第一篇：中國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題分析大全

中國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題分析

一、中國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題出現(xiàn)的原因

城市化是當(dāng)今社會(huì)走向現(xiàn)代化的必然選擇，隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，城郊結(jié)合部不斷納入城市整體規(guī)劃，各種用地需求大量的增加，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地成為一個(gè)必然，從而催生出一個(gè)急劇膨脹的新社會(huì)群體“失地農(nóng)民”。這些失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或商用征用土地而失去原有生產(chǎn)生活用地，在生產(chǎn)和生活方式中出現(xiàn)了一些不適應(yīng)，因?yàn)樗麄兪チ送恋兀灰蕾囉谵r(nóng)業(yè)，在城市也享受不了城市人民的好處，成為一個(gè)邊緣群體（或者說(shuō)是弱勢(shì)群體），并對(duì)中國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了深刻的影響。

隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的加快，以土地為基本生存條件的失地農(nóng)民越來(lái)越多。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃提要》，2000到2030年的30年間，我國(guó)的失地農(nóng)民將超過(guò)7800萬(wàn)。有關(guān)專家保守地估計(jì)，全國(guó)失地農(nóng)民大約有2000萬(wàn)人。僅以2004年四川省為例，當(dāng)年失地農(nóng)民有141萬(wàn)人，其中就業(yè)不足6個(gè)月的失業(yè)者有56.8萬(wàn)人，占40％。算起來(lái)，平均每五人中就有一個(gè)。土地作為農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最基本的生活保障。在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障制度還不完善的條件下，土地在一定程度上對(duì)于中國(guó)農(nóng)民發(fā)揮了社會(huì)保障制度的作用，而農(nóng)民在失去土地同時(shí)也失掉了最后的社會(huì)保障手段，失去土地，意味著農(nóng)民失去生活的主要來(lái)源。胡錦濤同志在十七大報(bào)告中提出，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。失地農(nóng)民是農(nóng)民中的弱勢(shì)群體，應(yīng)該關(guān)注這部分人的生活，有必要進(jìn)行系統(tǒng)、全面、深入的調(diào)查研究和分析探索，進(jìn)一步弄清楚 1

農(nóng)民失去土地的原因、失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀和就業(yè)現(xiàn)狀，提出對(duì)解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題有重要參考價(jià)值的思路和對(duì)策建議，為解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題提供參考。

二、影響失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)的主要因素

1、安置方式過(guò)于單一。

中國(guó)現(xiàn)行的征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法，即國(guó)家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟(jì)賠償。中國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定了針對(duì)失地農(nóng)民的三種安置方式：一是“以土地?fù)Q就業(yè)”，即由征地單位招工安置；二是把征地補(bǔ)償費(fèi)付給失地農(nóng)民所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，由其負(fù)責(zé)安置失地農(nóng)民，即就地安置；三是對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行一次性貨幣補(bǔ)償，即“一腳踢”式的貨幣安置。肯定地說(shuō)，這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的，目前也發(fā)揮了積極的作用，這種機(jī)制應(yīng)該堅(jiān)持下去并逐步得到改進(jìn)。

2、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以維護(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

對(duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》中有著明確的規(guī)定，但由于這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，是一種與市場(chǎng)無(wú)關(guān)的政策性價(jià)格，在實(shí)踐中，暴露出這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是偏低的。各地大量的實(shí)證調(diào)查揭示，這種補(bǔ)償在結(jié)果上無(wú)法恢復(fù)被征地安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在很長(zhǎng)時(shí)間以后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)。從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬(wàn)元／人（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償），僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活。如果將

1.8萬(wàn)元全額直接代農(nóng)民進(jìn)入社保，按失地農(nóng)民平均年齡50歲、預(yù)期壽命72.6歲測(cè)算，每月只能領(lǐng)到60元的養(yǎng)老金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)亟棘F(xiàn)行最低生活保障費(fèi)180元和城市中檔養(yǎng)老金500元的水平。

3、原有就業(yè)渠道弱化。

首先，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)由于受耕地面積不斷減少和種養(yǎng)結(jié)構(gòu)變化的影響，消化、容納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的能力正在削弱。其次，隨著土地大量被征用，鄉(xiāng)村企業(yè)不僅難以拓展新的發(fā)展空間，原有的企業(yè)也大批被迫關(guān)閉、搬遷、拆除，由此帶來(lái)的的直接后果至少有兩個(gè)：一是大量已安置就業(yè)的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力集中下崗待業(yè)。二是以往安置征地農(nóng)轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力的主渠道變窄甚至堵塞。再次，鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)尤其是商業(yè)、旅游、飲食服務(wù)等行業(yè)正處于調(diào)整和發(fā)展之中，由于其發(fā)展定位尚未完全明確，大部分失地農(nóng)民尚不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之外。

4、失地農(nóng)民就業(yè)處于劣勢(shì)地位。

一是失地農(nóng)民大多年齡偏大、文化程度不高和缺乏非農(nóng)勞動(dòng)技能。當(dāng)前，以“市場(chǎng)就業(yè)”為取向的勞動(dòng)用工制度改革和以“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)求職者的年齡、知識(shí)、技能等要求較高，失地農(nóng)民在這些方面明顯處于劣勢(shì)。二是就業(yè)期望值過(guò)高。主要是處于集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民，他們依靠土地補(bǔ)償、庭院收入、集體經(jīng)濟(jì)和房屋租賃收入，過(guò)上了“小康”的生活，有的甚至超過(guò)市內(nèi)居民平均生活水平，他們對(duì)于再就業(yè)環(huán)境和待遇要求較高。三是失地農(nóng)民聘用成本較高。用人單位聘用一名本市勞動(dòng)力，各項(xiàng)成本加起來(lái)，等于聘用7.2名外來(lái)農(nóng)民工。四是依賴性較強(qiáng)。部分失地農(nóng)民認(rèn)為地是政府占的，政府不能不管，在失去土地后消極地等待政府和社會(huì)的援助。

三、失地農(nóng)民就業(yè)的對(duì)策和措施

失地農(nóng)民是一個(gè)特殊的群體,失去土地給他們的生產(chǎn)生活帶

來(lái)較大的影響,如果問(wèn)題解決不好,將會(huì)引發(fā)越來(lái)越多的矛盾,甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。解決失地農(nóng)民出路這個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題,是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn),是堅(jiān)持“以人為本、執(zhí)政為民”理念的重要內(nèi)容。各級(jí)黨委、政府應(yīng)高度重視失地農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì),立足當(dāng)前,著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),著重要解決好失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題,通過(guò)促進(jìn)就業(yè)確保社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特提出如下建議:

1、強(qiáng)化相關(guān)部門對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)重要性的認(rèn)識(shí)。

各相關(guān)部門應(yīng)把解決農(nóng)民就業(yè)當(dāng)作城市化進(jìn)程中的大事來(lái)抓。建議由政府牽頭，有計(jì)劃地實(shí)施“失地農(nóng)民就業(yè)工程”，實(shí)現(xiàn)多形式、多渠道就業(yè)。要加大招商引資的力度,不斷拓寬就業(yè)空間,增加就業(yè)渠道,提供較多的就業(yè)崗位,努力提供較多的適應(yīng)失地農(nóng)民就業(yè)的機(jī)會(huì)。同時(shí)，要將農(nóng)民就業(yè)與領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)掛鉤，完善政府官員的考核標(biāo)準(zhǔn)。

2、鼓勵(lì)和引導(dǎo)失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)。

征地補(bǔ)償費(fèi)和就業(yè)安置費(fèi)是失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的本錢，要引導(dǎo)和鼓勵(lì)他們通過(guò)創(chuàng)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，建議在扶持政策上，工商、稅務(wù)、信貸等部門對(duì)失地農(nóng)民從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，要與下崗職工再就業(yè)一視同仁，并建立失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)資金補(bǔ)助制度。

3、加強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，提高其整體素質(zhì)和可持續(xù)就業(yè)能力。

失地農(nóng)民的素質(zhì)普遍偏低是影響失地農(nóng)民就業(yè)的最大障礙，因此必須加大對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)，對(duì)其進(jìn)行再社會(huì)化教育以便他們適應(yīng)失地后的新境況。首先，應(yīng)通過(guò)培訓(xùn)轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民的思想意識(shí)，由原來(lái)的那種散漫的小農(nóng)意識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的紀(jì)律性、組織性強(qiáng)的現(xiàn)代企業(yè)管理意識(shí)。其次，開(kāi)展一系列通用技能培訓(xùn)，使失地農(nóng)民至少掌握一種非農(nóng)業(yè)技能，以便他們能夠

憑借一技之長(zhǎng)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中謀取一份養(yǎng)家糊口的工作。再次，進(jìn)行一些切實(shí)可行的創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，拓展失地農(nóng)民的就業(yè)渠道。

4、預(yù)留發(fā)展空間，為失地農(nóng)民拓展就業(yè)區(qū)域。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及農(nóng)村中小企業(yè)一直是解決農(nóng)民就業(yè)的重要力量，但在一些大規(guī)模失地的地區(qū)，許多適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)的中小企業(yè)在拆遷中被迫消亡，進(jìn)一步加劇了安置失地農(nóng)民就業(yè)的壓力。建議對(duì)征地制度進(jìn)行改革，在出讓土地的過(guò)程中，應(yīng)預(yù)先留出部分建設(shè)用地給集體經(jīng)濟(jì)組織，用以進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。對(duì)于那些原本在土地上經(jīng)營(yíng)的中小企業(yè)，則可給予優(yōu)惠措施鼓勵(lì)其在留用土地上恢復(fù)經(jīng)營(yíng)。也可鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行土地入股，通過(guò)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)提高失地農(nóng)民生活水平和解決失地農(nóng)民就業(yè)。

