第一篇：城市化 失地農(nóng)民 社會(huì)保障

城市化論文：失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題研究

【中文摘要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn),城市的土地不斷擴(kuò)張,越來(lái)越多原本屬于農(nóng)村集體的土地被國(guó)家征收,導(dǎo)致越來(lái)越多的農(nóng)民失去了他們賴(lài)以生存的基礎(chǔ)。在我國(guó),土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅僅是生產(chǎn)資料,也是承擔(dān)農(nóng)民最低生活保障、就業(yè)保障、養(yǎng)老保障的重要載體。失去了土地的農(nóng)民,也就失去了最基本的生活保障,成為游離于城市和農(nóng)村的弱勢(shì)群體,嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也給整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和諧增添了不安全因素。因此失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題已經(jīng)成為了全社會(huì)共同關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文從失地農(nóng)民的概念和產(chǎn)生原因入手,分析我國(guó)目前針對(duì)失地農(nóng)民實(shí)施的社會(huì)保障制度存在哪些問(wèn)題,著重闡述對(duì)失地農(nóng)民施行社會(huì)保障的迫切性,并結(jié)合國(guó)內(nèi)幾種典型的失地農(nóng)民社會(huì)保障模式進(jìn)行實(shí)證分析,最后得出完善我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的總體思路和政策建議。

【英文摘要】With the rapid development of our economy.industrialization and urbanization of the city of the land is spreading, the original manuscript belonging to the collective land was the state and lead to more and more out of the peasants that they were the foundation.in china, land to a farmer is not merely the means of production, is also responsible for the protection of minimum living and job security, retirement protection important vector.a land of the peasants, they lose

their the most basic hygienic and...【關(guān)鍵詞】城市化 失地農(nóng)民 社會(huì)保障

【英文關(guān)鍵詞】banization landless peasants social security 【索購(gòu)全文】聯(lián)系Q1：138113721Q2：139938848

【目錄】失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題研究6-711-1311-1212-13

ABSTRACT7

引言8-11

致謝5-61.緒論

摘要

1.1 研究背景111.3 研究的內(nèi)容12

1.2 研究意義1.4 研究方法13-19

2.1 國(guó)內(nèi)相關(guān)

2.國(guó)內(nèi)外研究綜述及評(píng)價(jià)

文獻(xiàn)綜述13-1414-19

2.2 國(guó)外土地征收制度概述

2.2.2

2.2.1 英國(guó)土地征收及保障制度14-15

美國(guó)土地征收及保障制度15-16制度16-1717-19

2.2.3 日本土地征收及保障

2.2.4 國(guó)外土地征收制度對(duì)我國(guó)的借鑒意義3.我國(guó)失地農(nóng)民的基本情況概述19-23

3.1 失

地農(nóng)民的概念和產(chǎn)生原因19-2020

3.2 失地農(nóng)民的基本情況

3.3.1 失去穩(wěn)定的3.3.3 再

4.3.3 失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀20-23

生活來(lái)源20-21就業(yè)困難21-22

3.3.2 日常生活成本提高21

3.3.4 社會(huì)保障制度不健全22-23

失地農(nóng)民社會(huì)保障的必要性23-30障存在的主要問(wèn)題23-24

23-28

4.1 我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保

4.1.1 農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛位

4.1.3

4.1.2 農(nóng)村土地征收制度存在缺陷24-25

征地補(bǔ)償存在問(wèn)題26-27

25-264.1.4 就業(yè)保障存在不足

4.1.6 中央政府責(zé)

4.1.5 司法保護(hù)欠缺27-28

任承擔(dān)不到位2828-30

4.2 失地農(nóng)民社會(huì)保障的必要性

4.2.2 有利

4.2.1 有利于維護(hù)社會(huì)公平正義28

28-29

于統(tǒng)籌社會(huì)保障體系29-3030-3531-3233-3535-4235-36

4.2.3 有利于構(gòu)建社會(huì)和諧安定

5.國(guó)內(nèi)不同失地農(nóng)民保障模式的比較分析5.1 北京模式30-315.3 浙江模式32-33

5.2 重慶模式

5.4 不同模式的比較分析

6.失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題解決的思路及具體辦法6.1 失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題解決的總體思路6.1.1 公平優(yōu)先,兼顧效率

35-36

6.1.2 城鄉(xiāng)一

6.2 失

體,有機(jī)結(jié)合366.1.3 因地制宜,逐步發(fā)展36

36-42

地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題解決的政策建議范圍,完善征地程序36-37理補(bǔ)償機(jī)制37-38失地農(nóng)民的基本生活民的競(jìng)爭(zhēng)力40障40-42歷44-46

6.2.1 嚴(yán)格征地

6.2.2 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),建立合6.2.3.建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系,保障38-40

6.2.4 加強(qiáng)教育培訓(xùn),提高失地農(nóng)

6.2.5 做好司法救濟(jì),為失地農(nóng)民提供法律保

參考文獻(xiàn)43-44

作者簡(jiǎn)

7.結(jié)語(yǔ)42-43

學(xué)位論文數(shù)據(jù)集46

第二篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題探析

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題探析

近年來(lái)，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，已經(jīng)成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門(mén)和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度，對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益、社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行研究。

根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《1997年-2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國(guó)共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬(wàn)畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國(guó)人均耕地水平測(cè)算，將新增約1200萬(wàn)被征地農(nóng)民。國(guó)土資源部的研究課題《21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策》也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001年-2030年全國(guó)年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬(wàn)畝，20年間將達(dá)3600萬(wàn)畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬(wàn)畝，新增失地農(nóng)民7800萬(wàn)人，失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1.1億人。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國(guó)被調(diào)查失地農(nóng)戶(hù)中，僅有2.7%的勞動(dòng)力得到安臵，20%的勞動(dòng)力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來(lái)的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是40歲以上的勞動(dòng)力，他們?nèi)狈氖露⑷a(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又由于投資理財(cái)知識(shí)和能力不足，面對(duì)變幻莫測(cè)的市場(chǎng)，難以為土地補(bǔ)償費(fèi)尋求有效的增值渠道。在征地過(guò)程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過(guò)這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來(lái)企業(yè)為裁減冗員而實(shí)行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過(guò)多的工作人員，再無(wú)力安臵大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安臵的失地農(nóng)民因在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動(dòng)力。

二、失地農(nóng)民的社會(huì)保障狀況

在我國(guó)農(nóng)村，施行的是群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主的社會(huì)保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國(guó)城鄉(xiāng)間社會(huì)保障資源分配嚴(yán)重失

衡，農(nóng)村社會(huì)保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動(dòng)和社會(huì)保障

部首次發(fā)布的《近年來(lái)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基本情況》顯示，目前中國(guó)城鎮(zhèn)

參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率達(dá)到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推進(jìn)

比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況來(lái)看，占全國(guó)人口80%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)

用來(lái)看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問(wèn)題的加劇，為失地農(nóng)民建立

社會(huì)保障越來(lái)越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)踐就會(huì)發(fā)現(xiàn)存在的一些問(wèn)題：首先，社會(huì)保障只是一種稱(chēng)謂，實(shí)質(zhì)

是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒(méi)有真正建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，其相關(guān)實(shí)踐只能稱(chēng)為“生活保障”制度，與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國(guó)社會(huì)保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對(duì)

社會(huì)保障實(shí)踐的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督、驗(yàn)證，尤其是對(duì)社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)缺乏監(jiān)管；再次，社會(huì)保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民

