第一篇：關(guān)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障

關(guān)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障

2010-12-29河南城建學(xué)院李海洋

摘要隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,越來(lái)越多的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地,他們的生存、發(fā)展和就業(yè)的權(quán)利受到了嚴(yán)重的威脅，而目前的安置模式普遍存在補(bǔ)償數(shù)額低，風(fēng)險(xiǎn)不確定等因素不能很好的解決失地農(nóng)民面臨的問題，只有通過(guò)“土地?fù)Q保障”的思路才能妥善的安置失地農(nóng)民，讓他們分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來(lái)的一系列成果。

關(guān)鍵詞失地農(nóng)民、土地?fù)Q保障、社會(huì)保障

隨著國(guó)家加大對(duì)“三農(nóng)”的支持力度，如何妥善解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題顯得日益緊迫。失地農(nóng)民由于失去土地，在生活上如果得不到合理的保障，不僅會(huì)造成社會(huì)隱患也會(huì)阻礙城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)城市化、工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展，城市空間迅速擴(kuò)大，為保證城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求，大量的土地被征用。目前，我國(guó)已有被征地農(nóng)民4 000多萬(wàn)(章安友，2004）。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，從2001年到2010年，全國(guó)還需要安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地1 850萬(wàn)畝，其中90%以上為集體土地需要征用。按照目前全國(guó)人均耕地水平和現(xiàn)階段每征用1畝耕地大約造成1.4個(gè)農(nóng)民失去土地進(jìn)行測(cè)算，非農(nóng)建設(shè)占用耕地1 850萬(wàn)畝，將有近2 600多萬(wàn)被征地農(nóng)民需要陸續(xù)安置，年均需要安置失地農(nóng)民260萬(wàn)人左右。

農(nóng)民失去土地后就失去他們賴以生存的基礎(chǔ)，隨之也流失了與土地相關(guān)聯(lián)的一系列權(quán)利。因?yàn)橥恋乇徽饔弥埃r(nóng)民主要靠土地來(lái)養(yǎng)活自己，土地是他們的立命之本，失去土地就相當(dāng)于失去了生活的基本來(lái)源；而且農(nóng)民一直是以土地為勞動(dòng)對(duì)象，失去土地也就失去了工作；再者，土地本身就是一筆財(cái)富，如果農(nóng)民利用的好是可以為他們帶來(lái)增值的，這就意味著農(nóng)民失去土地后也就失去了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值極高的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；最后，農(nóng)民失去土地后，就失去了參與村民自治的積極性，這會(huì)間接導(dǎo)致村級(jí)干部的尋租行為。可見，土地的喪失會(huì)對(duì)農(nóng)民帶來(lái)不利的影響，如果不及時(shí)有效地安置好這些失地農(nóng)民將會(huì)阻礙國(guó)家工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展，甚至?xí)鹕鐣?huì)的動(dòng)蕩不安。

二、建立失地農(nóng)民保障制度的必要性;

1、保證失地農(nóng)民的基本生活：

失地農(nóng)民失去了土地后，就失去了可以獲得較穩(wěn)定的收入來(lái)源，未來(lái)生活存在極大的不確定性。盡管在征地過(guò)程中，政府給予農(nóng)民一定的補(bǔ)償，但是從實(shí)際的分析來(lái)看，這種補(bǔ)償并沒有取得很好的保障效果。政府給予農(nóng)民的補(bǔ)償往往不高，并且由于集體分配中的一些不合理，農(nóng)民實(shí)際能夠拿到手的補(bǔ)償很少。另外農(nóng)民缺乏一些專門的技術(shù)，很難在城鎮(zhèn)找到合適的工作，因而建立合理完善的失地農(nóng)民保障制度顯得十分必要。

2、有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化：

在“二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民與城鎮(zhèn)人口的社會(huì)保障呈現(xiàn)出巨大的差異。農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的需求得不到滿足，最低生活保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)人口。而失地農(nóng)民處于農(nóng)民與城鎮(zhèn)人口之間的地位，恰恰可以起到一個(gè)過(guò)渡的作用。通過(guò)對(duì)失地農(nóng)民建立社會(huì)保障制度可以使得農(nóng)民在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中享受到社會(huì)福利，有利于提高農(nóng)民參與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的積極性，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌打下了鋪墊。

三、目前失地農(nóng)民社會(huì)保障中存在的問題

盡管建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度十分的重要，但是，目前我國(guó)還沒有形成一套完備的保障制度。這樣使得這些農(nóng)民的社會(huì)保障水平怎么樣很大程度上依賴于當(dāng)?shù)卣恼摺Ｕ吆茫У剞r(nóng)民也許會(huì)得到更多的利益，反之，他們也可能基本的生活水平都達(dá)不到。

1、農(nóng)民沒有爭(zhēng)取保障的權(quán)利：在整個(gè)征地過(guò)程中，政府往往起主導(dǎo)作用，而土地的另一方農(nóng)民處于談判的弱勢(shì)。農(nóng)民對(duì)政府給出的土地價(jià)格沒有否決的權(quán)利，自己日后的社會(huì)保障也完全由政府決定如何。而且對(duì)政府的政策和實(shí)施效果也沒有監(jiān)督的權(quán)利。農(nóng)民在征地過(guò)程中和政府的交易地位不平等是當(dāng)今失地農(nóng)民社會(huì)保障制度中存在的突出問題。

2、目前保障水平低，且項(xiàng)目單一：就目前各地政府給予失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平來(lái)看，基本上屬于低水平。并且大部分只是給予基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是對(duì)于醫(yī)療保障卻很少涉及，能夠積極解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的就更少了。因而總體水平偏低，且不能多層次給予社會(huì)保障，給失地農(nóng)民日后的生活留在了很大的隱患。

3、政府的執(zhí)行力度不夠：盡管在法律上有規(guī)定，政府要給予農(nóng)民一定的補(bǔ)貼，并且中央也強(qiáng)調(diào)要妥善解決失地農(nóng)民的生活問題，然而，往往地方政府對(duì)農(nóng)民采取“拖”的態(tài)度，沒有足額地支付補(bǔ)貼。另外，大部分的地方政府對(duì)失地農(nóng)民的其他保障關(guān)注度也不夠，比如幫助農(nóng)民解決就業(yè)問題顯得很不積極等。總體概括就是政府的執(zhí)行力度不夠，一些政策沒有很好地貫徹下去。

4、保障資金不足：政府財(cái)政資金不足以兼顧失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題。由于歷史及現(xiàn)實(shí)國(guó)情等原因，我國(guó)一直都將重心放在城市的發(fā)展與穩(wěn)定上，沒有給予失地農(nóng)民國(guó)民待遇，沒有籌集足夠的資金來(lái)建立一套失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。這與我國(guó)的財(cái)力有關(guān)，同時(shí)也體現(xiàn)出我國(guó)籌集社會(huì)保障資金的方式比較單一。

5、社會(huì)保障安置模式的覆蓋面窄，體系不完善：失地農(nóng)民中有一部分已經(jīng)完成了非農(nóng)戶身份轉(zhuǎn)換，他們理應(yīng)享受和城鎮(zhèn)居民一樣社會(huì)保障待遇，可是據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民加入城鎮(zhèn)社會(huì)保障系統(tǒng)的人數(shù)只占總?cè)藬?shù)的5%左右。這部分人群主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，他們的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是主要從土地出讓金，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)中籌集的，保險(xiǎn)費(fèi)直接列入勞動(dòng)和社會(huì)保障部門設(shè)立的“安置費(fèi)”專戶，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門與被征地對(duì)象簽訂安置協(xié)議，對(duì)符合繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)的被征地人員，為其設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，達(dá)到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。

