第一篇：城鎮化進程中糧食安全問題及對策

城鎮化進程中糧食安全問題及對策 賈貴浩: 解決城鎮化進程中的糧食安全問題，必須正確處理城鎮化與糧食安全的關系，嚴格落實耕地保護目標責任，建立“基本種糧保護區”制度和高效節水型農業生產體系、節水防污的城鎮體系，加強農業勞動力培訓，提升農業勞動力素質，按國家糧情合理安排糧食消費，多管齊下提高種糧效益，增加農民收入。

近年來，我國糧食生產發展和供需形勢較好，為改革發展穩定全局奠定了良好的基礎。隨著工業化和城鎮化的推進，我國糧食安全面臨一些新情況和新問題。如何在新時期既保證城鎮化道路的穩步發展，又使糧食生產順利進行，成為具有重要研究價值的課題。

一、推進城鎮化對我國糧食安全帶來的影響

(一)耕地數量減少，質量下降

據國土資源部發布的《2013中國國土資源公報》，截至2012年底，全國共有農用地646億公頃。其中，耕地1.35億公頃(20.27億畝)，林地2.53億公頃，牧草地2.20億公頃。但人口基數大，人均耕地僅1.52畝，遠不及世界人均水平的3.38畝，還有退耕還林、還草和休養生息的耕地，受不同程度污染不宜耕種的耕地，全國適宜穩定利用的耕地為18億畝多,13億人的飯碗就出自這些耕地。隨著城鎮化的快速推進，城鎮建設用地不斷擴大，大量耕地和基本農田被占用，耕地迅速減少。有關研究資料顯示，城鎮化水平每提高1個百分點，耕地相應減少650萬畝左右。

城鎮化的快速發展也使環境問題也更加突出，直接影響耕地質量。我國近20010的耕地受工業“三廢”污染和農藥污染嚴重，這導致每年有數百萬畝耕地減產甚至絕收。為了發展地方經濟，一些地方政府在城鎮擴大、新城建造中往往會占據大量優質土地以吸引投資者。雖然實施了“占一補一”和“先補后占”的占補平衡用地政策，通過墾荒、改造補充耕地，但大量優質耕地被地力條件不佳、灌排設施不完善的土地置換，熟地變生地，這種“占優補劣”的結果導致高質量農地數量持續減少。與此同時，農村中還存在大量耕地浪費現象。

(二)農業勞動力數量減少，素質降低

在城鎮化過程中，大量農村有知識、有文化的青壯年勞動力紛紛向非農產業及城市轉移，農業勞動力結構不合理、素質下降，造成農業主體弱化及農村勞動力短缺，加大了農業新技術、新機械、新方法的推廣難度，阻礙了農業生產現代化的推進。中央農廣校的抽樣調查表明，對種植業生產過程中最常見的良種、化肥、農藥的基本知識和技能，僅有1/3左右的留守農民能夠“知道一些”。農業勞動力短缺致一些地方無人種糧，不會科學種糧，嚴重影響糧食生產的發展。

(三)工業用水急增，擠占農業用水

我國人均淡水資源僅為世界平均水平的27%,水資源和耕地的時空分布錯位：長江流域及以南地區耕地僅占全國的35%，而水資源卻高達81%。水資源緊缺是影響我國農業可持續發展的主要問題之一。隨著城鎮化陜速發展和城鎮數量的不斷增加，居民生活用水和工業用水急劇增長，嚴重擠占農業用水。《全國水資源綜合規劃》提出，到2030年城鎮和農村配置水量的比例由現狀的31:69調整到37:63。大量水資源“農轉非”，造成農業灌溉用水不足，影響糧食產量。同時，城鎮化發展過程中一些城鎮因追求局部利益，對環保法規視而不見，許多企業大量污水經簡單處理就地排放，或未經處理偷排，水污染事件時有發生，減少了可用水資源。

(四)人口與糧食消耗增加

到2020年，按照全國人口年均增長率約0.5%的增速，總人口估計約為14億人左右，城鎮化率約為65%和城鎮人口約9億人計算，我國城鄉居民直接消費的口糧和間接消費的飼料糧可能超過6億噸，再加上種子用糧、工業用糧和生產加工流通環節等不可避免的損耗，糧食消費和消耗總量可能接近8億噸。

從人均糧食消耗看，目前，我國人均消費糧食為395公斤，到2020年按14.3億人口、人均消費410-415公斤計算，總需求量將達到5850～5920億公斤(包括直接食用、飼料、工業、種子用糧)。現在每年進入城市的農村人口達到5千萬人，按每人每年需要300公斤糧食計算，一年則為150億公斤，農業人口向城鎮人口轉化使糧食生產者變成了消費者。隨著飲食結構的調整，每人每年還需要多消耗40公斤糧食用于轉化成肉、蛋、奶等高級食材。糧食剛性需求量不斷增大，加上總人口的自然增長，未來很長一段時間內口糧消費總量在糧食總消費量中的比重仍會持續增加。

(五)糧食生產效益下降

近年來，由于化肥、農藥、農用柴油等農業生產資料價格上漲和人工成本上升，農民種糧成本大幅增加，收入呈逐年下降趨勢。據河南省地方經濟社會調查隊對該省40個縣(市、區)120個鄉鎮600個農戶的小麥生產成本調查,2013年，種植每畝小麥的生產成本為580.5元，比上年增長7.6%。其中，物資費用為246.2元，比上年增9.0%：生產服務支出148.3元，比上年增10.9%：人工成本186.0元，比上年增3.4%。生產成本各要素全面上漲，加速了小麥生產成本的提升，2013年生產成本增長幅度比2012年提高了1個百分點。2013年河南省夏糧平均畝產為399.9公斤，依照2013年小麥最低平均收購價每公斤2.24元匡算，農民種植每畝小麥的總收人為895.8元，比上年增力口88.3元，增長10.9%，扣除580.5元的生產成本再加上46元種糧補貼后，種植每畝小麥的收益是361.3元。按照調查結果每戶種植5.2畝小麥計算，2013年河南農民戶均種植小麥的生產收益僅為1879元，而2012年全國農民工月均工資為2290元。種糧收入對農民收入的貢獻極小，導致農民種糧積極性下降。

二、推進糧食安全的保障措施

(一)正確處理城鎮化與糧食安全的關系，確保耕地數量和質量

充分考慮國家耕地資源、淡水資源對城鎮化的支撐能力，以確保國家糧食安全為基本前提，堅持嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，堅持嚴格的淡水管理和使用制度。建立“基本種糧保護區”制度，走節約耕地的發展道路。城鎮化進程必須有序進行，對農村人口向城市轉移應做好規劃，減少盲目性，確保農村勞動力的數量和質量。促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展，特別是糧食主產區城鎮化發展應結合實際，以小城鎮、中心鎮為重點，堅持城鄉統籌、以城帶鄉，堅持產城互動、相互促進。堅持生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，盡可能減少對自然的干擾和損害，堅持城鎮建設、農業基本建設和農村生態建設相結合。

