第一篇：城鎮化進程中失地農民問題與對策

城鎮化進程中失地農民問題與對策

隨著城鎮化進程不斷加快，城市規模和空間迅速擴張，征地拆遷力度越來越大，失地農民越來越多。失地農民為新型城鎮化和新型工業化建設作出了很大的犧牲和貢獻。由于歷史、制度等諸多原因，農民在城市化大潮中往往處于被動的弱勢地位，面臨著就業、生活、社會保障等一系列問題。如何妥善解決好失地農民問題，已成為我國當前和今后的一項緊迫而艱巨的任務,筆者深入吉首市乾州新區進行初探。

一、失地農民的現狀與問題

自1999年以來，吉首市委、市政府實施“開發乾州新區，再造一個吉首”新型城市建設戰略，乾州發展突飛猛進，變化日新月異。同時征地項目迅速增加，失地農民迅速增多。據統計，從2000年至2009年底，乾州街道共有1.4萬畝土地被征用，涉及16個社區（村）124個居（村）民小組，失地農民1.6萬人。隨著城市規模不斷擴大，預計今后五年乾州將會征用土地5000余畝，新增失地農民3000余人。從調查情況看，目前乾州新區失地農民主要存在以下問題：

(一)失地農民就業處境艱難。據調查，轄區勞動年齡段內的失地農民大多數只有初中文化，有的甚至只有小學文化，90％以上的沒有技術特長，從而不能適應市場經濟競爭需要，長期處于失業或半失業狀態。目前轄區賦閑在家的失地農民占失地農民總數的36.5%，階段性就業的占失地勞動力的55.3%，其中大部分失地農民只能靠從事裝卸、建筑等重體力勞動來維持家里的生活開支。

(二)失地農民生活狀況堪憂。一是生活消費迅速增加。由于失去了土地的生活保障功能，隨著物價水平的上漲和經濟社會的發展，失地農民的生活消費增加較快。與此同時，失地農民的收入卻沒有得到相應增長。據對100戶失地農民家庭的調查顯示，失地前人均年消費支出為2600元，失地后為3800元左右，比失地前增長46.2%。部分失地農民因此成為困難群體。二是社會保障存在缺位。按照現行政策，失地農民不享受城市居民最低生活保障，同時，大部分村集體又沒有預提留安置款為村民繳納養老保險和醫療保險，失地農民對今后生活普遍感到擔憂。

(三)失地農民“農轉非”問題突出。2006年2月,市委、市政府為推進城鎮化，規范管理，實行行政區劃調整，原萬溶江鄉和原乾州辦事處合并為新的乾州街道辦事處。同年9月，街道把“城中村”合并或改為社區，經整合調整后設10個社區、6個行政村。從戶籍管理上來講失地農民也應該轉為居民，即農業戶口轉為非農業戶口（簡稱農轉非）。但街道村改居4年來，失地農民不但不愿轉居民戶口，而且原先轉為居民戶口的還強烈要求轉回農業戶口。據統計，轄區農業人口從2000年的1.9萬人降到2009年底的1.87萬人，轉為居民和遷出300多人，其中征地農轉非幾乎為零。“農轉非”問題已成為推進城鎮化和實現城鄉一體化進程中的一大突出障礙。

(四)涉及失地農民矛盾糾紛不斷。由于生活缺乏保障，加之征地政策不夠完善，大規模征地與規劃安置滯后的矛盾突出，部分農民心存不滿，導致攬工、阻工、阻路和無理上訪、越級上訪事件時有發生，一定程度影響到社會大局穩定。據統計。2006年—2009年，全區共發生到市、州上訪2750多人次，其中集體訪120多批2000多人；赴省進京上訪20人次。

二、失地農民問題存在的主要原因

(一)補償安置政策滯后。一是征地價格偏低。按照市委、市政府有關政策精神，目前確定征地價格標準主要實行以年產值乘倍數的方式，這一方式由于沒有考慮到被征用土地位置、當地經濟發展水平等影響土地價值的經濟因素，因而存在征地價格低于土地價值的問題。同時，征地價格標準在一定時期內固定（目前還一直延用2003年的征地拆遷補償政策文件），不能動態反映市場價值變化，也一定程度損害了失地農民權益，導致農民抵觸情緒較大。二是補償安置方式單一，不能長期受益。根據我州現行征地拆遷補償安置政策，對被征地農民的安置主要是土地補償費和土地安置補償費的一次性貨幣安置，讓農民自謀職業。但事實上，農民領取的補償費在新建房屋以后，資金已經所剩無幾，既無余力自謀發展，又沒有其它穩定收入來源，生活水平不升反降。部分在實際操作過程中實行門面房安置的農民，也因為安置房建設規格低、缺乏市場帶動等原因，沒有長期受益的生活來源。而且，隨著城市建設的迅速發展，像現行各業主單位各自為戰的低檔次、小規模的安置房建設，也許在不遠的將來，又是拆遷的對象。

(二)工作機制不夠完善。一是征收范圍的界定不明確。由于目前國家有關法律政策對“公共目的”的解釋不夠明確，在具體實施過程中難以界定工業、商業、公益、城市和農村等土地性質的區別，而且難以為被征用土地農民理解，從而導致操作困難。如目前征用的工業商業用地每畝4萬元左右，公益設施用地每畝僅3萬元，同一宗土地因被征用項目性質的不同而存在較大差異，失地農民難免心存怨言。二是征用程序不夠規范。由于征地工作透明度不高，缺乏規范的預告、公示、聽證等工作制度，不少農民是在被動狀態下失地，且利益訴求渠道不暢，導致許多農民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引發過激行為，影響社會大局穩定。

(三)戶籍管理政策存在差異。一是“農轉非”戶口正失去魅力。隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，現行政策逐步向“三農”傾斜。農村農民戶口和城鎮居民戶口所享受的待遇差別逐步縮小，城鎮化的王牌——“農轉非”正逐漸失去魅力。二是失地農民“農轉非”有后顧之憂。首先一旦轉為居民將失去享受農村計劃生育二胎、農村醫保、申請宅基地、危房改造和家電、農機下鄉補貼等惠農政策。另外，擔心不能享受村土地款及村集體經濟收益分配。還擔心原承包土地征用剩余部分會被集體收回等等。失地農民對未來“看不清、摸不透”存在著種種顧慮。三是補償安置對象難界定。對于外來戶、外嫁女、上門婿等人員是否納入補償安置范疇或參與村集體土地征用款的分配等問題，現行法律法規沒有明確規定，在政策操作層面也無法適用。

