第一篇：城市化進程中失地農民的社會交往研究

城市化進程中失地農民的社會交往研究

李飛，鐘漲寶2011-11-0

4摘 要：失地農民的社會交往認知變遷緩慢，未能完全內化城市社會交往規則。在交往結構方面，失地農民正在從以地緣為特征的社會交往逐步變遷到以職業為中心的社會交往。總體而言，呈現出認知變遷滯后于行為本身的變遷，為此，應從城市規劃和職業系統兩方面入手促進該群體真正融入城市社會交往系統。

關鍵詞：城市化，三農問題，失地農民，社會交往

一、引言

我國目前正處于城市發展的加速期，但在城市化迅速推進的同時，產生了大量的失地農民。據勞動和社會保障部統計，目前中國有大約4000多萬失地農民。國土資源部提供的數字表明，目前全國1/3以上的群眾上訪歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，失地農民問題已經由局部社會問題擴展為全國性的社會問題。正確認識與處理好失地農民問題，不僅有利于中國城市化的發展，更關系到社會公平和穩定，關系到城市化進程中和諧社會的建設。城市化在社會空間上表現為城市對傳統農村社區的接替，在社會主體層面上直接表現為農民身份向市民身份的嬗變和轉型。農民不論是否愿意，都得從傳統的農業生產方式中、從相識的農村熟人社區中剝離出來，去面對陌生的城市生活。由于失地農民多半屬于被動城市化，制度身份的轉變并未及時帶來自我認同的轉變，其面對的文化震蕩具有不可抗拒性，在城市適應過程中缺乏必要的心理過渡與調適，導致失地農民在城市生活中諸多不適應。其中，最直接的表現就是在社會交往方面，失地農民往往需要歷經多年才能真正實現觀念的變遷和行動的改變。而社會交往作為人類社會特有的、普遍的、復雜的社會現象，它對個人與社會均有著重大的影響。了解失地農民的社會交往現狀，發現其變遷規律，對于推進失地農民社會交往的城市融入具有較高的現實意義。而從長遠看，對整個社會的和諧穩定也具有重要的發展意義。

二、調查地點及資料收集

本文的數據來源于2008年8月至10月在江蘇省揚州市進行的失地農民調查。調查選取了兩個典型失地農民社區－－L社區和J社區。其中，L社區是揚州市最大的農民拆遷安置小區，社區占地面積26.9公頃，現已安置住房3100多套，入住居民7000多人。L社區黨支部、居委會于2005年8月正式成立。J社區是2002年因土地商業開發建設的失地農民安置小區，由原村委會管轄。由于主客觀條件的限制，調查無法進行概率抽樣，因而采取了配額抽樣的方式。根據已有的資料和研究，在樣本選擇時，除考慮被調查對象的性別構成、年齡構成、受教育程度和職業分布4個因素外，還充分考慮了異質性、分析方法和經驗性判斷的需要。調查發放問卷300份，獲得有效問卷283份，其中J社區139份，L社區144份，有效回收率為94.3%。受訪者平均年齡44.33歲，戶均人口數為4.16人，戶均非農業戶口0.58人；2007年，家庭總收入平均為5.18萬元，其中，工資性收入3.68萬元，財產性收入0.79萬元。

三、結果分析

（一）交往認知

在對傳統農業社會向現代工業社會變遷的經典研究中，滕尼斯提出了“公社”與“社會”這一對理想型范疇。在前者那里，人們的社會關系是建立在親密的、不分你我的私人關系基礎上；在后者那里，他們的聯系則是建立在目的、利益及以此為條件的人們之間保持一定距離的基礎上。前者基于生活的統一性原則；后者則基于自由與理智的思考。傳統農業社會是“公社”的表現形式之一，現代工業（城市）社會是“社會”的典型表現形式。在這兩種人類共同生活的基本形式之中，人們社會交往的觀念和結構存在巨大差異。在傳統農村社會，人們的職業場域與居住場域重合，傳統的農業生產將農民束縛在土地上，人們的社會交往多以地緣、血緣建構封閉性的穩定的社會聯系。同時由于農業生產不需要過多的分工與合作，人們的交往的工具性不強，多是情感性交往。但在現代工業社會則呈現出完全不同的特征。那么，失地農民由傳統邁向現代的過程中，物質變遷的同時是否發生了社會交往意識的變遷？統計顯示，失地農民已經或多或少呈現出了社會交往認知變遷的趨勢。在情感性交往方面，49.4%的人認為當前人與人之間的交往感情投入越來越少，同時54.8%的人認為越來越膚淺，流于表面；在工具性交往方面，66.5%的人認為越來越勢利，52.3%的人認為越來越講究效率，注重結果。

城市環境雖然對人際的社會交往有著諸多的負面影響，出現交往異化的可能，但對社會交往也有一定的促進作用，尤其表現為交往選擇性的加強。在傳統的農業社會，交往的主體選擇性受到很大制約，個體的人沒有交往自由，人與人之間不是平等關系，尊卑有別、長幼有序，限定了特定的交往對象和刻板的交往禮儀。現代城市社會，居民個體自由得到尊重，社會交往受到的約束性大大降低，交往的主體選擇性加強了。人們在社會交往活動過程中，可以選擇不同的交往對象，采取不同的交往方式，也不必拘泥于某種特定交往禮儀，只要遵守了法律和道德的底線，都不會受到太多的限制。就交往自由這一點而言，失地農民已經認識到，54.8%的人同意“人與人交往越來越自由”的觀點，而不同意的只占18.7%。社會交往工具性和自由度的增強，在另一方面則造成了一定程度的社會交往信任危機，57.3%的失地農民意識到了這一點。

為了從整體上把握社會交往認知，我們對社會交往認知6個指標進行賦分，將每個指標的選項“很同意”賦為5分，“比較同意”賦為4分，“一般”賦為3分，“比較不同意”賦為2分，“很不同意”賦為1分，得分區間在6－30分，得分越高，說明交往認知越趨同于城市社會。數據統計表明，失地農民社會交往認知得分均值為21.90分，標準差5.12，屬于一般水平。也就是說，在進城多年后，失地農民的社會交往觀念仍未完全城市化。

（二）交往結構

失地農民進入城市之后，原有的社會交往必然受到影響.特別是原有的以地緣為特征的社會交往被迫減少.那么失地農民是如何處理的？是維持與原有的村民交往，還是放棄？是開拓新的社區人際交往.還是如大多數城市人一樣，漠視鄰里關系.而以職業為中心構建社會交往？與社區其他居民的關系是交往，還是保持距離？這些都是轉型過程中必須面對的問題。

從我們的調查看，失地農民與鄰居的交往比較頻繁，有38.5%的人表示經常和鄰居串門聊天、拉家常，從不串門拉家常的只占6.7%。當然不同的社區與鄰居交往的方式有所差異。雖然鄰居間的交往仍然存在，而且相較于典型的城市社區鄰里之間的交往可能更加豐富，但可以發現，受城市性的影響，失地農民以傳統農村社區為依托的熟人交往開始減少，事本主義、角色化的交往開始增多，特別是出于經濟適應的理性選擇以職業角色為中心的交往開始成為社會交往的重要場域。多年的城市生活已經在逐漸地解構著傳統農業社會的身份交往，親情化的、擬親似的交往逐步減少。只有31.1%的表示和以前的同村村民經常交往，絕大多數只是很少或者偶爾的交往。熟人社會身份交往的衰弱還體現在與社區其他居民的交往上，33.2%的表示很少與社區其他居民來往，經常交往的只占16.6%。而與此同時圍繞職業展開的社會交往開始增多，“同事”這一概念走入失地農民的話語體系中，為了獲得職業成就而展開的各種工具性交往為失地農民所熟悉。

從這我們可以看出，由于社區不再是職業的場所，社區交往的重要性減弱，社區交往開始衰退。統計結果顯示，42.0%的人認為和以前同村村民的關系疏遠了，認為關系親密的只有17.0%，與社區其他成員的交往停留在表面層次，親密度自然不高，68.5%的人認為與社區其他居民關系一般，認為很好的只占5.2%。

通過上述分析可以看出，失地農民的交往結構正在發生變遷，特別是對那些已獲得穩定職業的人來說，他們已經開始以職業為中心建構自己的社會交往網絡。從這點說，失地農民正在逐步適應城市社會交往。

四、結論與討論

本文以江蘇省揚州市兩個失地農民社區為例，運用問卷調查法對失地農民的社會交往現狀進行了描述，主要研究結論如下：

第一，在被動城市化過程中，失地農民的社會交往認知變遷滯后。在失地多年后，未能完全內化城市社會交往規則。

第二，在交往結構方面，失地農民正在從以地緣為主要特征的社會交往逐步變遷到以職業為中心的社會交往。

美國社會學家威廉·奧格本提出的文化墮距理論認為，文化在變遷時，各部分的變遷速度并不一致，一般來說，總是“物質文化”先于“非物質文化”發生變遷，而在非物質文化中，首先是制度，其次是風俗、民德變遷，最后是價值觀念變遷。結合本次調查，失地農民的城市化也呈現出了這一特征，失地農民在身份、居住方式、職業等眾多客觀方面實現了變遷，雖然這些客觀方面的變遷也需要一定時間積累，但相較于觀念的變遷還是快一些。就社會交往本身而言，不少失地農民雖然開始以職業為中心建構社會交往，但其交往認知卻還呈現出傳統社會的特征。