四、構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

安置失地農(nóng)民的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)土地?fù)Q保障的過(guò)程，因?yàn)樵谡鞯厍?農(nóng)民的生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和社會(huì)保障都是以土地為依托的。農(nóng)民失掉土地從某種意義上講是為了城市的進(jìn)一步發(fā)展，因此隨著城市化規(guī)模的擴(kuò)大，失地農(nóng)民應(yīng)該隨之分享城市化所帶來(lái)的一系列成果，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下就表現(xiàn)為，農(nóng)民可以用土地?fù)Q回他們生存、就業(yè)、發(fā)展和獲得社會(huì)保障的實(shí)際社會(huì)安置成本。只有失地農(nóng)民用土地?fù)Q回了生存權(quán)，就業(yè)權(quán)、發(fā)展權(quán)和享受社會(huì)保障的權(quán)利，才能真正的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，才能逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。

1、從短期來(lái)看—要使失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償足以彌補(bǔ)失去土地帶來(lái)的損失在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易才能真正體現(xiàn)土地的價(jià)值,農(nóng)民失去土地后暫時(shí)最希望得到就是與土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓后所帶來(lái)的收益相一致，也就是失地農(nóng)民要在最大程度上分享土地出讓帶來(lái)的利潤(rùn)分配。因此“土地?fù)Q保障”

首先應(yīng)該體現(xiàn)在土地?fù)Q取的利益補(bǔ)償上，而且這種補(bǔ)償應(yīng)該根據(jù)國(guó)家征用土地后用途的不同而有所區(qū)分，因?yàn)橥恋貎r(jià)格是由土地收益直接決定的，土地收益又往往取決于土地的用途。由于工業(yè)具有相對(duì)較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，工業(yè)所能創(chuàng)造的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)。因此，當(dāng)土地從農(nóng)業(yè)用途更改為非農(nóng)業(yè)用途，從農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市用地時(shí)，同勞動(dòng)相結(jié)合的土地所能吸收的價(jià)值帶來(lái)的利益會(huì)迅速增加,從而發(fā)生明顯的土地增值。而當(dāng)土地還是用于農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)，土地增值相對(duì)工業(yè)就會(huì)遜色很多。目前，國(guó)家給予失地農(nóng)民的補(bǔ)償金僅僅只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒有參照土地用途進(jìn)行區(qū)分，隨著農(nóng)民意識(shí)的增強(qiáng)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能合理的安置失地農(nóng)民，因此制定合理的補(bǔ)償機(jī)制迫在眉睫。

2、從長(zhǎng)期來(lái)看—要為失地農(nóng)民構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系

農(nóng)民暫時(shí)的需求是獲得合理的補(bǔ)償，那么從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看呢？失地農(nóng)民和其它的農(nóng)民一樣渴望得到諸如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等各方面的保障。因此“土地?fù)Q保障”的第二步就是要為失地農(nóng)民建立完善的社會(huì)保障體系。

（1）、加快建立和完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系

隨著城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民中有一部分年輕的勞動(dòng)力流向了城市，這就使得農(nóng)村人口老齡化的速度加快。調(diào)查表明，目前被征地農(nóng)民50歲以上的比例大約占30%。這部分人群的再就業(yè)能力低，如果不能很好的解決這部分人群的養(yǎng)老問題，對(duì)這部分人群家庭中的年輕成員來(lái)說(shuō)也是一種很大的壓力。由此可見，建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系已成為重中之重。但由于農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)金收入水平普遍很低，尚不具備建立以個(gè)人繳費(fèi)為主的社會(huì)保障體系的條件，全部費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)也不現(xiàn)實(shí)，即使是部分費(fèi)用，也超出了政府財(cái)政的承受能力。因此要使失地農(nóng)民享有完善的養(yǎng)老保障體系，可以參照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，采取統(tǒng)賬結(jié)合的方法。社會(huì)統(tǒng)籌賬戶可以從農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)以及土地增值受益部分劃撥，個(gè)人賬戶可由參保人自行繳納，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的交納標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老金的發(fā)放應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。由于被征地農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)復(fù)雜，必須根據(jù)各自的特點(diǎn)，分門別類地將其納入養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。

（2）、加快完善失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)體系的建立

我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力水平普遍低下，經(jīng)濟(jì)水平普遍較差，失地農(nóng)民更是如此，他們小病拖著，大病看不起，長(zhǎng)此以往致使因病致貧、因病返貧現(xiàn)象不斷攀升，因此給予失地農(nóng)民尤其是中老年人群實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)及其必要。由于失地農(nóng)民大多居住在城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部，他們的生產(chǎn)生活方式已經(jīng)開始城鎮(zhèn)化，而且收入穩(wěn)定，這部分人群應(yīng)統(tǒng)一納入到城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)體系。其它經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民，由于支付能力有限，如陜西、云南農(nóng)民人均純收入不足2 000元，將其納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)體系無(wú)疑是增加他們的負(fù)擔(dān)，對(duì)他們應(yīng)該實(shí)施新型合作醫(yī)療體系。2003年1月國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部三部委《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》，要求從2003年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇2到3個(gè)縣(市)先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后逐步推開。可見國(guó)家對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療的高度重視。由于失地農(nóng)民繳納合作醫(yī)療的資金數(shù)額較少，可從土地補(bǔ)償費(fèi)中扣除。

（3）、政府為失地農(nóng)民投保

最好法律上能夠明確規(guī)定，政府征地的時(shí)候要為失地農(nóng)民統(tǒng)一辦理各類保險(xiǎn)，多方面保障農(nóng)民日后的生活。為了解決資金問題，可以采取多渠道籌集。一部分是政府可以用轉(zhuǎn)讓土地后得到的收入為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這樣也讓農(nóng)民真正地分享了土地增值的收益。一部分可以建立專門的失地農(nóng)民保險(xiǎn)基金，從社會(huì)多方面籌集，保證了資金的充足。另外，也可以適當(dāng)讓農(nóng)民支付一定的保險(xiǎn)費(fèi)用，建立個(gè)人保險(xiǎn)帳戶，從而解決資金不足的問題。

（4）、積極促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)

我國(guó)人口眾多，勞動(dòng)力的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題，始終是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中首要的根本問題，是關(guān)系到改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題。對(duì)失地農(nóng)民的安置，要以提供長(zhǎng)期可靠的基本生活保障為目的，以提供就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)為重點(diǎn)，鼓勵(lì)和支持各地積極探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)途徑。政府要為農(nóng)民開展就業(yè)培訓(xùn)，讓農(nóng)民掌握基本的技術(shù)和知識(shí)，提高在人才市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。另外可以為失地農(nóng)民多提供就業(yè)信息，讓農(nóng)民能夠及時(shí)了解市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力的需求情況。最后，對(duì)有工作的農(nóng)民宣傳勞動(dòng)法的知識(shí)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（5）、其他保障制度配套

住房安置是解決失地農(nóng)民生存與發(fā)展問題的又一劑良藥。其具體的做法是：集體土地變?yōu)閲?guó)有后，建立現(xiàn)代化的城市小區(qū)；根據(jù)每戶獲得土地補(bǔ)償金的比例，確定應(yīng)分配房屋的套數(shù)和面積。這樣既可以解決失地農(nóng)民的居住問題，又能使其依靠出租多余房屋而有相對(duì)穩(wěn)定的收入。另外，對(duì)于那些想投資或者創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民要給予技術(shù)和政策上的支持，同時(shí)提供一定的風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，從長(zhǎng)期上保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益。