5、盡快解決失地農(nóng)民的身份以及相應(yīng)的社會(huì)保障問(wèn)題。

由于缺乏一種自然過(guò)渡的機(jī)制，目前失地農(nóng)民游離于現(xiàn)行城鎮(zhèn)保障體系之外，有的失地農(nóng)民既不享受城鎮(zhèn)低保，又不享受農(nóng)村低保，這主要是涉及失地農(nóng)民的身份問(wèn)題。我們認(rèn)為，失地農(nóng)民已不再是嚴(yán)格意義上的農(nóng)民，應(yīng)納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。建議明確失地農(nóng)民在各類企業(yè)就業(yè)后，企業(yè)必須與對(duì)待城鎮(zhèn)職工一樣，按規(guī)定交納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等費(fèi)用。同時(shí)，要加快失地農(nóng)民基本生活保障試點(diǎn)工作，研究完善有關(guān)政策。

第二篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民生存狀況

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民生存狀況

——關(guān)于征地及失地農(nóng)民問(wèn)題的調(diào)查研究報(bào)告

【摘要】通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)失地農(nóng)民抽樣調(diào)查，研究認(rèn)為失地農(nóng)民已經(jīng)成為中國(guó)最弱勢(shì)、最缺乏保障、最邊緣化的群體，成為了影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的巨大的不穩(wěn)定因素，如何解決和處理好失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)變得越來(lái)越重要。本課題根據(jù)實(shí)際情況結(jié)合全國(guó)部分地區(qū)解決此問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)提出解決江蘇失地農(nóng)民問(wèn)題的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：城市化/失地農(nóng)民/征地制度/執(zhí)行力度/保障機(jī)制

前 言

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)民，特別是城市、城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)民，隨著城市化發(fā)展步伐的加快，大量農(nóng)用土地被征用。農(nóng)用土地的被征用，導(dǎo)致了大量失地農(nóng)民的產(chǎn)生。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，近七成是政府用行政方式征占土地。目前，全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬(wàn)人左右，每年還要新增200多萬(wàn)人[1]。我國(guó)有近十三億人口，其中有八億農(nóng)民，在城市化進(jìn)程中，我國(guó)將有近六億農(nóng)民成為失去土地的農(nóng)民，他們必須逐漸從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻馵2]。另外，按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃提要》，2000—2030年的30年間。我國(guó)占用的耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝，失地或部分失地的農(nóng)民將超過(guò)7800萬(wàn)，這就意味著我國(guó)失地農(nóng)民的規(guī)模將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。土地被征用后的農(nóng)民，既不同于城鎮(zhèn)居民，也不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，他們進(jìn)無(wú)出路，退無(wú)后路，成了“種田無(wú)地，上班無(wú)崗，社保無(wú)份”的“三無(wú)人員”。由于農(nóng)民失去了土地這一生產(chǎn)資料，解決今后的生活問(wèn)題成為社會(huì)焦點(diǎn)。在現(xiàn)有失地農(nóng)民補(bǔ)償安置制度和地方政府解決失地農(nóng)民問(wèn)題某種程度的無(wú)作為下，失地農(nóng)民的權(quán)益在很大程度上受到了侵害。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了約6000-8000億元的代價(jià)，改革開(kāi)放時(shí)期政府部門低價(jià)征用農(nóng)村土地，又使農(nóng)民蒙受了至少2萬(wàn)億的損失[3]。而近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，現(xiàn)有的農(nóng)地制度沒(méi)能真正解決好農(nóng)民同土地的關(guān)系，也沒(méi)有使保護(hù)耕地的主體和有效機(jī)制真正形成。在一些地方，土地糾紛已取代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，成為農(nóng)村群體事件的主要誘因。在工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)的過(guò)程中，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，土地等生產(chǎn)要素向工業(yè)集聚，經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)以城鎮(zhèn)為中心展開(kāi)，這是不可阻擋的歷史潮流，必然帶來(lái)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變化。但是在體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益調(diào)整的過(guò)程中，如果不能保障好農(nóng)民利益，特別是不能正確處理好被征地農(nóng)民利益，就會(huì)使工業(yè)化難化，城市化難成，社會(huì)穩(wěn)定難保，黨群關(guān)系緊張。因此，妥善解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和發(fā)展問(wèn)題成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和各級(jí)政府施政的重大課題。

江蘇省在經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中也加快了城市化的進(jìn)程。建立了大量的工業(yè)園、開(kāi)發(fā)區(qū)。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)就是在江蘇經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展中建立起來(lái)的。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，各市大量土地被征用，使一部分農(nóng)民失去了賴以生存的土地，出現(xiàn)了失地農(nóng)民這一特殊群體。為了客觀反映南昌市失地農(nóng)民的生活和心理狀況，經(jīng)過(guò)近4個(gè)月的準(zhǔn)備，我們社會(huì)實(shí)踐調(diào)研小組，對(duì)南昌市失地比較嚴(yán)重的昌北國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的100戶農(nóng)民進(jìn)行了抽樣調(diào)查。了解南昌市農(nóng)民近

年來(lái)耕地被征用后的生活、就業(yè)及心理狀況，及有關(guān)政策的執(zhí)行情況。調(diào)研過(guò)程及總結(jié)。

在調(diào)研過(guò)程中我們看到了實(shí)際的農(nóng)村農(nóng)民的生活，他已不是以前人們所想象那種田野似的生活了。在城市化的發(fā)展過(guò)程中農(nóng)民失去了賴于生存的土地，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天已變的沒(méi)有保障沒(méi)有依靠的新的弱勢(shì)群體。在調(diào)查過(guò)程中我看到了失地農(nóng)民那些失落的表情和無(wú)助的眼神。在課題組寫論文調(diào)查實(shí)際報(bào)告時(shí)一系列的事情在我們的腦海里閃現(xiàn)。那些無(wú)助的村民何時(shí)才不為生存困惑，何時(shí)有一份滿意的工作，何時(shí)有屬于自己的房子。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳錫文估算，改革開(kāi)放以來(lái)，政府利用低價(jià)征地高價(jià)出讓，從農(nóng)民手中拿走的資金約為2萬(wàn)億元。我國(guó)的城市化之所以飛速發(fā)展，大都市建設(shè)日新月異，很大程度上是農(nóng)民在做貢獻(xiàn)，是農(nóng)民降低了我們城市化、現(xiàn)代化的成本。如今，失地農(nóng)民問(wèn)題的出現(xiàn)，正是這種不合理的征地制度積重難返的產(chǎn)物。城市化在推進(jìn)，土地在升值、但農(nóng)民并沒(méi)有從中得益，這樣的現(xiàn)狀顯然需要改變。

解決失地農(nóng)民的問(wèn)題，需要徹底改變政府的決策觀念和決策方式。農(nóng)民離開(kāi)土地進(jìn)城已成為一個(gè)大趨勢(shì)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的要求。在涉及土地收益分配這樣與農(nóng)民利益切身相關(guān)的問(wèn)題上，政府應(yīng)當(dāng)有所作為。

城市化是解決中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的根本出路．國(guó)家正在不斷推進(jìn)農(nóng)村的城市化進(jìn)程，在這個(gè)過(guò)程中，政府需要不斷調(diào)整自身的決策方式，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在實(shí)行土地私有制的西方國(guó)家，城市化進(jìn)程往往產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，在歷史上曾經(jīng)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，我國(guó)實(shí)行土地公有制，完全能避免西方國(guó)家那種尖銳對(duì)立的矛盾，但能否做到這一點(diǎn)，還取決于我們具體的制度和政策安排是否合理，是否能兼顧各個(gè)方面的利益，尤其是能否妥善保護(hù)失地農(nóng)民的利益。城市化對(duì)農(nóng)民來(lái)講，應(yīng)該是陽(yáng)光而不是陰影，但如何通過(guò)政府的決策去創(chuàng)造陽(yáng)光，還需要我們更多地關(guān)注農(nóng)村、善待農(nóng)民。

五、失地農(nóng)民基本情況調(diào)查問(wèn)卷分析結(jié)果

一方面農(nóng)民失去土地后得到政府部門的大力支持進(jìn)行失地生活再安置工作。和得到安置費(fèi)以后，可以有一部分機(jī)動(dòng)資金，他們或是用來(lái)從商投資或是用于自己或子女的深造，從而生活變的更加富裕。但另一方面那些原本的種田高手，失去土地后便失去了工作，又沒(méi)有其他的特長(zhǎng)，斷了收入來(lái)源或收入減少而部分村干部又不為失地農(nóng)民解決失地后的安置工作還侵占失地農(nóng)民。從而生活變的貧困。從這可以得出政府基層的執(zhí)行力度對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)和提高生活水平有重要的作用。

（二）失地農(nóng)民的心態(tài)和期望

在調(diào)查過(guò)程中，我們與失地后收入和生活消費(fèi)水平下降的部分農(nóng)戶進(jìn)行了座談，傾聽(tīng)了他們的意見(jiàn)和想法：

（1）認(rèn)為土地是生活的保障，部分農(nóng)民失去土地后心里較虛，擔(dān)心以后沒(méi)有退路。有些農(nóng)民盡管目前生活還過(guò)得去，但由于打散工收入不穩(wěn)定，擔(dān)心以后的生活問(wèn)題，希望有比較穩(wěn)定的工作維持生活。農(nóng)民也普遍認(rèn)為種田經(jīng)濟(jì)效益較差，但是有了土地就有收成，至少可以填飽肚子。希望能加快土地流轉(zhuǎn)，讓主要從事農(nóng)業(yè)的失地農(nóng)戶能夠承包多點(diǎn)土地。

（2）普遍認(rèn)為征地款偏低。征地是國(guó)家建設(shè)需要，農(nóng)民是支持的，而且多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為征地對(duì)于他們來(lái)說(shuō)暫時(shí)是有利的。但認(rèn)為征地補(bǔ)償款偏低，他們說(shuō)土地是子孫萬(wàn)代的命根子，每畝征地僅6000元左右的補(bǔ)償金很不合理。一位調(diào)查戶說(shuō)：“在征地問(wèn)題上，征地補(bǔ)償款很少，征地后農(nóng)民缺地又缺錢”。