還處于無(wú)保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居

民同等的社會(huì)保障待遇。就社會(huì)保障而言，由于普遍實(shí)行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等

社會(huì)保險(xiǎn)。

三、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當(dāng)前農(nóng)村土地制度的一個(gè)明顯缺點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明

確。為此，明晰國(guó)家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理

好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失

地農(nóng)民問(wèn)題的前提。通過(guò)界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運(yùn)用法律等手段保證

各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實(shí)現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)、約束機(jī)制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達(dá)到農(nóng)地資

源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配臵，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)

村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個(gè)“金字塔”型的農(nóng)村土地

產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國(guó)家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)

濟(jì)組織代表國(guó)家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶(hù)處于金

字塔的塔底。

(二)完善征地補(bǔ)償制度

1.規(guī)范征地補(bǔ)償程序。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問(wèn)題，法律

尚無(wú)明文規(guī)定。征地實(shí)施單位一般不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，而只是面對(duì)

村、鄉(xiāng)兩級(jí)，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財(cái)政。在征地補(bǔ)償費(fèi)里農(nóng)民

最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征

地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級(jí)組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國(guó)家行政行為，而不是民事行為，因

此需要按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵭小Ｍㄟ^(guò)具體的征地程序，可以避免征

地主體在行使征地權(quán)力時(shí)行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。國(guó)外在這一點(diǎn)上值得我們借鑒，他們有

嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相

關(guān)人先提出補(bǔ)償申請(qǐng)；(2)主管土地征用的政府機(jī)構(gòu)自己或請(qǐng)專(zhuān)業(yè)評(píng)

估師對(duì)被征地及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估；(3)主管機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償金額

及方式；(4)支付補(bǔ)償；(5)如果在補(bǔ)償方面有爭(zhēng)議，有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行

裁決。

2.規(guī)定合理的補(bǔ)償金。從法津方面來(lái)講，我國(guó)《土地管理法》

規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安臵補(bǔ)助費(fèi)是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計(jì)算的。對(duì)失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平

均產(chǎn)值的6~lO倍，安臵補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安臵補(bǔ)

償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)總和，不得超過(guò)土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價(jià)值，其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制

下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，它失去科學(xué)性

和合理性。這種補(bǔ)償費(fèi)既沒(méi)有反映出土地的地理位臵、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、入均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價(jià)值差別，也沒(méi)有考慮市場(chǎng)條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這

種補(bǔ)償制度不利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決和整個(gè)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。地方

政府在征用土地時(shí)，必須考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實(shí)反映土地資源

價(jià)格、土地增值收益和社會(huì)保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確

定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容

上，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安臵、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p

害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)間接損失等項(xiàng)

目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要

確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對(duì)被征收土地農(nóng)民的安臵，區(qū)

別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為

導(dǎo)向的多種途徑安臵，建立復(fù)合式征地安臵模式或?qū)φ鞯匕才Z補(bǔ)建費(fèi)的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補(bǔ)償方式多元化。目前，我國(guó)主要采取貨幣補(bǔ)償方

式，實(shí)行“分錢(qián)到戶(hù)”一次性到位的單一補(bǔ)償方式。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購(gòu)買(mǎi)急需消費(fèi)品，加之農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢(shì)，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種

補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來(lái)巨大隱患。借鑒日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)

家的成功經(jīng)驗(yàn)，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采

用實(shí)物補(bǔ)償。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要。可以采取靈活多樣的補(bǔ)償形式。(1)土地入股。在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將

被征用的土地按市場(chǎng)價(jià)格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動(dòng)貢獻(xiàn)及

土地的狀況等綜合因素折算，實(shí)行參股合作經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民入廠就業(yè)，分

享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡(jiǎn)單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工

資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展

生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開(kāi)放帶來(lái)的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。(2)留地安臵。政府

按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶(hù)留出一定數(shù)量的土

地，由其開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留

用土地有留用集體土地、國(guó)有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地臵

換。當(dāng)土地補(bǔ)償不足，土地被征用者長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無(wú)法維持時(shí)，可以采用

土地臵換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地臵換的情況下，可以采用由

征地單位開(kāi)發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代

形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。(4)替代地補(bǔ)償。考慮到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土

地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

時(shí)，以國(guó)有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。(5)

增值補(bǔ)償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范

性和公開(kāi)性，真正實(shí)行按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到

經(jīng)營(yíng)城市過(guò)程中土地增值部分的收益。

(三)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民安臵政策的創(chuàng)新

我國(guó)失地農(nóng)民的安臵政策經(jīng)過(guò)了幾個(gè)階段的演變。從 1981 年

-1993年的“貨幣安臵政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)

興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相繼在不同

地區(qū)實(shí)行。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地?fù)Q保障”等做

法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維

護(hù)自身權(quán)益時(shí)處于弱勢(shì)地位。城市化進(jìn)程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項(xiàng)

決策，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分地尊重這部分

農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護(hù)

失地農(nóng)民利益，從政策上來(lái)保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問(wèn)題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來(lái)彌補(bǔ)“自上而下”的政策

運(yùn)行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對(duì)“土

地?fù)Q社保”政策的修正和完善，使失地農(nóng)民社會(huì)保障政策從“保生活”

逐漸過(guò)渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體

會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本

生活長(zhǎng)期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會(huì)保障政策將

會(huì)成為推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行

辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自

身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見(jiàn)和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報(bào)批等違法用地的實(shí)踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后

權(quán)益得到保障。這不失為對(duì)舊的安臵模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問(wèn)題上，政府更必須打破單一的思維方

式.不妨由單純的“授之以魚(yú)”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之

以漁”的方式。力爭(zhēng)把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動(dòng)力，繼而以失

地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是

大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對(duì)較高、體力強(qiáng)

壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無(wú)法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)

村出現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)

務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識(shí)、技術(shù)和觀念上的障礙。

因此，失地農(nóng)民完全可以通過(guò)轉(zhuǎn)租承包的形式再?gòu)氖罗r(nóng)務(wù)，并形成一

定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng).從而獲得較高的邊際效益。一般來(lái)說(shuō)，城

市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對(duì)比較開(kāi)闊，他們更了解市場(chǎng)需

求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對(duì)比較高的經(jīng)濟(jì)作物，他們可以在品種和地域上實(shí)行多樣化經(jīng)營(yíng)，這也會(huì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)

業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品

加工投資，既延長(zhǎng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以

為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安臵問(wèn)

題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過(guò)以下途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是對(duì)吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實(shí)行一定的優(yōu)惠政策，對(duì)那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會(huì)效益的企業(yè)進(jìn)行稅費(fèi)減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動(dòng)企業(yè)增崗

進(jìn)人的積極性；二是通過(guò)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和

收入增長(zhǎng)爭(zhēng)取空間；三是應(yīng)該鼓勵(lì)、倡導(dǎo)和推動(dòng)市民的消費(fèi)觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對(duì)需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對(duì)農(nóng)村民間借貸進(jìn)行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來(lái)之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運(yùn)用既可以為資金所有者增收，又能集中閑臵資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強(qiáng)化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級(jí)政府應(yīng)主動(dòng)與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場(chǎng)需求的勞動(dòng)者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，各級(jí)政府要提供大量準(zhǔn)確、及時(shí)的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)成本。

第三篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題探析

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題探析

近年來(lái)，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，已經(jīng)成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門(mén)和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度，對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益、社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行研究。