三、解決失地農民問題的對策與建議

(一)完善征地制度，規范補償程序。建立健全土地征用中的宣傳、預告、公示、聽證等整套制度，以保障土地所有者權益。組建專門的土地審判法庭，公正裁決征地拆遷糾紛。要嚴格依法征地，程序征地，規劃拆遷。規范征地行為,教育和監督行政工作人員在征地工作中不盲目動用行政權力。同時也要嚴格防止非法占用耕地和“圈地”現象，做到征地拆遷規范化、合法化、人性化。在補償標準上，建立相對統一,適時調整的征地拆遷補償標準，關鍵是讓利于民。要堅持以被征地群眾生活水平不降低為原則，根據市場行情，以重置價、土地出讓用途等因素來合理確定不同時期、不同地段土地征用的補償標準。同時，通過州、市政府授權，相關職能部門每年根據實際情況對征地補償標準進行聽證調整，建立動態補償標準機制，切實維護好群眾的利益。在補償方式上，確保各項費用直接、及時、足額補償到村集體或個人手中，減少中間環節，防止克扣挪用行為。

(二)創新安置方式，拓寬就業渠道。除貨幣安置外，重點著眼生產安置，加

強對農民創業就業的幫助和指導，確保失地農民后續發展。一是創新門面房安置。改變現行零星安置，實行規模連片安置，將安置小區建設納入城市建設整體規劃范疇，對今后新區失地農民進行集中安置。安置小區房屋采取以房換房和補差價的方式，以成本價面向失地農民安置。二是發展村集體經濟。預留生產發展用地或部分征地補償款用于興辦集體企業，失地農民按股權參與分紅，形成生產與利益分配的長效機制。三是引導自主創業。對從事個體經營的失地農民，建議享受城市下崗職工同等待遇，申報創業小額貸款，在符合條件的情況下，優先辦理營業執照，并對各種稅費進行適當減免。四是開展技能培訓。勞動就業部門定期開展汽駕、電工、廚師等技能培訓，使失地農民勞動力掌握2—3門實用技術，提高勞動技能，鼓勵創辦實體，組織勞務輸出，實現創業就業。五是組織致富轉移。以市場為導向，采取走出去，到外地租地發展種植業和養殖業，帶動群眾創業、就業、致富。

(三)加快戶籍改革，健全社會保障。一是統一規范戶籍管理制度。要打破城鄉分割的二元體制，逐步取消戶籍制度，掃除城市化發展的障礙。必須加快戶籍制度改革，改變城鄉二元結構，統籌城鄉發展。必須加快戶籍法的制定，在總原則的基礎上，各地根據經濟條件和地域優勢，制定有利于經濟發展和社會進步的戶籍法規。現行與戶口相掛鉤的具有經濟利益功能的要素要盡快剝離，還戶籍制度的本來功能。要充分體現保護農民尤其失地農民的權益，解決“農轉非”的后顧之憂，真正使農民“失地不失業，農民變市民”。二是建立健全社會保障機制。多渠道籌措保障資金，建立失地農民社會保障機制，將其納入城市居民范疇，提供可靠的失業救助、醫療保險、養老保險等配套社會保障。要本著群眾能接受，政府能承受的原則，采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點、征地主體拿一點”的辦法，建立失地農民社會保障基金。由國土資源部門在征地費用撥付過程中負責統一辦理，及時、足額轉入社保基金專戶，確保被征地農民基本生活后顧無憂，真正將失地農民轉變為市民，全力推進城鄉一體化，構建和諧社會。

第二篇：城鎮化進程中失地農民社會保障問題探討

城鎮化進程中失地農民社會保障問題探討

摘要：本文主要探討失地農民的權益保護及社會保障機制的建立等相關問題。本文認為要充分認識失地農民社會保障工作的緊迫性和重要性，農民失地，失去的不僅僅是土地本身，而是一系列的權利和利益。失地農民利益保障當前可以采取的措施：一是逐步建立征地補償和利益分享機制，適當提高補償標準，適度調整不同時期、不同地區征地補償標準的差異，規范農村集體土地征用費管理；二是從一般保障和特殊保障兩個方面建立健全失地農民社會保障制度；三是全面推行市場化就業，為失地農民創造良好的就業環境，實施就業技能培訓，提高就業競爭力，就近開發就業崗位，鼓勵農民自主創業、就業，積極拓展勞務輸出。長遠目標來說，是建立失地農民社會保障體系，其框架內容包括失地農民最低生活保障、養老保障、醫療保障、教育和培訓、法律援助、社會保障立法工作和失地農民社會保障基金等。

一、正確認識失地農民的社會保障問題

（一）充分認識失地農民社會保障工作的緊迫性和重要性

（二）失地農民與城鎮居民在社會保障方面的差異

（三）國家建立失地農民社會保障體系的根據

二、城鎮化進程中社會保障制度的改革

（一）城鎮化進程中我國社會保障制度改革狀況

（二）城鎮化進程中佛山三水某鎮社會保障制度改革狀況

三、西方社會保障經驗的借鑒

（一）例：德國美國英國的社會保障體制

（二）對西方社會保障經驗的借鑒

1、建立社會保障的法律法規

2、建立個人收入調查制度。

3、建立多樣的、靈活的社會福利援助項目體系

4、建立統一的社會保障管理機構

5、重視第三部門的作用

第三篇：城鎮化進程中失地農民社會保障問題實證研究

城鎮化進程中失地農民社會保障問題實證研究

《 人民論壇 》（2013年第17期）

劉夢巖 馬長海

【摘要】近幾年來，隨著農村城鎮建設的不斷推進，失地農民人數逐步增加，失地農民的社會保障問題已成為城鎮化進程中亟待解決的首要問題。文章在對保定市大馬坊鄉進行實地調查的基礎上，揭示了保定市大馬坊鄉失地農民社會保障的現存問題，并針對性地提出了完善失地農民社會保障的對策建議。

【關鍵詞】失地農民 城鎮化 社會保障 實證研究

案例：保定市大馬坊鄉征地補償政策及保障措施

大馬坊鄉位于河北省保定市西北郊，距市中心4公里，人力資源和土地資源豐富，境內交通便利，北外環路東西貫通，保二環路和向陽路北段穿過轄區。全市三年大變樣的重點工程之一—電谷立交橋坐落于本鄉。大馬坊鄉總人口17000人，總面積20平方公里，耕地面積10794畝。保定市xx區按照“大儲備、大開發”的原則，進行土地整體征用、補償安置等工作，為中國電谷基礎設施建設、招商引資及三年大變樣重點工程、新民居建設等工程用地提供保障。

土地征用補償政策。在土地征用過程中，嚴格執行國家統一區片地價，即每畝80866元。地面附著物的賠償按照國家現行標準執行，地上青苗、樹木等附著物平均按每畝1.6萬元進行賠付；集體所有的農田水利設施及其它地上附著物，參照實際評估價值和有關賠付標準賠付。

失地農民的生活保障措施。在征地補償安置方案中充分考慮了村民的生活保障、養老、工作、新民居建設等實際，制定出臺了整體預征、留用安置地、養老保障和就業培訓等一整套征地綜合補償安置政策。主要包括：按征地總畝數的10%，給村集體預留自主開發用地，鼓勵村集體組織開發建設，所得收益歸全體村民所有；在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農民就業培訓基金；“男滿60周歲、女滿55周歲”的整體被征地村民，按照每人每年2400元的標準由區財政給予養老補助，并隨著保定市城鎮居民最低生活保障標準的提高而做相應幅度的調整。