（3）希望政府著力解決醫(yī)療和教育收費(fèi)的問(wèn)題。他們希望政府加快農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)的步伐，在醫(yī)療方面給予有困難的失地農(nóng)民適當(dāng)照顧。同時(shí)希望政府加強(qiáng)對(duì)學(xué)校收費(fèi)的監(jiān)督力度，堅(jiān)決制止學(xué)校的變相收費(fèi)行為，并根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)減免一些特困學(xué)生的學(xué)費(fèi)，以保證學(xué)生不會(huì)因貧失學(xué)。

（4）希望政府切實(shí)幫助失地農(nóng)民的再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。不少失地農(nóng)民就業(yè)困難，建議政府多下鄉(xiāng)調(diào)研，幫助他們解決就業(yè)問(wèn)題；有招工指標(biāo)要對(duì)失地農(nóng)民傾斜。部分失地農(nóng)民沒(méi)有創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金，希望農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)能放寬信貸條件，降低貸款門檻，幫助農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)。

（5）是針對(duì)目前失地農(nóng)民最擔(dān)心的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的問(wèn)題，希望有關(guān)部門在今后征用土地過(guò)程中，對(duì)失地農(nóng)民應(yīng)區(qū)別對(duì)待，對(duì)那些只以土地為生的農(nóng)民應(yīng)以土地?fù)Q取養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障，以土地?fù)Q取就業(yè)機(jī)會(huì)等各種形式解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

六、失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的建設(shè)和政策的執(zhí)行情況的總結(jié)和思考

（一）補(bǔ)償方面

(1)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)前后不夠統(tǒng)一，差距較大

補(bǔ)償隨意性大，標(biāo)準(zhǔn)相差懸殊，農(nóng)民難以接受。偏低的補(bǔ)償費(fèi)也不能全部補(bǔ)到農(nóng)民和村集體手中,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要抽取一定比例。

(2)少數(shù)農(nóng)村基層單位補(bǔ)償安置不夠規(guī)范，透明度不高

目前農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)共有四項(xiàng)：土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力補(bǔ)償費(fèi)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有勞動(dòng)力安置費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)給了失地農(nóng)民，其他費(fèi)用多多少少被鎮(zhèn)(街道)和村一級(jí)組織截留使用。征地補(bǔ)償給農(nóng)民的費(fèi)用原本就不高，再被層層克扣，那么撤村建居后，這些集體資產(chǎn)就有可能成為村干部幾個(gè)人所有。再加上農(nóng)村公積金、公益金被鎮(zhèn)或街道“一平二調(diào)”，失地農(nóng)民確實(shí)分得很少。

(3)隨便改變用地性質(zhì)，土地成為開(kāi)發(fā)商的高額利潤(rùn)。

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，本來(lái)是用作公用事業(yè)建設(shè)的，但不少開(kāi)發(fā)商通過(guò)種種關(guān)系，變換土地性質(zhì)，而且以低價(jià)拿進(jìn)，高價(jià)賣出。過(guò)去買地多的開(kāi)發(fā)商，一夜之間暴富。征地農(nóng)民對(duì)此反響極大。【1】

（4）征地補(bǔ)償分配不規(guī)范，有關(guān)細(xì)則規(guī)定不明確。

一是村集體與農(nóng)民分配不統(tǒng)一，各村對(duì)留用部分的使用方式不

一、利用效果也不同；二是失地農(nóng)民之間的分配比較混亂，不同的村分配的依據(jù)不同，農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)齡、口糧、田畝面積等因素都可能構(gòu)成分配的依據(jù)，不同的依據(jù)容易產(chǎn)生錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾。

（二）在安置方面存在三個(gè)滯后

（1）征地規(guī)劃和安居工程規(guī)劃滯后。

從總體上看，各地在征地規(guī)劃方面還相對(duì)滯后，隨意無(wú)序，以至于有些農(nóng)民不知所措，產(chǎn)生抵觸情緒。

（2）就業(yè)安置措施滯后。

對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)沒(méi)有即時(shí)解決，使失地農(nóng)民沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。影響失地農(nóng)民的生存狀況。

（3）相關(guān)配套政策滯后，失地農(nóng)民得不到實(shí)質(zhì)性保障。

主要是就業(yè)、生活、保障、醫(yī)療和教育等措施不夠配套。征地拆遷后，失地農(nóng)民的戶籍、醫(yī)療、就業(yè)、子女入學(xué)、社會(huì)保障等如何管理沒(méi)有明確；

（三）在培訓(xùn)方面存在三個(gè)不平衡

（1）地區(qū)性不平衡。

有的地方十分重視這項(xiàng)工作，成立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加大了宣傳力度，政府還出資免費(fèi)為農(nóng)民培訓(xùn)，有序組織務(wù)工就業(yè)。也有一些地方對(duì)這項(xiàng)工作重視不夠，存在一些突出問(wèn)題。對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)工作滯后，盡管中央下?lián)芰伺嘤?xùn)資金，可有的地方的配套資金遲遲不能到位；有的縣區(qū)的農(nóng)民培訓(xùn)費(fèi)用尚未列入財(cái)政預(yù)算，連啟動(dòng)資金都沒(méi)有。

（2）培訓(xùn)對(duì)象年齡結(jié)構(gòu)不平衡。

各地大多重視35歲以下失地農(nóng)民的培訓(xùn)，并推薦、幫助他們更好就業(yè)。而忽視了對(duì)年齡較大的那部分失地農(nóng)民（男

45、女40歲以上）的培訓(xùn)，這一農(nóng)村群體目前難以在城市找到合適的就業(yè)崗位，基本生活難以保證。

（3）培訓(xùn)內(nèi)容和手段不平衡。

由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，各地在培訓(xùn)內(nèi)容上存在盲目性、無(wú)序性傾向，有的沒(méi)有按照失地農(nóng)民和用工單位的實(shí)際需求安排培訓(xùn)；有的只側(cè)重農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，而忽視企業(yè)用工技能培訓(xùn)；在培訓(xùn)方式上也不盡相同，差異較大。

（四）農(nóng)民自身的原因

（1）農(nóng)民自身綜合素質(zhì)低，就業(yè)觀念相對(duì)落后。一方面，農(nóng)民由于長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，普遍存在“兩低”現(xiàn)象，即文化素質(zhì)低、勞動(dòng)技能低，有些年齡大、身體弱、面對(duì)當(dāng)前技術(shù)工種多元化、專業(yè)化，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的適應(yīng)能力比較差，“等、靠、要”思想比較嚴(yán)重。另一方面，隨著外來(lái)人員的逐漸增多，因而勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。

（2）受陳舊觀念的束縛，失地后使他們束手無(wú)策，不能面對(duì)失地現(xiàn)實(shí)去拓寬就業(yè)門路和尋找增收渠道，具體表現(xiàn)在打工怕吃苦，錢少不想掙，投資怕風(fēng)險(xiǎn)等。由于受陳舊觀念的束縛，失地后使他們束手無(wú)策。【2】

七、社會(huì)保障體系和執(zhí)行情況的對(duì)策和建議

如何解決失地農(nóng)民安置問(wèn)題一直是政府的工作重心。本課題組根據(jù)大量的實(shí)地調(diào)查研究和結(jié)合全國(guó)部分地區(qū)解決此問(wèn)題的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)提出解決南昌市失地農(nóng)民安置問(wèn)題。

（一）政府要改變決策方式、轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立正確的發(fā)展觀和政績(jī)觀，轉(zhuǎn)變政府職能，健全失地農(nóng)民維權(quán)渠道。

（二）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以土地產(chǎn)權(quán)入股分享城市化后土地的增殖收益，從土地資產(chǎn)的收益中，切一塊資金用于定向建立失地農(nóng)民的社保基金；工商業(yè)用地則應(yīng)該實(shí)行租賃，由轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)村集體組織向企業(yè)收取租賃費(fèi)，同樣用于解決失地農(nóng)民長(zhǎng)期保障的問(wèn)題。

（三）推進(jìn)征地的規(guī)范化、法制化。

（四）改革現(xiàn)有土地征用制度，尊重農(nóng)民土地權(quán)益。提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整土地收益分配。

現(xiàn)有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來(lái)計(jì)算的，沒(méi)有考慮到土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值目前已嚴(yán)重偏低的事實(shí)，結(jié)果造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。而且，農(nóng)村土地負(fù)載著農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障的功能，失地后應(yīng)該加以補(bǔ)償，但由于企業(yè)用工方式的市場(chǎng)化和農(nóng)村社會(huì)保障的缺位，這些都沒(méi)有納入現(xiàn)有補(bǔ)償?shù)姆秶，F(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻是“買斷式”一次性給付給。沒(méi)有任何后續(xù)保障。

(五)監(jiān)督的缺席是基層民主建設(shè)的“軟肋”。

國(guó)家征地政策要求征用土地方案和征地補(bǔ)償安置方案必須向農(nóng)民公告，但調(diào)

查發(fā)現(xiàn)，在很多農(nóng)村這些方案都被村干部視為“秘密文件”，不輕易示人，以便對(duì)補(bǔ)償款進(jìn)行挪用、貪污。顯然，我們現(xiàn)行的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和我們推行農(nóng)村基層自治的目的是一個(gè)悖論，距離真正的自治還有不小的距離。真正有效的村民自治，是農(nóng)民維護(hù)自身利益的制度保障。失地農(nóng)民問(wèn)題可謂觸動(dòng)了中國(guó)農(nóng)村的深層次矛盾。要想讓農(nóng)民的集體組織真正為農(nóng)民負(fù)責(zé)，我們還需要不斷探索基層民主的實(shí)現(xiàn)形式，完善村民自治制度，顯然這還是一條漫長(zhǎng)的道路。當(dāng)前，失地農(nóng)民的利益要想得到保障，村級(jí)組織可以說(shuō)是最后一道關(guān)口。土地轉(zhuǎn)讓事關(guān)農(nóng)民生存大計(jì)，無(wú)論是征地補(bǔ)償款分配，還是土地轉(zhuǎn)讓的談判交易，其過(guò)程都必須得到充分的監(jiān)督。