【參考文獻(xiàn)】：

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第二篇：城市化 失地農(nóng)民 社會(huì)保障

城市化論文：失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題研究

【中文摘要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn),城市的土地不斷擴(kuò)張,越來(lái)越多原本屬于農(nóng)村集體的土地被國(guó)家征收,導(dǎo)致越來(lái)越多的農(nóng)民失去了他們賴以生存的基礎(chǔ)。在我國(guó),土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅僅是生產(chǎn)資料,也是承擔(dān)農(nóng)民最低生活保障、就業(yè)保障、養(yǎng)老保障的重要載體。失去了土地的農(nóng)民,也就失去了最基本的生活保障,成為游離于城市和農(nóng)村的弱勢(shì)群體,嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也給整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和諧增添了不安全因素。因此失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題已經(jīng)成為了全社會(huì)共同關(guān)注的熱點(diǎn)問題。本文從失地農(nóng)民的概念和產(chǎn)生原因入手,分析我國(guó)目前針對(duì)失地農(nóng)民實(shí)施的社會(huì)保障制度存在哪些問題,著重闡述對(duì)失地農(nóng)民施行社會(huì)保障的迫切性,并結(jié)合國(guó)內(nèi)幾種典型的失地農(nóng)民社會(huì)保障模式進(jìn)行實(shí)證分析,最后得出完善我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的總體思路和政策建議。

【英文摘要】With the rapid development of our economy.industrialization and urbanization of the city of the land is spreading, the original manuscript belonging to the collective land was the state and lead to more and more out of the peasants that they were the foundation.in china, land to a farmer is not merely the means of production, is also responsible for the protection of minimum living and job security, retirement protection important vector.a land of the peasants, they lose

their the most basic hygienic and...【關(guān)鍵詞】城市化 失地農(nóng)民 社會(huì)保障

【英文關(guān)鍵詞】banization landless peasants social security 【索購(gòu)全文】聯(lián)系Q1：138113721Q2：139938848

【目錄】失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題研究6-711-1311-1212-13

ABSTRACT7

引言8-11

致謝5-61.緒論

摘要

1.1 研究背景111.3 研究的內(nèi)容12

1.2 研究意義1.4 研究方法13-19

2.1 國(guó)內(nèi)相關(guān)

2.國(guó)內(nèi)外研究綜述及評(píng)價(jià)

文獻(xiàn)綜述13-1414-19

2.2 國(guó)外土地征收制度概述

2.2.2

2.2.1 英國(guó)土地征收及保障制度14-15

美國(guó)土地征收及保障制度15-16制度16-1717-19

2.2.3 日本土地征收及保障

2.2.4 國(guó)外土地征收制度對(duì)我國(guó)的借鑒意義3.我國(guó)失地農(nóng)民的基本情況概述19-23

3.1 失

地農(nóng)民的概念和產(chǎn)生原因19-2020

3.2 失地農(nóng)民的基本情況

3.3.1 失去穩(wěn)定的3.3.3 再

4.3.3 失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀20-23

生活來(lái)源20-21就業(yè)困難21-22

3.3.2 日常生活成本提高21

3.3.4 社會(huì)保障制度不健全22-23

失地農(nóng)民社會(huì)保障的必要性23-30障存在的主要問題23-24

23-28

4.1 我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保

4.1.1 農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛位

4.1.3

4.1.2 農(nóng)村土地征收制度存在缺陷24-25

征地補(bǔ)償存在問題26-27

25-264.1.4 就業(yè)保障存在不足

4.1.6 中央政府責(zé)

4.1.5 司法保護(hù)欠缺27-28

任承擔(dān)不到位2828-30

4.2 失地農(nóng)民社會(huì)保障的必要性

4.2.2 有利

4.2.1 有利于維護(hù)社會(huì)公平正義28

28-29

于統(tǒng)籌社會(huì)保障體系29-3030-3531-3233-3535-4235-36

4.2.3 有利于構(gòu)建社會(huì)和諧安定

5.國(guó)內(nèi)不同失地農(nóng)民保障模式的比較分析5.1 北京模式30-315.3 浙江模式32-33

5.2 重慶模式

5.4 不同模式的比較分析

6.失地農(nóng)民社會(huì)保障問題解決的思路及具體辦法6.1 失地農(nóng)民社會(huì)保障問題解決的總體思路6.1.1 公平優(yōu)先,兼顧效率

35-36

6.1.2 城鄉(xiāng)一

6.2 失

體,有機(jī)結(jié)合366.1.3 因地制宜,逐步發(fā)展36

36-42

地農(nóng)民社會(huì)保障問題解決的政策建議范圍,完善征地程序36-37理補(bǔ)償機(jī)制37-38失地農(nóng)民的基本生活民的競(jìng)爭(zhēng)力40障40-42歷44-46

6.2.1 嚴(yán)格征地

6.2.2 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),建立合6.2.3.建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系,保障38-40

6.2.4 加強(qiáng)教育培訓(xùn),提高失地農(nóng)

6.2.5 做好司法救濟(jì),為失地農(nóng)民提供法律保

參考文獻(xiàn)43-44

作者簡(jiǎn)

7.結(jié)語(yǔ)42-43

學(xué)位論文數(shù)據(jù)集46

第三篇：我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障研究

內(nèi)容摘要：失地農(nóng)民是一個(gè)國(guó)家在城市化的過(guò)程中必然出現(xiàn)的一種正常的社會(huì)現(xiàn)象，是在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，由于城市化和工業(yè)化的用地而失去土地的農(nóng)民。農(nóng)民土地被征用后，如何解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，成了影響農(nóng)村社會(huì)繁榮與穩(wěn)定的關(guān)鍵，同時(shí)也是促進(jìn)城市化穩(wěn)健發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民社會(huì)保障城市化

一、我國(guó)失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

上個(gè)世紀(jì)年代，為了完成工業(yè)化的原始積累，我國(guó)實(shí)行了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元化政策，大量的人口滯留在生產(chǎn)力極低的傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民獲得了土地的使用權(quán)，土地的收益成了農(nóng)民最根本最直接和幾乎是唯一的收入來(lái)源。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，以征地搞開發(fā)建設(shè)為標(biāo)志的城市擴(kuò)展進(jìn)入了高潮，大量的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地。年以來(lái)，我國(guó)的“圈地運(yùn)動(dòng)”造成數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民失地、失業(yè)平均每年流失的耕地?cái)?shù)量為萬(wàn)畝以上，人為征地、占地?cái)?shù)量為萬(wàn)畝，按人均畝耕地計(jì)算，從年到××年的年間失地農(nóng)民的數(shù)量至少達(dá)萬(wàn)人次。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，年到年，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地萬(wàn)畝，其中以上是征地①。這就意味著至少有萬(wàn)農(nóng)民因征地失去或減少了土地②。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃提要》，年到年的年間。我國(guó)占用的耕地將超過(guò)萬(wàn)畝，失地或部分失地的農(nóng)民將超過(guò)萬(wàn)③，這就意味著我國(guó)失地農(nóng)民的規(guī)模將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。