根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《1997年-2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國(guó)共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬(wàn)畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國(guó)人均耕地水平測(cè)算，將新增約1200萬(wàn)被征地農(nóng)民。國(guó)土資源部的研究課題《21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策》也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001年-2030年全國(guó)年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬(wàn)畝，20年間將達(dá)3600萬(wàn)畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬(wàn)畝，新增失地農(nóng)民7800萬(wàn)人，失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1.1億人。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國(guó)被調(diào)查失地農(nóng)戶(hù)中，僅有2.7%的勞動(dòng)力得到安置，20%的勞動(dòng)力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來(lái)的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是40歲以上的勞動(dòng)力，他們?nèi)狈氖露⑷a(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又由于投資理財(cái)知識(shí)和能力不足，面對(duì)變幻莫測(cè)的市場(chǎng)，難以為土地補(bǔ)償費(fèi)尋求有效的增值渠道。在征地過(guò)程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過(guò)這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來(lái)企業(yè)為裁減冗員而實(shí)行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過(guò)多的工作人員，再無(wú)力安置大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安置的失地農(nóng)民因在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動(dòng)力。

二、失地農(nóng)民的社會(huì)保障狀況

在我國(guó)農(nóng)村，施行的是群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主的社會(huì)保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國(guó)城鄉(xiāng)間社會(huì)保障資源分配嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社會(huì)保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次發(fā)布的《近年來(lái)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基本情況》顯示，目前中國(guó)城鎮(zhèn)參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率達(dá)到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推進(jìn)比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況來(lái)看，占全國(guó)人口80%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)用來(lái)看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問(wèn)題的加劇，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障越來(lái)越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)踐就會(huì)發(fā)現(xiàn)存在的一些問(wèn)題：首先，社會(huì)保障只是一種稱(chēng)謂，實(shí)質(zhì)是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒(méi)有真正建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，其相關(guān)實(shí)踐只能稱(chēng)為“生活保障”制度，與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國(guó)社會(huì)保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對(duì)社會(huì)保障實(shí)踐的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督、驗(yàn)證，尤其是對(duì)社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)缺乏監(jiān)管；再次，社會(huì)保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民還處于無(wú)保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。就社會(huì)保障而言，由于普遍實(shí)行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)。

三、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當(dāng)前農(nóng)村土地制度的一個(gè)明顯缺點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明確。為此，明晰國(guó)家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的前提。通過(guò)界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運(yùn)用法律等手段保證各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實(shí)現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)、約束機(jī)制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達(dá)到農(nóng)地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個(gè)“金字塔”型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國(guó)家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)濟(jì)組織代表國(guó)家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶(hù)處于金字塔的塔底。

(二)完善征地補(bǔ)償制度

1.規(guī)范征地補(bǔ)償程序。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問(wèn)題，法律尚無(wú)明文規(guī)定。征地實(shí)施單位一般不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，而只是面對(duì)村、鄉(xiāng)兩級(jí)，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財(cái)政。在征地補(bǔ)償費(fèi)里農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級(jí)組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國(guó)家行政行為，而不是民事行為，因此需要按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵭小Ｍㄟ^(guò)具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地權(quán)力時(shí)行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。國(guó)外在這一點(diǎn)上值得我們借鑒，他們有嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相關(guān)人先提出補(bǔ)償申請(qǐng)；(2)主管土地征用的政府機(jī)構(gòu)自己或請(qǐng)專(zhuān)業(yè)評(píng)估師對(duì)被征地及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估；(3)主管機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償金額及方式；(4)支付補(bǔ)償；(5)如果在補(bǔ)償方面有爭(zhēng)議，有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。

2.規(guī)定合理的補(bǔ)償金。從法津方面來(lái)講，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計(jì)算的。對(duì)失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的6~lO倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安置補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)總和，不得超過(guò)土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價(jià)值，其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，它失去科學(xué)性和合理性。這種補(bǔ)償費(fèi)既沒(méi)有反映出土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、入均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價(jià)值差別，也沒(méi)有考慮市場(chǎng)條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這種補(bǔ)償制度不利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決和整個(gè)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。地方政府在征用土地時(shí)，必須考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實(shí)反映土地資源價(jià)格、土地增值收益和社會(huì)保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容上，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安置、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)間接損失等項(xiàng)目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對(duì)被征收土地農(nóng)民的安置，區(qū)別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為導(dǎo)向的多種途徑安置，建立復(fù)合式征地安置模式或?qū)φ鞯匕仓醚a(bǔ)建費(fèi)的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補(bǔ)償方式多元化。目前，我國(guó)主要采取貨幣補(bǔ)償方式，實(shí)行“分錢(qián)到戶(hù)”一次性到位的單一補(bǔ)償方式。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購(gòu)買(mǎi)急需消費(fèi)品，加之

農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢(shì)，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來(lái)巨大隱患。借鑒日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采用實(shí)物補(bǔ)償。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要。可以采取靈活多樣的補(bǔ)償形式。(1)土地入股。在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將被征用的土地按市場(chǎng)價(jià)格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動(dòng)貢獻(xiàn)及土地的狀況等綜合因素折算，實(shí)行參股合作經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民入廠就業(yè)，分享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡(jiǎn)單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開(kāi)放帶來(lái)的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。(2)留地安置。政府按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶(hù)留出一定數(shù)量的土地，由其開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留用土地有留用集體土地、國(guó)有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地置換。當(dāng)土地補(bǔ)償不足，土地被征用者長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無(wú)法維持時(shí)，可以采用土地置換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地置換的情況下，可以采用由征地單位開(kāi)發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。(4)替代地補(bǔ)償。考慮到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞綍r(shí)，以國(guó)有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。(5)增值補(bǔ)償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開(kāi)性，真正實(shí)行按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到經(jīng)營(yíng)城市過(guò)程中土地增值部分的收益。

(三)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民安置政策的創(chuàng)新

我國(guó)失地農(nóng)民的安置政策經(jīng)過(guò)了幾個(gè)階段的演變。從 1981 年-1993年的“貨幣安置政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安置”、“留地安置”、“股田制保障安置”等政策也相繼在不同地區(qū)實(shí)行。但是也要看到，“貨幣安置”為主和“土地?fù)Q保障”等做法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)處于弱勢(shì)地位。城市化進(jìn)程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項(xiàng)決策，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分地尊重這部分農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護(hù)失地農(nóng)民利益，從政策上來(lái)保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問(wèn)題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來(lái)彌補(bǔ)“自上而下”的政策運(yùn)行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對(duì)“土地?fù)Q社保”政策的修正和完善，使失地農(nóng)民社會(huì)保障政策從“保生活”逐漸過(guò)渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長(zhǎng)期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會(huì)保障政策將會(huì)成為推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見(jiàn)和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報(bào)批等違法用地的實(shí)踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后權(quán)益得到保障。這不失為對(duì)舊的安置模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問(wèn)題上，政府更必須打破單一的思維方式.不妨由單純的“授之以魚(yú)”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之以漁”的方式。力爭(zhēng)把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動(dòng)力，繼而以失地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對(duì)較高、體力強(qiáng)壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無(wú)法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)村出現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識(shí)、技術(shù)和觀念上的障礙。因此，失地農(nóng)民完全可以通過(guò)轉(zhuǎn)租承包的形式再?gòu)氖罗r(nóng)務(wù)，并形成一定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng).從而獲得較高的邊際效益。一般來(lái)說(shuō)，城市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對(duì)比較開(kāi)闊，他們更了解市場(chǎng)需求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對(duì)比較高的經(jīng)濟(jì)作物，他們可以在品種和地域上實(shí)行多樣化經(jīng)營(yíng)，這也會(huì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工投資，既延長(zhǎng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安置問(wèn)題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過(guò)以下途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是對(duì)吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實(shí)行一定的優(yōu)惠政策，對(duì)那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會(huì)效益的企業(yè)進(jìn)行稅費(fèi)減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動(dòng)企業(yè)增崗進(jìn)人的積極性；二是通過(guò)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和收入增長(zhǎng)爭(zhēng)取空間；三是應(yīng)該鼓勵(lì)、倡導(dǎo)和推動(dòng)市民的消費(fèi)觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對(duì)需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對(duì)農(nóng)村民間借貸進(jìn)行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來(lái)之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運(yùn)用既可以為資金所有者增收，又能集中閑置資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強(qiáng)化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級(jí)政府應(yīng)主動(dòng)與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場(chǎng)需求的勞動(dòng)者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，各級(jí)政府要提供大量準(zhǔn)確、及時(shí)的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)成本。