強化管控性保護，嚴格落實耕地保護目標責任，將耕地保護績效納入地方經濟發展綜合評價指標體系和干部考核體系，城鎮化要優先利用荒地，盡量不占或少占耕地，確保耕地面積不低于18億畝警戒線。建立國家層面耕地質量動態監測系統，形成相關評價標準，完善耕地質量保護與建設相關制度，最終實現對耕地質量的全面監測。不僅要落實基本農田的位置和范圍，還需建立“基本種糧保護區”制度，出臺限制土地拋荒政策。通過立法明確耕地流轉不得改變用途，不得危害糧食安全，加大對流轉后土地利用方向的監督和管理，對改變耕地用途的要及時制止或收回承包地。建議國家按各地征收土地出讓金總額的10%提取糧食生產土地補償基金，通過橫向財政轉移支付，用于糧食主產區耕地改造和墾荒增補耕地。在嚴格落實耕地先補后占前提下嚴控污染，推廣綠色農業，增加土地的有機質，減少化肥與農藥的使用，改善耕地質量，提高土壤肥力。

(二)加強農業勞動力培訓

針對不同農民實行免費分類教育培訓。一是農村實用技術培訓，包括高產優質小麥、水稻、玉米新品種、高產高效種養技術、防災減災技術、節本增效技術、農機新技術、節水灌溉技術、農作物病蟲害防治技術、農產品產地初加工技術等，提高農民農業生產水平和產業發展能力。二是市場信息獲取、營銷方法培訓。要充分利用廣播、電視、互聯網等媒體手段和農業科技直通車、宣傳欄等，對農民進行市場信息獲取、營銷方法培訓，提升農民獲取信息、利用信息的自覺性、主動性。

(三)加強水資源綜合管理，節約糧食

1.保水節水。一是建設高效節水防污的城鎮化模式。嚴格執行國家有關環境保護法律和法規，控制污染工業生產。二是建立節水型農業生產體系。積極發展節水灌溉工程，推廣節水技術，更新節水器具，改造和整治灌區及輸水渠道，制定和完善科學的用水定額及指標評價體系：采用有效的科技和經濟手段實現水資源的優化配置，提高水資源利用率，促進水資源的供需平衡。三是提高全民保護水資源的意識，形成保水、節水的良好風氣。

2.節約用糧。把節約用糧作為一項長期工作抓好，加強宣傳教育，使城鄉人民都節約用糧。杜絕糧食收割物流、儲運中“跑冒滴漏”現象，引導農戶科學保糧，從國家糧食安全的角度制定代農儲糧補貼政策，建立新的儲糧機制，國有糧食收儲企業要積極開展代農儲糧業務，幫助農戶將自儲糧保管好、運作好，解決農戶儲糧的后顧之憂。從政策上鼓勵節約用糧，提倡工業用糧節約代用，各部門都要進一步加強糧食管理，采取各種必要的手段，促進糧食科學、合理的使用。

(四)提高種糧效益，增加農民收入

1.通過科學種田、科技創新來提高糧食的單產和品質。大力推廣優質專用糧食品種，以國家良種補貼項目為契機，積極引導農戶購買高產優質新品種。加快中低產田土地改造，擴大高產穩產田土面積，建立土壤培肥技術體系，促使耕地用養平衡和肥料資源優化配置，提高土地單位面積的產量和質量。充分利用廣播、電視、組織現場觀摩等手段，宣傳推介科學技術和科研成果，引導農民自覺應用先進科技。

2.促進土地流轉，規模化經營。加快制定和修改相關的法規，明晰農地產權制度，穩定“農心”，加快耕地流轉，便于規模經營。明確流轉方式，制定操作細則。對轉出土地的農戶按租期長短實行階梯補助，出租時間越長，則單位土地面積的補助越高。對種糧大戶(承租戶)提供低息貸款，按種植面積和出售糧食數量進行補貼。重視農地保護，農地農用，不準棄耕、劣耕及在耕地上建造房屋，確保耕地在流轉過程中不改變用途。通過耕地流轉，促進農村土地向種田能手集中，提高糧食生產的集約化水平。

3.完善糧食價格機制。糧食價格機制應做到使糧價穩中有升，使農民的收益得到保障，確保農民通過種糧得到實惠。根據糧農勞動付出情況，健全我國糧食最低保護價政策體系，建立種糧收益與務工收益、種糧收益與經濟作物收益、種糧收益與農資價格掛鉤的聯動機制，在充分考慮種糧綜合成本和核定合理比較效益的前提下，逐步完善定價機制，提高糧食最低收購價格，確保種糧農民合理的收益。

4.建立糧食主產區利益補償機制。要建立新型糧食直補基金。其資金來源：一是將現行的糧食直補資金從糧食風險基金中分離出來，提高直補資金份額，納入新型糧食直補基金。二是整合國家用于良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼的資金來源，納入新型糧食直補基金。三是吸納銷區商品糧調銷補償金。形成合力，并加大補貼總量，直接補償給種糧農民。提高補貼標準，使得農民種糧的收益不低于從事經濟作物種植所獲得的收益，扶持糧食主產區糧食加工企業。優先考慮糧食主產區的有利條件和鼓勵糧食主產區增收的需要，在政策上給予傾斜，薪上項目、新建糧食加工企業，原則上就近在糧食主產區設立。支持糧食主產區拉長糧食產業鏈條，提高附加值，加大農業增值收入。要堅持工業反哺農業。一是向銷區征收糧食調入補償金或新辟一種稅賦，統一從糧食調入省征收，根據糧食銷區調入的糧食數量收取一定的補償金。把商品糧調銷補償金作為專項轉移支付基金與糧食直補基金合并，支持主產區。二是中央統籌產銷兩區“互幫結對”，實現互利共贏。糧食銷區和主產區實行對口援建，幫助主產區進行農田基礎設施建設、低產田的改造、道路的修建、農民科技培訓等，國家每年對援建進展情況監督、檢查、評比。三是限制銷區進口糧食數量，對進口農產品征收差價稅，防止農產品過剩，財政支出激增。

來源:中國改革論壇網

第二篇：城鎮化進程中失地農民問題與對策

城鎮化進程中失地農民問題與對策

隨著城鎮化進程不斷加快，城市規模和空間迅速擴張，征地拆遷力度越來越大，失地農民越來越多。失地農民為新型城鎮化和新型工業化建設作出了很大的犧牲和貢獻。由于歷史、制度等諸多原因，農民在城市化大潮中往往處于被動的弱勢地位，面臨著就業、生活、社會保障等一系列問題。如何妥善解決好失地農民問題，已成為我國當前和今后的一項緊迫而艱巨的任務,筆者深入吉首市乾州新區進行初探。