(六)大力開(kāi)展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)提高失地農(nóng)民參與社會(huì)就業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力

我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，勞動(dòng)力就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問(wèn)題始終是我國(guó)城市化進(jìn)程中首要的問(wèn)題，我國(guó)國(guó)情表明，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)初級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)都會(huì)處于供大于求的狀態(tài)，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。按照目前的城市化速度，全國(guó)每年大約有250萬(wàn)左右的失地農(nóng)民需要安排再就業(yè)。推進(jìn)城市化的核心任務(wù)是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。因此，要大力開(kāi)展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，積極引導(dǎo)失地農(nóng)民面向市場(chǎng)自主擇業(yè)。

（1）注重推行市場(chǎng)化就業(yè)。

（2）多形式開(kāi)展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)。

（3）多渠道拓展失地農(nóng)民就業(yè)崗位。

(七)加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理及其營(yíng)運(yùn)方式改革

（1）加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

增加農(nóng)民的收入必須加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。一是要充分發(fā)揮近郊農(nóng)村區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品及各類專業(yè)批發(fā)市場(chǎng)；大力發(fā)展餐飲、賓館、交通運(yùn)輸、信息服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)。二是要合理利用村級(jí)發(fā)展用地，大力發(fā)展近郊工業(yè)，特別是適合于吸納農(nóng)村“兩低”(低收入、低學(xué)歷)剩余勞動(dòng)力的勞動(dòng)密集型工業(yè)，以促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入。三是要積極鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力去外地發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)和經(jīng)商活動(dòng)。同時(shí)，政府也要給予相應(yīng)優(yōu)惠政策，大力扶持村集體和農(nóng)民個(gè)人創(chuàng)辦三產(chǎn)服務(wù)項(xiàng)目。

（2）建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。

（八）以“土地?fù)Q保障”的思路，加快建立和完善多形式的失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系。

目前土地仍是廣大失地農(nóng)民的基本生活保障，作為獲取收入的主要來(lái)源，沒(méi)有健全、完善的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開(kāi)土地的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，要積極推行“土地?fù)Q社保”，逐步建立起失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，從根本上解決農(nóng)民對(duì)失去土地后養(yǎng)老問(wèn)題的擔(dān)憂，減少因養(yǎng)老問(wèn)題產(chǎn)生的城市化阻力，從而加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障的順利接軌，鋪通城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。

（1）在今后征地過(guò)程中政府將解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題作為的征地前置條件，把不妥善解決社會(huì)保障問(wèn)題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內(nèi)容。并且應(yīng)嚴(yán)格、認(rèn)真執(zhí)行。

（2）為失地農(nóng)民設(shè)立的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，應(yīng)遵循“低進(jìn)低出”的原則，即設(shè)計(jì)一種“少繳費(fèi)、少得益”的新制度。參保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”為準(zhǔn)。在明確將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系的同時(shí)，對(duì)一時(shí)安排不了工作的，要為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)享受二年失業(yè)保險(xiǎn)待遇后依然缺乏就業(yè)能力、生活困難的，要讓他們享受當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ洗觥ＴO(shè)立失

地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)專項(xiàng)基金。該基金不僅用于現(xiàn)在和以后被征用土地的農(nóng)民的問(wèn)題，對(duì)以前被征用土地的農(nóng)民也要惠及。

（3）專項(xiàng)基金可通過(guò)如下渠道籌集：一是政府一定比例的財(cái)政撥款；二是從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10%的資金；三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時(shí)，按照每平方米25元的標(biāo)準(zhǔn)提取資金；四是從土地儲(chǔ)備增值收益中提取10%的收益；五是從全國(guó)社會(huì)保障基金投資收益，社會(huì)各界捐獻(xiàn)、國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道來(lái)解決失地農(nóng)民社會(huì)保障的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

總之，在解決失地農(nóng)民安置工作問(wèn)題上應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，積極探索和逐步建立具有本地特色的以市場(chǎng)為導(dǎo)向、操作性、可量化的多種途徑并存的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，使全省、全國(guó)的城市化在一個(gè)繁榮穩(wěn)定的環(huán)境下順利推進(jìn)。

八、后記

此次的社會(huì)調(diào)查的結(jié)果有力地修正了我們對(duì)農(nóng)村的一系列印象和臆想，我們?cè)谡痼@之余不免懷有遺憾，那就是豐富多樣、具有濃厚傳統(tǒng)色彩的農(nóng)村生活已漸漸被城市化的快速發(fā)展而慢慢替代，我們以無(wú)從發(fā)現(xiàn)與體驗(yàn)?zāi)欠N祥和的農(nóng)村景象。取而代之的是城市化給予的發(fā)展和城市化進(jìn)程中政府的某些不作為給農(nóng)村失地農(nóng)民帶來(lái)的一系列問(wèn)題。

我們堅(jiān)信中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的最終解決有賴于廣大農(nóng)村的社會(huì)進(jìn)步和政府部門的大力解決，這也是促使我們對(duì)農(nóng)村問(wèn)題的研究注入極大熱情與興趣的重要原因之一

【1】［ 作者：劉 峰 秦巖巖 林小麗 徐云飛來(lái)源：中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)］。

【2】 文獻(xiàn)。

第三篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題探析

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題探析

近年來(lái)，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，已經(jīng)成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度，對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益、社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行研究。

根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《1997年-2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國(guó)共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬(wàn)畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國(guó)人均耕地水平測(cè)算，將新增約1200萬(wàn)被征地農(nóng)民。國(guó)土資源部的研究課題《21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策》也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001年-2030年全國(guó)年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬(wàn)畝，20年間將達(dá)3600萬(wàn)畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬(wàn)畝，新增失地農(nóng)民7800萬(wàn)人，失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1.1億人。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國(guó)被調(diào)查失地農(nóng)戶中，僅有2.7%的勞動(dòng)力得到安臵，20%的勞動(dòng)力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來(lái)的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是40歲以上的勞動(dòng)力，他們?nèi)狈氖露⑷a(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又由于投資理財(cái)知識(shí)和能力不足，面對(duì)變幻莫測(cè)的市場(chǎng)，難以為土地補(bǔ)償費(fèi)尋求有效的增值渠道。在征地過(guò)程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過(guò)這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來(lái)企業(yè)為裁減冗員而實(shí)行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過(guò)多的工作人員，再無(wú)力安臵大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安臵的失地農(nóng)民因在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動(dòng)力。

二、失地農(nóng)民的社會(huì)保障狀況

在我國(guó)農(nóng)村，施行的是群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主的社會(huì)保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國(guó)城鄉(xiāng)間社會(huì)保障資源分配嚴(yán)重失

衡，農(nóng)村社會(huì)保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動(dòng)和社會(huì)保障

部首次發(fā)布的《近年來(lái)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基本情況》顯示，目前中國(guó)城鎮(zhèn)

參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率達(dá)到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推進(jìn)

比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況來(lái)看，占全國(guó)人口80%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)

用來(lái)看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問(wèn)題的加劇，為失地農(nóng)民建立

社會(huì)保障越來(lái)越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)踐就會(huì)發(fā)現(xiàn)存在的一些問(wèn)題：首先，社會(huì)保障只是一種稱謂，實(shí)質(zhì)

是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒(méi)有真正建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，其相關(guān)實(shí)踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國(guó)社會(huì)保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對(duì)

社會(huì)保障實(shí)踐的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督、驗(yàn)證，尤其是對(duì)社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)缺乏監(jiān)管；再次，社會(huì)保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民

還處于無(wú)保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居

民同等的社會(huì)保障待遇。就社會(huì)保障而言，由于普遍實(shí)行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等

社會(huì)保險(xiǎn)。

三、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當(dāng)前農(nóng)村土地制度的一個(gè)明顯缺點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明

確。為此，明晰國(guó)家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理

好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失

地農(nóng)民問(wèn)題的前提。通過(guò)界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運(yùn)用法律等手段保證

各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實(shí)現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)、約束機(jī)制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達(dá)到農(nóng)地資

源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配臵，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)

村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個(gè)“金字塔”型的農(nóng)村土地

產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國(guó)家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)

濟(jì)組織代表國(guó)家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金

字塔的塔底。

(二)完善征地補(bǔ)償制度

1.規(guī)范征地補(bǔ)償程序。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問(wèn)題，法律

尚無(wú)明文規(guī)定。征地實(shí)施單位一般不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，而只是面對(duì)

村、鄉(xiāng)兩級(jí)，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財(cái)政。在征地補(bǔ)償費(fèi)里農(nóng)民

最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征

地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級(jí)組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國(guó)家行政行為，而不是民事行為，因

此需要按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵭小Ｍㄟ^(guò)具體的征地程序，可以避免征

地主體在行使征地權(quán)力時(shí)行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。國(guó)外在這一點(diǎn)上值得我們借鑒，他們有

嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相

關(guān)人先提出補(bǔ)償申請(qǐng)；(2)主管土地征用的政府機(jī)構(gòu)自己或請(qǐng)專業(yè)評(píng)

估師對(duì)被征地及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估；(3)主管機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償金額

及方式；(4)支付補(bǔ)償；(5)如果在補(bǔ)償方面有爭(zhēng)議，有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行

裁決。

2.規(guī)定合理的補(bǔ)償金。從法津方面來(lái)講，我國(guó)《土地管理法》

規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安臵補(bǔ)助費(fèi)是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計(jì)算的。對(duì)失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平

均產(chǎn)值的6~lO倍，安臵補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安臵補(bǔ)

償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)總和，不得超過(guò)土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價(jià)值，其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制

下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，它失去科學(xué)性

和合理性。這種補(bǔ)償費(fèi)既沒(méi)有反映出土地的地理位臵、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、入均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價(jià)值差別，也沒(méi)有考慮市場(chǎng)條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這

種補(bǔ)償制度不利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決和整個(gè)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。地方

政府在征用土地時(shí)，必須考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實(shí)反映土地資源

價(jià)格、土地增值收益和社會(huì)保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確

定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容

上，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安臵、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p

