區劃問題。建立科學的符合我國實際的城鎮化統計區，并穩定城鎮化統計指標，建立可對比的城市統計資料庫。

從我國城市化發展和城鄉差距擴大的現實出發，我國在推進城市化進程中必須采取兩手策略，一是抓好農業的發展，二是抓好城市的發展。

如此，才能更好的解決我國城市化進程中出現的問題，拉動我國經濟的發展，更好的促進我國經濟的騰飛及人民生活水平的提高。

第五篇：我國城市化進程中政府角色定位

我國城市化進程中政府角色定位

加快城市化步伐需要解決的問題很多，其中，對政府應擔當的角色和所處的地位應該如何界定，是首先需要研究和解決的問題。

一、中國城市化進程中政府角色定位的兩種主張及其評判

1、兩種主張。第一種主張，認為中國城市化應完全放棄政府干預，讓城市經濟隨經濟的發展自由成長。其主要理由是：城市化從本質上看，是生產要素所有者為追求更高收益（經濟收益和社會受益）而在城鄉間重新配置要素的過程，只要要素的自由流動沒有人為障礙，城市化就能和工業化與經濟發展相適應。他們根據發達國家的經驗，即高度城市化水平就是靠市場機制直接推動的，并聯系我國過去在推進城市化過程中的教訓，即政府的干預導致城市化滯后，得出結論：在當前加快城市化進程中，政府不適當的直接介入，不但不能解決城市化滯后問題，反而會導致“虛城市化”。第二種主張，認為中國的城市化進程必須加強政府干預，其理由是：在很多領域，中國經濟的市場化程度還不高，市場機制還不夠健全，信息流通渠道不暢通，此時若單純依賴市場力量將難以實現資源的最佳配置，從而不能起到加快城市化發展的作用。特別是目前我國的城市與農村、工業與農業的“二元經濟結構”的經濟勢差還較大的情況下，若政府不加管制地簡單打開城門，人口的自然流動會使城市發展的環境進一步惡化，導致原本不夠合理的城市結構體系更加“雪上加霜”。

2、評論。以上兩種主張各有其合理的成分，但略加分析就會發現都有失偏頗：第一，我國城市化不能走完全市場化的道路。因為目前我國的人口就業壓力大、工業化積累基礎不夠強大且第三產業對勞動力的吸納能力不充分，加上城鄉經濟勢差的客觀存在，若政府對城市化進程放任自流，不僅會加劇城市的現存問題，而且會引發新的農村問題。所以城市化進程不可脫離政府的宏觀調控。第二，我國的城市化也不能走政府主導的道路。隨著市場化取向改革的推進，市場在我國經濟活動中發揮越來越大的作用，目前我國城市化的加速若脫離市場的力量將一籌莫展。因為目前我國的農村經濟已具備了支持城市化進程的能力，且農民進城已不再是“盲流”而是他們的理性選擇，少數條件較好的小城鎮正在迅速城市化，且城市工業也具備相當的資本積累和自我發展能力。若政府不注意通過市場調動民間的力量，城市化的加速將是一句空話。

二、城市化進程中政府的角色定位、總體構思

在城市中，政府只能作為市場的補充手段，并與市場形成合理的“分工協作”關系，其職能應是催化與提升市場力量，并努力消除“市場失靈”，扮演維持市場秩序，保證社會公平的角色。為此，政府應從城市資源的市場經營領域退出，成為服務性政府。政府不能影響市場在城市化過程中的主導作用，因為市場能實現資源的優化配置，促進城市主導產業的形成和城市空間區位的優化。政府的職能主要是為進入城市的各類投資者和消費者提供有效率的市場制度，并提供和經營市場無法供給的公共產品。政府對城市發展的作用應該是市場機制下的“制導”作用，即引導企業、居民的行為按照符合客觀規律的方向發展，糾正和控制不符合客觀規律的行為。