第四篇：淺析我國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題

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淺析我國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題

作者：粟琪 姜澤芳

摘 要 20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，產(chǎn)生了一個(gè)失去土地卻又無(wú)法真正融入城市生活，從而游離于城市與鄉(xiāng)村之間的新的社會(huì)困難群體——失地農(nóng)民，而當(dāng)今社會(huì)的快速發(fā)展以及對(duì)土地需求的快速增長(zhǎng)使得失地農(nóng)民這一特殊群體越來(lái)越龐大。作為弱勢(shì)群體，失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題正逐步受到社會(huì)關(guān)注，成為我國(guó)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的重要因素之一。本文通過(guò)對(duì)城市化進(jìn)程中我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保存在的主要問(wèn)題進(jìn)行分析，提出了健全我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的具體措施，以期能為解決我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題提供一些切實(shí)可行的方法和對(duì)策，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民 社會(huì)保障 問(wèn)題 對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量的農(nóng)業(yè)用地被征用為建設(shè)用地，產(chǎn)生了大批的失地農(nóng)民。當(dāng)前中國(guó)失地農(nóng)民的總數(shù)已經(jīng)超過(guò)了4000萬(wàn)人，在“十一五”期間每年新增的失地農(nóng)民約200萬(wàn)，“十二五”期間失地農(nóng)民的規(guī)模還將繼續(xù)增加。有學(xué)者測(cè)算，預(yù)計(jì)到2020年，失地農(nóng)民將突破一億人，成為一個(gè)龐大的特殊群體。但當(dāng)前，對(duì)于這個(gè)龐大的特殊群體的保障制度并不完善，作為農(nóng)民，他們失去了基于土地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收入作為生活來(lái)源，又不能享受到城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障體系帶來(lái)的后續(xù)保障，他們的合法權(quán)益得不到有效維護(hù)，使他們逐漸成為邊緣化的弱勢(shì)群體，由此產(chǎn)生了諸多的社會(huì)問(wèn)題，各種沖突頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響社會(huì)和諧。在這種背景下，如何將被失地農(nóng)民的利益考慮進(jìn)來(lái)，切實(shí)使失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活得以妥善安置，成為一個(gè)艱巨而任重道遠(yuǎn)的使命。

1失地農(nóng)民概念界定

失地農(nóng)民這一詞匯是現(xiàn)階段我國(guó)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)快速轉(zhuǎn)變過(guò)程中產(chǎn)生的新詞匯，目前，學(xué)術(shù)界對(duì)失地農(nóng)民這一概念并沒(méi)有形成統(tǒng)一明晰的認(rèn)識(shí)。一般意義上來(lái)講，失地農(nóng)民泛指失去土地的農(nóng)民。白呈明（2003）認(rèn)為，農(nóng)民在失地過(guò)程中，不僅失去了土地、就業(yè)、生活的保障，還失去了政府對(duì)他們的技術(shù)、資金、農(nóng)資等方面的支持的機(jī)會(huì)，農(nóng)民那些與土地密切相關(guān)的文化、教育等方面的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也會(huì)受到極大的限制。所以，從這個(gè)角度上講，失地農(nóng)民指的就是這樣一類(lèi)弱勢(shì)群體，他們因?yàn)槭チ送恋囟チ伺c土地相關(guān)聯(lián)的一系列權(quán)益和利益。其與土地相關(guān)的權(quán)利包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利、就業(yè)機(jī)會(huì)、基本生活保障以及與土地相關(guān)的政治、文化、教育和發(fā)展的權(quán)利等。

2我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)階段，土地的社會(huì)保障功能，這一對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)最為重要的功能正在逐步消失。農(nóng)民失去了土地就意味著失去了就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)，失去了最基本的生活保障和養(yǎng)老資源，這一系列的問(wèn)題讓他們面臨著來(lái)自生活、就業(yè)和社會(huì)保

障多方面的困境，同時(shí)也暴露出了失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的一些問(wèn)題。

2.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，方式單一且費(fèi)用分配不當(dāng)

《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前三年平均產(chǎn)值的6—10倍，安置費(fèi)為4—6倍。西部城市土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為每人18000元（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償），按目前農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持6年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持3年的生活。雖然近幾年各地適當(dāng)提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是在征地過(guò)程中，土地補(bǔ)償款的分配混亂，出現(xiàn)大量暗箱操作和“尋租”行為，補(bǔ)償款被層層截留，大部分被中間商或地方政府所獲取。另外，在實(shí)踐中，其實(shí)有多種安置方式可供選擇，比如留地安置、住房安置、就業(yè)安置、投資入股安置、社會(huì)保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是貨幣安置，其它安置方式卻很少采用。

2.2尚未建立完善的社會(huì)保障體系，覆蓋范圍窄

從嚴(yán)格意義上說(shuō)，目前各地的失地農(nóng)民社會(huì)保障政策并未形成一個(gè)體系。有些地區(qū)實(shí)行的保障政策只能稱(chēng)為“基本生活保障”制度，其與社會(huì)保障相去甚遠(yuǎn)，更不具備社會(huì)性、福利性、公平性和互助性這些社會(huì)保障的基本特征。而一些地區(qū)雖然建立了失地農(nóng)民社會(huì)保障的制度框架，但社會(huì)保障的內(nèi)容不夠全面。從目前各地的實(shí)施情況看，最主要的保障方式是養(yǎng)老保障，而醫(yī)療保障等其它保障方式則鮮有涉及，為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險(xiǎn)、提供就業(yè)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)也是在極個(gè)別地方實(shí)行。另外，目前普遍將失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作重心定位于養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的防范與保障上，而醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保障和工傷保險(xiǎn)等僅在沿海一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)出現(xiàn)，沒(méi)有得到普及推廣，社會(huì)保障覆蓋面窄。

2.3資金籌集困難，就業(yè)培訓(xùn)不到位

失地農(nóng)民社會(huì)保障資金主要來(lái)源于征地單位支付的征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及政府轉(zhuǎn)讓土地所獲得的土地出讓金，并以征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)為主。有的地區(qū)專(zhuān)門(mén)成立了第三方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)卣笳鞯貑挝灰淮涡詫槭У剞r(nóng)民補(bǔ)繳的保險(xiǎn)費(fèi)從征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中扣除，并直接撥付到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；有的地區(qū)則由地方財(cái)政、村集體及失地農(nóng)民個(gè)人共同負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障。但是由于我國(guó)《土地管理法》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，而失地農(nóng)民個(gè)人大部分缺乏繳費(fèi)能力，地方政府從土地收益中拿出的補(bǔ)貼也較少，所以失地農(nóng)民保障資金籌集難以保障。另外，沒(méi)有穩(wěn)定的資金來(lái)源，也使得針對(duì)失地農(nóng)民所進(jìn)行的就業(yè)培訓(xùn)工作難以開(kāi)展。失地農(nóng)民由于受自身知識(shí)水平和科學(xué)文化素質(zhì)的局限，缺乏主動(dòng)尋找出路的意識(shí)，在當(dāng)前激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，因此其中的相當(dāng)一部分農(nóng)民處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