失地農民社會保障現存主要問題及成因分析

一是現行土地產權制度和土地征用制度的缺陷，造成農民的基本權益無法得到充分保障。我國憲法第十條規定，城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。按照相關法律規定農村集體所有土地由鄉、村、組三級組織所有。但鄉、村、組三者如何所有以及如何分配？法律對此沒有明確規定。“集體所有權”界定上的不清，使鄉、村干部成為集體土地所有權的實際掌控者，失地農民處于弱勢群體地位，成為補償收益的被動接受者。對于土地征用是為了公共利益需要的規定，對什么是“公共利益”卻沒有做出明確的界定，致使在許多情況下的征地“公私不分”，產生了許多“假公濟私”，謀取個人或小集團利益的混亂狀況，嚴重侵害了失地農民的利益。我國《土地管理法》規定：征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但在實際操作中，在征地過程中集體參與程度有限，更不用說征求農民意見了。正因為現行土地制度和土地征用制度的缺陷，更容易使得那些假借“公共利益”征地的集團與鄉、村干部串通在一起，層層截留補償資金，甚至地方政府也參與其中，嚴重侵害了失地農民的利益，最終導致農民在失去賴以生存的土地的情況下，使得自身未來工作生活無法得到保障。

二是由于保障資金匱乏，致使失地農民社會保障層次低，保障能力弱。當前土地管理法規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。甚至有的地方為吸引投資，采取了極低的征地費用。因此可以看出，按照土地的原用途補償，低于市場價值，是一種“不完全補償”，補償標準偏低，嚴重侵害了失地農民的利益。地方政府為給廣大農民建立農村社會保障體系承擔了較大的財政支出，許多地方政府財政狀況并不樂觀，無力再拿出更多資金用于失地農民的社會保障建設。即使一些地方政府財政狀況良好，多數也不愿意將更多財政資金投放于社會保障建設，而是更熱衷于交通整治、城區建設等有利于美化政績的形象工程，使得失地農民在獲得補償費不完全和政府財政支出水平低的雙重作用下，在失去土地保障的前提下，沒有獲得應有的保障。

三是失地農民缺乏技能，而且培訓效率低，失地農民往往處于失業或半失業狀態。長期以來，農民耕種自己的土地，進行年復一年簡單的、周而復始的勞作，所需知識和技能相對較為簡單，加上大部分農民接受教育的時間較短，文化素質和勞動技能偏低，掌握更多的也是有限的農業知識和技能，一旦土地被征用，失地農民往往無所適從。因為通常被征土地在城鎮郊區或城鄉結合部，這些地方往往是經濟發展較快的地方，在該地思想比較活躍的農民早已不再從事農業或附帶從事農業，已經擺脫了對土地的依賴，征不征土地對他們的生活保障不會產生多大影響；而對于在該地一直從事農業、以其為主要收入來源的農民而言，失去土地意味著失去了工作，由于這些農民缺乏從事其他工作的知識和技能，雖然在征地補償政策中有“在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農民就業培訓基金”的規定，但在各級政府組織農民就業培訓時，由于財政投入資金不足，培訓范圍及形式有限，難免效率低下，使得失地農民無法短期獲得可謀取工作的相應技能，常常處于失業或半失業狀態，部分失地農民“種田無地、就業無崗、社保無份”，不得不處于農村和城市的夾縫中，生活異常艱難。

完善失地農民社會保障的建議 一是改革農村土地產權制度和土地征用制度，使失地農民真正獲得相應保障。農村土地的產權制度是農村的基本經濟制度，它反映了農民和土地的關系。當前我國農村土地所有權性質界定不清，所有權主體虛置，土地所有權最重要的權能—土地處分權還掌控在政府名下，加上集體所有權行使程序的缺失，使得農民無法獲得土地及土地交易中應得的利益。可以探索將農村土地國有制或私有制，土地國有制利于全國統一土地市場的建立，但依然難以避免基層政府違背國家意志損害農民利益。農村土地私有制可以排除公權干預和侵蝕，最大限度保護農民利益，按照實事求是的精神，可以進行大膽嘗試。

改革現行土地征用制度，實行較大比例的土地征用留用地政策和征地土地補償費入股政策，使失地農民享受到城鎮化和土地開發帶來的土地增值收益。較大比例的土地征用留用地由于土地開發發生增值，作為集體組織成員的失地農民可以分享收益。在尊重失地農民意愿的前提下，將全部或部分征地補償費入股用地單位，作為股東享受經營分紅，持續分紅收入成為失地農民的生活保障。

二是合理確定補償標準，增加政府財政投入，提高失地農民社會保障水平。改變當前按照土地的原用途補償的辦法，實行考慮未來土地增值收益和持續收益的以評估的市場價值作為補償標準，實現“完全補償”取代“不完全補償”，維護廣大失地農民的利益。使廣大失地農民在失去土地保障的同時，換取其他形式保障的必須資金。并且加強對土地征用過程中的監督管理，切實保證失地農民能夠及時、足額獲得補償資金。同時，各級地方政府切實履行自己的職責，增加失地農民社會保障的財政資金，構建包括養老保險、失業保險、醫療保險、最低生活保障和社會救助在內的較高水平的社會保障體系，使農民失去土地后沒有后顧之憂，這不僅維護了廣大失地農民的根本利益，也會對未來的城鎮化過程中的土地征用產生示范效應，更有利于城鎮化進程的推進及和諧社會的建設。

三是構建政府引導、多形式、多層次的就業培訓機制，提高失地農民的就業能力。首先，構建多層次、市場化的就業培訓機制。政府牽頭、多部門并舉，廣泛動員社會力量，開展旨在提高失地農民素質、強化多形式、多內容、多層次的就業能力的培訓。根據勞動力市場用人需求和結構變化，組織技能培訓，保證培訓工作的針對性、實用性和有效性。其次，構建創業帶動就業的創業培訓機制。政府對在資金、技術等方面具備創業條件的失地農民進行小企業創辦的知識能力培訓，通過優惠政策，優化創業環境，從而造就一批自主創業者，并帶動更多的失地農民實現再就業，形成培訓、創業與帶動就業的良性互動機制。再次，構建城鎮社區就業促進機制。根據城鎮社區需要，在城鎮社區和綠化、環保、衛生、交通等多個便民服務部門開發就業崗位，使部分失地農民從事非固定、臨時性、季節性工作，這樣既能解決他們的就業問題，又方便了社區居民的生活。最后，建立就業服務機制。勞動和社會保障部門要為失地農民提供及時有效的免費就業信息，并能夠使其得到免費的信息咨詢、求職登記、職業指導等服務。