土地是農(nóng)民安身立命、工作、生活的重要場(chǎng)所和生存基礎(chǔ)。在沒有建立起一套完善的保障農(nóng)民就業(yè)、生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系之前，土地必將是“農(nóng)民社會(huì)保障的載體”和農(nóng)民“家庭最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”④。因此，農(nóng)民失去土地就意味著失去了最基本的生活保障，進(jìn)而成為嚴(yán)重的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題。失地農(nóng)民是我國(guó)城市化和工業(yè)化過(guò)程中必然出現(xiàn)的，而且也是一個(gè)正常的現(xiàn)象，如何解決失地農(nóng)民“種地?zé)o田，上班無(wú)崗，低保無(wú)份”的“三無(wú)”社會(huì)保障問題，是我國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中亟待且必須解決好的一大社會(huì)問題。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的原因分析

失地農(nóng)民的產(chǎn)生是一個(gè)國(guó)家在現(xiàn)代化過(guò)程中的必然環(huán)節(jié)。在我國(guó)，由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元格局農(nóng)民被排除在國(guó)家的一般社會(huì)保障之外，在城市實(shí)行的是“高補(bǔ)貼高就業(yè)”的社會(huì)保障制度，即擁有城市戶口就可以享有就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和糧食等一系列的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)補(bǔ)貼；而在農(nóng)村實(shí)行的是“以群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主體的社會(huì)保障制度”⑤。年以后，我國(guó)開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在土地福利均分（農(nóng)村按人口均分土地）的原則下，把土地分給農(nóng)民，并以此作為保障農(nóng)民基本生活需要的手段，通過(guò)土地政策努力協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系，土地的福利績(jī)效足以抵消其效率的損失，從而為家庭經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其保障功能的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)，為農(nóng)民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。

在城市化的進(jìn)程中，農(nóng)村土地被大量征用，大量的農(nóng)民變成失地農(nóng)民。失地后的農(nóng)民失去了他們賴以生存、生活、生產(chǎn)的土地，也喪失了他們最基本的生活保障。失地農(nóng)民社會(huì)保障產(chǎn)生的主要原因有以下幾個(gè)方面：

⒈征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償方式單一。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前三年平均年產(chǎn)值的到倍，如果支付土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置農(nóng)民報(bào)紙?jiān)猩钏降模梢栽黾影仓醚a(bǔ)助費(fèi)，但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的綜合不得超過(guò)土地征用前三年平均年產(chǎn)值的倍。按照該標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民的征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助雖然各地區(qū)不同，一般以現(xiàn)金作為補(bǔ)償?shù)膽?yīng)該都在每畝萬(wàn)—萬(wàn)元之間。浙江省的一項(xiàng)調(diào)查表明，如果征地成本價(jià)（征地價(jià)加上地方各級(jí)政府收取的各類費(fèi)用）為，被征地收益的分配大致為：農(nóng)民到，村級(jí)組織占到，企業(yè)占到，各級(jí)地方政府占到；而從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額的增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。目前我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償大部分以貨幣補(bǔ)償為主。以福州市年安置征地農(nóng)民為例，貨幣安置比例高達(dá)⑥。貨幣補(bǔ)償只能解決失地農(nóng)民的近憂，難以化解遠(yuǎn)慮。

⒉現(xiàn)有土地制度的缺陷和土地征用程序的不規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定了我國(guó)農(nóng)村的土地所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體，而“農(nóng)村集體所有”的涵義包括個(gè)方面：①村農(nóng)民集體所有（年《民法通則》，第條）；②鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有（年《民法通則》，第條）；③村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民所有（年《土地管理法》，第條）。在實(shí)踐中，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”是一個(gè)看不見、摸不著的“抽象的沒有法律人格意義的集合群體”⑦，是一個(gè)虛置的權(quán)利主體。因此，在實(shí)踐中政府擁有分配土地的絕對(duì)權(quán)利，土地歸集體所有是虛的，集體最多不過(guò)是土地的經(jīng)營(yíng)者、管理者。正因?yàn)楝F(xiàn)行土地制度的缺陷，農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置的特點(diǎn)及征地程序的不規(guī)范，為失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生埋下了伏筆。

三、解決失地農(nóng)民問題的路徑分析

失地農(nóng)民在失去土地以后，已經(jīng)不是純粹意義上的農(nóng)民了，只是由于戶籍和身份的原因才仍被當(dāng)作“農(nóng)民”。當(dāng)他們完全失去土地時(shí)，就已經(jīng)和城市居民沒有本質(zhì)的區(qū)別了，他們一樣得承受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下存在的巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)保障，失地農(nóng)民的社會(huì)保障應(yīng)該包括失

地農(nóng)民的最低生活保障、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、失地農(nóng)民的醫(yī)療保障、為失地農(nóng)民提供再教育培訓(xùn)和再就業(yè)的機(jī)會(huì)、為失地農(nóng)民提供法律援助。按理說(shuō)，失地農(nóng)民應(yīng)享受和城市居民一樣的社會(huì)保障待遇，但是要建立一個(gè)與城市居民相似的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，還受到許多客觀因素的制約。因此，目前只要設(shè)計(jì)一個(gè)與城市居民相對(duì)較近，便于今后與城鎮(zhèn)社會(huì)保障相銜接的可操作的方案。

⒈建立失地農(nóng)民的最低生活保障。最低生活保障是一個(gè)公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，因此必須重視失地農(nóng)民最低生活保障的建立。農(nóng)民作為一個(gè)弱勢(shì)群體，其最低生活保障的權(quán)利往往被國(guó)家以各種名義剝奪，如年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障范圍之外。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”（純粹意義上的農(nóng)民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。因此，在農(nóng)民失去其最基本的生活保障─土地之后，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)為城市居民，納入城市居民社會(huì)保障體系，和城市居民一樣享受最低生活保障。

⒉建立失地農(nóng)民失地養(yǎng)老保障制度。建立失地養(yǎng)老保障制度，從根本上解決了農(nóng)民對(duì)失去土地后養(yǎng)老問題的擔(dān)憂，同時(shí)可以減少因養(yǎng)老問題而產(chǎn)生的城市化阻力。老年人由于勞動(dòng)能力下降或機(jī)會(huì)喪失，不再具有穩(wěn)定的收入來(lái)源或者收入明顯減少，而表現(xiàn)為支出大于收入。我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)目前實(shí)際的養(yǎng)老方式主要是依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，這是一種以約定俗成的規(guī)則，依賴子女供給的養(yǎng)老模式，具有一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。失地農(nóng)民由于文化素質(zhì)較低，面臨著失業(yè)，這又沖擊著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老制度的建立，將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)失地農(nóng)民自身的“可持續(xù)生計(jì)（）”起到積極的作用。

⒊建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。在我國(guó)農(nóng)村，生產(chǎn)力普遍較低，經(jīng)濟(jì)水平整體上較差。農(nóng)民面臨著養(yǎng)老、疾病和貧困的巨大風(fēng)險(xiǎn)。醫(yī)學(xué)科技的進(jìn)步，在提高醫(yī)療服務(wù)水平，保障居民健康的同時(shí)，醫(yī)療費(fèi)用也大幅度攀升，致使農(nóng)村醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)凸顯，因病致貧已成為人們重返貧困的主要原因之一。醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)還對(duì)生活質(zhì)量造成沖擊。因此，醫(yī)療保障也應(yīng)該成為失地農(nóng)民社會(huì)保障的一個(gè)基本面。失地農(nóng)民醫(yī)療保障基金的來(lái)源應(yīng)以失地農(nóng)民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者也應(yīng)該出一部分。