害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)間接損失等項(xiàng)

目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要

確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對(duì)被征收土地農(nóng)民的安臵，區(qū)

別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為

導(dǎo)向的多種途徑安臵，建立復(fù)合式征地安臵模式或?qū)φ鞯匕才Z補(bǔ)建費(fèi)的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補(bǔ)償方式多元化。目前，我國(guó)主要采取貨幣補(bǔ)償方

式，實(shí)行“分錢到戶”一次性到位的單一補(bǔ)償方式。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購(gòu)買急需消費(fèi)品，加之農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢(shì)，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種

補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來(lái)巨大隱患。借鑒日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)

家的成功經(jīng)驗(yàn)，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采

用實(shí)物補(bǔ)償。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要。可以采取靈活多樣的補(bǔ)償形式。(1)土地入股。在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將

被征用的土地按市場(chǎng)價(jià)格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動(dòng)貢獻(xiàn)及

土地的狀況等綜合因素折算，實(shí)行參股合作經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民入廠就業(yè)，分

享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡(jiǎn)單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工

資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展

生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開(kāi)放帶來(lái)的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。(2)留地安臵。政府

按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土

地，由其開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留

用土地有留用集體土地、國(guó)有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地臵

換。當(dāng)土地補(bǔ)償不足，土地被征用者長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無(wú)法維持時(shí)，可以采用

土地臵換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地臵換的情況下，可以采用由

征地單位開(kāi)發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代

形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。(4)替代地補(bǔ)償。考慮到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土

地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

時(shí)，以國(guó)有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。(5)

增值補(bǔ)償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范

性和公開(kāi)性，真正實(shí)行按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到

經(jīng)營(yíng)城市過(guò)程中土地增值部分的收益。

(三)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民安臵政策的創(chuàng)新

我國(guó)失地農(nóng)民的安臵政策經(jīng)過(guò)了幾個(gè)階段的演變。從 1981 年

-1993年的“貨幣安臵政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)

興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相繼在不同

地區(qū)實(shí)行。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地?fù)Q保障”等做

法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維

護(hù)自身權(quán)益時(shí)處于弱勢(shì)地位。城市化進(jìn)程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項(xiàng)

決策，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分地尊重這部分

農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護(hù)

失地農(nóng)民利益，從政策上來(lái)保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問(wèn)題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來(lái)彌補(bǔ)“自上而下”的政策

運(yùn)行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對(duì)“土

地?fù)Q社保”政策的修正和完善，使失地農(nóng)民社會(huì)保障政策從“保生活”

逐漸過(guò)渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體

會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本

生活長(zhǎng)期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會(huì)保障政策將

會(huì)成為推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行

辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自

身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見(jiàn)和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報(bào)批等違法用地的實(shí)踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后

權(quán)益得到保障。這不失為對(duì)舊的安臵模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問(wèn)題上，政府更必須打破單一的思維方

式.不妨由單純的“授之以魚(yú)”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之

以漁”的方式。力爭(zhēng)把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動(dòng)力，繼而以失

地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是

大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對(duì)較高、體力強(qiáng)

壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無(wú)法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)

村出現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)

務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識(shí)、技術(shù)和觀念上的障礙。

因此，失地農(nóng)民完全可以通過(guò)轉(zhuǎn)租承包的形式再?gòu)氖罗r(nóng)務(wù)，并形成一

定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng).從而獲得較高的邊際效益。一般來(lái)說(shuō)，城

市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對(duì)比較開(kāi)闊，他們更了解市場(chǎng)需

求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對(duì)比較高的經(jīng)濟(jì)作物，他們可以在品種和地域上實(shí)行多樣化經(jīng)營(yíng)，這也會(huì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)

業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品

加工投資，既延長(zhǎng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以

為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安臵問(wèn)

題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過(guò)以下途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是對(duì)吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實(shí)行一定的優(yōu)惠政策，對(duì)那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會(huì)效益的企業(yè)進(jìn)行稅費(fèi)減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動(dòng)企業(yè)增崗

進(jìn)人的積極性；二是通過(guò)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和

收入增長(zhǎng)爭(zhēng)取空間；三是應(yīng)該鼓勵(lì)、倡導(dǎo)和推動(dòng)市民的消費(fèi)觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對(duì)需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對(duì)農(nóng)村民間借貸進(jìn)行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來(lái)之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運(yùn)用既可以為資金所有者增收，又能集中閑臵資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強(qiáng)化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級(jí)政府應(yīng)主動(dòng)與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場(chǎng)需求的勞動(dòng)者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，各級(jí)政府要提供大量準(zhǔn)確、及時(shí)的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)成本。

第四篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題探析

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題探析

近年來(lái)，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，已經(jīng)成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的角度，對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)益、社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行研究。

根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《1997年-2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國(guó)共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬(wàn)畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國(guó)人均耕地水平測(cè)算，將新增約1200萬(wàn)被征地農(nóng)民。國(guó)土資源部的研究課題《21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策》也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001年-2030年全國(guó)年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬(wàn)畝，20年間將達(dá)3600萬(wàn)畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬(wàn)畝，新增失地農(nóng)民7800萬(wàn)人，失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)到1.1億人。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國(guó)被調(diào)查失地農(nóng)戶中，僅有2.7%的勞動(dòng)力得到安置，20%的勞動(dòng)力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來(lái)的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是40歲以上的勞動(dòng)力，他們?nèi)狈氖露⑷a(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又由于投資理財(cái)知識(shí)和能力不足，面對(duì)變幻莫測(cè)的市場(chǎng)，難以為土地補(bǔ)償費(fèi)尋求有效的增值渠道。在征地過(guò)程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過(guò)這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來(lái)企業(yè)為裁減冗員而實(shí)行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過(guò)多的工作人員，再無(wú)力安置大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安置的失地農(nóng)民因在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動(dòng)力。

二、失地農(nóng)民的社會(huì)保障狀況

在我國(guó)農(nóng)村，施行的是群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主的社會(huì)保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國(guó)城鄉(xiāng)間社會(huì)保障資源分配嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社會(huì)保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次發(fā)布的《近年來(lái)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基本情況》顯示，目前中國(guó)城鎮(zhèn)參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率達(dá)到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推進(jìn)比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況來(lái)看，占全國(guó)人口80%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)用來(lái)看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問(wèn)題的加劇，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障越來(lái)越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)踐就會(huì)發(fā)現(xiàn)存在的一些問(wèn)題：首先，社會(huì)保障只是一種稱謂，實(shí)質(zhì)是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒(méi)有真正建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，其相關(guān)實(shí)踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國(guó)社會(huì)保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對(duì)社會(huì)保障實(shí)踐的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督、驗(yàn)證，尤其是對(duì)社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)缺乏監(jiān)管；再次，社會(huì)保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民還處于無(wú)保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。就社會(huì)保障而言，由于普遍實(shí)行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)。

三、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當(dāng)前農(nóng)村土地制度的一個(gè)明顯缺點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明確。為此，明晰國(guó)家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的前提。通過(guò)界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運(yùn)用法律等手段保證各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實(shí)現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)、約束機(jī)制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達(dá)到農(nóng)地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個(gè)“金字塔”型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國(guó)家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)濟(jì)組織代表國(guó)家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金字塔的塔底。

(二)完善征地補(bǔ)償制度

1.規(guī)范征地補(bǔ)償程序。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問(wèn)題，法律尚無(wú)明文規(guī)定。征地實(shí)施單位一般不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，而只是面對(duì)村、鄉(xiāng)兩級(jí)，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財(cái)政。在征地補(bǔ)償費(fèi)里農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級(jí)組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國(guó)家行政行為，而不是民事行為，因此需要按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵭小Ｍㄟ^(guò)具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地權(quán)力時(shí)行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。國(guó)外在這一點(diǎn)上值得我們借鑒，他們有嚴(yán)格的征地補(bǔ)償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相關(guān)人先提出補(bǔ)償申請(qǐng)；(2)主管土地征用的政府機(jī)構(gòu)自己或請(qǐng)專業(yè)評(píng)估師對(duì)被征地及相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估；(3)主管機(jī)構(gòu)確定補(bǔ)償金額及方式；(4)支付補(bǔ)償；(5)如果在補(bǔ)償方面有爭(zhēng)議，有法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。

2.規(guī)定合理的補(bǔ)償金。從法津方面來(lái)講，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計(jì)算的。對(duì)失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的6~lO倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安置補(bǔ)償費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)總和，不得超過(guò)土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價(jià)值，其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，它失去科學(xué)性和合理性。這種補(bǔ)償費(fèi)既沒(méi)有反映出土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、入均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價(jià)值差別，也沒(méi)有考慮市場(chǎng)條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這種補(bǔ)償制度不利于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決和整個(gè)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。地方政府在征用土地時(shí)，必須考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實(shí)反映土地資源價(jià)格、土地增值收益和社會(huì)保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。在征地補(bǔ)償內(nèi)容上，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安置、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項(xiàng)間接損失等項(xiàng)目。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對(duì)被征收土地農(nóng)民的安置，區(qū)別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為導(dǎo)向的多種途徑安置，建立復(fù)合式征地安置模式或?qū)φ鞯匕仓醚a(bǔ)建費(fèi)的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補(bǔ)償方式多元化。目前，我國(guó)主要采取貨幣補(bǔ)償方式，實(shí)行“分錢到戶”一次性到位的單一補(bǔ)償方式。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購(gòu)買急需消費(fèi)品，加之

農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢(shì)，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來(lái)巨大隱患。借鑒日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采用實(shí)物補(bǔ)償。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要。可以采取靈活多樣的補(bǔ)償形式。(1)土地入股。在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將被征用的土地按市場(chǎng)價(jià)格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動(dòng)貢獻(xiàn)及土地的狀況等綜合因素折算，實(shí)行參股合作經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民入廠就業(yè)，分享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡(jiǎn)單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開(kāi)放帶來(lái)的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。(2)留地安置。政府按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土地，由其開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留用土地有留用集體土地、國(guó)有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地置換。當(dāng)土地補(bǔ)償不足，土地被征用者長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無(wú)法維持時(shí)，可以采用土地置換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地置換的情況下，可以采用由征地單位開(kāi)發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。(4)替代地補(bǔ)償。考慮到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞綍r(shí)，以國(guó)有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。(5)增值補(bǔ)償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開(kāi)性，真正實(shí)行按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到經(jīng)營(yíng)城市過(guò)程中土地增值部分的收益。