2.4保險(xiǎn)費(fèi)用缺乏精算且監(jiān)管缺失

在實(shí)際運(yùn)作中，社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)沒(méi)有充分考慮諸如資金的時(shí)間價(jià)值、平均余命、工資增長(zhǎng)率等因素，缺乏對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納與待遇支付水平精算。目前許多地區(qū)的保險(xiǎn)費(fèi)繳納直接根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)的一定比例確定，而支付水平則以城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對(duì)保險(xiǎn)待遇的調(diào)整也存在著極大的隨意性，沒(méi)有考慮失地農(nóng)民的需求，也沒(méi)能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，對(duì)于保險(xiǎn)資金具體的運(yùn)營(yíng)、管理以及監(jiān)督，各地方在試行的過(guò)程中都沒(méi)有明確的、具體的規(guī)定，加上監(jiān)管方面的缺失，都增加了保險(xiǎn)資金的風(fēng)險(xiǎn)。

3完善我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障的對(duì)策

3.1堅(jiān)持分類(lèi)實(shí)施，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平差異性較大，在構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的過(guò)程中，要考慮各地區(qū)的具體情況，分別進(jìn)行，循序漸進(jìn)。首先可以從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)著手，建立起具有當(dāng)?shù)靥厣氖У剞r(nóng)民社會(huì)保障制度。對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后和相對(duì)貧困的地區(qū)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，以當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，可以逐步提高保障的標(biāo)準(zhǔn)。另外，在明確并逐步提高失地農(nóng)民社會(huì)保障的水平的同時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步確立合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開(kāi)性，從而真正維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.2完善社會(huì)保障體系，擴(kuò)大覆蓋范圍

由于各地的具體條件不同，所以在建立社會(huì)保障體系方面也不能搞一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)一刀切。而是應(yīng)該在考慮到地區(qū)差異的情況下，分類(lèi)型分層次的擴(kuò)大對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的覆蓋面，建立健全一系列的配套措施，解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)和權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。具體可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，實(shí)行不同于農(nóng)村社會(huì)保障和城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的保障體系，使其界于兩者之間，既為失地農(nóng)民失去工作退回農(nóng)村留有退路，又為其農(nóng)轉(zhuǎn)非納入城鎮(zhèn)居民保障體系過(guò)度銜接。第二，分層推進(jìn)，逐步完善保障項(xiàng)目。首先建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和再就業(yè)保障體系，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)最重要的保障；其次是醫(yī)療保險(xiǎn)；接著是工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)等，逐步與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系相銜接。第三，堅(jiān)持低水平、廣覆蓋的原則。讓各種保障項(xiàng)目能夠在各地得到普遍實(shí)行，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，從而提高保障水平，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍。

3.3暢通資金籌集渠道，增加資金投入

資金籌集是社會(huì)保障安置運(yùn)行的基礎(chǔ)。社會(huì)保障資金的來(lái)源必須穩(wěn)定、暢通、可持續(xù)。在實(shí)際操作中，考慮到失地農(nóng)民承擔(dān)保障資金的不現(xiàn)實(shí)狀況，社會(huì)保障資金可采用“存量+增量”的方式解決。征地補(bǔ)償費(fèi)為保障資金的一次性存量供給。增量部分來(lái)源于政府土地征收后的增值或土地使用過(guò)程中的收益。從目前情況看，土地征收后的增值收益主要進(jìn)入了地方各級(jí)政府的“財(cái)政口袋”。這不僅加劇了失地農(nóng)民社會(huì)問(wèn)題的嚴(yán)重性，而且愈加誘發(fā)了地方政府征地的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。土地增值收益應(yīng)當(dāng)“取之于民（失地農(nóng)民），用之于民（失地農(nóng)民）”，因此，應(yīng)將土地出讓金優(yōu)先用于失地農(nóng)民社會(huì)保障安置的支出。總而言之，失地農(nóng)民社會(huì)保障資金的籌集要從土地出讓過(guò)程中所有可得的收益中予以解決，從而增加失地農(nóng)民社會(huì)保障資金的投入。

3.4構(gòu)建就業(yè)保障機(jī)制，引導(dǎo)失地農(nóng)民再就業(yè)

由于我國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期缺少接受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，文化素質(zhì)和就業(yè)技能水平低下，在當(dāng)今競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中處于不利地位，容易成為城市中新的弱勢(shì)群體。

為此，我們要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)用工信息共享；在發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的同時(shí)，逐步建立一種勞動(dòng)者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在勞動(dòng)力市場(chǎng)中統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)格局。構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：一是要建立被征地農(nóng)民就業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金，保證失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作能順利展開(kāi)和進(jìn)行。二是勞動(dòng)保障部門(mén)要建立培訓(xùn)基地，充分利用各類(lèi)技工學(xué)校和職業(yè)學(xué)校的資源，幫助失地農(nóng)民再就業(yè)。三是加大對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度，通過(guò)落到實(shí)處的就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)失地農(nóng)民自主擇業(yè)和勇于創(chuàng)業(yè)，使失地農(nóng)民能在激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中占得一席之地。

3.5引入社會(huì)保障精算，健全監(jiān)管機(jī)制

在社會(huì)保障領(lǐng)域，精算在制度建設(shè)、政策評(píng)估、財(cái)務(wù)預(yù)算、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等方面都發(fā)揮著重要的作用。在建立新的社會(huì)保障制度時(shí)，通過(guò)精算，可以測(cè)算在給定的社會(huì)保障資源下可能提供的社會(huì)保障水平，或者為了實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)保障水平必須具備的經(jīng)濟(jì)能力，從而為社會(huì)保障制度的建立提供依據(jù)。通過(guò)長(zhǎng)期精算評(píng)估報(bào)告，反映制度未來(lái)的發(fā)展方向，為及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題提供依據(jù)。可見(jiàn)，引入社會(huì)保障精算對(duì)于評(píng)估失地農(nóng)民社會(huì)保障制度可持續(xù)性，評(píng)價(jià)失地農(nóng)民社會(huì)保障相關(guān)政策是否能有效提供保障發(fā)揮著重要作用。另外，在健全監(jiān)管機(jī)制方面要做到以下幾點(diǎn)：首先，要盡快建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)法規(guī)體系，確保失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的健康運(yùn)行。其次，明確監(jiān)督主體及其監(jiān)督職能，增強(qiáng)監(jiān)督部門(mén)對(duì)資金監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性。再次，要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規(guī)定，增強(qiáng)透明度，加大社會(huì)監(jiān)督的力度。參考文獻(xiàn)

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（7）.