為了推進失地農民社會交往的城市融入，提升失地農民的城市適應水平，一方面，應從城市整體發展規劃入手，在城市居民住宅規劃區域內，以大集中，小分散（集中到城市一定的居民住宅區域內，分散在區域內各居民住宅小區里）的安置策略，使失地農民盡快融入到城市社會網絡當中去。從而增加該群體與其它階層或群體的接觸機會，習得并內化城市交往規則。另一方面，可從職業系統入手，完善城市勞動力市場、培訓提升失地農民人力資本，促進失地農民就業，從而提升該群體在職場中開展社會交往的機會，以完成交往認知的最終變遷。

第二篇：城市化進程中失地農民問題對策研究

城市化進程中失地農民問題對策研究

摘要：“城市化”是指城市規模和數量不斷擴大，大量農村人口不斷向城市轉移，農業產業結構由農業型經濟轉變為工業型經濟，城市生活方式向農村擴展的過程。在這一過程中隨著我國城市化水平的不斷提高，必然要求大量農業用地轉為非農業用地，為發展工業和建設城市提供土地，征用農民土地和產生失地農民就不可避免。由于我國土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分農民在失去土地之后，有沒有替代土地所必要的生產乃至生活依托，形成了“務農無地、上班無崗、低保無份”的邊緣群眾和弱勢群體，并由此引發一系列社會問題，成為我國改革發展穩定的巨大隱患和重大難題。因而對城市化進程中失地農民問題進行系統的研究，探討解決農民失地問題的對策，對于維護社會問題和國家長治久安，具有特殊的重要意義。本文在城市化的背景下探討失地農民問題，以城市化理論、三農問題理論、政府職能理論為指導，分析了城市化進程中失地農民面臨的主要問題及其原因并提出相應的解決對策，有效解決城市化進程中農民失地問題。

關鍵詞：失地農民、城市化、征地制度、保障機制、問題、對策

引言：“城市化”是一個正在改變著十幾億中國人生活的。并且也令全世界注目的社會急劇變遷的過程。“城市化”主要是指一個社會向城市型社會轉變的過程，他最主要的內容人口的城市化和生活方式的城市化，即農村人口向城市的集結，以及城市型生活方式向全社會的滲透、普及。然而城市化的發展必然帶來耕地大面積征用，失地農民增多。

現代農業經濟理論認為：每征用1畝地，就伴隨著1.5個農民失業。據專家分析，按照目前城市化的速度，我國今后每年建設用地需250萬畝到300萬畝。按城郊農民人均1畝耕地推算，就意味每年將有250萬到300萬的農民失去土地，按照此速度，到2030年我國的失地農民將由目前的3500萬人劇增到1.1億人。農民失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，不僅經歷著從鄉村到城市、從傳統到現代的劇烈社會變遷，更面臨著生活、心里等各方面的巨大困境。在推進城市化進程中，廣大農民做出了巨大的貢獻和個人利益的犧牲，但是他們不僅沒有分享土地增值收益和城市化成果，反而成為城市化進程中的邊緣人和弱勢群體。離開了土地，這些農民的就業將逐漸向非農方向轉變。但是，我國目前大多數失地農民都是屬于文化和技能低、資金少的弱勢群體。往往被排擠在現代工業大門之外，失地農民就業難、增收難的問題己成為影響社會穩定和城市化進程的障礙性因素。農民失地是社會進步的結果，但同時也是我國社會穩定面臨的重大難題。近年來由征地問題所引發的一系列矛盾越來越激烈，由此形成了失地農民、農民工和農地的“新三農問題”。據國土資源部提供的數字表明，目前全國1/3以上的群眾上訪是由于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不僅僅是建設出氣派雄偉的城市建筑、四通八達的交通網絡，更重要的是人的城市化，經濟發展、社會穩定、人民安居樂業，必須正確認識農村城市化對于我國社會發展的重大意義，妥善處理失地農民問題已經成為關系到社會和諧的重大問題，研究和解決保護農民利益是我們現階段各級政府的重要課題，是進一步推動經濟穩定發展的關鍵。如何幫助農民度過失去土地后的陣痛期，保持社會的穩定，是各級鎮府不可回避的責任。失地農民問題已經引起我國政府的高度重視。城市化進程對農民的影響

1.1 失地農民數量越來越多

隨著當前城市化進程的加快，建設用地需求不斷增長，征地規模越來越大，與此同時失地農民也日益成為了一個不可忽視的龐大群體。近年來隨著我是招商引資城區開發和工業化進程逐步加快，大量的農村集體土地被征用。特別在一些城市郊區和城鄉結合部，失地農民所占比例較大。至 2011 年底，全區共有失地農民一萬兩千余人。土地不僅是農民基本的生產資料，也是農民最基本、最可靠的生活保障。農民所擁有的諸多權利和利益，都是以土地為載體的，失去土地就意味著失去了這些權利和利益存在的基礎和實現條件，導致這些權利和利益的損害或流失，尤其是導致最主要的權利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地農民長遠生計堪憂

我國征地的補償費形式不盡相同，但總體來講征地補償標準都偏低。被征地群眾對現有征地補償方法普遍不認可，單一的經濟補償模式也很難給失地農民今后的生活提供足夠保障。按現在的物價消費水平，一次性土地補償和安置補助費，最多可維持六七年，而且還要精打細算。事實上，不少農民缺乏長遠眼光，有限的補償費很快就會用完。由征地拆遷引發的很多糾紛、沖突、上訪、訴訟，甚至重大惡性和群體性事件也有時發生，影響了社會穩定和和諧社會的構建。

1.3 就業渠道狹窄

雖然當前有部分失地農民在土地征用過程中能獲得較大數額的土地補償款，但在沒有新的生活來源、城市生活消費高的情況下，一旦土地補償款被消耗，生活水平將馬上下降，失地農民群體的生活水平總體上呈現出動蕩性變化。受文化、技能、年齡和政策性因素限制，失地農民面臨就業困境，而對于已經就業（再就業）的失地農民來說，他們大多從事較低社會地位和工資水平的工作，如清潔工、開小出租、飯店服務員等。有的農民失地后背井離鄉到外地打工。他們如果沒有技術特長，沒有年齡優勢，很難找到合適的工作，即使找到，也是既費力收入又低的苦活、臟活、累活。由于失地農民大量涌入大中城市，給當地居民的生活環境和社會治安帶來了一定影響，他們又往往是受排斥、受歧視的對象。總體來說失地農民就業困難，尤其是失地的中老年農民就業更難了。

1.4 失地農民難以適應生活

由于目前失地農民的安置大多是集中地封閉安置方式，失地農民大多仍聚居在城市近郊的回遷小區，仍處于城市的邊緣地帶，平時很少與城市居民打交道。同時，樓方式的城市居住模式也使得失地農民的互動次數開始減少，可以說，失地農民的社會交往既保留了農村特點，又有了些城市的特征，兼具傳統社會和現代社會的雙重特征。在日常生活方面，低收入、高消費的城市生活使得失地農民難以對城市生活產生認同。同時，由于失地農民過分依戀土地，使得他們對城市生活信心不足，內心深處有種莫名的懼怕感，他們面對繁雜而陌生的城市生活，油然產生一種茫然不知所措的心里，對未來充滿了憂慮，非常苦惱和煩躁，影響了他們的正常生活。

造成失地農民一系列問題的原因

2.1 政府補償標準設立不科學，低位補償造成失地農民利益受損。

一般的城市采用的征地補償標準是《土地管理法》第47 條所規定的，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及、地上附著物和青苗補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍，最高不得超過十五倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30 倍。此種計算方法有其不科學性：首先，土地補償標準沒有與征用土地后的土地所得利益掛鉤。補償考慮的只是過去土地的產值，沒有把土地開發后的收益計算在內。其次，土地補償標準的設立缺乏對土地本身價值的充分考慮，補償標準沒有把土地肥沃程度計入補償公式之內。

2.2 法律規定不完備，導致征地權運用的不規范。

《憲法》明文規定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農民集體所有。《憲法》第十條還規定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設需要使用農村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統征為國有后的原農村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現土地征用權的濫用問題，一些商業性項目用地也必須由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成侵害。

2.3 現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。

農村土地集體所有，就是以村為單元的所有農民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，他就相應地應擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度，在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

2.4土地征用補償標準的測算方法不夠科學合理。

依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4—6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的 現代 都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。而當今土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。因此，在對增值部分的分配上應考慮、被征地者的利益。第三，在地區經濟發展水平差異會導致地區地價差異上欠考慮。一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值，特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。

2.5與市場經濟規則不相適應。

我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農民和社會各界所接受，但是在市場經濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。其次，農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和發展的生產資料，更應真正成為農民的一大財富。

2.6 社會保障體制不健全 目前我國的社會保障主要是針對城市戶籍人群，城市化過程中失地農民身份難以準確定位則造成該群體在社會保障制度上的缺乏。很多城市征地補償通常都是以貨幣補償為主，基本上沒有就業培訓及就業安置，也沒有為失地農民提供社會保險、社會救濟、社會福利等。土地是農民的生活保障，農民可以利用土地的價值為自己提供養老保障。然而，如果農民失去了土地而沒有獲得社會保障則勢必造成農民心理的畏懼感，他們擔心失業，擔心失去生活保障，擔心未來的生存。

2.7失地農民的再就業困難重重

一般城市失地農民再就業的職業多數為環衛工人、小販、臨時工等，自主創業比例很低，有些甚至淪為無業游民。為了生存，一些危害社會秩序的行為就很有可能發生，一定程度上影響著社會和諧。據調查分析，缺乏職業技能是失地農民再就業困難的主因。城市失地農民的主要技能是耕種，由于缺乏技能知識，失地農民在再就業過程中完全被動，工資待遇低，勞動強度大；其次，政府對失地農民必要技能的培訓不到位，部分勞動培訓機構完全為應付上級部門的檢查而潦草行，缺乏跟蹤檢查及反饋；最后，由于就業渠道的狹窄、就業信息的不暢通及企業結構性改革等環境的影響，失地農民就業難問題突出。部分農民失去土地后生茫然。一些失地農民不去積極找工作，依賴一次性征地補償維持生計。村民形容這種靠征地補償款過日子為“賦閑吃老本，死坐活吃”。