(三)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民安置政策的創(chuàng)新

我國(guó)失地農(nóng)民的安置政策經(jīng)過(guò)了幾個(gè)階段的演變。從 1981 年-1993年的“貨幣安置政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安置”、“留地安置”、“股田制保障安置”等政策也相繼在不同地區(qū)實(shí)行。但是也要看到，“貨幣安置”為主和“土地?fù)Q保障”等做法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)處于弱勢(shì)地位。城市化進(jìn)程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項(xiàng)決策，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，要充分地尊重這部分農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護(hù)失地農(nóng)民利益，從政策上來(lái)保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問(wèn)題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來(lái)彌補(bǔ)“自上而下”的政策運(yùn)行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對(duì)“土地?fù)Q社保”政策的修正和完善，使失地農(nóng)民社會(huì)保障政策從“保生活”逐漸過(guò)渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長(zhǎng)期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會(huì)保障政策將會(huì)成為推動(dòng)失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見(jiàn)和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報(bào)批等違法用地的實(shí)踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后權(quán)益得到保障。這不失為對(duì)舊的安置模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問(wèn)題上，政府更必須打破單一的思維方式.不妨由單純的“授之以魚(yú)”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之以漁”的方式。力爭(zhēng)把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動(dòng)力，繼而以失地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對(duì)較高、體力強(qiáng)壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無(wú)法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)村出現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識(shí)、技術(shù)和觀念上的障礙。因此，失地農(nóng)民完全可以通過(guò)轉(zhuǎn)租承包的形式再?gòu)氖罗r(nóng)務(wù)，并形成一定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng).從而獲得較高的邊際效益。一般來(lái)說(shuō)，城市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對(duì)比較開(kāi)闊，他們更了解市場(chǎng)需求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對(duì)比較高的經(jīng)濟(jì)作物，他們可以在品種和地域上實(shí)行多樣化經(jīng)營(yíng)，這也會(huì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工投資，既延長(zhǎng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安置問(wèn)題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過(guò)以下途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是對(duì)吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實(shí)行一定的優(yōu)惠政策，對(duì)那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會(huì)效益的企業(yè)進(jìn)行稅費(fèi)減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動(dòng)企業(yè)增崗進(jìn)人的積極性；二是通過(guò)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和收入增長(zhǎng)爭(zhēng)取空間；三是應(yīng)該鼓勵(lì)、倡導(dǎo)和推動(dòng)市民的消費(fèi)觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對(duì)需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對(duì)農(nóng)村民間借貸進(jìn)行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來(lái)之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運(yùn)用既可以為資金所有者增收，又能集中閑置資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強(qiáng)化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級(jí)政府應(yīng)主動(dòng)與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場(chǎng)需求的勞動(dòng)者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，各級(jí)政府要提供大量準(zhǔn)確、及時(shí)的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)成本。

第五篇：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題對(duì)策研究

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題對(duì)策研究

摘要：“城市化”是指城市規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)型經(jīng)濟(jì)，城市生活方式向農(nóng)村擴(kuò)展的過(guò)程。在這一過(guò)程中隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，必然要求大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，為發(fā)展工業(yè)和建設(shè)城市提供土地，征用農(nóng)民土地和產(chǎn)生失地農(nóng)民就不可避免。由于我國(guó)土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分農(nóng)民在失去土地之后，有沒(méi)有替代土地所必要的生產(chǎn)乃至生活依托，形成了“務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的邊緣群眾和弱勢(shì)群體，并由此引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，成為我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定的巨大隱患和重大難題。因而對(duì)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的研究，探討解決農(nóng)民失地問(wèn)題的對(duì)策，對(duì)于維護(hù)社會(huì)問(wèn)題和國(guó)家長(zhǎng)治久安，具有特殊的重要意義。本文在城市化的背景下探討失地農(nóng)民問(wèn)題，以城市化理論、三農(nóng)問(wèn)題理論、政府職能理論為指導(dǎo)，分析了城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民面臨的主要問(wèn)題及其原因并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，有效解決城市化進(jìn)程中農(nóng)民失地問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民、城市化、征地制度、保障機(jī)制、問(wèn)題、對(duì)策

引言：“城市化”是一個(gè)正在改變著十幾億中國(guó)人生活的。并且也令全世界注目的社會(huì)急劇變遷的過(guò)程。“城市化”主要是指一個(gè)社會(huì)向城市型社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，他最主要的內(nèi)容人口的城市化和生活方式的城市化，即農(nóng)村人口向城市的集結(jié)，以及城市型生活方式向全社會(huì)的滲透、普及。然而城市化的發(fā)展必然帶來(lái)耕地大面積征用，失地農(nóng)民增多。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為：每征用1畝地，就伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)。據(jù)專家分析，按照目前城市化的速度，我國(guó)今后每年建設(shè)用地需250萬(wàn)畝到300萬(wàn)畝。按城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味每年將有250萬(wàn)到300萬(wàn)的農(nóng)民失去土地，按照此速度，到2030年我國(guó)的失地農(nóng)民將由目前的3500萬(wàn)人劇增到1.1億人。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體，不僅經(jīng)歷著從鄉(xiāng)村到城市、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的劇烈社會(huì)變遷，更面臨著生活、心里等各方面的巨大困境。在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，廣大農(nóng)民做出了巨大的貢獻(xiàn)和個(gè)人利益的犧牲，但是他們不僅沒(méi)有分享土地增值收益和城市化成果，反而成為城市化進(jìn)程中的邊緣人和弱勢(shì)群體。離開(kāi)了土地，這些農(nóng)民的就業(yè)將逐漸向非農(nóng)方向轉(zhuǎn)變。但是，我國(guó)目前大多數(shù)失地農(nóng)民都是屬于文化和技能低、資金少的弱勢(shì)群體。往往被排擠在現(xiàn)代工業(yè)大門之外，失地農(nóng)民就業(yè)難、增收難的問(wèn)題己成為影響社會(huì)穩(wěn)定和城市化進(jìn)程的障礙性因素。農(nóng)民失地是社會(huì)進(jìn)步的結(jié)果，但同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定面臨的重大難題。近年來(lái)由征地問(wèn)題所引發(fā)的一系列矛盾越來(lái)越激烈，由此形成了失地農(nóng)民、農(nóng)民工和農(nóng)地的“新三農(nóng)問(wèn)題”。據(jù)國(guó)土資源部提供的數(shù)字表明，目前全國(guó)1/3以上的群眾上訪是由于土地問(wèn)題，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不僅僅是建設(shè)出氣派雄偉的城市建筑、四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，更重要的是人的城市化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人民安居樂(lè)業(yè)，必須正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村城市化對(duì)于我國(guó)社會(huì)發(fā)展的重大意義，妥善處理失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)成為關(guān)系到社會(huì)和諧的重大問(wèn)題，研究和解決保護(hù)農(nóng)民利益是我們現(xiàn)階段各級(jí)政府的重要課題，是進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。如何幫助農(nóng)民度過(guò)失去土地后的陣痛期，保持社會(huì)的穩(wěn)定，是各級(jí)鎮(zhèn)府不可回避的責(zé)任。失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)引起我國(guó)政府的高度重視。城市化進(jìn)程對(duì)農(nóng)民的影響

1.1 失地農(nóng)民數(shù)量越來(lái)越多

隨著當(dāng)前城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地需求不斷增長(zhǎng)，征地規(guī)模越來(lái)越大，與此同時(shí)失地農(nóng)民也日益成為了一個(gè)不可忽視的龐大群體。近年來(lái)隨著我是招商引資城區(qū)開(kāi)發(fā)和工業(yè)化進(jìn)程逐步加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用。特別在一些城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，失地農(nóng)民所占比例較大。至 2011 年底，全區(qū)共有失地農(nóng)民一萬(wàn)兩千余人。土地不僅是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本、最可靠的生活保障。農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和利益，都是以土地為載體的，失去土地就意味著失去了這些權(quán)利和利益存在的基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)條件，導(dǎo)致這些權(quán)利和利益的損害或流失，尤其是導(dǎo)致最主要的權(quán)利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)堪憂

我國(guó)征地的補(bǔ)償費(fèi)形式不盡相同，但總體來(lái)講征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都偏低。被征地群眾對(duì)現(xiàn)有征地補(bǔ)償方法普遍不認(rèn)可，單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式也很難給失地農(nóng)民今后的生活提供足夠保障。按現(xiàn)在的物價(jià)消費(fèi)水平，一次性土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)，最多可維持六七年，而且還要精打細(xì)算。事實(shí)上，不少農(nóng)民缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，有限的補(bǔ)償費(fèi)很快就會(huì)用完。由征地拆遷引發(fā)的很多糾紛、沖突、上訪、訴訟，甚至重大惡性和群體性事件也有時(shí)發(fā)生，影響了社會(huì)穩(wěn)定和和諧社會(huì)的構(gòu)建。

1.3 就業(yè)渠道狹窄

雖然當(dāng)前有部分失地農(nóng)民在土地征用過(guò)程中能獲得較大數(shù)額的土地補(bǔ)償款，但在沒(méi)有新的生活來(lái)源、城市生活消費(fèi)高的情況下，一旦土地補(bǔ)償款被消耗，生活水平將馬上下降，失地農(nóng)民群體的生活水平總體上呈現(xiàn)出動(dòng)蕩性變化。受文化、技能、年齡和政策性因素限制，失地農(nóng)民面臨就業(yè)困境，而對(duì)于已經(jīng)就業(yè)（再就業(yè)）的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們大多從事較低社會(huì)地位和工資水平的工作，如清潔工、開(kāi)小出租、飯店服務(wù)員等。有的農(nóng)民失地后背井離鄉(xiāng)到外地打工。他們?nèi)绻麤](méi)有技術(shù)特長(zhǎng)，沒(méi)有年齡優(yōu)勢(shì)，很難找到合適的工作，即使找到，也是既費(fèi)力收入又低的苦活、臟活、累活。由于失地農(nóng)民大量涌入大中城市，給當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境和社會(huì)治安帶來(lái)了一定影響，他們又往往是受排斥、受歧視的對(duì)象。總體來(lái)說(shuō)失地農(nóng)民就業(yè)困難，尤其是失地的中老年農(nóng)民就業(yè)更難了。