一、失地農民的現狀與問題

自1999年以來，吉首市委、市政府實施“開發乾州新區，再造一個吉首”新型城市建設戰略，乾州發展突飛猛進，變化日新月異。同時征地項目迅速增加，失地農民迅速增多。據統計，從2000年至2009年底，乾州街道共有1.4萬畝土地被征用，涉及16個社區（村）124個居（村）民小組，失地農民1.6萬人。隨著城市規模不斷擴大，預計今后五年乾州將會征用土地5000余畝，新增失地農民3000余人。從調查情況看，目前乾州新區失地農民主要存在以下問題：

(一)失地農民就業處境艱難。據調查，轄區勞動年齡段內的失地農民大多數只有初中文化，有的甚至只有小學文化，90％以上的沒有技術特長，從而不能適應市場經濟競爭需要，長期處于失業或半失業狀態。目前轄區賦閑在家的失地農民占失地農民總數的36.5%，階段性就業的占失地勞動力的55.3%，其中大部分失地農民只能靠從事裝卸、建筑等重體力勞動來維持家里的生活開支。

(二)失地農民生活狀況堪憂。一是生活消費迅速增加。由于失去了土地的生活保障功能，隨著物價水平的上漲和經濟社會的發展，失地農民的生活消費增加較快。與此同時，失地農民的收入卻沒有得到相應增長。據對100戶失地農民家庭的調查顯示，失地前人均年消費支出為2600元，失地后為3800元左右，比失地前增長46.2%。部分失地農民因此成為困難群體。二是社會保障存在缺位。按照現行政策，失地農民不享受城市居民最低生活保障，同時，大部分村集體又沒有預提留安置款為村民繳納養老保險和醫療保險，失地農民對今后生活普遍感到擔憂。

(三)失地農民“農轉非”問題突出。2006年2月,市委、市政府為推進城鎮化，規范管理，實行行政區劃調整，原萬溶江鄉和原乾州辦事處合并為新的乾州街道辦事處。同年9月，街道把“城中村”合并或改為社區，經整合調整后設10個社區、6個行政村。從戶籍管理上來講失地農民也應該轉為居民，即農業戶口轉為非農業戶口（簡稱農轉非）。但街道村改居4年來，失地農民不但不愿轉居民戶口，而且原先轉為居民戶口的還強烈要求轉回農業戶口。據統計，轄區農業人口從2000年的1.9萬人降到2009年底的1.87萬人，轉為居民和遷出300多人，其中征地農轉非幾乎為零。“農轉非”問題已成為推進城鎮化和實現城鄉一體化進程中的一大突出障礙。

(四)涉及失地農民矛盾糾紛不斷。由于生活缺乏保障，加之征地政策不夠完善，大規模征地與規劃安置滯后的矛盾突出，部分農民心存不滿，導致攬工、阻工、阻路和無理上訪、越級上訪事件時有發生，一定程度影響到社會大局穩定。據統計。2006年—2009年，全區共發生到市、州上訪2750多人次，其中集體訪120多批2000多人；赴省進京上訪20人次。

二、失地農民問題存在的主要原因

(一)補償安置政策滯后。一是征地價格偏低。按照市委、市政府有關政策精神，目前確定征地價格標準主要實行以年產值乘倍數的方式，這一方式由于沒有考慮到被征用土地位置、當地經濟發展水平等影響土地價值的經濟因素，因而存在征地價格低于土地價值的問題。同時，征地價格標準在一定時期內固定（目前還一直延用2003年的征地拆遷補償政策文件），不能動態反映市場價值變化，也一定程度損害了失地農民權益，導致農民抵觸情緒較大。二是補償安置方式單一，不能長期受益。根據我州現行征地拆遷補償安置政策，對被征地農民的安置主要是土地補償費和土地安置補償費的一次性貨幣安置，讓農民自謀職業。但事實上，農民領取的補償費在新建房屋以后，資金已經所剩無幾，既無余力自謀發展，又沒有其它穩定收入來源，生活水平不升反降。部分在實際操作過程中實行門面房安置的農民，也因為安置房建設規格低、缺乏市場帶動等原因，沒有長期受益的生活來源。而且，隨著城市建設的迅速發展，像現行各業主單位各自為戰的低檔次、小規模的安置房建設，也許在不遠的將來，又是拆遷的對象。

(二)工作機制不夠完善。一是征收范圍的界定不明確。由于目前國家有關法律政策對“公共目的”的解釋不夠明確，在具體實施過程中難以界定工業、商業、公益、城市和農村等土地性質的區別，而且難以為被征用土地農民理解，從而導致操作困難。如目前征用的工業商業用地每畝4萬元左右，公益設施用地每畝僅3萬元，同一宗土地因被征用項目性質的不同而存在較大差異，失地農民難免心存怨言。二是征用程序不夠規范。由于征地工作透明度不高，缺乏規范的預告、公示、聽證等工作制度，不少農民是在被動狀態下失地，且利益訴求渠道不暢，導致許多農民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引發過激行為，影響社會大局穩定。

(三)戶籍管理政策存在差異。一是“農轉非”戶口正失去魅力。隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，現行政策逐步向“三農”傾斜。農村農民戶口和城鎮居民戶口所享受的待遇差別逐步縮小，城鎮化的王牌——“農轉非”正逐漸失去魅力。二是失地農民“農轉非”有后顧之憂。首先一旦轉為居民將失去享受農村計劃生育二胎、農村醫保、申請宅基地、危房改造和家電、農機下鄉補貼等惠農政策。另外，擔心不能享受村土地款及村集體經濟收益分配。還擔心原承包土地征用剩余部分會被集體收回等等。失地農民對未來“看不清、摸不透”存在著種種顧慮。三是補償安置對象難界定。對于外來戶、外嫁女、上門婿等人員是否納入補償安置范疇或參與村集體土地征用款的分配等問題，現行法律法規沒有明確規定，在政策操作層面也無法適用。

三、解決失地農民問題的對策與建議

(一)完善征地制度，規范補償程序。建立健全土地征用中的宣傳、預告、公示、聽證等整套制度，以保障土地所有者權益。組建專門的土地審判法庭，公正裁決征地拆遷糾紛。要嚴格依法征地，程序征地，規劃拆遷。規范征地行為,教育和監督行政工作人員在征地工作中不盲目動用行政權力。同時也要嚴格防止非法占用耕地和“圈地”現象，做到征地拆遷規范化、合法化、人性化。在補償標準上，建立相對統一,適時調整的征地拆遷補償標準，關鍵是讓利于民。要堅持以被征地群眾生活水平不降低為原則，根據市場行情，以重置價、土地出讓用途等因素來合理確定不同時期、不同地段土地征用的補償標準。同時，通過州、市政府授權，相關職能部門每年根據實際情況對征地補償標準進行聽證調整，建立動態補償標準機制，切實維護好群眾的利益。在補償方式上，確保各項費用直接、及時、足額補償到村集體或個人手中，減少中間環節，防止克扣挪用行為。