第五篇：城市化背景下西藏失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題及對(duì)策

城市化背景下西藏失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題及對(duì)策

——以拉薩市堆龍德慶縣柳村為例

摘要城市化是人類(lèi)文明進(jìn)步的必然趨勢(shì)，也是我國(guó)現(xiàn)代化的一大戰(zhàn)略，是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本出路之一。在城市化的過(guò)程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市住房等非農(nóng)用地需求的增加，必然造成一定數(shù)量的農(nóng)民失去土地。由于征地制度的設(shè)計(jì)不合理，對(duì)被征地農(nóng)民的安置辦法單

一、安置費(fèi)用低加上社會(huì)保障制度的不健全等原因，失地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等問(wèn)題都沒(méi)有解決好。只有改革現(xiàn)有的土地征用制度，建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，才能妥善解決農(nóng)民失地問(wèn)題。之中西藏也不例外，西藏的部分農(nóng)牧民為青藏鐵路建設(shè)和城市化發(fā)展獻(xiàn)出了他們最寶貴和賴(lài)以生存的基本生產(chǎn)資料即土地或草場(chǎng),成為失地或無(wú)地農(nóng)牧民.本文以因拉薩火車(chē)站的建設(shè)和柳梧新區(qū)建設(shè)而土地被征用的拉薩市堆龍德慶縣柳梧鄉(xiāng)柳梧村為例,分析了青藏鐵路通車(chē)對(duì)柳梧村失地農(nóng)牧民的影響,并對(duì)西藏失地農(nóng)牧民的就業(yè)及可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞 城市化 失地農(nóng)民社會(huì)保障

一 拉薩市堆龍縣柳鄉(xiāng)城市建設(shè)失地農(nóng)民現(xiàn)狀

（一）柳鄉(xiāng)城市建設(shè)失地農(nóng)民現(xiàn)狀描述

柳梧鄉(xiāng)是位于拉薩市堆龍德慶縣，是青藏鐵路最重要的火車(chē)站——拉薩車(chē)站所在地，是以農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鄉(xiāng)下轄4個(gè)行政村，即：達(dá)東村、德陽(yáng)村、桑達(dá)村，桑達(dá)村為鄉(xiāng)政府所在地，與拉薩市區(qū)約有13公里路程。全鄉(xiāng)共有22個(gè)自然村，4所小學(xué)。據(jù)村調(diào)查，全村居民445戶(hù)，約為1565人，其中1561人是藏族，其他4人是漢族(其中3人是四川人，因與村里的藏族女孩結(jié)婚而入贅)。因拉薩火車(chē)站和新區(qū)建設(shè)，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面積5368.78畝，其中被鐵路建設(shè)征用1870.45畝，被新區(qū)建設(shè)征用2820.2畝，目前全村僅剩678.13畝土地。柳梧村分為由于火車(chē)站建設(shè)搬遷的柳梧新村和原來(lái)的老村。我調(diào)查的主要對(duì)象是因火車(chē)站建設(shè)而搬遷的柳梧新村作為調(diào)研對(duì)象，柳梧新村共129戶(hù)、502人，原土地面積為1784.43畝，其中被鐵路建設(shè)征用1615.92畝，被新區(qū)建設(shè)征用168.5畝。目前所有土地被鐵路和新區(qū)建設(shè)征用，已經(jīng)沒(méi)有土地。

（二）失地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障狀況

一是按照相關(guān)規(guī)定對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行合理的土地補(bǔ)償。因開(kāi)發(fā)區(qū)享受?chē)?guó)家的優(yōu)惠政策，按照《中

華人民共和國(guó)土地法》規(guī)定，需上繳上級(jí)土地行政主管部門(mén)的資金全部返還，直接兌現(xiàn)給農(nóng)民。同時(shí)，對(duì)

每戶(hù)每畝地的提留資金留于村委會(huì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

二是對(duì)當(dāng)年的地上附著物實(shí)行青苗補(bǔ)償費(fèi)，最大限度滿足農(nóng)民利益。

三是建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。保障資金將由政府、農(nóng)民集體組織、安置補(bǔ)償費(fèi)中共同出資籌集。在最低生活保障方面，對(duì)無(wú)地、少地的農(nóng)民實(shí)行城鎮(zhèn)人口低保制度；對(duì)耕地占用人均不足0.6畝的農(nóng)民，收入城鎮(zhèn)戶(hù)籍，并享受一定數(shù)量的差額低保補(bǔ)助；在養(yǎng)老保障方面，將建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，按照“財(cái)政拿一點(diǎn)、村集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)”的辦法，落實(shí)失地農(nóng)民基本生活保障資金；在醫(yī)療保障方面，實(shí)行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。建立完善以農(nóng)民大病為主，政府推動(dòng)、個(gè)人參與的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

四 是建立失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。堆龍德慶縣為切實(shí)解決失地農(nóng)民的工作問(wèn)題，詳細(xì)統(tǒng)計(jì)勞力，由市、縣兩級(jí)政府協(xié)調(diào)安排，職能部門(mén)付諸實(shí)施，組織勞動(dòng)力向工廠、城市、建設(shè)工地等方面有序轉(zhuǎn)移；在引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目時(shí)附加安置失地農(nóng)民的條款。

五是提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。部分失地農(nóng)民土地被征用后，有意自謀職業(yè)或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但苦于沒(méi)有資金，為此，為自愿學(xué)習(xí)駕駛等技術(shù)的失地農(nóng)民，政府出面與有關(guān)職能部門(mén)協(xié)調(diào)，減半收費(fèi)培訓(xùn)各類(lèi)技術(shù)；由縣政府投資扶持失地農(nóng)民從事種養(yǎng)殖業(yè)，對(duì)飼養(yǎng)優(yōu)質(zhì)奶牛的農(nóng)戶(hù)每頭奶牛補(bǔ)助600元，對(duì)種植蔬菜的農(nóng)戶(hù)每畝補(bǔ)貼2000 元；政府對(duì)失地農(nóng)民貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，尤其是放寬了信貸條件，降低了貸款門(mén)檻，鼓勵(lì)和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，提高“造血”功能，增加農(nóng)民收入。

六是合理規(guī)劃，加快社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)失地農(nóng)民住宅向公路沿線、集中村轉(zhuǎn)移。對(duì)搬遷戶(hù)的民房改造，實(shí)行地方各級(jí)政府、援藏地區(qū)兩級(jí)資金配套；實(shí)行統(tǒng)一管理，專(zhuān)門(mén)成立新區(qū)管理委員會(huì)，對(duì)小區(qū)實(shí)行日常綜合管理；加強(qiáng)新區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，改善文化生活。、現(xiàn)在，開(kāi)發(fā)區(qū)整天機(jī)器轟鳴，建設(shè)場(chǎng)景熱火朝天。總投資9311 萬(wàn)元、建筑面積達(dá)78121.93平

方米，配套齊全的江蘇省小康示范村、崗德林、和平路新村已投入使用，成為搬遷農(nóng)戶(hù)的樂(lè)園和拉貢公路、和平路上一道亮麗的風(fēng)景。

（三）造成農(nóng)民失地的原因分析

（一）城市化和市場(chǎng)化。城市化是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的必然趨勢(shì)，是衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。從歷史上看，任何國(guó)家的現(xiàn)代化無(wú)不伴隨著農(nóng)村的城鎮(zhèn)化以及大量農(nóng)業(yè)人口和土地的分離。英國(guó)歷史上的著名的圈地運(yùn)動(dòng)就是一個(gè)典型的例子，正是由于圈地運(yùn)動(dòng)造成的大量失地農(nóng)民為后來(lái)的工業(yè)革命提供了大量自由勞動(dòng)力。可以說(shuō)，沒(méi)有圈地運(yùn)動(dòng)就很難出現(xiàn)工業(yè)革命，也就沒(méi)有英國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度。[2]一方面，大工業(yè)的建立迫切需要大量的自由勞動(dòng)力；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展也無(wú)法容納原來(lái)龐大的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口。這樣，必然使得廣大農(nóng)民與土地分離，流向城市自由勞動(dòng)力市場(chǎng)，從而加速城市化和市場(chǎng)化的進(jìn)程。