1.4 失地農(nóng)民難以適應(yīng)生活

由于目前失地農(nóng)民的安置大多是集中地封閉安置方式，失地農(nóng)民大多仍聚居在城市近郊的回遷小區(qū)，仍處于城市的邊緣地帶，平時(shí)很少與城市居民打交道。同時(shí)，樓方式的城市居住模式也使得失地農(nóng)民的互動(dòng)次數(shù)開(kāi)始減少，可以說(shuō)，失地農(nóng)民的社會(huì)交往既保留了農(nóng)村特點(diǎn)，又有了些城市的特征，兼具傳統(tǒng)社會(huì)和現(xiàn)代社會(huì)的雙重特征。在日常生活方面，低收入、高消費(fèi)的城市生活使得失地農(nóng)民難以對(duì)城市生活產(chǎn)生認(rèn)同。同時(shí)，由于失地農(nóng)民過(guò)分依戀土地，使得他們對(duì)城市生活信心不足，內(nèi)心深處有種莫名的懼怕感，他們面對(duì)繁雜而陌生的城市生活，油然產(chǎn)生一種茫然不知所措的心里，對(duì)未來(lái)充滿了憂慮，非常苦惱和煩躁，影響了他們的正常生活。

造成失地農(nóng)民一系列問(wèn)題的原因

2.1 政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立不科學(xué)，低位補(bǔ)償造成失地農(nóng)民利益受損。

一般的城市采用的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是《土地管理法》第47 條所規(guī)定的，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，最高不得超過(guò)十五倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30 倍。此種計(jì)算方法有其不科學(xué)性：首先，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有與征用土地后的土地所得利益掛鉤。補(bǔ)償考慮的只是過(guò)去土地的產(chǎn)值，沒(méi)有把土地開(kāi)發(fā)后的收益計(jì)算在內(nèi)。其次，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立缺乏對(duì)土地本身價(jià)值的充分考慮，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有把土地肥沃程度計(jì)入補(bǔ)償公式之內(nèi)。

2.2 法律規(guī)定不完備，導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用的不規(guī)范。

《憲法》明文規(guī)定，我國(guó)土地實(shí)行公有制，具體有兩種形式：一種是國(guó)有，一種是農(nóng)民集體所有。《憲法》第十條還規(guī)定，“城市土地屬于國(guó)家所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個(gè)人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請(qǐng)使用政府統(tǒng)征為國(guó)有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實(shí)踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問(wèn)題，一些商業(yè)性項(xiàng)目用地也必須由政府低價(jià)統(tǒng)征后高價(jià)轉(zhuǎn)賣給開(kāi)發(fā)商，對(duì)農(nóng)民的合法利益造成侵害。

2.3 現(xiàn)行征地制度沒(méi)有充分尊重農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。

農(nóng)村土地集體所有，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有。除了《六十條》對(duì)此有界定外，《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)發(fā)包”。這就進(jìn)一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表是村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織。任何個(gè)人和組織擁有某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，他就相應(yīng)地應(yīng)擁有對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但現(xiàn)行征地制度，在承認(rèn)農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時(shí)，在征地時(shí)又剝奪了農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛械乃袡?quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分保障。

2.4土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法不夠科學(xué)合理。

依據(jù)《土地管理法》，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測(cè)算辦法對(duì)農(nóng)民說(shuō)服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。因?yàn)橥恋卣饔脝挝辉趯?shí)施征地過(guò)程中，基本都是套用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測(cè)定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒(méi)有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的 現(xiàn)代 都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價(jià)值已完全不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。因此，這樣形成的土地征用價(jià)格當(dāng)然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價(jià)值，是偏低的價(jià)格。第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的飆升。但是，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)卻沒(méi)有考慮增值因素。而當(dāng)今土地征用后之所以會(huì)產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國(guó)家規(guī)劃和開(kāi)發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當(dāng)然就包括兩種形式的級(jí)差地租。因此，在對(duì)增值部分的分配上應(yīng)考慮、被征地者的利益。第三，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異會(huì)導(dǎo)致地區(qū)地價(jià)差異上欠考慮。一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，任何土地交易價(jià)格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢(shì)，各地類的產(chǎn)值，特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件沒(méi)有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測(cè)算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就無(wú)法反映地區(qū)的地價(jià)差異。

2.5與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則不相適應(yīng)。

我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會(huì)各界所接受，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產(chǎn)要素均已采取市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，并充分按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換，而惟獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償。其次，農(nóng)民在參與社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程中，都是按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價(jià)格拿走。第三，土地的財(cái)富觀沒(méi)有得到體現(xiàn)。土地作為不可再生的特殊資源，其社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都是很高的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在城市化進(jìn)程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應(yīng)真正成為農(nóng)民的一大財(cái)富。

2.6 社會(huì)保障體制不健全 目前我國(guó)的社會(huì)保障主要是針對(duì)城市戶籍人群，城市化過(guò)程中失地農(nóng)民身份難以準(zhǔn)確定位則造成該群體在社會(huì)保障制度上的缺乏。很多城市征地補(bǔ)償通常都是以貨幣補(bǔ)償為主，基本上沒(méi)有就業(yè)培訓(xùn)及就業(yè)安置，也沒(méi)有為失地農(nóng)民提供社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等。土地是農(nóng)民的生活保障，農(nóng)民可以利用土地的價(jià)值為自己提供養(yǎng)老保障。然而，如果農(nóng)民失去了土地而沒(méi)有獲得社會(huì)保障則勢(shì)必造成農(nóng)民心理的畏懼感，他們擔(dān)心失業(yè)，擔(dān)心失去生活保障，擔(dān)心未來(lái)的生存。

2.7失地農(nóng)民的再就業(yè)困難重重

一般城市失地農(nóng)民再就業(yè)的職業(yè)多數(shù)為環(huán)衛(wèi)工人、小販、臨時(shí)工等，自主創(chuàng)業(yè)比例很低，有些甚至淪為無(wú)業(yè)游民。為了生存，一些危害社會(huì)秩序的行為就很有可能發(fā)生，一定程度上影響著社會(huì)和諧。據(jù)調(diào)查分析，缺乏職業(yè)技能是失地農(nóng)民再就業(yè)困難的主因。城市失地農(nóng)民的主要技能是耕種，由于缺乏技能知識(shí)，失地農(nóng)民在再就業(yè)過(guò)程中完全被動(dòng)，工資待遇低，勞動(dòng)強(qiáng)度大；其次，政府對(duì)失地農(nóng)民必要技能的培訓(xùn)不到位，部分勞動(dòng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)完全為應(yīng)付上級(jí)部門的檢查而潦草行，缺乏跟蹤檢查及反饋；最后，由于就業(yè)渠道的狹窄、就業(yè)信息的不暢通及企業(yè)結(jié)構(gòu)性改革等環(huán)境的影響，失地農(nóng)民就業(yè)難問(wèn)題突出。部分農(nóng)民失去土地后生茫然。一些失地農(nóng)民不去積極找工作，依賴一次性征地補(bǔ)償維持生計(jì)。村民形容這種靠征地補(bǔ)償款過(guò)日子為“賦閑吃老本，死坐活吃”。

2.8進(jìn)城后日常消費(fèi)支出增長(zhǎng)較快

農(nóng)田地被占用后，農(nóng)民原來(lái)依靠耕地提供的基本生活保障功能被嚴(yán)重弱化，進(jìn)城后，他們收入減少而物價(jià)不斷上漲造成日常生活支出增長(zhǎng)較快，原來(lái)自產(chǎn)的糧食、蔬菜、家禽等都要購(gòu)買，有75.4%的失地農(nóng)民認(rèn)為進(jìn)城后消費(fèi)支出“增加很多”。許多失地農(nóng)民對(duì)我們說(shuō)：“過(guò)去在農(nóng)村，燒不用花錢的，吃是不用花錢，用水不花錢。自家種點(diǎn)菜吃有余，剩點(diǎn)還可以賣。現(xiàn)在什么都要像城里人一樣，什么東西都得花錢買”。失地農(nóng)民面對(duì)城市的高消費(fèi)，自然就感到消費(fèi)成本劇增，生活壓力較大。

2.9文化生活缺失，精神文明建設(shè)急需加強(qiáng)

失地農(nóng)民的日常生活狀況往往能反映出社會(huì)適應(yīng)的程度。生活方式具有鮮明的群體性。不同的生活方式在一定程度上反映出城鄉(xiāng)居民的差異性，而生活方式一個(gè)重要的方面就是閑暇生活的安排。據(jù)調(diào)查：失地農(nóng)民閑暇活動(dòng)排在前五位的是“看電視”、“聊天”、“打麻將”、“打牌”和“串門”。可見(jiàn)，失地農(nóng)民進(jìn)城后，閑暇生活基本沿襲傳統(tǒng)農(nóng)村的習(xí)慣，閑聊天、串門成為閑暇活動(dòng)的重要內(nèi)容，休閑娛樂(lè)活動(dòng)貧乏、單調(diào)、不需要消費(fèi)支出，娛樂(lè)活動(dòng)主要在原村民群體內(nèi)部，幾乎不參與城市社區(qū)的文化活動(dòng)。如何有效解決城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題

3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力

黨的十六大提出：解決“三農(nóng)”問(wèn)題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”就是要對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)拓新的空間，為農(nóng)民增收開(kāi)辟新的途徑，提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力；要靠加快城鎮(zhèn)化、城市化進(jìn)程，鼓勵(lì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動(dòng)。