(二)創新安置方式，拓寬就業渠道。除貨幣安置外，重點著眼生產安置，加

強對農民創業就業的幫助和指導，確保失地農民后續發展。一是創新門面房安置。改變現行零星安置，實行規模連片安置，將安置小區建設納入城市建設整體規劃范疇，對今后新區失地農民進行集中安置。安置小區房屋采取以房換房和補差價的方式，以成本價面向失地農民安置。二是發展村集體經濟。預留生產發展用地或部分征地補償款用于興辦集體企業，失地農民按股權參與分紅，形成生產與利益分配的長效機制。三是引導自主創業。對從事個體經營的失地農民，建議享受城市下崗職工同等待遇，申報創業小額貸款，在符合條件的情況下，優先辦理營業執照，并對各種稅費進行適當減免。四是開展技能培訓。勞動就業部門定期開展汽駕、電工、廚師等技能培訓，使失地農民勞動力掌握2—3門實用技術，提高勞動技能，鼓勵創辦實體，組織勞務輸出，實現創業就業。五是組織致富轉移。以市場為導向，采取走出去，到外地租地發展種植業和養殖業，帶動群眾創業、就業、致富。

(三)加快戶籍改革，健全社會保障。一是統一規范戶籍管理制度。要打破城鄉分割的二元體制，逐步取消戶籍制度，掃除城市化發展的障礙。必須加快戶籍制度改革，改變城鄉二元結構，統籌城鄉發展。必須加快戶籍法的制定，在總原則的基礎上，各地根據經濟條件和地域優勢，制定有利于經濟發展和社會進步的戶籍法規。現行與戶口相掛鉤的具有經濟利益功能的要素要盡快剝離，還戶籍制度的本來功能。要充分體現保護農民尤其失地農民的權益，解決“農轉非”的后顧之憂，真正使農民“失地不失業，農民變市民”。二是建立健全社會保障機制。多渠道籌措保障資金，建立失地農民社會保障機制，將其納入城市居民范疇，提供可靠的失業救助、醫療保險、養老保險等配套社會保障。要本著群眾能接受，政府能承受的原則，采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點、征地主體拿一點”的辦法，建立失地農民社會保障基金。由國土資源部門在征地費用撥付過程中負責統一辦理，及時、足額轉入社保基金專戶，確保被征地農民基本生活后顧無憂，真正將失地農民轉變為市民，全力推進城鄉一體化，構建和諧社會。

第三篇：城鎮化進程中金融需求及對策研究

城鎮化進程中金融需求及對策研究

今年的《政府工作報告》提出：“堅持走中國特色城鎮化道路，遵循城市發展規律，促進城鎮化健康發展。堅持科學規劃，嚴格管理。加強城市基礎設施和公共服務設施建設，增強城鎮綜合承載能力，提高管理和服務水平。因地制宜，分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮居民。”從字面上看，這段話強調了兩個詞，明確了一個思路。強調的兩個詞一為“城鎮化”，二為“健康發展”。明確的一個思路是“因地制宜，分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮居民。”下面筆者將圍繞以上兩個關鍵詞和一個思路談談自己的看法。

探源：強調城鎮化健康發展弦外有音

“城鎮化”這一概念，前些年就已經提出，但后來逐漸被城市化代替，現在重新強調城鎮化，是有特殊現實背景的。那就是近幾年城市發展出現了“偽城市化”或說“半拉子城市化”問題以及“大城市無序發展，小城市與中心鎮城擴但留不住人，有城無市”問題。城鎮化與城市化有一定差別，城鎮化包括城市化，同時又突出了中小城市和中心鎮的地位。

關于“偽城市化”問題。“偽城市化”問題主要表現在兩個方面：一是多年來新增的數千萬甚至上億城鎮人口絕大多數并未真正轉為城市居民。據中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文的估計，2006年以來，中國新增的數千萬城鎮人口中，真正轉為城市居民的農民工可謂鳳毛麟角。而留在大城市工作的上千萬大學畢業生也多以“蟻族”的方式生活，他們中間相當一部分人也沒有真正的市民身份。這里有一組數據能說明一定問題：據2011年3月出版的《紅旗文稿》報道，北京市人大常委會“合理調控城市人口規模”專題調研組公布的調查數據顯示，北京市常住人口2009年達1972萬，而北京市戶籍人口為1200多萬人，即新移民達700多萬人；據2011年4月7日《解放日報》報道，截至2010年底，申城常住人口為2220.83萬人，其中戶籍人口為1412.32萬人，來滬半年以上流動人口總數達829.82萬人，占常住總人口比重的37.37％；來自新華網2011年3月23日的消息稱，廣州市目前實際人口超過1400萬，其中戶籍人口794.6萬，登記的流動人口為634.7萬；據《新華每日電訊》2011年4月10日報道，截至2010年末，深圳市實際管轄人口超過1300萬，戶籍人口總量為259.4萬，即非戶籍人口達1040萬人。綜合前述數據，北京、上海、廣州、深圳四大一線城市，非戶籍人口即達3200多萬人，這些城市新移民雖然已經被統計為城市人口，但因沒有所在城市戶籍均不能或不完全享受市民待遇。二是在新一輪城市化中，農村大量土地被征用，多達4000萬~5000萬的農民失去土地，其中有不少人成為三無農民，還有一部分農民被上樓，或被就地城市化，而被上樓或被就地城市化的農民多數沒有享受到真正的市民待遇。一些地方政府之所以這樣做，主要是出于土地利益。土地作為目前中國增值最快的資產品，地方政府有足夠的動力將農民土地轉為國有，在商品化開發過程中謀利，侵害了農民的土地權利。農民失地而得不到相應的補償也大大延緩了他們成為城市居民的步伐。

關于“大城市無序發展，小城市和中心鎮城擴但留不住人，有城無市”問題。由于大城市集聚了政治、經濟、科技、文化等方面的資源，是社會化大生產的高密度載體，產業規模大，現代化程度高，吸納就業人口量大，人的價值相對容易實現，所以吸引著各地各方面的人才和勞動力資源蜂涌而來。加之一些城市布局結構不合理，相鄰城市之間發展不夠協調，不利于形成分工明確、布局科學的城鎮體系和空間格局。還有一些城市片面追求經濟增長和擴大城市規模，不考慮當地資源環境承載條件，提出超越發展階段的人口、經濟、城區面積等指標，存在一定的盲目性和無序發展趨勢。還有部分大城市特別是特大城市功能過度集中于中心區，釀成不同程度地人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環境惡化等“城市病”。在小城市和中心鎮的發展上則呈現出另外一種狀態，由于多數小城市和中心鎮缺乏規模較大的支柱產業，基礎設施落后，公共服務缺乏，人們就業難，生活不便，文化精神生活難以滿足需要，人的價值很難得以實現，所以這些地方沒有多大的吸引力，也就留不住人才。近些年來，雖然不少地方政府花了很大力氣，征用農民土地，拉大了城鎮框架，建了不少樓房，但因缺少產業支撐，人氣不足，演繹出有城無市，城鎮人口增加速度大大滯后于城鎮面積增加速度的現象。