2.8進城后日常消費支出增長較快

農田地被占用后，農民原來依靠耕地提供的基本生活保障功能被嚴重弱化，進城后，他們收入減少而物價不斷上漲造成日常生活支出增長較快，原來自產的糧食、蔬菜、家禽等都要購買，有75.4%的失地農民認為進城后消費支出“增加很多”。許多失地農民對我們說：“過去在農村，燒不用花錢的，吃是不用花錢，用水不花錢。自家種點菜吃有余，剩點還可以賣。現在什么都要像城里人一樣，什么東西都得花錢買”。失地農民面對城市的高消費，自然就感到消費成本劇增，生活壓力較大。

2.9文化生活缺失，精神文明建設急需加強

失地農民的日常生活狀況往往能反映出社會適應的程度。生活方式具有鮮明的群體性。不同的生活方式在一定程度上反映出城鄉居民的差異性，而生活方式一個重要的方面就是閑暇生活的安排。據調查：失地農民閑暇活動排在前五位的是“看電視”、“聊天”、“打麻將”、“打牌”和“串門”。可見，失地農民進城后，閑暇生活基本沿襲傳統農村的習慣，閑聊天、串門成為閑暇活動的重要內容，休閑娛樂活動貧乏、單調、不需要消費支出，娛樂活動主要在原村民群體內部，幾乎不參與城市社區的文化活動。如何有效解決城市化進程中失地農民問題

3.1 統籌城鄉經濟發展，不斷增強經濟實力

黨的十六大提出：解決“三農”問題必須統籌城鄉社會經濟發展。“城鄉統籌”就是要對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，為農村經濟發展開拓新的空間，為農民增收開辟新的途徑，提高農業的競爭力；要靠加快城鎮化、城市化進程，鼓勵農村富余勞動力向非農產業轉移，逐步實現工業與農業、城市與鄉村發展的良性互動。

3.2 建立健全的土地征用及補償制度

集體土地征收補償不僅要考慮農民喪失土地的自身價值，更應從農民日后生計的維護和可持續發展角度為農民的長遠利益提供保障。為了切實保護農民利益，征地補償應充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，以農民征地補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標準，以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。給被征地農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。補償方式要靈活多樣，補償時不僅要考慮土地作為生產、生活資料的補償，還要考慮失地農民市民化過程中居住安頓、重新就業所需的困難補償。

3.3 實行多樣化補償，提供多種形式保障制度

由于我國各地經濟發展情況不一樣，因此補償方式也不能完全一樣，不同的地方可以采取適合當地基本狀況的補償形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作為村組集體發展集體經濟的形式來作為補償及可持續發展的一種方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 畝工業用地，人均14平米，他們沒有把所有的征地補償全部發放給農民，而是預留一部分用來改造村容村貌，一部分用來開發村里僅僅剩下的80 畝地，他們根據市場需建立了2 萬余平米的古典家具民俗園，吸引商戶和顧客，大力發展古典家具、古舊家具和硬木家具，產品遠銷歐美和東南亞，2005 年，該村村域產值就達12.5 億，人均23652 元，村里每年根據當初土地入股情況進行分紅，不僅解決了村民的生存問題，同時也使集體經濟進一步壯大，值得其它地方借鑒。

3.4 逐步增強失地農民就業適應能力

政府除合理予以貨幣補償外，還應考慮失地農民的長遠利益，在勞動就業方面給予必要的指導，組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能。各級政府可以拿出一部分土地出讓金，專門用于失地農民的定期再就業培訓。首先應加強宣傳和培訓在就業指導、就業觀念、法律意識等方面加強宣傳和引導，提升農民自主就業的意識，使失地農民轉變就業觀念，積極發展二、三產業，從事個體私營經濟。同時，充分利用區勞動市場和區鎮勞務輸出網絡，組織引導失地農民向區域外發達地區轉移，實現外出務工就業。建立失地農民就業培訓中心，在盡可能的條件下，以較低成本費用，引導青年農民學習勞動技能，應有政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業培訓。此外，對自主創業的失地農民提供優惠政策，加大扶持力度。對自主興辦二、三產業的人員要像對待城市下崗職工一樣，在工商登記、稅務、信貸、用地、用電等方面給予優惠傾斜，讓利于民，增加其自主創業的信心和決心。

3.5 不斷完善失地農民社會保障制度

建立健全的失地農民社保制度，加快建立失地農民基本生活保障制度體系，妥善解決失地農民基本生活問題，是貫徹“三個代表”重要思想、堅持以人為本、維護社會穩定、構建和諧社會的重要舉措；是落實科學發展觀，加快推進工業化、城市化的客觀要求。首先應建立失地農民最低生活保障制度，對沒有達到城市低保標準的失地農民，全部納入城鎮最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農民中的基本生存問題；其次，建立由國家、集體和個人共同承擔的資金籌措機制的農民基本養老保險制度，確保使被征地人員在年老時有穩定的基本生活費，真正讓廣大失地農民老有所靠，老有所養；第三、建立失地農民失業保險制度，對失地農民進行失業登記，由政府出資對失地農民進行培訓并提供就業信息，對在一定期限內失地又失業的農民進行失業救濟，保障最基本的生活需求；最后要建立失地農民基本醫療保險制度，實行與城鎮職工一樣的基本醫療保險制度。

3.6 建立集體經濟組織的經營管理和收益分配機制。

在農民市民化過程中，必須加強集體資產管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產權和股份制改革。村集體資產特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。二是適時組建轉型的社區合作經濟組織。社區合作經濟組織應接管原村集體資產并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優惠，以穩定合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。三是完善社區合作經濟組織的運作機制。明確社區合作經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。加快產權制度創新，允許股權內、外部自由轉讓，促進資產的社會化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經濟組織。并通過在村外建立特色農產品生產基地，在村內發展二、三產業，安置人員就業，將集體經濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農民發展集體經濟；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農民對集體經濟財產擁有的所有權，保證集體資產保值增值，保證集體經濟持續發展給失地農民提供的就業和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經濟資產不能搞平調，為其發展壯大創造條件。

3.7 引導和幫助失地農戶積累資產。

資產的社會福利效用是顯而易見的：有了資產，人們可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經濟等資產收益，在預防失地農民貧困和減少家庭不安全感方面發揮著積極的作用。進而言之，引導和幫助失地農民積累資產，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規避各種生活風險的重要的安全網之一。一是抓好失地農民的住宅規劃與建設。城市規劃部門與建設單位在設計建造失地農民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產中形成長效受益機制。二是壯大村級集體經濟。對于必須由國家征用的公益性建設用地，可以在規劃區內征用土地中留出一定數量土地，由村集體經濟組織開發、經營。對于那些土地征用量大，土地征用補償費較多的行政村，政府應積極倡導社區股份合作制的改革，促進集體資產保值、增值。

3.8 因地制宜，因勢利導，全面做好失地農民的就業安臵

（1）、采取規劃留用地或土地流轉的辦法，解決失地農民從事農業所必需的土地，引導失地農民參與農業產業結構調整。失地農民是城郊農民，從事的大都是經濟效益較高的種養業，有豐富的經驗和技術，失去土地后，多數仍愿意從事原來的種養業。為此，建議市政府可在今后規劃征地中為失地農民規劃留用地。

（2）搞好服務，不斷完善失地農民就業服務體系，為失地農民創造更多的就業條件。各鄉鎮、街道辦事處要成立勞動保障就業所，加強失地農民的職業技術培訓，使失地農民學得一技之長。另外要加強對失地農民的管理工作，對失地農民可由國土資源管理部門根據土地征用情況，發給《失地農民手冊》，其作用可相當于《再就業優惠證》等類似證明。

（3）加大支持力度，讓失地農民參與城市建設、城市管理、城市服務工作，拓寬就業渠道。

（4）組織失地農民以股東、交易、管理或服務等形式參與批發市場經營，實現再就業

3.9 強化體制改革，進一步完善配套政策

（1）盡快出臺失地農民農轉非政策。

（2）制定失地農民再就業優惠政策。

（3）進一步改進實物安置政策。

（4）不斷完善土地征用補償政策，維護失地農民的切身利益。

（5）建立土地入股和租賃制度。用于經營項目被征用的土地，進行土地折價，全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農民定期分得紅利或租金。

（6）實行預留安置政策。要在土地統征中安排一定比例的土地，作為安置用地，組織失地農民發展二、三產業，建市場、停車場等，這樣既解決了部分失地農民的就業難問題又壯大了集體經濟。

總而言之，近年來，雖然我國城市化進程取得了一定的成就，但是農業依然是我國社會經濟中最重要的基礎產業，特別是在我國進一步轉變經濟發展方式和重大項目的推進過程中，農業所起的支撐作用更是不可忽視。在這其中，失地農民的就業問題日益突出，影響到了我國社會經濟發展的穩定，也影響到了社會經濟的進一步發展。因此，正確認識農村城市化對于社會發展的重大意義，妥善解決失地農民的就業問題，對提高與促進我國社會經濟發展具有重要作用。

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第三篇：我國城市化進程中失地農民養老保險問題研究

摘要：解決失地農民養老保險 問題 事關失地農民切身利益，是構建 社會 主義和諧社會的題中之意，但 目前 失地農民養老保險存在著諸多問題，因此，應該本著靈活性、可持續性等原則，構建失地農民養老保險模式，有效解決失地農民養老保險問題。