3.2 建立健全的土地征用及補(bǔ)償制度

集體土地征收補(bǔ)償不僅要考慮農(nóng)民喪失土地的自身價(jià)值，更應(yīng)從農(nóng)民日后生計(jì)的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益提供保障。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償應(yīng)充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際，以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來(lái)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ)償。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，今后應(yīng)逐步調(diào)升，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償方式要靈活多樣，補(bǔ)償時(shí)不僅要考慮土地作為生產(chǎn)、生活資料的補(bǔ)償，還要考慮失地農(nóng)民市民化過(guò)程中居住安頓、重新就業(yè)所需的困難補(bǔ)償。

3.3 實(shí)行多樣化補(bǔ)償，提供多種形式保障制度

由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一樣，因此補(bǔ)償方式也不能完全一樣，不同的地方可以采取適合當(dāng)?shù)鼗緺顩r的補(bǔ)償形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作為村組集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的形式來(lái)作為補(bǔ)償及可持續(xù)發(fā)展的一種方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 畝工業(yè)用地，人均14平米，他們沒(méi)有把所有的征地補(bǔ)償全部發(fā)放給農(nóng)民，而是預(yù)留一部分用來(lái)改造村容村貌，一部分用來(lái)開(kāi)發(fā)村里僅僅剩下的80 畝地，他們根據(jù)市場(chǎng)需建立了2 萬(wàn)余平米的古典家具民俗園，吸引商戶和顧客，大力發(fā)展古典家具、古舊家具和硬木家具，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷歐美和東南亞，2005 年，該村村域產(chǎn)值就達(dá)12.5 億，人均23652 元，村里每年根據(jù)當(dāng)初土地入股情況進(jìn)行分紅，不僅解決了村民的生存問(wèn)題，同時(shí)也使集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步壯大，值得其它地方借鑒。

3.4 逐步增強(qiáng)失地農(nóng)民就業(yè)適應(yīng)能力

政府除合理予以貨幣補(bǔ)償外，還應(yīng)考慮失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在勞動(dòng)就業(yè)方面給予必要的指導(dǎo)，組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能。各級(jí)政府可以拿出一部分土地出讓金，專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。首先應(yīng)加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)在就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)觀念、法律意識(shí)等方面加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，提升農(nóng)民自主就業(yè)的意識(shí)，使失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，從事個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，充分利用區(qū)勞動(dòng)市場(chǎng)和區(qū)鎮(zhèn)勞務(wù)輸出網(wǎng)絡(luò)，組織引導(dǎo)失地農(nóng)民向區(qū)域外發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)外出務(wù)工就業(yè)。建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)中心，在盡可能的條件下，以較低成本費(fèi)用，引導(dǎo)青年農(nóng)民學(xué)習(xí)勞動(dòng)技能，應(yīng)有政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。此外，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。對(duì)自主興辦二、三產(chǎn)業(yè)的人員要像對(duì)待城市下崗職工一樣，在工商登記、稅務(wù)、信貸、用地、用電等方面給予優(yōu)惠傾斜，讓利于民，增加其自主創(chuàng)業(yè)的信心和決心。

3.5 不斷完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

建立健全的失地農(nóng)民社保制度，加快建立失地農(nóng)民基本生活保障制度體系，妥善解決失地農(nóng)民基本生活問(wèn)題，是貫徹“三個(gè)代表”重要思想、堅(jiān)持以人為本、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措；是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)工業(yè)化、城市化的客觀要求。首先應(yīng)建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，對(duì)沒(méi)有達(dá)到城市低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民，全部納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農(nóng)民中的基本生存問(wèn)題；其次，建立由國(guó)家、集體和個(gè)人共同承擔(dān)的資金籌措機(jī)制的農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確保使被征地人員在年老時(shí)有穩(wěn)定的基本生活費(fèi)，真正讓廣大失地農(nóng)民老有所靠，老有所養(yǎng)；第三、建立失地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行失業(yè)登記，由政府出資對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)并提供就業(yè)信息，對(duì)在一定期限內(nèi)失地又失業(yè)的農(nóng)民進(jìn)行失業(yè)救濟(jì)，保障最基本的生活需求；最后要建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)行與城鎮(zhèn)職工一樣的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

3.6 建立集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理和收益分配機(jī)制。

在農(nóng)民市民化過(guò)程中，必須加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，并處理好 歷史 遺留問(wèn)題。一是加快產(chǎn)權(quán)和股份制改革。村集體資產(chǎn)特別是歷年土地征用的補(bǔ)償費(fèi)要單獨(dú)建帳、專款專用，優(yōu)先用于辦理村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障。二是適時(shí)組建轉(zhuǎn)型的社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)接管原村集體資產(chǎn)并實(shí)行股份合作制改造，允許其成為法人實(shí)體，給予一定年限的過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優(yōu)惠，以穩(wěn)定合作經(jīng)濟(jì)組織的收入來(lái)源，提高失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障。三是完善社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作機(jī)制。明確社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的地位，制定規(guī)范的章程范本，確定合理的股權(quán)量化比例及配股政策，使合作經(jīng)濟(jì)組織在資產(chǎn)評(píng)估、法人登記、股權(quán)設(shè)置、股東權(quán)利與義務(wù)、收益分配辦法、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面都有法可依、有章可循。加快產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，允許股權(quán)內(nèi)、外部自由轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)資產(chǎn)的社會(huì)化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經(jīng)驗(yàn)，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過(guò)動(dòng)員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經(jīng)濟(jì)組織。并通過(guò)在村外建立特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在村內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，安置人員就業(yè)，將集體經(jīng)濟(jì)組織的收益與每個(gè)村民（股民）緊密地聯(lián)在一起；或以征地補(bǔ)償費(fèi)置換標(biāo)準(zhǔn)廠房給農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；以及實(shí)行“街轄村”的“托管”過(guò)渡等做法，保證農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)擁有的所有權(quán)，保證集體資產(chǎn)保值增值，保證集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展給失地農(nóng)民提供的就業(yè)和生活保障。此外，在征地過(guò)程中，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)不能搞平調(diào)，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造條件。

3.7 引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn)。

資產(chǎn)的社會(huì)福利效用是顯而易見(jiàn)的：有了資產(chǎn)，人們可以從長(zhǎng)計(jì)議，追求長(zhǎng)期目標(biāo)。更為重要的，積累資產(chǎn)本身對(duì)窮人的心理促進(jìn)、意識(shí)提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實(shí)也表明，土地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)等資產(chǎn)收益，在預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不安全感方面發(fā)揮著積極的作用。進(jìn)而言之，引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)，既是改善他們生計(jì)的一種速效、實(shí)惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規(guī)避各種生活風(fēng)險(xiǎn)的重要的安全網(wǎng)之一。一是抓好失地農(nóng)民的住宅規(guī)劃與建設(shè)。城市規(guī)劃部門與建設(shè)單位在設(shè)計(jì)建造失地農(nóng)民的住宅時(shí)，既要考慮確保他們樂(lè)有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長(zhǎng)效受益機(jī)制。二是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于必須由國(guó)家征用的公益性建設(shè)用地，可以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)。對(duì)于那些土地征用量大，土地征用補(bǔ)償費(fèi)較多的行政村，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社區(qū)股份合作制的改革，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值、增值。

3.8 因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，全面做好失地農(nóng)民的就業(yè)安臵

（1）、采取規(guī)劃留用地或土地流轉(zhuǎn)的辦法，解決失地農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)所必需的土地，引導(dǎo)失地農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。失地農(nóng)民是城郊農(nóng)民，從事的大都是經(jīng)濟(jì)效益較高的種養(yǎng)業(yè)，有豐富的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，失去土地后，多數(shù)仍愿意從事原來(lái)的種養(yǎng)業(yè)。為此，建議市政府可在今后規(guī)劃征地中為失地農(nóng)民規(guī)劃留用地。

（2）搞好服務(wù)，不斷完善失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)條件。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處要成立勞動(dòng)保障就業(yè)所，加強(qiáng)失地農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使失地農(nóng)民學(xué)得一技之長(zhǎng)。另外要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的管理工作，對(duì)失地農(nóng)民可由國(guó)土資源管理部門根據(jù)土地征用情況，發(fā)給《失地農(nóng)民手冊(cè)》，其作用可相當(dāng)于《再就業(yè)優(yōu)惠證》等類似證明。

（3）加大支持力度，讓失地農(nóng)民參與城市建設(shè)、城市管理、城市服務(wù)工作，拓寬就業(yè)渠道。

（4）組織失地農(nóng)民以股東、交易、管理或服務(wù)等形式參與批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)

3.9 強(qiáng)化體制改革，進(jìn)一步完善配套政策

（1）盡快出臺(tái)失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非政策。

（2）制定失地農(nóng)民再就業(yè)優(yōu)惠政策。

（3）進(jìn)一步改進(jìn)實(shí)物安置政策。

（4）不斷完善土地征用補(bǔ)償政策，維護(hù)失地農(nóng)民的切身利益。

（5）建立土地入股和租賃制度。用于經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目被征用的土地，進(jìn)行土地折價(jià)，全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農(nóng)民定期分得紅利或租金。

（6）實(shí)行預(yù)留安置政策。要在土地統(tǒng)征中安排一定比例的土地，作為安置用地，組織失地農(nóng)民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，建市場(chǎng)、停車場(chǎng)等，這樣既解決了部分失地農(nóng)民的就業(yè)難問(wèn)題又壯大了集體經(jīng)濟(jì)。

總而言之，近年來(lái)，雖然我國(guó)城市化進(jìn)程取得了一定的成就，但是農(nóng)業(yè)依然是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，特別是在我國(guó)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和重大項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，農(nóng)業(yè)所起的支撐作用更是不可忽視。在這其中，失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題日益突出，影響到了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定，也影響到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村城市化對(duì)于社會(huì)發(fā)展的重大意義，妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，對(duì)提高與促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。

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