1、加快城市化的制度創新。我國城市化滯后的主要原因在于傳統體制和政策造成的制度束縛，因此，加快城市化的進程，首先就應進行制度創新，改變不合理的政策，突出改革創新和政策調整，推動人口和要素集聚，促進產業調整和結構升級，從而啟動城市化能隨工業化和經濟發展而相應推動的動力機制。因為城市化的動因來自要素所有者對更高收益的追求，若生產要素的正常流動受到市場外力量（主要是制度和體制）的障礙，經濟主體城市化的內在動力就會受到抑制，這樣，城市化就難以和工業化相適應，必然導致城市化滯后。同樣，若要素流動不是經濟主體內在要求的產物，而是外力推動的結果，那將很容易導致“虛城市化”。因此，政府只能通過制度創新為城市化創造積極有利的條件，建立要素在區域內正常流動的制度，使要素在城鄉間能合理流動并有效配置，從而使經濟主體追求城市化的內在要求得到合理的實現。為此，政府還應積極的引導和培育市場，以便市場的作用能得到更加充分的發揮，還要努力調動各方面的積極性，以形成強勁持久的城市化動力。要通過改革逐步消除歷史形成的城鄉對立的二元結構，促進農村小城鎮的發展。同時，加快城鎮城市化，并使經濟和城市協調發展。為此，政府應做好三個方面的工作：第一，戶籍和就業制度改革。因為這一制度是城市化能隨工業化和經濟的發展而正常推進的基本前提。要建立以居住地劃分人口，以職業確定身份的戶籍制度，并建立以常住人口、暫住人口、寄住人口三種管理形式為基礎的登記制度和城鄉人口正常合理有序流動機制。要注意保護農民的合法權益，維護社會秩序，各地要根據經濟發展水平和城市容量的可能，逐步解決進城農民的戶口問題，以有利于農村剩余勞動力的轉移。第二，農村土地制度改革。建立農村土地有償流轉制度，從而為非農勞動力割裂他們與土地的聯系并成為真正的城市市民消除障礙。第三，加快社會保障體系的建設。各級政府要按照社會主義市場經濟發展的要求，逐步建立起保障資金來源多渠道、保障方式多層次、保障對象全覆蓋、保障水準有差別、保障管理專業化現代化、并以個人賬戶為主的權利與義務相對應的城鎮社會保障體制。

2、搞好城市化發展規劃。政府的城市化發展規劃不能簡單的理解為城市規劃，它應是一個廣義的寬泛的概念，既包括城市化過程中不同領域的規劃，如產業發展、城鎮發展、人口增長、土地利用等方面的規劃，也包括城鎮體系布局規劃、城市規劃。城市政府的規劃可以決定各種城市資源未來的使用、運作和發展狀況，這也是經營城市的首要內容。它能保證城市化的航向正確，避免或少走彎路。通過政府的規劃和規劃的實施，把來自民間的各種城市化的動力整合成城市經濟社會發展的合力，從而加快城市化發展步伐。其中應該注意的問題是，城市規劃中不僅要考慮現行體制下人口資源狀況，還要考慮體制改革對人口資源流動的影響；既要考慮城市經濟的發展，還要注意城市生態、環境的改善。總之，城市規劃要發揮政府宏觀調控的作用，并貫徹可持續發展的原則，同時政府應具有開放式眼光，兼顧城市經濟、社會、環境效益，引導城市有序發展。

3、提高城市管理水平，完善城市公共產品供給機制。宏觀管理上要逐步完善城市管理體制，加強依法治市力度，嚴格執法，以提高城市運行的整體宏觀效率；微觀管理上堅持以人為本，推動以人為中心的管理，不斷提高城市居民的生活質量，同時，通過引進市場機制，調動各方面積極性，來解決城市管理中的新問題。城市基礎設施的外部性和基礎性決定其主要由城市政府來供給，但由于政府財力的有限性限制了其供給能力，而且政府的直接投資和管理將缺乏提高效率和降低成本的動力，因此，政府應將其作為自然壟斷產業轉換為競爭性產業，使城市政府由直接供給轉變為組織其建設。所以，對基礎設施等公共產品的供給，也應引入市場機制，政府在參與其投資的同時，還應制定相應的政策法規來引導和鼓勵其建設的社會化和市場化。另外，政府要努力提升城市形象，不斷提高城市的知

名度和美譽度，以此來吸引投資者和其他人員前來投資和居住，以加速城市化步伐。同時，政府也不能片面熱衷于城市表面形象的塑造，不能只注重視覺上的景觀效應，不要把城市建設看做是“美容”，人居環境要考慮經濟、社會、生態之間的平衡，關鍵是要“居安思危”，增強城市的“體質”。

總之，在推進城市化發展的進程中，政府不能去搶奪市場機制能有效發揮作用的領域，而且政府應通過經濟手段而不是行政手段為市場機制充分發揮作用創造條件，即政府主要起引導、促進的導向作用，而市場是基礎和主導。政府要通過自上而下的導向并引導民間力量通過市場自下而上的推動這兩個輪子的有機結合來加速城市化步伐，制定并有效實施一系列政策、法律、制度來為城市化的發展造就良好的政策和法律環境，對那些約束個體、企業和社會組織參與城市化進程的障礙性體制進行改革，使他們能根據自身的利益需求和活動能力在市場原則的激勵和約束下，自主決定參與城市化的方式。只有這樣，才能既克服政府原先在城市化進程中由于不適當的角色定位所造成的阻礙城市化發展的體制和制度障礙，而且通過其角色的重新定位，不僅能更充分的發揮市場機制的主導作用，更能以其新的制度保障和政府對城市發展的合理規劃貫徹城市的可持續發展原則，并不斷地提高政府的城市管理水平從而推動我國的城市化進程快速健康的發展。■