關鍵詞：失地農民；養老保險；原則；模式

農民年老喪失勞動能力時，傳統的做法是將其擁有使用權的土地交由子女耕種，耕種收獲基本能滿足老人的生存需求，可見，土地又承載著養老保障的功能。失去土地也就意味著失去了傳統的、穩定的養老保障。因此，探討如何解決失地農民的養老保險問題，構建 科學 合理的養老保險模式，不僅是保障失地農民養老無憂的迫切要求，也是贏得失地農民對城市化的支持，促進 經濟 發展 必不可少的條件，更是保持社會穩定和構建社會主義和諧社會必須解決的重大課題。

一、失地農民養老保險現狀 分析

1．養老保險政策設計上的缺陷是失地農民參保率低的主要原因。一是養老保險政策缺乏一定的強制性。調查顯示，政府強制要求失地農民參與養老保險的僅占8．3％。失地農民由于受多種因素制約，理財能力不足，養老觀念相對滯后，無法對自己的養老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農民參加養老保險是很困難的，政府在制定合理的養老保險政策的基礎上，應加強引導，目前的養老保險政策還應具有一定的強制性，以確保失地農民養老無憂。二是個人繳費比例過高。調查顯示，39．9％的失地農民因為個人繳費比例太高，而無法參加養老保險。農民失地后，一方面由于非農就業技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于糧食、蔬菜等自給條件喪失，生活支出普遍上升。失地農民的繳費能力極為有限。不少地方在設計失地農民繳費比例時認為個人負擔部分可從安置補助費支付，但現行征地補償標準普遍偏低，不足以支付養老保險費用，即使部分地區的安置補助費能支付也會對失地農民的生產、生活造成很大 影響。因此，各地在確定個人繳費比例時應充分考慮失地農民的現實，使他們不致因負擔過高而無力投保。三是保障水平過低。調查表明，有22．1％的失地農民因為保障水平太低，政策缺乏吸引力而放棄參加養老保險。目前各地的養老金發放標準多在二、三百元，有的地區不到一百元，這種養老金水平在當前 農村 消費水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。另外，農民失地后最終將隨著城市化的推進轉化為城市市民，城市消費水平和物價水平都遠遠高于農村，靠這點微薄的養老金要想在城市實現“養老無憂”幾乎是不可能的。當前的保障水平過低，不能真正保障失地農民安享晚年成為制約失地農民養老保險工作廣泛開展的原因之一。四是保險層次單一，滿足不了失地農民不同層次的保險需求。比較富裕的失地農民希望將來的保障水平能高一些，即使個人負擔的絕對金額高一些也無所謂，只要能真正實現養老無憂；經濟狀況較差的失地農民則由于受個人繳費能力的制約，只求將來能保溫飽。但目前各地養老保險大都缺乏層次性，致使部分失地農民因保險層次過低不愿投保，部分失地農民又因繳費負擔過高無力投保。

2．實施過程中的不足降低了失地農民參保積極性。一是宣傳不到位，影響養老保障工作的開展。調查顯示，有高達43．3％的失地農民不了解當地的養老保險政策，54．2％的人表示了解一些，僅有2．4％表示非常了解。可以想見，即使當地的失地農民養老保險政策確實能夠保障失地農民利益，43．3％的不了解這一政策的人恐怕也不會從腰包里掏錢出來買保險，政策的實效性也就可想而知了。在對失地農民養老保險政策有所了解的人群中，通過“政府宣傳”了解的僅占43．8％，近六成的人則是通過其他渠道了解的，這又不可避免的存在著了解不全面的可能性。二是養老金不能足額、準時發放，影響失地農民參保積極性。不可否認，56．5％沒有參加失地農民養老保險的人中，有一部分對此是持觀望態度的：如果這一政策實施情況良好就參加，否則繼續觀望或轉而求其他。調查表明，參加了養老保險的失地農民有32．7％的人不能足額領到養老金，40．5％的人不能準時領取到自己的養老金。這表明拖欠失地農民養老金已成為比較嚴重的問題，這種狀況不僅會影響到老年失地農民的生活狀況，而且會挫傷尚未參加養老保險的失地農民的投保積極性。三是實施過程知情權、監督權、參與權缺失，使失地農民對養老保險缺乏信任。因為對養老保險制度不放心而拒絕參加的占受訪人數的25．7％，我們分析造成這種狀況的原因主要有兩方面：一方面是由于失地農民養老觀念滯后、政府又未能很好的宣傳從而導致失地農民對這一制度不了解；另一方面是由于在養老保險基金的管理運作中，失地農民被剝奪了知情權、監督權和參與權，導致失地農民對這一制度不放心。知情權、監督權、參與權的缺失使失地農民對養老保險的“保險度”產生懷疑，影響養老保險工作的開展。

二、失地農民養老保險模式構想

1．“分年齡、廣覆蓋，低水平，多層次”的保險模式。“分年齡”就是對不同年齡段的失地農民應區別對待，總的原則是“高齡優先”，即年齡段越高的群體享受越多的養老照顧。具體做法建議以分四段為宜。一是征地時已達退休年齡的：一般而言，達到退休年齡的人(一般以男60周歲、女55周歲為退休年齡)，通過勞動滿足自我生存的能力大大下降，這一年齡段的農民失地后靠打工和經營的能力更是處于劣勢，自我養老能力更弱。因此，失地農民養老保險政策應向這部分老年人傾斜，在養老保險費用分擔等方面給予適當照顧，盡可能的使他們能夠享受養老保險。對已達退休年齡的失地農民由地方政府和集體經濟組織為其一次性交納15年養老保險統籌費，個人帳戶部分以不超過安置補助費為限繳納，從次月起開始按月發放養老保險金。二是處于“4045”(男45周歲、女40周歲)——退休年齡段的：這部分失地農民由于 學習新的勞動技能的能力下降，非農就業困難，收入水平相對較低，可由政府和集體經濟組織為其一次性繳納15年的養老保險統籌費，但個人帳戶不享受退休年齡段的待遇。三是18歲－“4045”段的：這部分失地農民正處于接受新事物、新知識的黃金年齡段，對這一部分失地農民應辦理“農轉非”，加強勞動技能培訓，開拓新的就業途徑，引導他們加入城鎮職工養老保險體系。四是18周歲以下的：對在征地時未滿18周歲的被征地人員或在校學生，給予辦理“農轉非”，當其進入勞動年齡或學習畢業后，進入勞動力市場，作為城鎮新生勞動力同等對待。“廣覆蓋，低水平”就是要使失地農民養老保險惠及盡可能多的失地農民，但由于失地農民自身的投保能力和國家財政補貼能力有限，只能給他們提供較低水平的養老保障。調查顯示，大多數失地農民對這種模式是接收的：64．5％的失地農民愿意參加個人繳費較低、未來領取的養老金也較低(僅能維持基本生活)的養老保險制度。這種模式的優點在于既考慮了當前國家財政負擔能力，又考慮了失地農民繳納養老保險費的能力，有利于使更多的失地農民享受養老保險。但在實際操作中，必須把握好“低”的限度：能夠保障基本生活。“多層次”就是要針對失地農民的不同情況，制定不同的繳費標準和享受標準。確定不同的個人繳費標準，交費越高，將來領取的養老金就越多。既使繳費能力不高的失地農民能夠參加養老保險，又使繳費能力較高的失地農民能夠享受較高養老待遇。

第四篇：城市化進程中失地農民生存狀況

城市化進程中失地農民生存狀況

——關于征地及失地農民問題的調查研究報告

【摘要】通過對經濟開發區失地農民抽樣調查，研究認為失地農民已經成為中國最弱勢、最缺乏保障、最邊緣化的群體，成為了影響我國社會穩定的巨大的不穩定因素，如何解決和處理好失地農民問題已經變得越來越重要。本課題根據實際情況結合全國部分地區解決此問題的經驗提出解決江蘇失地農民問題的對策和建議。

關鍵詞：城市化/失地農民/征地制度/執行力度/保障機制

前 言

20世紀90年代以來，隨著工業化、城市化的快速推進，大量農民，特別是城市、城鎮周邊的農民，隨著城市化發展步伐的加快，大量農用土地被征用。農用土地的被征用，導致了大量失地農民的產生。據國土資源部統計，近七成是政府用行政方式征占土地。目前，全國失地農民總數在4000萬人左右，每年還要新增200多萬人[1]。我國有近十三億人口，其中有八億農民，在城市化進程中，我國將有近六億農民成為失去土地的農民，他們必須逐漸從農民轉變為市民[2]。另外，按照《全國土地利用總體規劃提要》，2000—2030年的30年間。我國占用的耕地將超過5450萬畝，失地或部分失地的農民將超過7800萬，這就意味著我國失地農民的規模將會進一步擴大。土地被征用后的農民，既不同于城鎮居民，也不同于傳統意義上的農民，他們進無出路，退無后路，成了“種田無地，上班無崗，社保無份”的“三無人員”。由于農民失去了土地這一生產資料，解決今后的生活問題成為社會焦點。在現有失地農民補償安置制度和地方政府解決失地農民問題某種程度的無作為下，失地農民的權益在很大程度上受到了侵害。計劃經濟時期的“剪刀差”讓農民付出了約6000-8000億元的代價，改革開放時期政府部門低價征用農村土地，又使農民蒙受了至少2萬億的損失[3]。而近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，現有的農地制度沒能真正解決好農民同土地的關系，也沒有使保護耕地的主體和有效機制真正形成。在一些地方，土地糾紛已取代農民負擔問題，成為農村群體事件的主要誘因。在工業化、城市化快速推進的過程中，農村人口向城鎮集中，土地等生產要素向工業集聚，經濟文化活動以城鎮為中心展開，這是不可阻擋的歷史潮流，必然帶來城鄉經濟社會的深刻變化。但是在體制轉軌、社會轉型、利益調整的過程中，如果不能保障好農民利益，特別是不能正確處理好被征地農民利益，就會使工業化難化，城市化難成，社會穩定難保，黨群關系緊張。因此，妥善解決失地農民的長遠生計和發展問題成為當前經濟社會發展和各級政府施政的重大課題。