⒋為失地農(nóng)民提供法律援助。失地農(nóng)民與進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗工人、城鎮(zhèn)貧民一樣同屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，他們地位低下，經(jīng)濟(jì)能力有限，在征地過(guò)程和其他社會(huì)活動(dòng)中，當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)和沒有足夠了能力支付因?qū)で笮姓葷?jì)所需要的成本（包括時(shí)間、金錢、精力等），憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的原則在他們身上也無(wú)法體現(xiàn)，同時(shí)也給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了一定的隱患。因此，要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有行政救濟(jì)的權(quán)利建立通暢的渠道。使農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的行使切實(shí)得到法律的保護(hù)。

四、結(jié)束語(yǔ)

建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，是農(nóng)村城市化過(guò)程中一項(xiàng)重要的社會(huì)保障制度，對(duì)建立和諧社會(huì)，緩解征地矛盾，長(zhǎng)遠(yuǎn)地解決失地農(nóng)民的生活，保障失地農(nóng)民利益等問題，發(fā)揮著積極重要的作用。建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，即可以使他們獲得基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，又可以促進(jìn)我國(guó)城市化和工業(yè)化的順利進(jìn)行。

第四篇：失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障

失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障

我國(guó)目前正處在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，伴隨這一進(jìn)程，城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的需求也隨之增加，大量的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為城市用地。據(jù)估計(jì)，目前我國(guó)完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能高達(dá)４０００－５０００萬(wàn)人。國(guó)家強(qiáng)制性大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無(wú)著落等問題日益嚴(yán)重，因征地問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇。本報(bào)告主要利用一些個(gè)案調(diào)查材料分析了失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障狀況，提出了解決失地農(nóng)民問題的政策建議。

一、失地農(nóng)民的總體狀況

失地農(nóng)民的數(shù)量。除了大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足０．７畝。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局２００３年在全國(guó)開展了失地農(nóng)民的調(diào)查。調(diào)查以人均耕地面積０．３畝以下的農(nóng)戶為主要對(duì)象，共調(diào)查了２９４２戶。從調(diào)查的情況看，４３％的調(diào)查戶完全喪失了耕地。在這２９４２戶中，共有家庭人口１２１７０人，其中勞動(dòng)力７１８７人，平均每戶４．１４人，勞動(dòng)力２．４４人；原有耕地１３７４０．１５畝，平均每戶４．６７畝，平均每人１．１３畝。從２０００年至今，這些農(nóng)戶的耕地共被占用９４００．１５畝，平均每戶被占用３．２畝。現(xiàn)在尚余耕地４３４０畝，平均每戶１．４８畝，平均每人０．３６畝。其中，人均耕地在０．３畝以上的有４４２戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的１５％；人均耕地不足０．３畝的有１２３７戶，約占４２％，完全喪失耕地的有１２６３戶，約占４３％。目前，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約２５０萬(wàn)－３００萬(wàn)畝，如果按人均１畝地推算，那就意味著每年大約有２５０萬(wàn)到３００萬(wàn)農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。１９８７年至２００１年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地共３３９５萬(wàn)畝，多數(shù)研究者估計(jì)，至少３４００萬(wàn)農(nóng)民因此完全失去土地或部分失去土地。這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地?cái)?shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，為了保障這一戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)使用實(shí)行嚴(yán)格的審批，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，采取了許多變通性辦法，違法征占土地屢禁不止。據(jù)衛(wèi)星遙感資料，違規(guī)用地?cái)?shù)量一般占用地總量的２０－３０％以上。許多專家估計(jì)，如果考慮違規(guī)占用耕地，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)４０００－５０００萬(wàn)人。２０００年至２０１０年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地計(jì)劃指標(biāo)是１８５０萬(wàn)畝，２０００年至２０３０年計(jì)劃占用耕地將超過(guò)５４５０萬(wàn)畝。

失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)較多。近２０年以來(lái)，上海市共征用、使用土地約１４４萬(wàn)畝，其中以征用土地為主，征地、租地之比大約為７：３。目前上海市失地農(nóng)民的總數(shù)已超過(guò)百萬(wàn)。自１９９３年以來(lái)，北京市失地農(nóng)民累計(jì)達(dá)３３萬(wàn)。江蘇無(wú)錫市在２０００年至２

００２年的三年中共有２０．８３萬(wàn)畝農(nóng)田被征用使用，造成１１．３９萬(wàn)農(nóng)戶的３６．７６萬(wàn)農(nóng)民失地，其中完全失去土地的有８．９９萬(wàn)戶，人均土地不足０．２畝的２．３７萬(wàn)戶。浙江省紹興縣被征地農(nóng)民累計(jì)達(dá)１７．２萬(wàn)人，占農(nóng)村人口的２８．２％。

二、失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況

1、在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對(duì)失地農(nóng)民采取了“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則，要求由企業(yè)自行安置征地農(nóng)業(yè)人員，但已安置的征地勞動(dòng)力相當(dāng)一部分實(shí)際處于失業(yè)狀態(tài)。上海市對(duì)年齡在４５周歲以下的征地勞動(dòng)力負(fù)責(zé)就業(yè)安置。截止到２００２年第一季度，全市累計(jì)安置征地勞動(dòng)力４５萬(wàn)余人。截止到２００１年底，北京近郊因土地被征用而造成的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員共計(jì)２０．５萬(wàn)人，其中勞動(dòng)年齡人口１１．４萬(wàn)人，獲得就業(yè)安置的為５．３萬(wàn)人，占４６．４９％。上個(gè)世紀(jì)９０年代中期以來(lái)，企業(yè)為減少冗員而實(shí)行下崗分流，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。目前，在上海全市已安置進(jìn)各單位的征地勞動(dòng)力中，有近３０％的人實(shí)際處于離崗狀態(tài)。北京豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，１９９３年土地被征用時(shí)，實(shí)行招工安置的有３個(gè)隊(duì)，１１００余人。從目前情況看，除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置人員９０％以上都已下崗、失業(yè)。

２、９０年代以后，各地普遍采取征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度的加快，征地?cái)?shù)量增加，征地用途和就業(yè)市場(chǎng)也發(fā)生了變化，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目的越來(lái)越多。這類項(xiàng)目單位沒有能力安置征地農(nóng)民，因而沿用多年的“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則事實(shí)上已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開始探索新的安置模式，即征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式被稱為貨幣補(bǔ)償。按政策規(guī)定，凡采取這一方式安置者可以領(lǐng)取１．５萬(wàn)－－３萬(wàn)元不等的一次性補(bǔ)助費(fèi)。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農(nóng)民的普遍歡迎。上海市先后共有８．３２萬(wàn)征地勞動(dòng)力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動(dòng)力總量近１／４。從全國(guó)來(lái)看，在近幾年各地審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，采用貨幣補(bǔ)償辦法的占９０％以上。失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位。自謀出路的失地農(nóng)民自謀職業(yè)困難，目前相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，征用土地必然影響農(nóng)民的生計(jì)。在土地被征用后，多數(shù)離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)戶，他們的收入程度不同地有所增長(zhǎng)，主要得益于有較多外出務(wù)工機(jī)會(huì)。耕地被占用后，多數(shù)農(nóng)戶生活穩(wěn)定并有所提高。有些農(nóng)戶能較好地運(yùn)用得到的補(bǔ)償資金自主創(chuàng)業(yè)。土地被征用后，因失去土地或土地減少而導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)