【作者分別為河北農業大學講師，河北農業大學副教授；本文系2012河北省社會科學發展研究課題民生調研專項“河北省加速新型城鎮化進程研究”和2011保定市哲學社會科學規劃課題“保定市農村城鎮化與工業化協調發展對策研究”的階段性成果，項目編號分別為：201201190，201102122】

第四篇：城鎮化進程中失地農民社會保障問題成因分析

城鎮化進程中失地農民社會保障問題成因探討

摘要：近幾年來我國農村城鎮化發展有了明顯成效，但關于失地農民的社會保障問題一直困擾著他們。征地制度的不完善、社會保障水平發展的不平衡以及戶籍制度的不完善是失地農民社會保障存在障礙的主要原因，根據存在的原因提出以下解決對策：如完善耕地制度建設、完善社會保障制度建設、完善失地農民的再就業機制以及完善戶籍政策的建設。

關鍵詞：城鎮化；失地農民；社會保障

中圖分類號：D57

1問題的提出

我國正處于城鎮化和工業化快速發展階段，預計到2020年我國城鎮化率會達到58%，為了滿足城鎮工礦用地、推進城鄉統籌和區域發展、建設社會主義新農村的需要，屆時需要一定量的新增建設用地作為周轉支撐。這一舉措的不斷推進必然導致原來祖祖輩輩依靠土地進行生產、生活的農民失去了賴以生存的可靠保障，勞動場所的改變和收入來源的無處可尋最終形成一個新的特殊群體——失地農民。目前我國的失地農民數量在4000萬人以上，據預計，2020年我國失地農民將達到1億。國家對失地農民的關注從未減少，各地方政府也充分認識到解決被征地農民的社保、就業工作等問題的必要性與迫切性。中央和各地方政府不斷出臺新的政策解決失地農民的生活、就業、社會保障等各方面存在的問題。但是，在全國范圍內，由于各地政策和處理方式有所差異，導致失地農民的問題沒有完全得到妥善解決，如果長期不解決這些問題，將會在一定程度上影響社會安定，影響城鎮化發展。

“失地農民”這一群體的產生無疑不顯示出他們的尷尬特性：他們是農民身份，卻失去了農民生活生產必備的土地；他們居住在城鎮化改造后的社區，卻又沒有被社會吸納，無法完全等同于城市居民。土地對于農民來說不僅只是生活的依靠，更是就業、醫療的主要保障；是農民參與社會建設、國家發展的唯一避風港；是農民的核心生存利益所在。雖然國家一直在完善與農村相關的社會保障制度，但由于二元制度的長期存在，導致制度很難很好的執行與落實，占大多數人口的農民成了社會發展的犧牲品。

城鎮化的不斷發展也在一定程度上影響了農民生活、生存方式。城鎮化導致農民在短時間內失去維系生產生存的土地，巨大的變化使他們的生活也隨之受到影響：在短期內他們難以學會新技術滿足職業的轉變；從長遠來看，土地置換的錢無法保障子孫后代的生活；因經濟條件的限制，使他們無法像城鎮居民一樣享受高質量的醫療救治。由此，因失地引起的一系列問題在一定程度上可能導致農村社會的不穩定，從而影響城鎮化的進程。目前，我國因征地引起的矛盾已經逐漸成為影響農村穩定和發展的主要矛盾，關于失地農民的社會保障問題更是農民關注的焦點，只有正確處理好失地農民的社會保障問題才能維護社會安定，加快我國社會主義新農村的建設，順利推進城鎮化建設的步伐。

2失地農民社會保障存在障礙的主要原因

失地農民的社會保障問題背后的原因是多方面、多層次、多角度的，具體有以下幾個方面：由于我國長期處于城鄉二元結構，導致我國土地征地制度不完善、城鄉社會保障體制發展水平不均衡以及戶籍制度不同導致的各種差異，另外，失地農民自身教育程度偏低和政府

政策落實不到位也在一定程度上影響了保障水平。

2.1土地征地制度不完善影響保障水平

《中華人民共和國土地管理法》明確規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。但是，各地是否真的為公共需要去征地是不易辨明的，不少地區打著公益性的幌子為私人牟利，導致失地農民的合法權益難以得到保障。目前國家征地補償標準有三種形式：征地單位安置、失地農民所在集體安置和一次性貨幣補償。一次性貨幣補償的方式看似能在短時間能給予農民極大的經濟幫助，但從長遠角度來看，不但難以保障失地農民安定生活，更難以保障到他們的子孫后代。而前兩種方式的安置均無法短時間內實現，失地農民處于游離于土地且沒有固定居所的狀態，這不但影響了他們的正常生活，更在一定程度上影響了社會的安定。現在，我國對失地農民的補償大多采取一次性貨幣安置政策，這種補償方式看起來能一次性給予農民不少補償，但實際上沒有以長遠的眼光切實的為失地農民著想。

根據我國《土地管理法》規定：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。但是在調研過程中發現，該地農民每年從土地獲得的收入在2萬元左右，但對于土地的一次性貨幣補償費僅每畝地3萬元，青苗費也不足千元。該地補償標準較低，補償金額確實難以滿足失地農民的正常生活所需。不少農民指出3萬元的補償費對于他們來說，僅是一到兩年的收入，較低的補償標準使他們不僅失去了土地，更失去了生活的依靠，又加之這些年生活成本的不斷上升，導致生活風險不斷增大。對于此種一次性貨幣安置的方式，就如同國有企業下崗職工買斷工齡一樣，其實質均是失業。但是對于下崗職工而言，有技術的人可以憑借技術實現二次就業，即便無法實現再就業，他們也可以享受社會保障給予的支持，但是從長遠來看，這樣的失地對于農民來說無疑又多了一份擔憂。

2.2社會保障制度發展水平低影響保障水平

我國二元社會保障制度，使得社保資金首先注入城鎮居民的養老保障之中，目前我國城鎮居民養老保障體系已經建立，但是農村養老保險仍處在試點階段。人口眾多的農民長期處于劣勢狀態，對于失地農民這一特殊群體的保障制度發展更是遠遠落后于其他人群。農民社會保障包括農民養老保險、農村合作醫療和農村最低生活保障制度三個方面。自1986年沙洲會議探討農村養老保險的做法至今，農村養老保障發展仍不均衡，2009年在全國范圍內進行新型農村社會保障的試點也剛起步幾年；新型農村合作醫療制度從2003年起在全國部分縣（市）試點，直到2010年才逐步實現覆蓋全國農村居民；而全國農村最低生活保障制度自2007年實行至今才五年時間，雖然各地補償標準不一，也有一定成效，但是每月幾十上百的補助還是難以維持生活所需的。