（二）征地制度的設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致征地的程序不民主，漠視農(nóng)民的意志。我國(guó)《憲法》第十條“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。賦予國(guó)家征用土地的權(quán)力，“任何組織或者個(gè)人不得侵占，買(mǎi)賣(mài)，出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國(guó)有土地”，規(guī)定農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須通過(guò)國(guó)家征收。本來(lái)，只有農(nóng)民和村集體才是農(nóng)村集體土地的所有者，享有對(duì)土地的占有、使用和轉(zhuǎn)讓等處置權(quán)，可以買(mǎi)賣(mài)土地。但是這一規(guī)定使得在事實(shí)上只有國(guó)家才是買(mǎi)賣(mài)土地的合法主體，農(nóng)民和農(nóng)民利益代表者的村集體卻無(wú)權(quán)享有對(duì)土地買(mǎi)賣(mài)處置權(quán)，農(nóng)民無(wú)權(quán)作為賣(mài)方與購(gòu)買(mǎi)土地的買(mǎi)方處于平等的談判和簽訂契約的市場(chǎng)主體地位上，無(wú)論是公用事業(yè)用地，還是商業(yè)用地，都必須先由國(guó)家征收變?yōu)閲?guó)有土地之后，由國(guó)家作為市場(chǎng)主體與開(kāi)發(fā)商談判土地交易合同。《土地管理法》第四十七條規(guī)定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，政府通過(guò)低價(jià)補(bǔ)償或強(qiáng)制征地之后,憑借自己對(duì)城市建設(shè)用地市場(chǎng)(一級(jí)市場(chǎng))的壟斷地位,采取拍賣(mài)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓給土地使用者。但征收后轉(zhuǎn)讓所得卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)償價(jià)格，政府可以獲得壟斷利益，并長(zhǎng)久形成制度租金。據(jù)農(nóng)業(yè)和國(guó)土資源有關(guān)專(zhuān)家測(cè)算，改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家通過(guò)征地的剪刀差從農(nóng)民身上取走了近5萬(wàn)億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對(duì)于農(nóng)民極不公平。在巨額利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭(zhēng)利”之實(shí)，低價(jià)征之于民，高價(jià)賣(mài)之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。但目前還沒(méi)有一種法律能為農(nóng)民土地提供有力的保護(hù)，使土地集體所有權(quán)能夠成為農(nóng)民對(duì)抗政府濫用職權(quán)，維護(hù)自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補(bǔ)償費(fèi)用低，且支付方式不合理。目前對(duì)于失地農(nóng)民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農(nóng)民失去土地后幾年以?xún)?nèi)生計(jì)的貨幣發(fā)放，而對(duì)于失地農(nóng)民的居住安頓、再就業(yè)等問(wèn)題，卻極少考慮。在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實(shí)施條例》，規(guī)定對(duì)征地一律按照土地的原用途給予補(bǔ)償，只是對(duì)農(nóng)民原來(lái)在土地上從事生產(chǎn)收益的補(bǔ)償，完全沒(méi)有考慮到土地的非農(nóng)化價(jià)值以及土地非農(nóng)化后級(jí)差收益的增值。征用土地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照產(chǎn)值倍數(shù)來(lái)計(jì)算，法律規(guī)定為高限產(chǎn)值的16倍，最高不超過(guò)30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實(shí)施條例》規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，而不是直接歸農(nóng)民。這一規(guī)定實(shí)際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權(quán)收歸了集體經(jīng)濟(jì)組織，在實(shí)際操作中往往為鄉(xiāng)村兩級(jí)干部貪污、浪費(fèi)、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)提供了方便，為基層組織通過(guò)參與征地謀取利益提供了動(dòng)力。

（四）城鄉(xiāng)二元體制下的社會(huì)保障制度不健全，使得失地農(nóng)民成為“網(wǎng)”外人。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的社會(huì)體制，這一體制構(gòu)成了失地農(nóng)民享受社會(huì)保障的制度障礙。城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)制度以嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的嚴(yán)格的戶(hù)籍制度為特點(diǎn)，在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育、戶(hù)籍管理等方面構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”的城市居民最低生活保障制度，但這一制度并沒(méi)有惠及廣大的失地農(nóng)民。如1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障范圍之外。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”（純粹意義上的農(nóng)民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

（四）當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題 土地是我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，是農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老的最基本、最可靠的保障。在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了最基本生存保障，相當(dāng)部分失地農(nóng)民一夜之間成為失地又失業(yè)的新的困難群體。當(dāng)前失地農(nóng)民的問(wèn)題主要表現(xiàn)為“四難”：

一是失地農(nóng)民就業(yè)難。要切實(shí)保障被征地農(nóng)民的基本生活，根本的出路在于就業(yè)，而農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，除少數(shù)人能利用城市發(fā)展帶來(lái)的商機(jī)來(lái)經(jīng)商辦企業(yè)外，由于大多數(shù)失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍很低，除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)外，其它工作崗位在競(jìng)爭(zhēng)中幾乎處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是40歲以上的勞動(dòng)力，尤為突出，雖然他們過(guò)去是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能手，但缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在土地沒(méi)有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數(shù)只能就業(yè)于加工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、環(huán)衛(wèi)、保安等強(qiáng)體力勞動(dòng)崗位，收入少且不穩(wěn)定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時(shí)有被安置就業(yè)，由于多種原因，往往成為優(yōu)先下崗的對(duì)象，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位。二是失地農(nóng)民生活難。由于失地農(nóng)民就業(yè)狀況不容樂(lè)觀，基本生活也就無(wú)法保障。雖然從短期看，一次性安置費(fèi)能維持一時(shí)期的生計(jì)，實(shí)際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長(zhǎng)久之計(jì)，一次性安置補(bǔ)助費(fèi)用遠(yuǎn)不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會(huì)功能。隨著安置費(fèi)用逐漸用完，很容易造成生活無(wú)著落，陷入困境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民中，經(jīng)濟(jì)收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足

10％；有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入，沒(méi)有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)收入無(wú)來(lái)源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢(shì)。除原來(lái)少數(shù)以二、三產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶(hù)收入變化不明顯外，其他以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶(hù)，因勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒(méi)有得到盡快解決，農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償少于土地帶來(lái)的農(nóng)業(yè)與副業(yè)的收入，收入明顯下降，而失地后農(nóng)民生活消費(fèi)支出卻有所增長(zhǎng)，造成失地農(nóng)民生活水平明顯下降。

三是失地農(nóng)民的保障難。對(duì)農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障出現(xiàn)了后顧之憂。而目前普遍實(shí)行的貨幣補(bǔ)償辦法沒(méi)有很好地解決這一問(wèn)題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償，并沒(méi)有與社會(huì)保障制度同步銜接；其次，由于社會(huì)保障門(mén)檻較高，現(xiàn)行征地價(jià)格滿足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要，一次性貨幣補(bǔ)償金直接發(fā)到失地農(nóng)民手中，隨著領(lǐng)取的一次性補(bǔ)償金逐步用完，失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題突現(xiàn)出來(lái)。目前，失地農(nóng)民的社會(huì)保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)少，而醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的參保率就更低，特別是老年人、病殘人等弱勢(shì)群體，養(yǎng)老保障已成為迫切需要解決的問(wèn)題。

