第一篇：城鎮化進程中的問題

城鎮化有力地吸引了生產要素向城鎮聚集，促進了產業結構的調整和資源的優化配置，成為解決就業、實現市場擴展、推進新型工業化的重要舉措；城鎮承接了大量的農村富余勞動力，在帶動農民增收的同時，還在很大程度上緩解了農村人地緊張的突出矛盾；城鎮化有利于實施國家區域發展總體戰略，統籌城鄉區域協調發展，逐步縮小城鄉區域差別。

今天我們組的報告是討論土地城鎮化與人口城鎮化的關系。對其中存在的一些問題進行了討論。我國城市發展中,存在著土地城鎮化過快的現象。這直接影響了城鎮化的健康發展。

土地城鎮化和人口城鎮化應該有一個合理的比值，這個比值要控制在一個合理的預值范圍，這兩者之間要相互適應，一般來說城鎮用地的增長彈性系數來衡量，國際社會公認的一個標準，應該是在1：1.12之間。從目前我國城市發展情況來看，土地城鎮化的速度遠遠超過了人口城鎮化的速度。從20年的數據表明，在我國建成區的快速增長，而同時城鎮集聚的人口明顯滯后，造成了城鎮的過度擴張，土地城鎮化的速度過快。

分兩個時段來看，第一個時段1990年到2000年，這個時候土地城鎮化的速度是人口城鎮化速度的1.71倍。如果再看到2000年到2010年10年，這個趨勢更快了。城市的建設用地面積擴大了83%，但是城鎮人口僅僅增加了45%。我們的發展現狀是土地城鎮化一直保持快于人口城鎮化速度的情況。

因此我們得到的結論，我國城鎮用地增長的彈性系數大大超過了合理預值，從2000年到2010年，土地城鎮化速率是人口城鎮化速率的1.85倍。如果再考慮人在城市，但是沒有城市戶籍的人口，不能充分享用城鎮用地的情況，實際上土地城鎮化的速度還應該更快一些。其實在2010年的城鎮化速度，應該達到的城鎮化率應該是59%，也就是說現在在城市里的人口數量，如果跟土地相比，整整大概慢了10個百分點。

為了解決土地城鎮化速度過快的狀況，辦法有兩個，第一個是加快人口集聚，第二是控制城鎮用地規模的過快擴張。

第一個是增加城鎮人口，特別是定居的人口，充分釋放城鎮集聚人口的功能，首先是加快各類人口進城定居，把享受城市保障和福利的資格，與戶口脫鉤，使包括農村進城務工人員的人群成為城鎮人口。其次逐步解除戶口的限制條件，消除外來人落戶的限制，切實增加落戶人口。第一條，要把這些能享受的條件逐項逐項享受，比如說原來沒有城市人口不能念書，現在逐步變成沒有城市戶口念書還是可以的，只是在選擇學區上有所差別，這樣逐項來解除跟戶口掛的太緊的各項政策，這樣一步步使城市的進城人員落實下來。第二步才是開放戶籍。

第二個是加強對城市土地擴張過快的管控。這方面主要有幾項措施，在土地規劃中，國土的政策中也做到了相應的一些工作。按照社會經濟發展的要求，來制定用地的極限。通過這樣的規劃來促進大中小城市的協調發展。到目前為止，我國目前的城鎮用地水平，比我們原來設想的要粗放。根據最新的土地調查結果，目前城市的用地已經超出建設部和國土部制定的城市人均用地水平。因此，目前的情況就是，局部是節約的，但是總體上城市用地是浪費的。可以通過設立城市的發展邊界和有條件的建設區，來優化城市布局。在土地利用總體規劃中，設定城鎮發展的邊界，確定容許建設區，防止特大城市、大城市面積的過度擴張。同時還要劃定出限制建設區，這是農業專用的區域，和禁止建設區，就是生態專用的區域等等，使得農村和城市協調發展。

還可以通過約束城鄉建設用地的總量來開展增減掛鉤，防止人地進一步的分離。這個就是把城市的用地和農村用地統籌考慮。建立人口土地聯動的機制，以土地的聯動帶動人口的流動，在減少農村建設用地的條件下，增加城鎮的建設用地，促進農村人口向小城鎮和城市集聚，防止城市擴大，人口不增加。