江蘇省在經濟的快速發展中也加快了城市化的進程。建立了大量的工業園、開發區。經濟技術開發區就是在江蘇經濟不斷發展中建立起來的。隨著城鎮化和工業化進程的不斷加快，各市大量土地被征用，使一部分農民失去了賴以生存的土地，出現了失地農民這一特殊群體。為了客觀反映南昌市失地農民的生活和心理狀況，經過近4個月的準備，我們社會實踐調研小組，對南昌市失地比較嚴重的昌北國家級經濟技術開發區的100戶農民進行了抽樣調查。了解南昌市農民近

年來耕地被征用后的生活、就業及心理狀況，及有關政策的執行情況。調研過程及總結。

在調研過程中我們看到了實際的農村農民的生活，他已不是以前人們所想象那種田野似的生活了。在城市化的發展過程中農民失去了賴于生存的土地，在經濟快速發展的今天已變的沒有保障沒有依靠的新的弱勢群體。在調查過程中我看到了失地農民那些失落的表情和無助的眼神。在課題組寫論文調查實際報告時一系列的事情在我們的腦海里閃現。那些無助的村民何時才不為生存困惑，何時有一份滿意的工作，何時有屬于自己的房子。國務院發展研究中心副主任陳錫文估算，改革開放以來，政府利用低價征地高價出讓，從農民手中拿走的資金約為2萬億元。我國的城市化之所以飛速發展，大都市建設日新月異，很大程度上是農民在做貢獻，是農民降低了我們城市化、現代化的成本。如今，失地農民問題的出現，正是這種不合理的征地制度積重難返的產物。城市化在推進，土地在升值、但農民并沒有從中得益，這樣的現狀顯然需要改變。

解決失地農民的問題，需要徹底改變政府的決策觀念和決策方式。農民離開土地進城已成為一個大趨勢，城鄉統籌發展已經成為現實的要求。在涉及土地收益分配這樣與農民利益切身相關的問題上，政府應當有所作為。

城市化是解決中國三農問題的根本出路．國家正在不斷推進農村的城市化進程，在這個過程中，政府需要不斷調整自身的決策方式，充分保障農民的合法權益。在實行土地私有制的西方國家，城市化進程往往產生大量的失地農民，在歷史上曾經引發嚴重的社會問題，我國實行土地公有制，完全能避免西方國家那種尖銳對立的矛盾，但能否做到這一點，還取決于我們具體的制度和政策安排是否合理，是否能兼顧各個方面的利益，尤其是能否妥善保護失地農民的利益。城市化對農民來講，應該是陽光而不是陰影，但如何通過政府的決策去創造陽光，還需要我們更多地關注農村、善待農民。

五、失地農民基本情況調查問卷分析結果

一方面農民失去土地后得到政府部門的大力支持進行失地生活再安置工作。和得到安置費以后，可以有一部分機動資金，他們或是用來從商投資或是用于自己或子女的深造，從而生活變的更加富裕。但另一方面那些原本的種田高手，失去土地后便失去了工作，又沒有其他的特長，斷了收入來源或收入減少而部分村干部又不為失地農民解決失地后的安置工作還侵占失地農民。從而生活變的貧困。從這可以得出政府基層的執行力度對失地農民再就業和提高生活水平有重要的作用。

（二）失地農民的心態和期望

在調查過程中，我們與失地后收入和生活消費水平下降的部分農戶進行了座談，傾聽了他們的意見和想法：

（1）認為土地是生活的保障，部分農民失去土地后心里較虛，擔心以后沒有退路。有些農民盡管目前生活還過得去，但由于打散工收入不穩定，擔心以后的生活問題，希望有比較穩定的工作維持生活。農民也普遍認為種田經濟效益較差，但是有了土地就有收成，至少可以填飽肚子。希望能加快土地流轉，讓主要從事農業的失地農戶能夠承包多點土地。

（2）普遍認為征地款偏低。征地是國家建設需要，農民是支持的，而且多數農民認為征地對于他們來說暫時是有利的。但認為征地補償款偏低，他們說土地是子孫萬代的命根子，每畝征地僅6000元左右的補償金很不合理。一位調查戶說：“在征地問題上，征地補償款很少，征地后農民缺地又缺錢”。

（3）希望政府著力解決醫療和教育收費的問題。他們希望政府加快農村合作醫療建設的步伐，在醫療方面給予有困難的失地農民適當照顧。同時希望政府加強對學校收費的監督力度，堅決制止學校的變相收費行為，并根據實際情況適當減免一些特困學生的學費，以保證學生不會因貧失學。

（4）希望政府切實幫助失地農民的再就業和創業。不少失地農民就業困難，建議政府多下鄉調研，幫助他們解決就業問題；有招工指標要對失地農民傾斜。部分失地農民沒有創業啟動資金，希望農村金融機構能放寬信貸條件，降低貸款門檻，幫助農民自主經營。

（5）是針對目前失地農民最擔心的養老保險和醫療保險的問題，希望有關部門在今后征用土地過程中，對失地農民應區別對待，對那些只以土地為生的農民應以土地換取養老保險、醫療保障，以土地換取就業機會等各種形式解決失地農民的后顧之憂。

六、失地農民社會保障體系的建設和政策的執行情況的總結和思考

（一）補償方面

(1)征地補償標準前后不夠統一，差距較大

補償隨意性大，標準相差懸殊，農民難以接受。偏低的補償費也不能全部補到農民和村集體手中,大多數鄉鎮還要抽取一定比例。

(2)少數農村基層單位補償安置不夠規范，透明度不高

目前農民征地補償費共有四項：土地補償費、青苗補償費、地上附著物補償費和勞動力補償費。調查發現，只有勞動力安置費和青苗補償費補給了失地農民，其他費用多多少少被鎮(街道)和村一級組織截留使用。征地補償給農民的費用原本就不高，再被層層克扣，那么撤村建居后，這些集體資產就有可能成為村干部幾個人所有。再加上農村公積金、公益金被鎮或街道“一平二調”，失地農民確實分得很少。

(3)隨便改變用地性質，土地成為開發商的高額利潤。

在城市規劃區內，本來是用作公用事業建設的，但不少開發商通過種種關系，變換土地性質，而且以低價拿進，高價賣出。過去買地多的開發商，一夜之間暴富。征地農民對此反響極大。【1】

（4）征地補償分配不規范，有關細則規定不明確。

一是村集體與農民分配不統一，各村對留用部分的使用方式不

一、利用效果也不同；二是失地農民之間的分配比較混亂，不同的村分配的依據不同，農業戶口、農齡、口糧、田畝面積等因素都可能構成分配的依據，不同的依據容易產生錯綜復雜的矛盾。

（二）在安置方面存在三個滯后

（1）征地規劃和安居工程規劃滯后。

從總體上看，各地在征地規劃方面還相對滯后，隨意無序，以至于有些農民不知所措，產生抵觸情緒。

（2）就業安置措施滯后。

對失地農民再就業沒有即時解決，使失地農民沒有穩定的經濟來源。影響失地農民的生存狀況。

（3）相關配套政策滯后，失地農民得不到實質性保障。

主要是就業、生活、保障、醫療和教育等措施不夠配套。征地拆遷后，失地農民的戶籍、醫療、就業、子女入學、社會保障等如何管理沒有明確；

（三）在培訓方面存在三個不平衡

（1）地區性不平衡。

有的地方十分重視這項工作，成立了領導機構，加大了宣傳力度，政府還出資免費為農民培訓，有序組織務工就業。也有一些地方對這項工作重視不夠，存在一些突出問題。對農民培訓缺乏統一規劃，造成農村勞動力培訓工作滯后，盡管中央下撥了培訓資金，可有的地方的配套資金遲遲不能到位；有的縣區的農民培訓費用尚未列入財政預算，連啟動資金都沒有。

（2）培訓對象年齡結構不平衡。

各地大多重視35歲以下失地農民的培訓，并推薦、幫助他們更好就業。而忽視了對年齡較大的那部分失地農民（男

45、女40歲以上）的培訓，這一農村群體目前難以在城市找到合適的就業崗位，基本生活難以保證。

（3）培訓內容和手段不平衡。

由于缺乏統一規劃和管理，各地在培訓內容上存在盲目性、無序性傾向，有的沒有按照失地農民和用工單位的實際需求安排培訓；有的只側重農業實用技術培訓，而忽視企業用工技能培訓；在培訓方式上也不盡相同，差異較大。

（四）農民自身的原因

（1）農民自身綜合素質低，就業觀念相對落后。一方面，農民由于長期從事農業生產，普遍存在“兩低”現象，即文化素質低、勞動技能低，有些年齡大、身體弱、面對當前技術工種多元化、專業化，對勞動力市場的適應能力比較差，“等、靠、要”思想比較嚴重。另一方面，隨著外來人員的逐漸增多，因而勞動力市場競爭更加激烈。

（2）受陳舊觀念的束縛，失地后使他們束手無策，不能面對失地現實去拓寬就業門路和尋找增收渠道，具體表現在打工怕吃苦，錢少不想掙，投資怕風險等。由于受陳舊觀念的束縛，失地后使他們束手無策。【2】