現在中央政府強調城鎮化健康發展，就是想化解“偽城市化”或“半拉子城市化”問題，解決大城市無序發展，小城市和中心鎮無人氣發展等問題。達到大中小城市和中心鎮協調發展，合理布局，順利實現我國城市化目標。

對策：實現城鎮化健康發展兩大關鍵

城鎮化健康發展是政府的愿望，人民的要求，也是中國城市化、現代化、生態化、信息化、市場化的客觀需要。要實現城鎮化健康發展，不僅需要進一步改革城鎮化體制，還要搞好頂層設計，制定更加科學合理的城鎮化戰略。按照“因地制宜，分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮居民”的思路，推進城鎮化健康發展。

進一步改革城鎮化體制。改革是目前和將來一段時期城鎮化的最大動力。首先要改革城市戶籍制度，逐步實現公民自由遷移。一個公民或家庭在哪里就業、生活或發展，有很多影響因素，包括自身素質、各種關系、資源等，只要這個人或這個家庭能夠在某個城市有穩定的工作或收入來源并納稅，有固定的房產或住所，就說明這個人或這個家庭有能力成為這個城市的公民，就應該允許這個人或這個家庭融入這個城市。當這個人或這個家庭不愿或不能在一個城市生活或發展下去時，這個人或這個家庭自然就會離開這個城市去尋找合適的去處。改革僵化的非人性的戶籍制度，代之以人性化的居住登記制度，是城鎮健康發展，消除“偽城市化”的基本前提。有了這個前提，不管是在城鎮工作和生活的農民工還是大學畢業生，皆能順利融入其所在的城鎮。其次要綜合開展土地管理、財稅體制、規劃體制的改革，尤其是要針對國有土地和集體土地間管理二元化等問題進行改革，加強城市對不同層次群體的吸納能力，提高城市的承載能力。同步開展新時期的農村綜合配套改革，通過農地、林地等確權和產權流動，推動土地適度集約經營，并使擁有產權的農民獲得相應收益。同時，為已經城鎮化的農民工及其家屬設立一定的過渡期，使他們在擁有城鎮戶籍的初期能夠同時獲得農村產權收益，以保證他們的生活質量。

搞好頂層設計，制定科學合理的城鎮化戰略。到目前為止，我國還沒有形成一個科學合理、指向明確的城鎮化戰略，這不利于城鎮化進程平穩、健康、有序推進。因此，必須搞好城鎮化戰略的頂層設計。城鎮化戰略要符合我國特殊的國情，面向未來10年~30年的發展，尤其需要實現兩個“半拉子”城鎮化的協調統一和城鎮化人口的合理分布。

首先要實現兩個“半拉子”城鎮化的協調統一。我國城鎮化率自改革開放初的20%

左右，提高了26個百分點達到2009年的46.6%，未來要達到70%的水平，還需要提高25個百分點左右。從城鎮化整體進程來看，我國城鎮化還只是“半拉子”工程。目前的城鎮化統計數據中包含了1.67億農民工和大學畢業生“蟻族”（有人稱為知識民工），這兩部分人并沒有享受到與城鎮居民相同的基本公共服務，也就是說已經完成的城鎮化也是不完整的、“半拉子”的。未來推進城鎮化必須要處理好兩者的關系，我國城鎮化的主體將逐漸由農民工和大學畢業生“蟻族”向農民工家屬轉變，農民工和大學畢業生“蟻族”的市民化是協調推進兩個“半拉子”城鎮化的切入點。近期必須首先推動農民工和大學畢業生“蟻族”的市民化，才能保證城鎮化水平的持續提高。

其次要實現城鎮化人口的合理分布。專家指出，在未來20年~30年內，我國城鎮人口目標是要達到10億人。如此巨大規模的城鎮化人口如何在空間和城鎮體系中合理分布，也即城鎮化人口在東中西部的分布，在大中小城市和小城鎮之間的分布，是城鎮化戰略中面臨的核心問題之一，該問題還關系到中國城鎮化中的一個基礎性矛盾，即大規模城鎮化和嚴格的耕地保護之間的矛盾。

有專家認為，未來，引導城鎮化的合理分布，首先需要設置一個標準，如同我國區域發展的標準是區際基本公共服務均等化一樣，城鎮化也需要類似的簡明標準。而且，還需要考慮到產業發展尤其是勞動密集型和知識密集型產業的發展，綜合考慮到城市群地區的功能，對人口在大中小城市和中心鎮間進行合理引導。總起來看，城鎮化人口分布需要以主體功能區為基礎，主要向優化開發區和重點開發區集中。同時要注意避免“大城市病”與“小城市和中心鎮人氣不足”問題。

第四篇：中國糧食安全問題及對策研究

轉自論文部落論文范文發表論文發表

中國糧食安全問題及對策研究

作者：申晶

【摘要】本文從總量和人均占有量、數量和質量方面分析了中國糧食安全的現狀，從糧食供給發展趨勢和糧食需求發展趨勢兩個方面分析了中國糧食安全面臨的問題，提出確保中國糧食安全必須以保護耕地為基礎，以提高單產為目標，保證糧食增產的可持續性。

【關鍵詞】糧食安全 耕地保護 糧食消費稅

根據我國糧食安全的現狀，國家糧食局調控司與2004年提出了糧食安全的定義，認為糧食安全從本質上講，是指一個國家滿足糧食需求的能力，以及抵御可能出現的各種不測事件的能力。糧食安全的決定性因素是糧食生產及消費的能力和水平，同時也和國家經濟發展水平及外貿狀況有密切的聯系。這一概念與世界糧農組織（FAO）定義的糧食安全稍有不同，但更符合我國國情和發展階段。據此，糧食安全的內涵包括三個方面：一是物質保障能力和水平，包括生產、進口和儲備能力以及滿足不同層次消費需求的保障能力；二是消費能力和水平，包括需求總量以及與經濟發展相適應的消費結構和消費偏好等；三是保障糧食供給的機制和途徑。本文將從糧食供給和需求兩個方面的發展趨勢來分析中國糧食安全面臨的問題，并探討對策。

一、中國糧食安全的現狀

總量安全，人均占有量達到國際安全標準。中國的糧食總產量自2003年來保持穩定增長，2007年突破5億噸，2011年達到5.7億噸，2012年為58957萬噸，除大豆外，其他種類糧食自給率均高于95%的安全水平。聯合國糧農組織（FAO）將一個國家人均糧食年占有量400公斤定為糧食安全的標準，中國糧食人均占有量2010年達到409公斤，2011為425公斤，達到了國際公認的安全標準。