普遍。例如，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)２９４２戶的調(diào)查，耕地被占用前年人均純收入平均為２７６５元，耕地被占用后年人均純收入平均為２７３９元，約下降了１％。其中，年人均純收入增加的有１２６５戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的４３％；持平的有３２４戶，約占１１％；下降的有１３５３戶，約占４６％。土地被征用后收入減少的農(nóng)戶，大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)外，基本沒有其它的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調(diào)查戶中，約有５６％的農(nóng)戶收入水平比征地前下降。河南開封縣，接受調(diào)查的農(nóng)戶中有８３％的收入比征地前下降。福建調(diào)查戶的生活消費(fèi)支出水平，耕地被征用前為２７１１元，被占用后下降為２２３２元，下降幅度約為１７％。陜西調(diào)查戶生活消費(fèi)支出水平大約下降了１６％。廣西下降了５％。江蘇調(diào)查了３２０戶，下降的有１０６戶，約占３３％。

三、失地農(nóng)民的社會(huì)保障

在普遍實(shí)行貨幣補(bǔ)償后，失地農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)待遇，從總體上看，失地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低。在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中，自己繳費(fèi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的尚不到三分之一，而醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的參保率更低。無(wú)錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅５．５３萬(wàn)人，占失地農(nóng)民總數(shù)的１５％；失地農(nóng)民中已領(lǐng)取各種養(yǎng)老金為４．３１萬(wàn)人，占已達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡標(biāo)準(zhǔn)失地農(nóng)民總數(shù)的４７％。

近年來(lái)，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障受到重視，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市為解決失地農(nóng)民的生活保障問題進(jìn)行了探索。浙江省是在全國(guó)率先建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的地區(qū)。自１９９９年新土地管理辦法頒布實(shí)施以來(lái)，到２００３年底，浙江省非農(nóng)建設(shè)征用耕地達(dá)１５９．８８萬(wàn)畝，被征地農(nóng)民達(dá)２００萬(wàn)人，全省各級(jí)政府籌集保障資金３７億元。浙江省被征地農(nóng)民通過(guò)參加基本生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方式，目前全省已有５２萬(wàn)被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障范圍，其中符合條件的１５萬(wàn)被征地農(nóng)民已在按月領(lǐng)取。浙江省失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的基本做法可歸納為三類：一是生活保障型。把解決失地農(nóng)民社會(huì)保障的著眼點(diǎn)放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間。實(shí)際操作中分檔確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，如金華市個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為３．６萬(wàn)元、３．３萬(wàn)元、３萬(wàn)元、１．６萬(wàn)元四檔，相應(yīng)的月均待遇標(biāo)準(zhǔn)分別為２２０元、１８０元、１４０元、１０５元；保障資金由個(gè)人、所在村和政府共同出資。二是社會(huì)保險(xiǎn)型。把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。此種方法嘉興市市區(qū)已實(shí)行９年，將被征地人員所需社保安置費(fèi)用一次性劃轉(zhuǎn)勞動(dòng)社保部門，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是社會(huì)保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合型。辦法是：退休年齡段實(shí)行基本生活保障；勞動(dòng)年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；未到勞動(dòng)年齡段一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)。

失地農(nóng)民仍無(wú)法享受與城市居民同樣的社會(huì)保障。從各地情況看，失地農(nóng)民

中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。他們失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障。這部分人處于社會(huì)保障的真空地帶。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來(lái)越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來(lái)維持生計(jì)，但過(guò)幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是生活沒有保障。從家庭養(yǎng)老方式來(lái)看，計(jì)劃生育政策的推行使獨(dú)生子女增多，農(nóng)村核心小家庭迅速增加，家庭規(guī)模的縮小，進(jìn)一步弱化了家庭養(yǎng)老功能。同時(shí)，自２０世紀(jì)８０年代以來(lái)，中國(guó)人口老齡化速度加快。人口學(xué)家預(yù)測(cè)，到２０２０年我國(guó)農(nóng)村６５歲以上老人的比例是１４．０％—１７．７％。中國(guó)農(nóng)村正在進(jìn)入一個(gè)老齡化的社會(huì)。據(jù)江西的調(diào)查，每１００個(gè)失地農(nóng)戶中有７個(gè)６０歲以上的老人，老齡化的趨勢(shì)十分明顯。土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。

四、解決失地農(nóng)民問題的政策建議

在城市化過(guò)程中，大量農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)為城市用地具有一定的必然性。失地農(nóng)民問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，而是中國(guó)土地征用制度存在重大缺陷。中國(guó)現(xiàn)在土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其主要特征是政府用行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制，由集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程不是一個(gè)平等的產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程，而基本上是一個(gè)行政強(qiáng)制性的過(guò)程。低價(jià)征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。土地征用不僅沒有富裕農(nóng)民，而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴(kuò)大了社會(huì)不公。

從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。

首先，以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度

一是使集體所有的土地在法律上取得與國(guó)有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位。從法律上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國(guó)有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。由集體土地變?yōu)閲?guó)家土地的過(guò)程，不應(yīng)是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過(guò)程，而應(yīng)是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過(guò)程。必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。

三是對(duì)農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。中國(guó)并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為

代價(jià)降低建設(shè)成本。

四是完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過(guò)程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請(qǐng)時(shí)，先要進(jìn)行公告，讓土地權(quán)利人對(duì)其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，若有爭(zhēng)議可以申訴和申請(qǐng)仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過(guò)程，以保證他們對(duì)土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。其次，允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴(yán)格的土地用途管制控制之上，應(yīng)該通過(guò)開發(fā)商和土地所有者進(jìn)行平等的談判。讓土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”，統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同樣用途、同等價(jià)格、同等收益的目標(biāo)。允許和鼓勵(lì)農(nóng)民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。

第三，廣開渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)

一是建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。失地農(nóng)民普遍認(rèn)為失業(yè)是他們面臨的最大問題。農(nóng)民失去土地后，客觀上需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。除去合理支付貨幣補(bǔ)償以外，還應(yīng)考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在勞動(dòng)就業(yè)方面給予就業(yè)指導(dǎo)、組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能，為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件。各級(jí)政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。

二是建立留地安置制度，由村民組織自主開發(fā)和經(jīng)營(yíng)。對(duì)土地征用面積超過(guò)一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營(yíng)地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵(lì)農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，使農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。除了考慮住房，還特別給予失地農(nóng)民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計(jì)問題。“撤村建居”的，應(yīng)明確農(nóng)民自建房享有城市居民自購(gòu)房的同等權(quán)利，獲得相應(yīng)房屋產(chǎn)權(quán)證，允許進(jìn)入市場(chǎng)交易。第四，建立失地農(nóng)民社會(huì)安全網(wǎng)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)、規(guī)范的方向看，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應(yīng)堅(jiān)持政府、村集體、個(gè)人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價(jià)一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當(dāng)前的生活需要，一部分要作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。這是建立農(nóng)民社會(huì)保障基金的主要來(lái)源。被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補(bǔ)償費(fèi)用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。

建立失地農(nóng)民社會(huì)安全網(wǎng)，應(yīng)允許各地因地制宜，制定具體實(shí)施方案。對(duì)完全失地的農(nóng)民，應(yīng)鼓勵(lì)加入城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對(duì)部分征地的農(nóng)民，應(yīng)加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內(nèi)的失地農(nóng)民的社會(huì)保障。也可以鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)

藝術(shù)設(shè)計(jì)1082班

萬(wàn)林

2010***2.03.08

第五篇：失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障（精選）

失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障

失地農(nóng)民正被社保邊緣化

據(jù)估計(jì)，目前我國(guó)完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能高達(dá)4000萬(wàn)至5000萬(wàn)人。國(guó)家強(qiáng)制性大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無(wú)著落等問題日益嚴(yán)重，因征地問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇。