七、社會保障體系和執行情況的對策和建議

如何解決失地農民安置問題一直是政府的工作重心。本課題組根據大量的實地調查研究和結合全國部分地區解決此問題的相關經驗提出解決南昌市失地農民安置問題。

（一）政府要改變決策方式、轉變觀念，樹立正確的發展觀和政績觀，轉變政府職能，健全失地農民維權渠道。

（二）農民集體經濟組織以土地產權入股分享城市化后土地的增殖收益，從土地資產的收益中，切一塊資金用于定向建立失地農民的社保基金；工商業用地則應該實行租賃，由轉讓土地的農村集體組織向企業收取租賃費，同樣用于解決失地農民長期保障的問題。

（三）推進征地的規范化、法制化。

（四）改革現有土地征用制度，尊重農民土地權益。提高土地補償標準，調整土地收益分配。

現有的征地補償標準是按土地的農業產值來計算的，沒有考慮到土地的農業產值目前已嚴重偏低的事實，結果造成補償標準偏低。而且，農村土地負載著農民就業和社會保障的功能，失地后應該加以補償，但由于企業用工方式的市場化和農村社會保障的缺位，這些都沒有納入現有補償的范圍。現有的補償標準卻是“買斷式”一次性給付給。沒有任何后續保障。

(五)監督的缺席是基層民主建設的“軟肋”。

國家征地政策要求征用土地方案和征地補償安置方案必須向農民公告，但調

查發現，在很多農村這些方案都被村干部視為“秘密文件”，不輕易示人，以便對補償款進行挪用、貪污。顯然，我們現行的農村治理結構和我們推行農村基層自治的目的是一個悖論，距離真正的自治還有不小的距離。真正有效的村民自治，是農民維護自身利益的制度保障。失地農民問題可謂觸動了中國農村的深層次矛盾。要想讓農民的集體組織真正為農民負責，我們還需要不斷探索基層民主的實現形式，完善村民自治制度，顯然這還是一條漫長的道路。當前，失地農民的利益要想得到保障，村級組織可以說是最后一道關口。土地轉讓事關農民生存大計，無論是征地補償款分配，還是土地轉讓的談判交易，其過程都必須得到充分的監督。

(六)大力開展失地農民就業培訓提高失地農民參與社會就業的競爭能力

我國是一個人口大國，勞動力就業和創業問題始終是我國城市化進程中首要的問題，我國國情表明，在相當長一段時間內初級勞動力市場都會處于供大于求的狀態，就業競爭非常激烈。按照目前的城市化速度，全國每年大約有250萬左右的失地農民需要安排再就業。推進城市化的核心任務是轉移農村剩余勞動力。因此，要大力開展失地農民就業培訓，積極引導失地農民面向市場自主擇業。

（1）注重推行市場化就業。

（2）多形式開展失地農民就業培訓。

（3）多渠道拓展失地農民就業崗位。

(七)加快農村集體經濟管理及其營運方式改革

（1）加快農村產業結構調整，大力發展農村經濟。

增加農民的收入必須加快農村產業結構調整，大力發展農村經濟。一是要充分發揮近郊農村區位優勢，大力發展農村第三產業。積極發展農產品及各類專業批發市場；大力發展餐飲、賓館、交通運輸、信息服務等第三產業。二是要合理利用村級發展用地，大力發展近郊工業，特別是適合于吸納農村“兩低”(低收入、低學歷)剩余勞動力的勞動密集型工業，以促進農民就業，增加農民收入。三是要積極鼓勵農村勞動力去外地發展種植、養殖業和經商活動。同時，政府也要給予相應優惠政策，大力扶持村集體和農民個人創辦三產服務項目。

（2）建立再就業創新機制。

（八）以“土地換保障”的思路，加快建立和完善多形式的失地農民養老和醫療保障體系。

目前土地仍是廣大失地農民的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，沒有健全、完善的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離開土地的安全感和適應市場風險的能力。因此，要積極推行“土地換社保”，逐步建立起失地農民養老保障體系，從根本上解決農民對失去土地后養老問題的擔憂，減少因養老問題產生的城市化阻力，從而加快城鄉社會保障的順利接軌，鋪通城鄉一體化基本養老保障制度的道路。

（1）在今后征地過程中政府將解決失地農民的社會保障問題作為的征地前置條件，把不妥善解決社會保障問題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內容。并且應嚴格、認真執行。

（2）為失地農民設立的各項社會保險制度，應遵循“低進低出”的原則，即設計一種“少繳費、少得益”的新制度。參保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”為準。在明確將失地農民納入當地社會保障體系的同時，對一時安排不了工作的，要為失地農民辦理失業保險，對享受二年失業保險待遇后依然缺乏就業能力、生活困難的，要讓他們享受當地的最低生活保障待遇。設立失

地農民社會保障制度建設專項基金。該基金不僅用于現在和以后被征用土地的農民的問題，對以前被征用土地的農民也要惠及。

（3）專項基金可通過如下渠道籌集：一是政府一定比例的財政撥款；二是從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10%的資金；三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時，按照每平方米25元的標準提取資金；四是從土地儲備增值收益中提取10%的收益；五是從全國社會保障基金投資收益，社會各界捐獻、國有資產變現收入等渠道來解決失地農民社會保障的經費來源。

總之，在解決失地農民安置工作問題上應根據區域經濟的發展和社會形勢的發展，積極探索和逐步建立具有本地特色的以市場為導向、操作性、可量化的多種途徑并存的失地農民社會保障體系，使全省、全國的城市化在一個繁榮穩定的環境下順利推進。

八、后記

此次的社會調查的結果有力地修正了我們對農村的一系列印象和臆想，我們在震驚之余不免懷有遺憾，那就是豐富多樣、具有濃厚傳統色彩的農村生活已漸漸被城市化的快速發展而慢慢替代，我們以無從發現與體驗那種祥和的農村景象。取而代之的是城市化給予的發展和城市化進程中政府的某些不作為給農村失地農民帶來的一系列問題。

我們堅信中國農村問題的最終解決有賴于廣大農村的社會進步和政府部門的大力解決，這也是促使我們對農村問題的研究注入極大熱情與興趣的重要原因之一

【1】［ 作者：劉 峰 秦巖巖 林小麗 徐云飛來源：中國鄉村發現］。

【2】 文獻。

第五篇：城市化進程中失地農民養老保險問題研究【論文參考】

城市化進程中失地農民養老保險問題研究

【摘要】自古以來，農民從出生到死亡都是自己一力承擔，但如今，伴隨著城市化進程的推進，靠土地為生的農民他們失去土地，失去了最基本的生活來源與生活保障。對于日益突出的失地農民社會保障問題中，如何妥善解決失地農民的養老保險問題，使其老有所依，成了影響社會繁榮與穩定的關鍵，對于落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會具有重要意義。

【關鍵詞】城市化； 失地農民；養老保險

1.引言

隨著我國城市化和工業化進程的不斷發展，農村土地被大量征用，使大量的農民失去土地。

土地對于農民而言，不僅僅只是土地，更多的是土地所帶來的各種權益。失去賴以安生立命的土地，使失去土地農民形成一個特殊的人群在社會中游離不定。據有關方面的預測：1997年至2010年，耕地減少面積至少1．6億畝，其中建設占用4500萬畝，生態退耕6000萬畝，災毀2500萬畝，農業結構調整占用耕地3000萬畝。2020年我國失地農民總數將超過1億。在全國眾多的城市中，浙江省臺州市也在這進程中不斷繁榮發展，在享受經濟發展帶來的巨大物質利益同時，失地農民問題也隨之而來，那么臺州這個城市又是怎么來看待該問題，如何對這樣一個問題進行妥善解決呢？

1.1失地農民的形成與發展

失地農民的產生是城市化進程中的正常現象，是一個國家或地區在城市化進程中必然出現的一部分群體。失地農民，即具有農村戶籍,因失去土地及土地上著的包括財產權利、基本生活保障權利、就業權以及一系相關權利,被人雇傭從事非農職業的一類特殊社會群體。在我國主要是因指那些因城鎮建設、經濟發展、公益性事業所需依法征占土地后由于改變土地所有權性質，而失去基本生活保障的農業戶籍人員。需要說明的是文所寫的失地農民包括全部失地和部分失地兩種。被征收的土地全都屬于基本農田。

1.1.1城市發展與失地農民的形成土地是城市的依托，城市的建設和發展必然要有一定的土地作為保障。

隨著我國城市化進程的加快，一部分農民必然失去土地，向城市轉移。城市發展一方面表現為城市數量的擴大，另一方面表現為原有城市規模的擴大。改革開放以來，我國城市化水平得到迅速提高。據統計，2002年，我國城市人口為5.02億，城市化水平為39.09%。我國城市化的快速發展不僅需要建立大量的新城市，而且也要求現有的許多城市不同程度地擴大規模，調整城市行政區化，將一些城市的郊區、郊縣變成城市的市區。

在這樣的前提下，城市不斷向外擴大、延伸，城市周圍的農村則不斷被吞并吞沒，失去土地的農民為了生存，不得不轉往城市發展。因此，城市規模的擴大是城市化的必然現象和普遍規律。

1.1.2開發區建設與失地農民的形成為了經濟的建設與繁榮，國家積極鼓勵招商引資，開發建立各個開發區。

在我國的開發區主要是經濟特區、經濟技術開發區、高新技術開發區、科學園區等各類區域的總稱。改革開放以來，我國開發區建設便在全國如火如荼地展開。雖然各級各類的開發區在帶動地區經濟的發展中起到不可替代的作用，但是在帶動經濟高速發展的同時，卻占用了大量的土地，尤其是耕地與農田，從而導致了大量失地農民的產生。據建設部公布的資料，截至1993年，中國大陸縣級以上的開發區已達6000多個，占地1.5萬平方公里，比當時中國城市用地面積總量1.34萬平方公里還多出0.16萬平方公里。近