數量安全但質量不高。無論是米面油等直接消費的糧食產品，還是肉蛋奶等經轉化后的間接消費的糧食產品，近年來質量安全問題不斷出現。比較典型的如2013年5月的“毒大米”事件、2011年雙匯“瘦肉精”事件以及2009年轟動全國的“三鹿”事件。主要原因有以下幾點：一是經濟發展帶來的自然環境污染，使得土地、水源等受到污染，糧食質量受到影響；二是在農作物生長過程中化肥農藥的過量使用，導致糧食中殘留過多有害物質；三是由于監管不力，使糧食在儲存、加工、銷售環節被污染，最終導致問題食品流向民眾的餐桌。

二、中國糧食安全面臨的問題

耕地保護形勢嚴峻。一國的糧食總產量取決于耕地數量和單位面積耕地的生產能力，其中耕地數量是保證糧食生產最基本的因素。

耕地作為一種不可再生資源，其數量在一國范圍之內是有限的。耕地總量的減少是對糧食安全最大的威脅。數據顯示，1997～2007年，中國平均每年減少的耕地面積高達1132萬畝。中國的耕地資源并不豐富，人均占有耕地面積只有世界人均耕地面積的四分之一。根據《國家糧食安全中長期規劃綱要2008～2020》，2010和2020年耕地面積不少于18億畝，這是中國耕地保護的“紅線”，也是中國糧食安全的最基本保證。2012年12月，國土資源部發布“2011全國土地變更調查數據”顯示，截止2011年12月31日，全國耕地保有量為18.2476億畝，耕地保護的形勢十分嚴峻。耕地保護的矛盾集中體現在以下三點：人口增加，城市化的發展，非農建設用地不斷增加；水土流失、自然災害等導致的生態退耕使耕地數量減少；農業比較利益低下，農民種糧積極性不高，部分地區耕地拋荒嚴重。

提高單產受多種因素制約。耕地質量是影響單位面積產量的主要因素。同時，單產還受到復種指數、化肥使用量、農業科技貢獻率、水利設施、自然災害等多種因素影響。中國農科院屈寶香等（2009）對影響中國糧食增產潛力的各種因素進行了比較全面的分析，認為提

高單產是保證糧食安全的最重要因素。提高復種指數，提高土地利用率，是提高單產最直接的方法。有研究認為，中國耕地復種指數理論值可達198%，還有很大的潛力可挖。但是，復種指數必須控制在合理的范圍之內，片面提高復種指數會透支土地肥力，使耕地質量快速下降，還會導致化肥的過多使用，對糧食生產而言，是不可持續的。另外，大部分的糧食主產區都是經濟欠發達地區，對農業長期投入不足，導致農田水利基礎配套設施嚴重落后，防災抗災能力低下。隨著近年來環境問題日益突出，自然災害頻繁，這些因素都極大限制了糧食單產的提高。

人口增加的剛性。糧食的需求量取決于人口數量和人均消費量。根據中國現階段的國情，人口數量和人均消費量都是剛性增加的。雖然近十年來中國人口年平均增長率只有0.57%，處于低生育水平階段，但是由于人口基數大，未來十幾年，中國人口仍將以每年800萬到1000萬的速度增長。根據國家統計局的預測，人口高峰將出現在2032年左右，屆時人口總量將達到14.7億人左右。

人均糧食消費量不斷提高。人均消費量包括人均口糧消費量及飼料糧、工業非食品加工糧等的需求量，主要取決于經濟發展水平和人民生活水平。隨著收入水平的提高，消費結構發生變化，突出表現為直接消費糧食的數量停止增長或者開始減少，但是肉蛋奶等畜產品消費急劇增加，畜牧業生產所需的糧食需求爆發性增長。一般來說，豬肉的糧食轉化率為1：4，雞肉的轉化率為1：2，牛羊肉的轉化率為1：7。以2009年13.35億人口為基數，如果每人每年增加1公斤肉類消費，糧食消費會增加52.8億公斤，相當于2010年新增糧食產量的34%。據中科院國情分析研究小組（2000）計算，北京、上海、天津等城市的人均糧食需求量達483公斤。亞洲發達經濟體如日本、新加坡等在人均GNP達到1萬美元時，人均糧食需求量達到550公斤左右。雖然我國目前人均糧食占有量達到國際安全標準400公斤，但是隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，人均糧食需求量會長期保持增加趨勢。以國家統計局公布的2010年末總人口134091萬人為基數，當人均糧食需求達到483公斤時，全年糧食總需求量為64766萬噸，相當于在2012年糧食總產量58957萬噸的基礎上增產9.9%（5809萬噸）。人均糧食需求量達到550公斤時，全年糧食總需求量為73750萬噸，相當于在2012年糧食總產量的基礎上增產25.1%（14793萬噸）。

三、糧食安全問題的對策

通過以上分析，對中國糧食安全問題的判斷是謹慎樂觀的。目前中國的糧食供需平衡是一種脆弱平衡，隨著人口和人均需求量的剛性增加，這種脆弱平衡必將會被打破。糧食既是生活必需品，又是重要的戰略物資，作為人口大國，中國不能過度依賴國際市場上的糧食貿易。要確保中國的糧食安全，只能不遺余力地提高糧食產量。以保護耕地為基礎，提高單產為目標，確保糧食增產的可持續性。

堅守18億畝耕地“紅線”，這是確保糧食安全的基礎。保障基本農田“數量不減少，質量不降低，用途不改變”。對農村土地進行整理，加強對拋荒地、閑置地的管理和利用。隨著城鎮化的發展，城市規模的擴大，工業化對土地的占用等多種因素，人地矛盾尖銳的情況只會愈演愈烈，耕地保護的任務十分艱巨。

加強農田水利基本設施建設，提高防災抗災能力。在合理范圍內提高復種指數，控制化肥和化學藥劑的使用，保護耕地質量。有研究顯示，全國農田只有49.6%實現了有效灌溉。如果能夠加強水利設施建設，解決灌溉問題，糧食產量一定會進一步提高。全國耕地有2/3為中低產田，可通過增施有機肥、測土配方施肥等方式增加土壤肥力，提高耕地質量。加大農業科技投入，特別是對良種研究推廣，新型耕作模式及灌溉技術等能直接提高糧食產量、節約能源的研究。在耕地資源有限的情況下，科技對農業的貢獻率提高成為糧食增產的重要支撐。“十二五”規劃提出，在工業化、城鎮化發展的同時推進農業現代化，堅持走中國特色農業現代化道路，把保障國家糧食安全作為首要目標。