就農村養老保險情況來說，我國新型農村養老保險規定：養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身，基礎養老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準。截止2011年湖北省農村養老保險新政策已經有65個縣（市、區）列入國家新農保試點范圍，占103個縣（市、區）的63%，直到2012年湖北農村養老保險政策才全面覆蓋。在城鎮化發展速度如此之快的現在，新農保才真正走進廣大農民家中，但是對于養老水平僅55元/人/月，是否真的能滿足日常所需？在調研的過程中我們了解到，當地年滿60歲的老人雖知道新農保的存在，但是新農保的落實情況卻差強人意。不少失去土地保障的家庭，養老問題顯得尤為突出，“老無所養”的情況時有發生。另外，由于政府對于農村養老保險的宣傳不到位、失地農民經濟條件的有限等原因，使失地農民對保障的信任度不足，害怕政策隨意變動而自己得不到相應的保障，因此近年來雖然參保人數不斷上升，但是退保現象也時有發生。

就農村新型合作醫療的情況來看，我國形成了世界上最大的基本醫療保障安全網，特別

是覆蓋8.3億農民的新型合作醫療已經形成了很好的制度。雖然醫療保障的覆蓋面廣，但是基本醫療保障因各種現實原因難以惠及不到絕大多數的農民，大部分農民還是依靠種地所得作為醫療保障。但是對于失地農民這一特殊群體而言，失地補償費不僅難成為維護他們穩定生活的支撐，更難成為醫療保障費用的支撐。其實新型農村合作醫療的費用繳納并不高，主要由于在農村，農民生病幾率較少，這種情況的出現使得失地農民覺得個人出資的部分有所浪費，進而喪失參加合作醫療的動力；對一些貧窮的失地農民家庭來說，一旦得了大病，即使去醫院就診，也無條件支付報銷外的醫療費用；再者，在征地地區大部分青壯年在外打工，倘若生病也只會在打工城市治療，但是由于新農合存在一定局限性，導致這部分外出打工者難以得到保障，在一定程度上也降低了他們的參保的熱情。在調研過程中發現，失地農民對新型農村合作醫療的認可度較低：失地農民認為保障力度不夠，保障水平較低。新型農村合作醫療制度是救助農民的疾病醫療費用的，而門診、跌打損傷等不在該保險范圍內，這項規定使得農民受益期望和實際受益水平形成對比。

2.3戶籍制度不完善影響保障水平

從歷史發展的角度來看，農民一向是弱勢群體，他們的利益難以得到有效保障，行為容易受到社會發展歷史要求的限制，而戶籍制度的存在就是這些限制的根源，而失地農民身份的產生更是戶籍制度的產物。我國二元的戶籍制度事實上使“失地農民”這種稱謂不僅成為失去土地的群體的類別名稱，還成了他們的身份。由于二元戶籍制度以及與之相適應的二元養老、醫療制度已經將失地農民這一尷尬身份更明顯的顯現出來，使他們的身份難以得到認同。據調查表明，目前只有24.2%的失地農民認為自己已成為城市人，28.8%的人認為自己還是農民，而更多的人對自己的身份持模糊態度。這一模糊的身份影響了失地農民的生活的各個方面。無論他們身在何處，都難以享受和城鎮居民一樣的居民待遇，也無法像真正的農民一樣靠種地生活。另外，長期以來只有具備城鎮戶口才能在城市實現就業，無論是國家黨政機關還是企事業單位中，城鎮戶口是招工的必備條件。這一政策的執行多年，導致進城務工的失地農民不僅難以融入當地環境，更難找到合適的工作。這一制度的長期存在導致農業人口和非農業人口在生活上也有了很大萬別，無論是生活方式、生活理念還是生活體驗均不一樣，失地農民更是因這一政策變得十分特殊。他們離開土地、離開家鄉前往一無所知的城市打工，卻在打工過程中又因生活習慣、工作習慣等差異感到不適，受到歧視。戶籍政策延續至今雖在不斷完善，但是失地農民依舊難以較好的融入城市，無法平等的享受應有的保障和權利。

最后，在調研中發現，不少地方政府完成征地后對于失地農民參保、再就業等工作落實不到位，在一定程度上影響了失地農民的生活轉變，致使不少失地農民有不滿或者抵觸情緒，不但不配合政府工作，甚至影響征地后土地規劃工作的進一步實施。在針對失地農民存在的各類問題的處理過程中，各級地方政府辦事效率低下、解決問題能力不足以及操作過于形式，這也明顯能反應出政府對于失地農民的重視不夠，缺乏為人民服務、為人民辦實事的基本素質。而失地農民因受教育程度有限，難以正確把握自身發展、維護自身利益也成為影響社會保障水平的因素之一。

3失地農民社會保障問題的對策

就目前情況而言，我國城鎮化的發展還將繼續下去，面對城鎮化過程中出現的問題我們應當妥善解決，這是一群特殊的群體，關于失地農民權益保障方面是他們最關心的問題。關于如何解決城鎮化進程中失地農民社會保障問題，我認為應從以下幾點著手：

3.1完善征地制度建設

完善征地補償制度是解決失地農民切身利益的關鍵。各地級政府應該合理確定征地范圍和原則，切實按照國家《土地管理法》的要求征用農民土地。征地前應對土地的使用做合理

規劃，科學合理的確定征地補償標準、補償辦法以及給付辦法，充分發揮社會主義市場經濟優化資源配置的作用；征地過程中應給予失地農民生活安置補償費，確保他們失地后有經濟實力租住固定住所，能確保日常生活是正常運行；征地后還應建立征地補償監督核查制度，保證土地合理征收，失地農民得到合理補償。

3.2完善社會保障制度建設

農村社會保障制度建設不僅是黨和政府全心全意為人民服務的具體體現，也是我國社會城鎮化的迫切需要。無論是新農保還是新農合的試點過程中，我們應當以立法的形式提高保障水平、拓寬保障范圍、加強保障力度，使失地農民在失去土地的同時并未失去被保障的權利。試點過程中遇到的問題更應該結合當地實際情況，因地制宜的處理、解決，為失地農民今后的生存、發展做好堅實的保障基礎。目前，我國社會保障基金由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分組成。個人繳納部分主要由個人意愿決定，政府部門應當通過多廣宣傳，使失地農民積極參保，維護自身權利；集體補助部分一般由社會成員承擔，在充分考慮各地經濟發展的同時兼顧集體成員生活所需；政府補貼是失地農民社會保障最重要的組成部分，這不但是政府對失地農民這一特殊群里的一種保護政策更是對其為實現國家公共利益而犧牲個人利益的有效補償方式。但是，就當前這種社會保障金的籌集渠道來看，資金的有限性和難落實性阻礙了失地農民社會保障制度健康、有序的發展。目前要想盡早實現多渠道籌集資金，必須進行多元化集資，從形式和內容上豐富籌集渠道和籌集方式，這樣有利于增強我國社會保障基金存量，更能有效的在資金二次分配的過程中縮小貧富差距。