只有解決了土地城鎮化和人口城鎮化的關系，城鎮化的進程才會健康發展。給大家說這些，謝謝大家。

第二篇：城鎮化進程中失地農民社會保障問題探討

城鎮化進程中失地農民社會保障問題探討

摘要：本文主要探討失地農民的權益保護及社會保障機制的建立等相關問題。本文認為要充分認識失地農民社會保障工作的緊迫性和重要性，農民失地，失去的不僅僅是土地本身，而是一系列的權利和利益。失地農民利益保障當前可以采取的措施：一是逐步建立征地補償和利益分享機制，適當提高補償標準，適度調整不同時期、不同地區征地補償標準的差異，規范農村集體土地征用費管理；二是從一般保障和特殊保障兩個方面建立健全失地農民社會保障制度；三是全面推行市場化就業，為失地農民創造良好的就業環境，實施就業技能培訓，提高就業競爭力，就近開發就業崗位，鼓勵農民自主創業、就業，積極拓展勞務輸出。長遠目標來說，是建立失地農民社會保障體系，其框架內容包括失地農民最低生活保障、養老保障、醫療保障、教育和培訓、法律援助、社會保障立法工作和失地農民社會保障基金等。

一、正確認識失地農民的社會保障問題

（一）充分認識失地農民社會保障工作的緊迫性和重要性

（二）失地農民與城鎮居民在社會保障方面的差異

（三）國家建立失地農民社會保障體系的根據

二、城鎮化進程中社會保障制度的改革

（一）城鎮化進程中我國社會保障制度改革狀況

（二）城鎮化進程中佛山三水某鎮社會保障制度改革狀況

三、西方社會保障經驗的借鑒

（一）例：德國美國英國的社會保障體制

（二）對西方社會保障經驗的借鑒

1、建立社會保障的法律法規

2、建立個人收入調查制度。

3、建立多樣的、靈活的社會福利援助項目體系

4、建立統一的社會保障管理機構

5、重視第三部門的作用

第三篇：城鎮化進程中失地農民問題與對策

城鎮化進程中失地農民問題與對策

隨著城鎮化進程不斷加快，城市規模和空間迅速擴張，征地拆遷力度越來越大，失地農民越來越多。失地農民為新型城鎮化和新型工業化建設作出了很大的犧牲和貢獻。由于歷史、制度等諸多原因，農民在城市化大潮中往往處于被動的弱勢地位，面臨著就業、生活、社會保障等一系列問題。如何妥善解決好失地農民問題，已成為我國當前和今后的一項緊迫而艱巨的任務,筆者深入吉首市乾州新區進行初探。

一、失地農民的現狀與問題

自1999年以來，吉首市委、市政府實施“開發乾州新區，再造一個吉首”新型城市建設戰略，乾州發展突飛猛進，變化日新月異。同時征地項目迅速增加，失地農民迅速增多。據統計，從2000年至2009年底，乾州街道共有1.4萬畝土地被征用，涉及16個社區（村）124個居（村）民小組，失地農民1.6萬人。隨著城市規模不斷擴大，預計今后五年乾州將會征用土地5000余畝，新增失地農民3000余人。從調查情況看，目前乾州新區失地農民主要存在以下問題：

(一)失地農民就業處境艱難。據調查，轄區勞動年齡段內的失地農民大多數只有初中文化，有的甚至只有小學文化，90％以上的沒有技術特長，從而不能適應市場經濟競爭需要，長期處于失業或半失業狀態。目前轄區賦閑在家的失地農民占失地農民總數的36.5%，階段性就業的占失地勞動力的55.3%，其中大部分失地農民只能靠從事裝卸、建筑等重體力勞動來維持家里的生活開支。

(二)失地農民生活狀況堪憂。一是生活消費迅速增加。由于失去了土地的生活保障功能，隨著物價水平的上漲和經濟社會的發展，失地農民的生活消費增加較快。與此同時，失地農民的收入卻沒有得到相應增長。據對100戶失地農民家庭的調查顯示，失地前人均年消費支出為2600元，失地后為3800元左右，比失地前增長46.2%。部分失地農民因此成為困難群體。二是社會保障存在缺位。按照現行政策，失地農民不享受城市居民最低生活保障，同時，大部分村集體又沒有預提留安置款為村民繳納養老保險和醫療保險，失地農民對今后生活普遍感到擔憂。