失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況

（一）失地農(nóng)民的總量和分布

除了大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足0.7畝。目前，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250萬(wàn)至300萬(wàn)畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬(wàn)到300萬(wàn)農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。1987年至2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬(wàn)畝，多數(shù)研究者估計(jì)，至少3400萬(wàn)農(nóng)民因此完全失去土地或部分失去土地。

這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地?cái)?shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。許多專家估計(jì)，如果考慮違法占用耕地，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)4000萬(wàn)~5000萬(wàn)人。2000年至2010年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地計(jì)劃指標(biāo)是1850萬(wàn)畝，2000年至2030年計(jì)劃占用耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝。如果計(jì)劃用地指標(biāo)突破，違規(guī)用地得不到控制，失地農(nóng)民還要大大增加。

失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)較多。目前上海市失地農(nóng)民的總數(shù)已超過(guò)百萬(wàn)。1993年以來(lái)北京市失地農(nóng)民累計(jì)達(dá)33萬(wàn)。江蘇無(wú)錫市在2000年至2002年的3年中共有20.83萬(wàn)畝農(nóng)田被征用，造成11.39萬(wàn)農(nóng)戶的36.76萬(wàn)農(nóng)民失地。浙江省紹興縣被征地農(nóng)民累計(jì)達(dá)17.2萬(wàn)人，占農(nóng)村人口的28.2％。

（二）已安置征地勞動(dòng)力相當(dāng)一部分實(shí)際處于失業(yè)狀態(tài)

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，企業(yè)為減少冗員而實(shí)行下崗分流，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。目前，上海市已安置進(jìn)各單位的征地勞動(dòng)力中，有近30的人實(shí)際處于離崗狀態(tài)。截至2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員共計(jì)20.5萬(wàn)人，其中勞動(dòng)年齡人口11.4萬(wàn)人，獲得就業(yè)安置的為5.3萬(wàn)人，占46.49。北京豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1993年土地被征用時(shí)，實(shí)行招工安置的有1100余人，目前除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置人員90以上都已下崗、失業(yè)。

（三）一次性獲取支付補(bǔ)償金自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境

因沿用多年的“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則事實(shí)上已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開始普遍采用貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓媚Ｊ剑凑鞯貢r(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。按政策規(guī)定，凡采取這一方式安置者可以領(lǐng)取1.5萬(wàn)至3萬(wàn)元不等的一次性補(bǔ)助費(fèi)。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農(nóng)民的普遍歡迎。上海市先后共有8.32萬(wàn)征地勞動(dòng)力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動(dòng)力總量的近1/4。從全國(guó)來(lái)看，在近幾年各地審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，采用貨幣補(bǔ)償辦法的占90以上。失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位。自謀出路的失地農(nóng)民自謀職業(yè)困難，目前相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

（四）征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)2942戶的調(diào)查，耕地被占用前年人均純收入平均為2765元，耕地被占用后年人均純收入平均為2739元，約下降了1。其中，年人均純收入增加的有1265戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的43；持平的有324戶，約占11；下降的有1353戶，約占46。

土地被征用后收入減少的農(nóng)戶，大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)外，基本沒有其它的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調(diào)查戶中，約有56的農(nóng)戶收入水平比征地前下降。河南開封縣，接受調(diào)查的農(nóng)戶中有83的收入比征地前下降。福建調(diào)查戶的生活消費(fèi)支出水平，耕地被征用前為2711元，被占用后下降為2232元，下降幅度約為17。陜西調(diào)查戶生活消費(fèi)支出水平大約下降了16。廣西下降了5。江蘇調(diào)查了320戶，下降的有106戶，約占33。

失地農(nóng)民的社會(huì)保障狀況

（一）失地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低

在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中，自己繳費(fèi)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的尚不到1/3，而醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的參保率更低。無(wú)錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅5.53萬(wàn)人，占失地農(nóng)民總數(shù)的15；失地農(nóng)民中已領(lǐng)取各種養(yǎng)老金為4.31萬(wàn)人，占已達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡標(biāo)準(zhǔn)失地農(nóng)民總數(shù)的47。

（二）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的探索

浙江省是在全國(guó)率先建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的地區(qū)。自1999年新土地管理辦法頒布實(shí)施以來(lái)，到2003年

底，浙江省非農(nóng)建設(shè)征用耕地達(dá)159.88萬(wàn)畝，被征地農(nóng)民達(dá)200萬(wàn)人，全省各級(jí)政府籌集保障資金37億元。浙江省被征地農(nóng)民通過(guò)參加基本生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方式，目前全省已有52萬(wàn)被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障范圍，其中符合條件的15萬(wàn)被征地農(nóng)民已在按月領(lǐng)取。

浙江省失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的基本做法可歸納為三類：一是生活保障型。把解決

失地農(nóng)民社會(huì)保障的著眼點(diǎn)放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間。實(shí)際操作中分檔確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，如金華市個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為3.6萬(wàn)元、3.3萬(wàn)元、3萬(wàn)元、1.6萬(wàn)元四檔，相應(yīng)的月均待遇標(biāo)準(zhǔn)分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個(gè)人、所在村和政府共同出資。二是社會(huì)保險(xiǎn)型。把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。此種方法嘉興市市區(qū)已實(shí)行9年，將被征地人員所需社保安置費(fèi)用一次性劃轉(zhuǎn)勞動(dòng)社保部門，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是社會(huì)保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合型。辦法是：退休年齡段實(shí)行基本生活保障；勞動(dòng)年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；未到勞動(dòng)年齡段一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)。

以上三種做法各有特點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合型優(yōu)點(diǎn)突出，既可緩沖近期矛盾，對(duì)相對(duì)較少的超勞動(dòng)年齡段人群專設(shè)生活保障予以解決；又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)對(duì)接，對(duì)較多的勞動(dòng)年齡段人群按統(tǒng)一制度納入城鎮(zhèn)社保體系，還有利于減輕政府“托底”負(fù)擔(dān)和實(shí)現(xiàn)基金收支平衡。

（三）失地農(nóng)民仍無(wú)法享受與城市居民同樣的社會(huì)保障

從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。他們失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障，處于社會(huì)保障的真空地帶，成為一個(gè)邊緣群體。

失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來(lái)越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來(lái)維持生計(jì)，但過(guò)幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是生活沒有保障。從家庭養(yǎng)老方式來(lái)看，計(jì)劃生育政策的推行使獨(dú)生子女增多，農(nóng)村核心小家庭迅速增加，家庭規(guī)模的縮小，進(jìn)一步弱化了家庭養(yǎng)老功能。

同時(shí)，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)人口老齡化速度加快。人口學(xué)家預(yù)測(cè)，到2020年我國(guó)農(nóng)村65歲以上老人的比例是14.0％至17.7％。中國(guó)農(nóng)村正在進(jìn)入一個(gè)老齡化的社會(huì)。據(jù)江西的調(diào)查，每100個(gè)失地農(nóng)戶中有7個(gè)60歲以上的老人，老齡化的趨勢(shì)十分明顯。

土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。

解決失地農(nóng)民問題要用新制度

失地農(nóng)民問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，而是中國(guó)土地征用制度存在重大缺陷。

中國(guó)現(xiàn)在土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其主要特征是政府用行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制，由集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程不是一個(gè)平等的產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程，而基本上是一個(gè)行政強(qiáng)制性的過(guò)程。低價(jià)征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。土地征用不僅沒有富裕農(nóng)民，而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴(kuò)大了社會(huì)不公。