3.3完善失地農民再就業機制

就業乃民生之本，從某種意義上說，解決失地農民的就業問題實際上就是從根本上解決他們的社會保障問題、解決我國長治久安問題。我國農民由于缺少受教育和培訓的機會，文化素質和勞動技能普遍較低，種地是大多數人維持生存的唯一途徑，這樣就很容易導致他們在失去土地之后在其他的工作崗位競爭中處于劣勢地位。因此，失地農民的就業難題，從根本上來說就是要加強失地農民的職業教育和技能培訓，雖然目前不少政府部門已經注意到這一點，建立較為完善的就業培訓體系，但是落實情況并不理想。因此，政府應該在失地農民再就業之后跟蹤了解其工作情況，及時為在再就業過程中遇到困難的失地農民給予指導。另外應及時轉變失地農民的就業觀念，讓他們真正從土地的束縛中解脫出來，積極參與社會競。

3.4完善戶籍政策的建設

實行了幾十年的戶籍制度也應有所完善，要想使失地農民不再受到歧視，就必須所有人在享受國家福利待遇、就業機會和生活保障等各方面能擁有平等的權利。對于戶籍改革，應積極創造條件，逐步實施，但最起碼對于城鎮化進程中的失地農民應及時給予其城鎮戶口認定，為其它相關事宜的銜接和處理創造先決條件。在戶籍制度改革過程中，一方面政府應該注意減少不同戶籍人口性質的區別，取消城鄉戶口的差異，杜絕出現收取城鎮增容費等變相出賣戶口的現象產生；另一方面，應加快落實放寬中小城市、小城鎮的落戶條件，逐步在全國范圍內實行居住證制度，使失地農民在有固定住所的城市能擁有和普通居民享有一樣的生存權利和就業機會。

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Yu Bing-qing

(School of Management, Hubei University of Technology, Wuhan, Hubei, 430068)

Abstract：In recent years, the development of rural urbanization in China has had a marked effect, but there are some problems to be solved in the process of rapid development.This article focuses on the social security of peasants in the process of urbanization, analysis of the living conditions of landless peasants, and the causes of the situation, at last proposes the solution countermeasure on land expropriation, social insurance system and household registration system.Social security of peasants includes various aspects.If we can solve these problems effectively, it will have a great practical significance for the development of China's urbanization, as well as world urbanization.Key words：urbanization;landless peasants;social security

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第五篇：城市化進程中失地農民問題對策研究

城市化進程中失地農民問題對策研究

摘要：“城市化”是指城市規模和數量不斷擴大，大量農村人口不斷向城市轉移，農業產業結構由農業型經濟轉變為工業型經濟，城市生活方式向農村擴展的過程。在這一過程中隨著我國城市化水平的不斷提高，必然要求大量農業用地轉為非農業用地，為發展工業和建設城市提供土地，征用農民土地和產生失地農民就不可避免。由于我國土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分農民在失去土地之后，有沒有替代土地所必要的生產乃至生活依托，形成了“務農無地、上班無崗、低保無份”的邊緣群眾和弱勢群體，并由此引發一系列社會問題，成為我國改革發展穩定的巨大隱患和重大難題。因而對城市化進程中失地農民問題進行系統的研究，探討解決農民失地問題的對策，對于維護社會問題和國家長治久安，具有特殊的重要意義。本文在城市化的背景下探討失地農民問題，以城市化理論、三農問題理論、政府職能理論為指導，分析了城市化進程中失地農民面臨的主要問題及其原因并提出相應的解決對策，有效解決城市化進程中農民失地問題。

關鍵詞：失地農民、城市化、征地制度、保障機制、問題、對策

引言：“城市化”是一個正在改變著十幾億中國人生活的。并且也令全世界注目的社會急劇變遷的過程。“城市化”主要是指一個社會向城市型社會轉變的過程，他最主要的內容人口的城市化和生活方式的城市化，即農村人口向城市的集結，以及城市型生活方式向全社會的滲透、普及。然而城市化的發展必然帶來耕地大面積征用，失地農民增多。

現代農業經濟理論認為：每征用1畝地，就伴隨著1.5個農民失業。據專家分析，按照目前城市化的速度，我國今后每年建設用地需250萬畝到300萬畝。按城郊農民人均1畝耕地推算，就意味每年將有250萬到300萬的農民失去土地，按照此速度，到2030年我國的失地農民將由目前的3500萬人劇增到1.1億人。農民失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，不僅經歷著從鄉村到城市、從傳統到現代的劇烈社會變遷，更面臨著生活、心里等各方面的巨大困境。在推進城市化進程中，廣大農民做出了巨大的貢獻和個人利益的犧牲，但是他們不僅沒有分享土地增值收益和城市化成果，反而成為城市化進程中的邊緣人和弱勢群體。離開了土地，這些農民的就業將逐漸向非農方向轉變。但是，我國目前大多數失地農民都是屬于文化和技能低、資金少的弱勢群體。往往被排擠在現代工業大門之外，失地農民就業難、增收難的問題己成為影響社會穩定和城市化進程的障礙性因素。農民失地是社會進步的結果，但同時也是我國社會穩定面臨的重大難題。近年來由征地問題所引發的一系列矛盾越來越激烈，由此形成了失地農民、農民工和農地的“新三農問題”。據國土資源部提供的數字表明，目前全國1/3以上的群眾上訪是由于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不僅僅是建設出氣派雄偉的城市建筑、四通八達的交通網絡，更重要的是人的城市化，經濟發展、社會穩定、人民安居樂業，必須正確認識農村城市化對于我國社會發展的重大意義，妥善處理失地農民問題已經成為關系到社會和諧的重大問題，研究和解決保護農民利益是我們現階段各級政府的重要課題，是進一步推動經濟穩定發展的關鍵。如何幫助農民度過失去土地后的陣痛期，保持社會的穩定，是各級鎮府不可回避的責任。失地農民問題已經引起我國政府的高度重視。城市化進程對農民的影響

1.1 失地農民數量越來越多

隨著當前城市化進程的加快，建設用地需求不斷增長，征地規模越來越大，與此同時失地農民也日益成為了一個不可忽視的龐大群體。近年來隨著我是招商引資城區開發和工業化進程逐步加快，大量的農村集體土地被征用。特別在一些城市郊區和城鄉結合部，失地農民所占比例較大。至 2011 年底，全區共有失地農民一萬兩千余人。土地不僅是農民基本的生產資料，也是農民最基本、最可靠的生活保障。農民所擁有的諸多權利和利益，都是以土地為載體的，失去土地就意味著失去了這些權利和利益存在的基礎和實現條件，導致這些權利和利益的損害或流失，尤其是導致最主要的權利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地農民長遠生計堪憂

我國征地的補償費形式不盡相同，但總體來講征地補償標準都偏低。被征地群眾對現有征地補償方法普遍不認可，單一的經濟補償模式也很難給失地農民今后的生活提供足夠保障。按現在的物價消費水平，一次性土地補償和安置補助費，最多可維持六七年，而且還要精打細算。事實上，不少農民缺乏長遠眼光，有限的補償費很快就會用完。由征地拆遷引發的很多糾紛、沖突、上訪、訴訟，甚至重大惡性和群體性事件也有時發生，影響了社會穩定和和諧社會的構建。