年新設立的開發區，其面積已從當年的1平方公里、幾平方公里發展到現在的動輒十幾、二十幾平方公里。在開發區的土地中，80%以上是耕地，僅1992年，中國就凈減少耕地1000萬畝，且大部分被征土地并未投入開發。1992年以后，情況更為嚴重，一方面非農建設用地指標不斷被突破，大量被征土地被“圈”后長期閑置而沒有得到有效利用；另一方面卻是大量農民無地可耕。

1.1.3土地管理不善與失地農民的形成土地管理的最基本原則是允許適量的耕地向非農轉移，這是經濟發展過程中不可避免的，限制耕地用途的轉換只會阻礙經濟發展。

然而我國現行的土地管理制度卻把土地征用和利益享有捆綁在一起，必然導致耕地的大量流失。目前，我國的征地制度是以土地國家所有制和集體所有制為基礎，征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯。其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變為國有土地的過程，不是一個平等的產權交易過程，而基本上是一個行政強制性的過程。土地的買賣不是由農民決定的，農民即使要賣土地，也沒有與買方平等談判價格的權利。農民的土地一旦被征用，即變為國家的土地，然后由國家將它劃撥或以市場價格出售給土地的開發商或使用者。在目前的中國，誰手里有土地誰口袋里就有錢，因此，當地方財政收入跟土地征用緊密掛鉤時，作為土地持有者的地方政府便會在經濟利益的強烈驅動下，大量并大肆強行征用土地。此外，當前體制下，作為政府管理者與執行者的政府官員的升遷與其在任內所做的貢獻密不可分，而考核的最主要指標是GDP、經濟增長率、財政收入增長率。為了提高名望，做出顯著政績，最直接也最直觀的方法就是看誰開發的土地多，造的樓房高、多、雄偉，城市規模大。于是一些地方政府官員在畸形政績觀驅使下，利用現行征地制度的不足和其掌管征地的主導權，將土地當作第二財政，以地生財，以至出現“低征高賣”現象，即一方面用計劃經濟時代辦法低價征用土地，另一方面用市場經濟的手段高價供地。對政府來說，征用農地成本與出讓土地收益之間的差額就是經營土地的紅利，其“利潤”往往高達幾倍，甚至幾十倍，征地越多，所獲得土地的收益就越大。而作為普通的農民，本來手頭就沒有多少資金，在失去土地后又無力支付起高價的房價，于是，失地農民不但未從征地中享受到應有的利益，還失去生活的基本保障。

1.2失地農民養老保險問題產生的相關背景簡述

眾所周知，千百年來，我國農民養老靠的是家庭互助，養兒防老幾乎是廣大農民的唯一選擇。

贍養老人，讓老人安度晚年更被視為中華傳統美德。即使是在新中國建立以后的很長一段時間，仍舊是這樣的一種養老方式。然而，農民之所以為農民，是因為他們以地為生，以農為生，土地是農民賴以生存的最基本保障，靠土地來養活祖祖輩輩。然而伴隨著越來越多的土地被征用，導致越來越多的農民失去土地，失去他們最為基本最為重要的生活來源，他們已不再是傳統意義上的農民了。

失去土地，也就意味著失去生活來源，如何生存下去便是失地農民首先考慮的問題。年輕的、能勞動的人也許不愁生活，但是作為沒有勞動能力的老年人呢？以及當哪一天年輕的一輩也失去勞動能力的時候，又該怎么生存下去呢？同樣作為沒有土地的城鎮居民卻沒有該種憂慮，因為改革開放以后，我國城鎮職工養老保險制度便已率先建立，且覆蓋面得到迅速擴大，成為城鎮居民養老的主體性制度。雖然1991年，國家民政部出臺了 《縣級農村社會養老保險基本方案》，在農村開展養老保險工作，但其實行的是完全式個人賬戶積累。很多農民的經濟來源均是靠微薄的農產品收入，又加上投保的險額多，他們不愿意也支付不起。對于失地農民來說，征地的補償費遠遠不夠支付其養老保險，再加上無業，則其養老保險問題更為突出。農村養老保險的基本原則是：

保障水平與農村生產力發展和各方面承受能力相適應；養老保險與家庭贍養、土地保障以及社會救助等形式相結合；權利與義務相對等；效率優先，兼顧公平；自我保障為主，集體(含鄉鎮企業、事業單位)調劑為輔，國家給予政策扶持；政府組織與農民自愿相結合。那么，對于失地農民，政府是否可以對其在養老保險繳納額上給與幫助與優惠呢？2失地農民養老保險現狀、存在的問題及其成因分析：

有人受益則一定有人失益，征地給國家、地方、政府帶來巨大的財政利益與經濟利益的同時，失地農民們

則是以不斷失去土地，卻又不能從中獲利，生存、就業、養老等問題不斷困擾他們。

2.1我國農村養老保險的現狀

城市化進程全國均在進行中，對于農村養老保險現狀

2.1.1農民局限的思想觀念

幾千年以來，農村一直處于自給自足的小農經濟社會，在小農經濟社會中，由于生產力的低下，農民只能靠土地為生而無其他謀生手段。

一旦年老，喪失勞動能力力，就只能靠子女來贍養，這便決定了我國農村養老方式是以家庭養老為主，家庭在承擔生產、消費、生育和撫養等諸多功能的同時，也發揮了巨大的贍養功能。在農村，養兒防老的思想普遍存在，特別是農村經濟基礎薄弱，增收困難，農民對農村社會養老保險知之甚少，農民本身的文化接受理解能力有限，對相關的養老保險政策不了解，再加上政策法規不健全、管理方式落后等因素，因而持懷疑、觀望的態度，參保意識更為淡薄。

2.1.2農村養老保險參保率低，覆蓋面狹窄

受傳統養兒防老觀念、制度、經濟條件等諸多因素的影響制約，很大一部分農民無力支付養老保險，因此，我國農村社會養老保險制度的覆蓋范圍很小，約有90%以上的農村老年人口沒有參加養老保險。目前，在我國社會保障體系總體框架中尚無被征地農民社會保障制度的獨立地位,截至2007年9月底, 我國政府公布的基本養老保險參保人數1.97億,此數并不包含失地農民。我國城鎮化快速推進過程中,近10年大約已累計產生了4000多萬被征地農民,若從1978年開始計算,至今累計數約8300萬人。在我國這樣一個人均財力還非常有限的大國,要制定一個相對統一的被征地農民社會保障基本制度和政策措施還相當困難。因此,應先以解決基本生活和養老保障問題為主。失地農民養老保險制度大多是另起爐灶。截止去年7月,全國已有17個省級政府或部門出臺了被征地農民社會保障文件,1000多萬被征地農民被納入基本生活或養老保障制度,籌集養老資金2000多億元。我國養老保險參保人數中若以近十年被征地農民4000多萬為基數比較,已經得到社會養老保障的失地農民占25%;若以歷年累積被征地農民數8300萬為基數比較,已經得到社會養老保障的失地農民占12%。離在2020年“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本確立,人人享有基本生活保障”之目標差距尚遠。2.1.3農民經濟能力有限，難以支付養老保險，且農村社會養老保險金投入不足我國實行的是完全式個人賬戶累積，以個人繳費為主，農民因其自身經濟收入狀況不景氣，又加上養老保險金對于普通農民來說是一筆不小的開支，他們無力支付，也不愿支付。

最主要的原因則是我國財政對農村社會養老保險資金投入嚴重不足，隨著人民生活水平的提高，我國財政的投入總額不但沒有增加，反而下降，此外，長期以來，社會保險資金的投入是城市重于農村，國家對農村社會養老保險的投入只相當于城市的1/8，于是，農村社會養老保險金的壓力便轉移到了廣大農民身上，農民支付不起高額的養老保險金，阻礙了農村社會養老保險的順利實施。

2.1.4農村社會養老保險缺乏強有力的法律保障

我國農村現行的社會養老保險制度主要是以政府部門的政策性法規和民政職能部門制定的實施方案為主，沒有法律上的保障。

因此，農村社會養老保險便沒有制度上的穩定性，農民與政府之間沒有建立起穩定而持久的契約關系。在社會養老保險的實施過程中，便容易導致一些部門對開展農村社會養老保險停留于感性上的認識，而缺乏實質意義上的共識。再加上制度運作不規范，基金安全缺乏保障，責任不夠明確，政策尺度難以把握，更容易使農民對農村養老保險的持懷疑疑態度。影響廣大農民參保的積極性，也阻礙了養老保險工作的開展。

2.2失地農民養老保險問題產生的原因

金無赤足，人無完人，農民養老保險制度自1991出臺以來，到1998年底，在這7年實施中，全國有212

3個縣、65%的鄉鎮開展了這項工作，參保人數達到8025萬人。

但在這之后，這項制度從徘徊階段到停滯不前，再到有所萎縮，制度前景堪憂。為了完善農民養老保險制度，2009年6月24日，溫家寶主持召開國務院常務會議，決定自2009年起，啟動“新型農村社會養老保險”（下稱“新農保”）試點。可以說新型農村社會養老保險制度在制度上，已經夠完善，暫時沒有什么缺陷存在。但在其正式在全國進行全面開展實施之前，則存在以下幾方面的問題。