四是失地農(nóng)民發(fā)展難。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化步伐的加快，大規(guī)模、快節(jié)奏的征地而引發(fā)的“失地綜合證”，對(duì)失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活沖擊很大，引發(fā)農(nóng)民“厭農(nóng)”情緒。部分農(nóng)民還存在著“高不成低不就”的就業(yè)觀念，依靠有限的補(bǔ)償費(fèi)和“房租經(jīng)濟(jì)”坐吃山空，對(duì)今后的生活缺乏信心和長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，失去了重新創(chuàng)業(yè)的勇氣和拼搏精神。表現(xiàn)出好逸惡勞、游手好閑、聽(tīng)天由命的低落情緒，甚至賭博。

（五）解決農(nóng)民失地問(wèn)題的對(duì)策

從根本上解決失地農(nóng)民問(wèn)題，需要有新的立法和政策，做到既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。

（一）改革現(xiàn)有土地征用制度

第一，控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，將經(jīng)營(yíng)性用地與公益性用地分開(kāi)，縮小政府征地范圍。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降至最低警戒水平以下。“基本農(nóng)田”，即國(guó)家按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不得轉(zhuǎn)為他用。但是，中國(guó)現(xiàn)在的土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其主要特征是政府行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制。按照有關(guān)法規(guī)，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須由政府征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后再出讓使用權(quán)。隨著工業(yè)化城市化的加速發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，如果所有建設(shè)用地全部采取征用方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，也就意味著要由政府承擔(dān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障。這不僅增加了政府的壓力，而且也難免出現(xiàn)大量的盈利性項(xiàng)目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我們應(yīng)把經(jīng)營(yíng)性用地與公益性用地分開(kāi)，公益性用地可以啟動(dòng)國(guó)家征地權(quán)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地不得啟動(dòng)國(guó)家征地權(quán)，這樣就必然會(huì)縮小政府征地范圍，也可一定程度上遏制耕地減少的趨勢(shì)。

第二，明確土地的集體所有權(quán)，讓農(nóng)民代表成為委托人。從法理上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國(guó)有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。然而就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒(méi)有處分權(quán)，不能通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。集體土地必須首先轉(zhuǎn)化為國(guó)有，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)，用于非農(nóng)業(yè)用途。但是，由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家土地的過(guò)程，絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過(guò)程，而是一個(gè)復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過(guò)程，是國(guó)家和土地集體所有者之間的市場(chǎng)合約行為。所以，首先必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。必須讓作為集體每一分子的農(nóng)民享有對(duì)集體土地的所有權(quán)，給其以產(chǎn)權(quán)主體的地位，通過(guò)村民代表大會(huì)對(duì)涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進(jìn)行決策。其次，土地的產(chǎn)權(quán)明確之后，還要讓農(nóng)民在他們當(dāng)中通過(guò)民主選舉，選出自己信任的代表來(lái)代理他們行使關(guān)于經(jīng)營(yíng)、出售土地所有權(quán)的事項(xiàng)。因?yàn)檗r(nóng)民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過(guò)程中會(huì)全力聽(tīng)取農(nóng)民的要求和建議，為集體利益著想。農(nóng)民可以在征收土地的過(guò)程中，主動(dòng)要求提供目前或附近地區(qū)的土地市場(chǎng)價(jià)格、以及未來(lái)可能的價(jià)值來(lái)確定出讓土地所有權(quán)的價(jià)格。這樣就讓農(nóng)民直接參與到和政府的交易中來(lái)，真正成為這項(xiàng)交易事項(xiàng)的委托人，而避免了由于代理人的錯(cuò)位，導(dǎo)致地方政府為自身利益著想產(chǎn)生由于業(yè)績(jī)和權(quán)利驅(qū)使的權(quán)力尋租的發(fā)生。

第三，改變以土地的原用途為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改善安置方式。按照我國(guó)的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)并不是按照土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按照土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，沒(méi)有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，沒(méi)有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民耕地，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民的利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ)償。現(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)中國(guó)家和集體截流的太多，個(gè)人的比例太少，應(yīng)適當(dāng)提高征地補(bǔ)償費(fèi)中個(gè)人的補(bǔ)償比例。另外，還要考慮到其補(bǔ)償是否能產(chǎn)生持續(xù)性的保障功能，現(xiàn)行的一次性補(bǔ)償措施有時(shí)不但不能保障失地農(nóng)民今后的基本生活，有些地區(qū)甚至連剛剛失去土地的安置問(wèn)題都得不到解決。因此，還可以嘗試改變一次性補(bǔ)償?shù)氖侄危捎眠B續(xù)性按損失程度補(bǔ)償。例如，可以從土地征收后的經(jīng)營(yíng)性收益中拿出一部分作為紅利或直接分配給失地農(nóng)民或注入其社保賬戶(hù)。高補(bǔ)償和高保障可以激勵(lì)農(nóng)民積極配合征收過(guò)程，大大減少社會(huì)矛盾。

（二）建立健全農(nóng)民的教育培訓(xùn)和再就業(yè)機(jī)制。

其一 對(duì)進(jìn)城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障 主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受?chē)?guó)家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。這樣才能夠保證其將來(lái)作為新市民的競(jìng)爭(zhēng)力。二是對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系；其次是各級(jí)財(cái)政應(yīng)撥出專(zhuān)款，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專(zhuān)項(xiàng)資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財(cái)政資源，開(kāi)展免費(fèi)培訓(xùn)。三是對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。其二，在引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)方面，政府可以在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。金融部門(mén)應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門(mén)檻，鼓勵(lì)和扶植失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民如申請(qǐng)個(gè)體工商經(jīng)營(yíng)，各部門(mén)要簡(jiǎn)化手續(xù)，并保證其在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗職工的稅費(fèi)待遇。

（三）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)民失地后，建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，以解決農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題才是保障失地農(nóng)民權(quán)益的治本之策。

其一，建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個(gè)公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，在農(nóng)民失去其最基本的生活保障——土地之后，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)為城市居民，納入城市居民社會(huì)保障體系，和城市居民一樣有機(jī)會(huì)享受最低生活保障。其二，建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障機(jī)制。應(yīng)逐步消除造成失地農(nóng)民問(wèn)題的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接，切實(shí)改變農(nóng)村人口與城市居民社會(huì)權(quán)益不對(duì)等的局面。由于失地農(nóng)民受教育程度一般較低，在就業(yè)和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力上處于弱勢(shì)地位。在操作上，政府應(yīng)當(dāng)從土地補(bǔ)償金和土地征收后的經(jīng)營(yíng)性收益中拿出一部分注入失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老保障基金賬戶(hù)。此外，政府也應(yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支部分資金，依托集體經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)，通過(guò)合作醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療等形式，建立醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助制度，幫助失地農(nóng)民解決看病難、住院貴的問(wèn)題。結(jié)束語(yǔ)農(nóng)民失地問(wèn)題已成為威脅社會(huì)安全穩(wěn)定的重大隱患。必須改革現(xiàn)有土地征用制度，解決失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，使農(nóng)村人口非農(nóng)化和就業(yè)的非農(nóng)化同時(shí)實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村人口向城市的空間轉(zhuǎn)移和農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同時(shí)實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民真正享受到城市擴(kuò)張和城市化進(jìn)程加快帶來(lái)的收益，從而真正融合到現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活之中。

參考文獻(xiàn)