從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。

（一）嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途

中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來(lái)人口高峰時(shí)16億人口的糧食需求所需的耕地?cái)?shù)量。這個(gè)耕地總量估計(jì)為1.067億公頃。2001年，全國(guó)1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農(nóng)田”。“基本農(nóng)田”是指國(guó)家按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。這些基本農(nóng)田未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，禁止轉(zhuǎn)為他用。其它可耕土地可以轉(zhuǎn)為它用，但是為了保護(hù)農(nóng)田，土地的使用規(guī)劃有一個(gè)總量限額，需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)行嚴(yán)格控制。另外，目前所采取的“占一補(bǔ)一”的政策，也要求那些將耕地轉(zhuǎn)為它用的項(xiàng)目在其他地方開墾新的農(nóng)田進(jìn)行彌補(bǔ)。這些措施對(duì)于保障耕地的總量起到了一定作用。但是，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批；耕地異地平衡；買賣非農(nóng)用地指標(biāo)等等，致使中央政府提出的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的政策難以落到實(shí)處。

中國(guó)到底如何實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，是土地政策中要解決的一個(gè)基本問題。目前的這種耕地保護(hù)的辦法沒有考慮地區(qū)差異性，尤其是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)帶來(lái)供地緊張。因此，今后政策調(diào)整的方向是：將城市規(guī)劃和土地使用規(guī)劃統(tǒng)一起來(lái)，從而將農(nóng)田保護(hù)與大范圍的地域和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃格局結(jié)合起來(lái)，這樣有助于在空間上更有效地保護(hù)農(nóng)田，并且更合理地使用城市土地。目前，農(nóng)田保護(hù)限額已經(jīng)在省內(nèi)縣級(jí)之間進(jìn)行交易，但這種經(jīng)驗(yàn)沒有得到充分評(píng)價(jià)。可以嘗試對(duì)農(nóng)田保護(hù)限額跨省進(jìn)行交易。

（二）以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度

第一，使集體所有的土地在法律上取得與國(guó)有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位。現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)劃分為城市土地（國(guó)有、不同租期的長(zhǎng)期租用）和農(nóng)村土地（集體所有、通常為30年的承包合同）。集體的土地必須首先轉(zhuǎn)化為國(guó)有，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)，用于非農(nóng)業(yè)用途。因此，集體所有和國(guó)有土地的法律權(quán)利不同。從法律上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國(guó)有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過(guò)買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。由集體土地變?yōu)閲?guó)家土地的過(guò)程，不應(yīng)是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過(guò)程，而應(yīng)是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過(guò)程。必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。

中國(guó)現(xiàn)行法律中所指出的“集體所有”，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有，其代表是村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民作為集體組織的成員，都平等地?fù)碛袑?duì)集體土地的成員權(quán)，但并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)。“集體產(chǎn)權(quán)”的這一特征，使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊：誰(shuí)真正擁有土地，實(shí)際上并不明晰。在這種情況下，土地在農(nóng)民完全不知情時(shí)被村干部出賣。要推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到農(nóng)民個(gè)人，組建村級(jí)股份合作社，讓每一個(gè)村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán)。

第二，保證國(guó)家為了公共利益的需要才動(dòng)用征地權(quán)。在多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，工商業(yè)等營(yíng)利性用地只能通過(guò)購(gòu)買獲得。土地出售的價(jià)格和相關(guān)賠償條款也必須經(jīng)由雙方當(dāng)事人之間協(xié)商達(dá)成，政府不能利用國(guó)家或政府的強(qiáng)制力專門為一般營(yíng)利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動(dòng)用強(qiáng)制性的征地權(quán)。由于對(duì)“公共目的”的解釋的不確定性，在我國(guó)存在對(duì)土地征用權(quán)的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對(duì)政府強(qiáng)制性取得土地要有嚴(yán)格限制，對(duì)征地目的和范圍要有嚴(yán)格的界定。

第三，對(duì)農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。國(guó)外土地征用補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，包括地價(jià)補(bǔ)償、地上物（土地改良物）補(bǔ)償及其他補(bǔ)償。各國(guó)土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不一致，有的是按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，即以被征用土地征用時(shí)在公開市場(chǎng)上能得到的出售價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；有的是按裁定價(jià)格補(bǔ)償，即按法定征用裁判所或土地估價(jià)機(jī)構(gòu)裁定或估定的價(jià)格補(bǔ)償；有的則是按法定價(jià)格補(bǔ)償，指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價(jià)或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。為保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低，在很多國(guó)家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國(guó)并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ)償。

第四，完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過(guò)程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請(qǐng)時(shí)，先要進(jìn)行公告，讓土地權(quán)利人對(duì)其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，若有爭(zhēng)議可以申訴和申請(qǐng)仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過(guò)程，以保證他們對(duì)土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。

（三）允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴(yán)格的土地用途管制控制之上，應(yīng)該通過(guò)開發(fā)商和土地所有者進(jìn)行平等的談判，讓土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”，統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同樣用途、同等價(jià)格、同等收益的目標(biāo)。允許和鼓勵(lì)農(nóng)民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。

（四）廣開渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)

第一，建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。失地農(nóng)民普遍認(rèn)為失業(yè)是他們面臨的最大問題。農(nóng)民失去土地后，客觀上需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。除去合理支付貨幣補(bǔ)償以外，還應(yīng)考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在勞動(dòng)就業(yè)方面給予就業(yè)指導(dǎo)、組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能，為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好的條件。各級(jí)政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵(lì)和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民如申請(qǐng)個(gè)體工商經(jīng)營(yíng)，各部門要簡(jiǎn)化手續(xù)，并在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗工人的稅費(fèi)待遇等。

第二，建立留地安置制度，由村民組織自主開發(fā)和經(jīng)營(yíng)。對(duì)土地征用面積超過(guò)一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營(yíng)地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵(lì)農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，使農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。對(duì)于城郊的農(nóng)民而言，出租房屋已經(jīng)成為他們一個(gè)穩(wěn)定的收入來(lái)源，這是他們維持生計(jì)的重要途徑。在香港，對(duì)“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國(guó)內(nèi)，也有這一類的政策。南京、成都的標(biāo)準(zhǔn)是給每人無(wú)償提供35平方米，銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農(nóng)民按建筑成本多購(gòu)買一定面積的房屋。杭州在制定對(duì)失地農(nóng)民的政策中規(guī)定，除了考慮住房，還特別給予失地農(nóng)民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計(jì)問題。有條件的可建設(shè)一戶兩套(人均40～50平方米建筑面積)的新農(nóng)村公寓，既解決農(nóng)民的住房問題，又能為其提供出租房，增加生活來(lái)源。“撤村建居”的，應(yīng)明確農(nóng)民自建房享有城市居民自購(gòu)房的同等權(quán)利，獲得相應(yīng)房屋產(chǎn)權(quán)證，允許進(jìn)入市場(chǎng)交易。

（五）建立失地農(nóng)民社會(huì)安全網(wǎng)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)、規(guī)范的方向看，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應(yīng)堅(jiān)持政府、集體、個(gè)人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價(jià)一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當(dāng)前的生活需要，一部分要作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。這是建立農(nóng)民社會(huì)保障基金的主要來(lái)源。被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補(bǔ)償費(fèi)用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。

建立失地農(nóng)民社會(huì)安全網(wǎng)，應(yīng)允許各地因地制宜，制定具體實(shí)施方案。對(duì)完全失地的農(nóng)民，應(yīng)鼓勵(lì)加入城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對(duì)部分征地的農(nóng)民，應(yīng)加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內(nèi)的失地農(nóng)民的社會(huì)保障。也可以鼓勵(lì)失地農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)。

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