2.2.1已保失地農民養老保障的水準有限

在新農保試點實施之前，原來已經參加舊農保的失地農民，其保障水準也是很有限的。

某一地域失地農民被保障的水準主要取決于繳費基數的參照基準。據2007年國家統計公報相關數據,全年城鎮居民人均可支配收入為13786元，農村居民人均純收入為4140元，低收入人口標準786-1067元，而農村絕對貧困人口標準為785元。目前，失地農民享有的社會保障主要有養老保險、醫療保險、失業保險等，但也是要因地因人而異。按照中央文件精神，被征地農民按照不低于當地城鎮或農村的最低生活保障為標準，分別建立不同的社會保障制度，這其中，主要以養老保障制度與基本生活補貼制度為主。即制定的經濟標準基本是以城鄉最低生活保障為參照的，而這基準于當今物價水平來說顯然太低。

2.2.2已保被征地農民的養老保險水平區域差異較大

我國地域遼闊，各省市個地區的經濟水平不一，為了適應當地的經濟承受能力，因此各地參照的繳費基數標準也大不相同，某一特定區域內被征地農民所享有的社會養老保險相對水平也不同。以上一市城鎮職工月平均工資的60%比例顯然高于城市低保或失業保險金水平，而以上一農民人均收入為基準自然低于城鎮標準。另外，由于區域經濟水平的差異和地域制度文化的不同，同一省區乃至同一城市的不同地方被征地農民的社會保險水平也不同。

2.2.3政府現行相關政策存在的問題

之所以有失地農民這一群體產生是因為城市化的發展，在征地過程中，為了解決失地農民的相關利益問題，政府也出臺了相關的政策法規，如《土地管理法》，各省市也出臺相關的土地征用管理條例等。但在這些法律法規中，我們可以看出，征地補償安置標準偏低與征用耕地機制不夠健全兩方面問題。《土地管理法》規定：

被征收土地的附著物和青苗的補償費標準，由省、自治區、直轄市人民政府自行制定。征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6至10倍,安置費為4至6倍。由于補償標準制定過低,絕大多數農民不滿意,而且一些村鎮補償標準因為征地用途、耕地年均產值、計算倍數等不一樣而相差懸殊。因制度的不完善，導致失地農民的補償標準不但不一，還普遍偏低，即便是想上訪也缺乏有力的法律依據。在實際操作過程中，政府采取的補償措施基本上都是一次性付清的方式，這樣的方式雖然使失地農民暫時手頭有了一定的資金，但這少量的資金卻又難以滿足土地的市場價值，致使失地農民的補償安置利益得不到足夠體現,養老權益更是難以保障。此外，地方各級政府在征用土地時，大多采用直接授權委托國土資源管理部門來完成征地計劃與任務, 缺少其他相關部門的參與,沒有直接接觸被征地農民，無法充分了解和掌握失地農民的真正需求及在生產、就業、養老、子女教育等方面的情況。再加上，被征地農民缺少對法律意識的缺乏與廣泛參與，更是使其相關的合法權益難以得到及時有效地維護和保障。

2.2.4政府執行不到位，缺乏有效監督

對于失地農民的相關利益能夠得到怎樣的妥善解決與安置，與政府的執行能力密切相關。

由于土地具有巨大的經濟利益，作為土地真正擁有者的政府與政府的代表者的官員們，在誘人的經濟利益與物質誘惑的驅使下，為了自身的晉升與名望，積極做出一番政績，而在畸形的政績觀念影響下，政府的尋租行為便悄悄滋生繁衍。本是為人民服務的公仆，反而成為為己謀私利的帶頭人，利用法律制度的不完善，公然公開與市場占有者勾結，提高房產市場價格，降低對失地農民的補償。

然而在實際中，不難發現很多地區地方，國家給失地農民的賠償款也難以真正落實到失地農民的手上，即使是賠償到農民手上，也是零星碎甲，更多的則是被政府冠以各種堂而皇之的名義給挪用。加上對賠償款的使用缺乏有效的跟蹤監督服務機制，使一些政府在實際執行中無所畏懼，暗箱操作屢屢發生，且沒有真正有力的手段來阻止，從而使失地農民的合法利益受到損害。因征地補償費的缺少，農民參加養老保險的積極性也遭到嚴重的影響。另外，失地農民的養老資金在籌集方面本身就存在諸多困難。

《指導意見》規定“被征地農民養老保險資金由政府、集體和個人共同出資籌集。其中,政府出資部分不低于保險資金總額的30%,資金可作為土地補償項目,列入土地征用總費用,集體承擔部分不低于保障資金總額的50% ,資金從土地補償費中列支,其余20%由個人承擔,從征地安置費中抵交”在試點實際探索過程中,發現以下幾個問題。一是一些鄉鎮政府、村組織為了少生事端，則盡量滿足失地農民的眼前利益，將土地補償費和安置費一起分發給被征地農民,而使村集體承擔50%的資金斷了財源,無處列支。二是土地管理部門為了能夠如期完成征地計劃和任務,沒有堅持“先保后征”原則,而是采取“先征后保”，致使被征地農民養老保險資金不能及時足額轉入被征地農民基本養老保險基金賬戶。三是大部分失地農民養老觀念滯后,在一次性得到征地補償款時，沒能從長遠打算，主要將其用于日常生活補貼，坐吃山空，而為用于養老保險費用。

3解決好失地農民養老保險問題的對策建議

養老保險是每個人最為基本的保險，解決好養老問題，也就意味著失地農民老無所憂，從而更好地配合國家各項發展政策的開展與落實。

針對于上述所存在的問題，為了妥善解決失地農民養老保險問題，結合臺州實際情況，可以從以下幾個方面著手。

3.1建立失地農民養老保險制度，確保失地農民老有所養 法律是執法的依據，是強有力的保障。

因此，建立失地農民養老保險制度對于保障我國失地農民的合法利益是迫在眉睫的事。若要依法執政，則必須有法可依。失地農民養老保障制度的建立不但可以規范農村養老保險機制的運作，還能增加農民對社會養老保險的信任，如果出現有關養老保險方面的訴訟，仲裁機構或人民法院均能依法進行仲裁或判決。同時也是明確我國農村社會養老保險的法律地位，關系到農村社會養老保險的可持續性與農村社會養老保險資金保值增值的一個根本性問題。在應借鑒外國發達國家的一些成功經驗基礎上，結合我國當前實際情況，制定失地農民社會養老保障制度，使其真正步入規范化、法制化的軌道，保障失地農民的利益，確保其老有所養，老有所依。3.2加大農村經濟發展力度，促進農村經濟的發展

我國當前仍舊處于社會主義初級階段，經濟發展水平與發達國家相比，還尚處于落后階段。

對于我國農村來說，廣大農村的經濟發展還是很落后的，沒有一定的經濟基礎，農民是沒有能力去參加養老保險的。因此，只有加大農村經濟發展力度和對農業的投入力度，加快促進我國農村農業的經濟發展，切實提高農民的收入水平，農民的生活才能有所提高，農民富裕了，才有能力去參加社會養老保險。失地農民在其土地被征用后，若是其村的經濟較好，那么，他們的養老保險也就不存在多大的問題了。

3.3建立完善就業保障機制，確保失地農民失地不失業

土地對于農民而言，既是生活的基本保障，也可以說是一項工作。

失去土地，也就意味著失去工作，也就是失地又失業。而對于靠土地為生，沒有其它技能所長的失地農民來說，怎樣解決其就業問題，保障其生活，也是政府部門予以關注的問題。失地農民若得不到妥善安置，他們游蕩流浪在社會各個角落，給社會治安與維持社會穩定造成不小的影響，因此，需建立其完善的就業保障機制，給失地農民無償提供崗位技能培訓機會，使其能有一技之長，生活有所保障。此外，臺州已在2007年對失地農民實行“小本貸款”扶持其創業取得顯著成效，這也為今后更好地幫助失地農民再就業提

供了借鑒。

3.4加強政府政策執行能力，完善監督機制

政府的執政能力對于政策法規的有效執行影響是重大的，在相關的機制不完善的情況下，政府如何有效為民服務，為民請命，群眾的眼睛是雪亮的。

對于失地農民的社會養老保險問題，政府要想方設法籌集資金，加大資金的投入力度，這不僅僅是穩定社會穩定的體現，更是一個執政部門執政能力的最有力最直接的體現。同時，在社會養老保險資金的管理上應堅持農村社會養老保險資金征管與運營相分離的原則，即由勞動和社會保障部門負責農村社會養老資金的征繳和管理。并建立開放式的監督機制，加大對農村社會養老保險資金的監管力度，充分保證資金安全。從而使失地農民的養老保險工作的開展與持續有效、規范進行。

3.5加強養老保險宣傳工作，提高失地農民的法律意識

我國農民因受傳統觀念的影響，普遍認為養兒防老才是可靠的養老方式。

計劃趕不上變化，因社會養老保險周期長，大部分農民害怕政策突然改變，到時兌現不了，投保的辛苦血汗錢打水漂，都不愿投保。因此，要加強農村社會養老保險宣傳工作。由于農民所受的教育程度有限，部分老年人為文盲或半文盲，則可通過宣講會、村支部講解、送法到家等形式來加深農民對社會養老保險的認識。通過廣泛深入地宣傳，讓農民充分認識到參加社會養老保險不僅可以使自己的老年生活有可靠的保障，而且有利于家庭和睦幸福，減輕下一輩人的贍養負擔，改變其傳統觀念，使其在思想上接受，進而在行動上積極參與。

4結束語

養老保險是社會保障最重要的一部分，是其核心內容和生命工程。

在全球經濟快速發展，人民生活水平顯著提高的21世紀，人口老齡化情況也已出現危機，而我國社會保障的重點便是要解決養老問題。對于失地的農民來說，伴隨著城市化、工業化、現代化的發展，在感受經濟快速發展的同時，能夠老有所養，有所依是其最為關心的事。再加上，構建社會主義和諧社會的需要，更是要著力解決好失地農民的社會養老保險問題，協調好人民內部的矛盾。