建立有效的農業利益補償機制，增大主銷區對主產區的轉移支付，研究對部分人群征收糧食消費稅的可行性。2011年，中央財政全面取消了糧食主產區糧食風險基金地方配套，此舉大大減輕了糧食主產區的財政負擔，促進了糧食安全。2005年兩會期間就有專家提出開征糧食消費稅的建議。2010年中國農村經濟論壇中，河南省省長郭庚茂再次提出，我國應該探索建立“糧食消費稅”，將征收來的稅金用于支付糧食主產區的農業建設。有學者認為，糧食消費的最大群體恰恰是中低收入群體，高收入人群的糧食消費非常有限，因此在全國范圍開征糧食消費稅，會增加中低收入階層的生活負擔，實際上是“劫貧濟富”。糧食消費稅的征收是否有可行性，稅基和稅率如何確定，征稅對象的范圍如何劃分，怎樣才能真正起到補貼糧食主產區農業建設、促進糧食安全的作用，這些問題都有待我們進一步研究。參考文獻：

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第五篇：中國城鎮化進程中出現的問題及對策

The Problems and Countermeasures in China’s Urbanization

Wang Fujun(Anshan Normal University)

Abstract: Developing small towns is an important way to change our country’s dual economic structure and complete a well-off society in an all round way.In the urbanization, there are some problems such as the laggard planning, the irrational layout, the infrastructure in small towns getting behind the economic development, the weakening of economic functions of small towns and other problems.In allusion to these problems, this paper puts forward the countermeasures that we should develop small towns with advanced planning and rational layout, establish the managerial system which is favorable for the development of the small towns and leaders in small towns should rightly deal with Three Relations and other countermeasures.Key words: Small townsUrbanizationIndustrialization of agriculture

Author: Wang Fujun(1968-), Master, Finance and Economy Department, Anshan Normal University, Associate Professor, engaged in the research of national economy management

中國城鎮化進程中出現的問題及對策

王福君（鞍山師范學院）

摘要：發展小城鎮是改變我國二元經濟結構，實現全面小康的重要途徑，針對我國城鎮化進程中出現的規劃滯后、布局不合理，小城鎮基礎設施落后于經濟發展，小城鎮經濟功能弱化等問題。本文提出了發展小城鎮要超前規劃、合理布局，建立有利于小城鎮發展的管理體制，小城鎮領導者要正確處理三個關系等對策。

關鍵詞：小城鎮城鎮化進程農業產業化

作者簡介：王福君（1968—）碩士鞍山師范學院財經系副教授，從事國民經濟管理研究。

中國城鎮化進程中出現的問題及對策 摘要：發展小城鎮是改變我國二元經濟結構，實現全面小康的重要途徑，針對我國城鎮化進程中出現的規劃滯后、布局不合理，小城鎮基礎設施落后于經濟發展,小城鎮經濟功能弱化等問題。本文提出了發展小城鎮要超前規劃、合理布局，建立有利于小城鎮發展的管理體制，小城鎮領導者要正確處理三個關系等對策。關鍵詞：小城鎮城鎮化進程農業產業化

小城鎮是指現有的縣城和有條件的農村建制鎮。目前我國的小城鎮發展迅速。據2001年統計，我國有縣城2053個，農村建制鎮19555個，這些星羅棋布的小城鎮鎮已經初具規模，經濟發展活躍，對國民經濟的發展起到了極為重要的作用。發展小城鎮既是推進城鎮化，逐漸改變二元經濟結構,推進城鄉共同繁榮,實現全面小康的重要途徑,也是壯大縣域經濟，發展農村產業，增加農民收入的重要條件。

一、小城鎮在社會經濟發展中的作用

1、小城鎮是鄉鎮企業發展的基地

小城鎮的發展為鄉鎮企業和農村產業化的發展提供了工業、技術、文化教育、信息、市場、金融、交通通訊、社會服務等方面的有利條件。而鄉鎮企業和農村產業化的發展又為小城鎮的建設提供了物質基礎。這種相互依存的良性循環，使小城鎮在全面繁榮農村經濟最終實現農民富裕方面發揮著巨大作用。

2、城鎮是城鄉物資交流的場所和文化生活服務的中心

小城鎮由于有較優越的地理位置和比較方便的交通條件以及較好的服務設施，歷來是城鄉物資交流的場所，農產品的集散地①。由于小城鎮又是一個文化生活服務中心，有利于逐漸改變農村居民傳統的思想觀念和生活方式，提高農村人口素質、文明程度、生活質量和水平。

3、小城鎮是調節剩余勞動力的“蓄水池”

隨著我國農村勞動生產率的提高和城鎮化進程的加快，農業剩余勞動力的比重在逐年增大②。尤其是大城市的衛星縣城和無支柱產業的邊遠縣城，剩余勞動力一般已占勞動力總數的1/2左右，小城鎮吸納這些剩余勞動力，既防止了他們盲目涌入大城市，緩解大中城市就業壓力，減少社會不安定因素，又能在城市需要補充勞動力時從這里流出予以滿足。以廣大農村為依托的小城鎮，對農村剩余勞動力可以農工相兼，亦工亦農，就地消化，使之安居樂業。同時也為城市一些有專長、善管理的高素質剩余勞動力提供了施展才華的地方。

4、有利于開拓農村市場，優化農村經濟結構。小城鎮中的各種企業吸引著不少外資和民間資金，促進了城鎮水、電、路、通信等基礎設施建設，直接影響著建筑、建材、冶金、輕工、家電、餐飲、娛樂等的發展。擴大了國內需求，推動了經濟增長，同時也優化了農村經濟結構，促進了農業產業化經營和鄉鎮企業等非農產業健康發展。

二、城鎮化進程中出現的問題

1、規劃滯后、布局不合理

小城鎮規劃應結合城市發展規劃，與附近城市的發展結合在一起，這是一項

整體的區域性的規劃，它決定著區域在今后相當長時間內的整個建設與發展戰略布置，目前我國小城鎮規劃滯后于小城鎮的發展，而且現在的布局又不合理。我國的小城鎮幾乎都位于東南沿海經濟發達地區，且又沿交通干線成線狀分布，根本無法形成條塊結合。

2、小城鎮基礎設施落后于經濟發展

由于農村經濟的發展，人民生活水平的提高，小城鎮的生活服務設施已有較大的提高。但是經濟發展所要求的公共建筑、生產建筑、公用設施等滿足不了當地經濟發展的要求，成為小城鎮經濟發展的瓶頸部門。小城鎮應首先加強當地水、電、路、通信、環保等基礎設施建設，才能帶動建筑、運輸、包裝、餐飲、教育、娛樂、體育等相關產業發展。

3、小城鎮經濟功能弱化

以往城鎮化的動力主體是政府，城鎮的設置、規劃、建設都取決于政府的政

③治取向和政治目標的實現，而忽視與當地經濟特征的融合度，缺乏整體性、前

瞻性，不能用長遠眼光來考慮開發、建設小城鎮，導致小城鎮輻射能力沒后勁，基礎設施不配套，服務供給難保障，城市和產業層次遞進缺位，功能互補缺乏。

4、小城鎮建設法規不健全

小城鎮的建設法規應與城市建設法規相區別。在規劃管理、建設用地管理、各類工程設施管理、環境保護與綠化管理等方面都要有較詳細的法規，以便操作，而且在操作中要嚴格執法，避免有法不依和變項執法情況的出現。