1.3 就業渠道狹窄

雖然當前有部分失地農民在土地征用過程中能獲得較大數額的土地補償款，但在沒有新的生活來源、城市生活消費高的情況下，一旦土地補償款被消耗，生活水平將馬上下降，失地農民群體的生活水平總體上呈現出動蕩性變化。受文化、技能、年齡和政策性因素限制，失地農民面臨就業困境，而對于已經就業（再就業）的失地農民來說，他們大多從事較低社會地位和工資水平的工作，如清潔工、開小出租、飯店服務員等。有的農民失地后背井離鄉到外地打工。他們如果沒有技術特長，沒有年齡優勢，很難找到合適的工作，即使找到，也是既費力收入又低的苦活、臟活、累活。由于失地農民大量涌入大中城市，給當地居民的生活環境和社會治安帶來了一定影響，他們又往往是受排斥、受歧視的對象。總體來說失地農民就業困難，尤其是失地的中老年農民就業更難了。

1.4 失地農民難以適應生活

由于目前失地農民的安置大多是集中地封閉安置方式，失地農民大多仍聚居在城市近郊的回遷小區，仍處于城市的邊緣地帶，平時很少與城市居民打交道。同時，樓方式的城市居住模式也使得失地農民的互動次數開始減少，可以說，失地農民的社會交往既保留了農村特點，又有了些城市的特征，兼具傳統社會和現代社會的雙重特征。在日常生活方面，低收入、高消費的城市生活使得失地農民難以對城市生活產生認同。同時，由于失地農民過分依戀土地，使得他們對城市生活信心不足，內心深處有種莫名的懼怕感，他們面對繁雜而陌生的城市生活，油然產生一種茫然不知所措的心里，對未來充滿了憂慮，非常苦惱和煩躁，影響了他們的正常生活。

造成失地農民一系列問題的原因

2.1 政府補償標準設立不科學，低位補償造成失地農民利益受損。

一般的城市采用的征地補償標準是《土地管理法》第47 條所規定的，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及、地上附著物和青苗補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍，最高不得超過十五倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30 倍。此種計算方法有其不科學性：首先，土地補償標準沒有與征用土地后的土地所得利益掛鉤。補償考慮的只是過去土地的產值，沒有把土地開發后的收益計算在內。其次，土地補償標準的設立缺乏對土地本身價值的充分考慮，補償標準沒有把土地肥沃程度計入補償公式之內。

2.2 法律規定不完備，導致征地權運用的不規范。

《憲法》明文規定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農民集體所有。《憲法》第十條還規定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設需要使用農村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統征為國有后的原農村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現土地征用權的濫用問題，一些商業性項目用地也必須由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成侵害。

2.3 現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。

農村土地集體所有，就是以村為單元的所有農民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，他就相應地應擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度，在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

2.4土地征用補償標準的測算方法不夠科學合理。

依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4—6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的 現代 都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。而當今土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。因此，在對增值部分的分配上應考慮、被征地者的利益。第三，在地區經濟發展水平差異會導致地區地價差異上欠考慮。一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值，特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。

2.5與市場經濟規則不相適應。

我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農民和社會各界所接受，但是在市場經濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。其次，農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和發展的生產資料，更應真正成為農民的一大財富。

2.6 社會保障體制不健全 目前我國的社會保障主要是針對城市戶籍人群，城市化過程中失地農民身份難以準確定位則造成該群體在社會保障制度上的缺乏。很多城市征地補償通常都是以貨幣補償為主，基本上沒有就業培訓及就業安置，也沒有為失地農民提供社會保險、社會救濟、社會福利等。土地是農民的生活保障，農民可以利用土地的價值為自己提供養老保障。然而，如果農民失去了土地而沒有獲得社會保障則勢必造成農民心理的畏懼感，他們擔心失業，擔心失去生活保障，擔心未來的生存。

2.7失地農民的再就業困難重重

一般城市失地農民再就業的職業多數為環衛工人、小販、臨時工等，自主創業比例很低，有些甚至淪為無業游民。為了生存，一些危害社會秩序的行為就很有可能發生，一定程度上影響著社會和諧。據調查分析，缺乏職業技能是失地農民再就業困難的主因。城市失地農民的主要技能是耕種，由于缺乏技能知識，失地農民在再就業過程中完全被動，工資待遇低，勞動強度大；其次，政府對失地農民必要技能的培訓不到位，部分勞動培訓機構完全為應付上級部門的檢查而潦草行，缺乏跟蹤檢查及反饋；最后，由于就業渠道的狹窄、就業信息的不暢通及企業結構性改革等環境的影響，失地農民就業難問題突出。部分農民失去土地后生茫然。一些失地農民不去積極找工作，依賴一次性征地補償維持生計。村民形容這種靠征地補償款過日子為“賦閑吃老本，死坐活吃”。

2.8進城后日常消費支出增長較快

農田地被占用后，農民原來依靠耕地提供的基本生活保障功能被嚴重弱化，進城后，他們收入減少而物價不斷上漲造成日常生活支出增長較快，原來自產的糧食、蔬菜、家禽等都要購買，有75.4%的失地農民認為進城后消費支出“增加很多”。許多失地農民對我們說：“過去在農村，燒不用花錢的，吃是不用花錢，用水不花錢。自家種點菜吃有余，剩點還可以賣。現在什么都要像城里人一樣，什么東西都得花錢買”。失地農民面對城市的高消費，自然就感到消費成本劇增，生活壓力較大。

2.9文化生活缺失，精神文明建設急需加強

失地農民的日常生活狀況往往能反映出社會適應的程度。生活方式具有鮮明的群體性。不同的生活方式在一定程度上反映出城鄉居民的差異性，而生活方式一個重要的方面就是閑暇生活的安排。據調查：失地農民閑暇活動排在前五位的是“看電視”、“聊天”、“打麻將”、“打牌”和“串門”。可見，失地農民進城后，閑暇生活基本沿襲傳統農村的習慣，閑聊天、串門成為閑暇活動的重要內容，休閑娛樂活動貧乏、單調、不需要消費支出，娛樂活動主要在原村民群體內部，幾乎不參與城市社區的文化活動。如何有效解決城市化進程中失地農民問題

3.1 統籌城鄉經濟發展，不斷增強經濟實力

黨的十六大提出：解決“三農”問題必須統籌城鄉社會經濟發展。“城鄉統籌”就是要對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，為農村經濟發展開拓新的空間，為農民增收開辟新的途徑，提高農業的競爭力；要靠加快城鎮化、城市化進程，鼓勵農村富余勞動力向非農產業轉移，逐步實現工業與農業、城市與鄉村發展的良性互動。

3.2 建立健全的土地征用及補償制度

集體土地征收補償不僅要考慮農民喪失土地的自身價值，更應從農民日后生計的維護和可持續發展角度為農民的長遠利益提供保障。為了切實保護農民利益，征地補償應充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，以農民征地補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標準，以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。給被征地農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。補償方式要靈活多樣，補償時不僅要考慮土地作為生產、生活資料的補償，還要考慮失地農民市民化過程中居住安頓、重新就業所需的困難補償。