三、有計劃發展小城鎮的對策

中共十六大報告中指出：“要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。發展小城鎮要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局，同發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來。消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動”。由此可見，發展小城鎮是學習貫徹十六大精神，全面建設小康社會的重要任務。

（一）發展小城鎮要超前規劃，合理布局

1、科學規劃小城鎮的性質和功能

科學規劃小城鎮的性質，是指從小城鎮在國家或區域的政治、經濟、文化生活中所擔負的任務和發揮的作用出發，來確定小城鎮的功能。主要依據是自然資源和社會經濟資源、經濟結構和工業結構狀況、小城鎮對大中小城市的依托程度等，以此確立了小城鎮的功能，才能確定小城鎮的性質，是工業城鎮，礦業城鎮，商業城鎮，還是旅游城鎮等，從而確立了小城鎮的發展方向、規模，而后布局。

2、正確規劃小城鎮的經濟格局、使之各具特色

既然是小城鎮，規劃其經濟發展方向時，就應以小為主，注意與當地經濟特征的融合，以發揮本地優勢為主，以發揮傳統產品為主。立足于區域優勢，就地取材，就地加工，形成自己的優勢產業及結構，據此形成自己的城鎮特色和經濟結構。在規劃時要避開大中城市的優勢產業，挺進夾縫形成不同特色的專業化小城鎮。浙江省小城鎮的經濟格局比較有特色；義烏是小商品集散地；勝州主要生產領帶；海寧生產皮革；慶源生產香菇；東洋生產塑雕等。

3、規劃小城鎮發展時要服從經濟區域內城鎮體系的完整性和合理性

小城鎮的規劃要符合區域經濟發展的要求，統籌城鄉經濟社會發展，小城鎮要形成區域經濟的一個支撐點，要形成經濟網絡。在行政隸屬的體系中，要形成村→鎮→縣城→中小城市→大城市這樣一個鏈條。這個鏈條不但是行政的，更應是經濟的、社會的，不同層次要擔負不同的功能，形成合理的城鎮體系。

（二）建立有利于小城鎮發展的管理體制

近二十年來，我國的小城鎮有了較大的發展，但在空間布局等方面發展還不平衡，還存在著一些不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，所以必須從體制上解決以下問題：

1、戶籍制度待進一步理順。戶籍制度造成了中國城鄉二元結構，雖然于2001年10月在全國范圍內推行戶籍制度改革，但戶籍制度在實際中仍用來區分保護和限制的對象。給予城市勞動力以就業保護和一特殊的就業權利，而阻礙農村剩余勞動力就業，沒有形成城鄉一體的勞動力市場，不利于城鎮化的發展，在實際中應實施居住證制度。

2、保障制度有待進一步完善。2002年各城市政府以具有合法固定住所，穩定職業或生活來源為基本落戶條件，但城鎮化進程中往往會出現城市近郊部分農民的耕地已被城市建設全部征用，政府雖付給一定量的補償金，但并沒有負責給這些勞動力提供就業崗位。各地政府應根據小城鎮特點，把小城鎮的社會保障制度納入當地社會經濟發展規劃，并根據其經濟實力確定合適的保障范圍、項目和水平，使進城的農村人口能享受到城市的保障，以吸引他們融入小城鎮。

3、地方性的就業政策有待理順。地方性城市政府在制定就業政策時往往迫于城市就業的壓力，而人為地抬高勞動力異地就業的門檻，限制了從業自由，破壞了市場對工資的決定原則，這種以就業保護為特征的城鄉分割政策，阻礙了城鎮化進程。

（三）小城鎮領導者要正確處理三個關系

小城鎮雖小，但也關系到各方面，需要處理好若干關系問題，特別是自然資源的開發和利用，土地的分配和使用，人口的增長和控制，國家的財力和自我積累能力，農業智力的開發和人才的培訓，工農業產品的生產與交換等方面的問題，如果沒有較好的領導素質，就會只注重任期內的效應，而忽視地區的可持續發展，難以取得經濟、社會、生態的最佳效益。小城鎮領導者要正確處理的關系是：

1、正確處理城鎮化與農業產業化的關系

提高農業的國際競爭力以及農業的國際化趨勢，在我國的一個前提條件是農業勞動力大規模向城鎮轉移，走城鎮化道路，沒有城鎮化提供的條件，農村產業化也無法進行，但城鎮化也需要有農業產業化來提供物質基礎。小城鎮根植于農村，它在規劃布局時就必須充分考慮利用農村得天獨厚的農副產品資源，形成農業產業化。在實際中，一方面要充分利用城鎮化優勢，全力支持和幫助推進產業化進程；另一方面，在農村產業化的基礎上全力支持和幫助農村推進城鎮化進程，完善城市功能體系。

2、正確處理集中與分散的關系

在原有鄉鎮基礎上大力發展小城鎮，是目前認為符合我國現實國情，實現我國農業產業化、農村現代化的捷徑，但會導致城鎮建設過于分散，規模過小，失去了城鎮化原有的意義。據統計：如果把縣城從目前的1.4萬人平均水平擴大到一倍，就可以多吸收剩余勞動力4800萬人。如果把集鎮從目前的500人的平均水平擴大一倍，就可以多吸收農村剩余勞動力2650萬人。城鎮過于分散既不利于提高經濟效益，也不利于保護土地和環境資源，同時也無法形成城市的效應。應當考慮當地的客觀條件、發展方向、輻射能力等因素，不能以近期利益為出發點，要看到長遠成本（如二次遷移成本等）。

3、正確處理主導產業（特色產業）和輔業的關系

小城鎮是經濟發展聚集的結果，沒有經濟的發展就沒有小城鎮的發展。要因

地制宜、突出重點、強調特色。要全面確定和培育當地的主導產業和經濟發展的重點，一個小城鎮沒有主導產業，也就沒有持久的生命力。除了大力發展主導產業外，還要大力發展其他輔業，同時還要積極開發農村房地產、旅游等新興產業，但要分清主輔關系。

（四）積極加快小城鎮基礎設施建設

小城鎮的基礎設施是小城鎮經濟發展的瓶頸，要打破過去政府大包大攬、一 包到底的作法，可以建立多元化的投資機制，可以鼓勵企業、個人等各種所有制經濟到小城鎮來投資基礎設施建設。

參考文獻

①張麗華?加快農村城鎮化發展步伐的思考[J] ?北方財貿，2003，（1）第33頁 ②許丹艷，張計堂?城市化進程中的農村勞動力如何轉移[J]?市場與管理 第22頁

③高全成·農村城市化與農業產業化互動共進是解決我國“三農”問題的有效途徑[J] ?農村經濟導刊，2003（3）第19頁