3.3 實行多樣化補償，提供多種形式保障制度

由于我國各地經濟發展情況不一樣，因此補償方式也不能完全一樣，不同的地方可以采取適合當地基本狀況的補償形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作為村組集體發展集體經濟的形式來作為補償及可持續發展的一種方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 畝工業用地，人均14平米，他們沒有把所有的征地補償全部發放給農民，而是預留一部分用來改造村容村貌，一部分用來開發村里僅僅剩下的80 畝地，他們根據市場需建立了2 萬余平米的古典家具民俗園，吸引商戶和顧客，大力發展古典家具、古舊家具和硬木家具，產品遠銷歐美和東南亞，2005 年，該村村域產值就達12.5 億，人均23652 元，村里每年根據當初土地入股情況進行分紅，不僅解決了村民的生存問題，同時也使集體經濟進一步壯大，值得其它地方借鑒。

3.4 逐步增強失地農民就業適應能力

政府除合理予以貨幣補償外，還應考慮失地農民的長遠利益，在勞動就業方面給予必要的指導，組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能。各級政府可以拿出一部分土地出讓金，專門用于失地農民的定期再就業培訓。首先應加強宣傳和培訓在就業指導、就業觀念、法律意識等方面加強宣傳和引導，提升農民自主就業的意識，使失地農民轉變就業觀念，積極發展二、三產業，從事個體私營經濟。同時，充分利用區勞動市場和區鎮勞務輸出網絡，組織引導失地農民向區域外發達地區轉移，實現外出務工就業。建立失地農民就業培訓中心，在盡可能的條件下，以較低成本費用，引導青年農民學習勞動技能，應有政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業培訓。此外，對自主創業的失地農民提供優惠政策，加大扶持力度。對自主興辦二、三產業的人員要像對待城市下崗職工一樣，在工商登記、稅務、信貸、用地、用電等方面給予優惠傾斜，讓利于民，增加其自主創業的信心和決心。

3.5 不斷完善失地農民社會保障制度

建立健全的失地農民社保制度，加快建立失地農民基本生活保障制度體系，妥善解決失地農民基本生活問題，是貫徹“三個代表”重要思想、堅持以人為本、維護社會穩定、構建和諧社會的重要舉措；是落實科學發展觀，加快推進工業化、城市化的客觀要求。首先應建立失地農民最低生活保障制度，對沒有達到城市低保標準的失地農民，全部納入城鎮最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農民中的基本生存問題；其次，建立由國家、集體和個人共同承擔的資金籌措機制的農民基本養老保險制度，確保使被征地人員在年老時有穩定的基本生活費，真正讓廣大失地農民老有所靠，老有所養；第三、建立失地農民失業保險制度，對失地農民進行失業登記，由政府出資對失地農民進行培訓并提供就業信息，對在一定期限內失地又失業的農民進行失業救濟，保障最基本的生活需求；最后要建立失地農民基本醫療保險制度，實行與城鎮職工一樣的基本醫療保險制度。

3.6 建立集體經濟組織的經營管理和收益分配機制。

在農民市民化過程中，必須加強集體資產管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產權和股份制改革。村集體資產特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。二是適時組建轉型的社區合作經濟組織。社區合作經濟組織應接管原村集體資產并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優惠，以穩定合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。三是完善社區合作經濟組織的運作機制。明確社區合作經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。加快產權制度創新，允許股權內、外部自由轉讓，促進資產的社會化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經濟組織。并通過在村外建立特色農產品生產基地，在村內發展二、三產業，安置人員就業，將集體經濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農民發展集體經濟；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農民對集體經濟財產擁有的所有權，保證集體資產保值增值，保證集體經濟持續發展給失地農民提供的就業和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經濟資產不能搞平調，為其發展壯大創造條件。

3.7 引導和幫助失地農戶積累資產。

資產的社會福利效用是顯而易見的：有了資產，人們可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經濟等資產收益，在預防失地農民貧困和減少家庭不安全感方面發揮著積極的作用。進而言之，引導和幫助失地農民積累資產，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規避各種生活風險的重要的安全網之一。一是抓好失地農民的住宅規劃與建設。城市規劃部門與建設單位在設計建造失地農民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產中形成長效受益機制。二是壯大村級集體經濟。對于必須由國家征用的公益性建設用地，可以在規劃區內征用土地中留出一定數量土地，由村集體經濟組織開發、經營。對于那些土地征用量大，土地征用補償費較多的行政村，政府應積極倡導社區股份合作制的改革，促進集體資產保值、增值。

3.8 因地制宜，因勢利導，全面做好失地農民的就業安臵

（1）、采取規劃留用地或土地流轉的辦法，解決失地農民從事農業所必需的土地，引導失地農民參與農業產業結構調整。失地農民是城郊農民，從事的大都是經濟效益較高的種養業，有豐富的經驗和技術，失去土地后，多數仍愿意從事原來的種養業。為此，建議市政府可在今后規劃征地中為失地農民規劃留用地。

（2）搞好服務，不斷完善失地農民就業服務體系，為失地農民創造更多的就業條件。各鄉鎮、街道辦事處要成立勞動保障就業所，加強失地農民的職業技術培訓，使失地農民學得一技之長。另外要加強對失地農民的管理工作，對失地農民可由國土資源管理部門根據土地征用情況，發給《失地農民手冊》，其作用可相當于《再就業優惠證》等類似證明。

（3）加大支持力度，讓失地農民參與城市建設、城市管理、城市服務工作，拓寬就業渠道。

（4）組織失地農民以股東、交易、管理或服務等形式參與批發市場經營，實現再就業

3.9 強化體制改革，進一步完善配套政策

（1）盡快出臺失地農民農轉非政策。

（2）制定失地農民再就業優惠政策。

（3）進一步改進實物安置政策。

（4）不斷完善土地征用補償政策，維護失地農民的切身利益。

（5）建立土地入股和租賃制度。用于經營項目被征用的土地，進行土地折價，全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農民定期分得紅利或租金。

（6）實行預留安置政策。要在土地統征中安排一定比例的土地，作為安置用地，組織失地農民發展二、三產業，建市場、停車場等，這樣既解決了部分失地農民的就業難問題又壯大了集體經濟。

總而言之，近年來，雖然我國城市化進程取得了一定的成就，但是農業依然是我國社會經濟中最重要的基礎產業，特別是在我國進一步轉變經濟發展方式和重大項目的推進過程中，農業所起的支撐作用更是不可忽視。在這其中，失地農民的就業問題日益突出，影響到了我國社會經濟發展的穩定，也影響到了社會經濟的進一步發展。因此，正確認識農村城市化對于社會發展的重大意義，妥善解決失地農民的就業問題，對提高與促進我國社會經濟發展具有重要作用。

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