(三)失地農民“農轉非”問題突出。2006年2月,市委、市政府為推進城鎮化，規范管理，實行行政區劃調整，原萬溶江鄉和原乾州辦事處合并為新的乾州街道辦事處。同年9月，街道把“城中村”合并或改為社區，經整合調整后設10個社區、6個行政村。從戶籍管理上來講失地農民也應該轉為居民，即農業戶口轉為非農業戶口（簡稱農轉非）。但街道村改居4年來，失地農民不但不愿轉居民戶口，而且原先轉為居民戶口的還強烈要求轉回農業戶口。據統計，轄區農業人口從2000年的1.9萬人降到2009年底的1.87萬人，轉為居民和遷出300多人，其中征地農轉非幾乎為零。“農轉非”問題已成為推進城鎮化和實現城鄉一體化進程中的一大突出障礙。

(四)涉及失地農民矛盾糾紛不斷。由于生活缺乏保障，加之征地政策不夠完善，大規模征地與規劃安置滯后的矛盾突出，部分農民心存不滿，導致攬工、阻工、阻路和無理上訪、越級上訪事件時有發生，一定程度影響到社會大局穩定。據統計。2006年—2009年，全區共發生到市、州上訪2750多人次，其中集體訪120多批2000多人；赴省進京上訪20人次。

二、失地農民問題存在的主要原因

(一)補償安置政策滯后。一是征地價格偏低。按照市委、市政府有關政策精神，目前確定征地價格標準主要實行以年產值乘倍數的方式，這一方式由于沒有考慮到被征用土地位置、當地經濟發展水平等影響土地價值的經濟因素，因而存在征地價格低于土地價值的問題。同時，征地價格標準在一定時期內固定（目前還一直延用2003年的征地拆遷補償政策文件），不能動態反映市場價值變化，也一定程度損害了失地農民權益，導致農民抵觸情緒較大。二是補償安置方式單一，不能長期受益。根據我州現行征地拆遷補償安置政策，對被征地農民的安置主要是土地補償費和土地安置補償費的一次性貨幣安置，讓農民自謀職業。但事實上，農民領取的補償費在新建房屋以后，資金已經所剩無幾，既無余力自謀發展，又沒有其它穩定收入來源，生活水平不升反降。部分在實際操作過程中實行門面房安置的農民，也因為安置房建設規格低、缺乏市場帶動等原因，沒有長期受益的生活來源。而且，隨著城市建設的迅速發展，像現行各業主單位各自為戰的低檔次、小規模的安置房建設，也許在不遠的將來，又是拆遷的對象。

(二)工作機制不夠完善。一是征收范圍的界定不明確。由于目前國家有關法律政策對“公共目的”的解釋不夠明確，在具體實施過程中難以界定工業、商業、公益、城市和農村等土地性質的區別，而且難以為被征用土地農民理解，從而導致操作困難。如目前征用的工業商業用地每畝4萬元左右，公益設施用地每畝僅3萬元，同一宗土地因被征用項目性質的不同而存在較大差異，失地農民難免心存怨言。二是征用程序不夠規范。由于征地工作透明度不高，缺乏規范的預告、公示、聽證等工作制度，不少農民是在被動狀態下失地，且利益訴求渠道不暢，導致許多農民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引發過激行為，影響社會大局穩定。

(三)戶籍管理政策存在差異。一是“農轉非”戶口正失去魅力。隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，現行政策逐步向“三農”傾斜。農村農民戶口和城鎮居民戶口所享受的待遇差別逐步縮小，城鎮化的王牌——“農轉非”正逐漸失去魅力。二是失地農民“農轉非”有后顧之憂。首先一旦轉為居民將失去享受農村計劃生育二胎、農村醫保、申請宅基地、危房改造和家電、農機下鄉補貼等惠農政策。另外，擔心不能享受村土地款及村集體經濟收益分配。還擔心原承包土地征用剩余部分會被集體收回等等。失地農民對未來“看不清、摸不透”存在著種種顧慮。三是補償安置對象難界定。對于外來戶、外嫁女、上門婿等人員是否納入補償安置范疇或參與村集體土地征用款的分配等問題，現行法律法規沒有明確規定，在政策操作層面也無法適用。

三、解決失地農民問題的對策與建議

(一)完善征地制度，規范補償程序。建立健全土地征用中的宣傳、預告、公示、聽證等整套制度，以保障土地所有者權益。組建專門的土地審判法庭，公正裁決征地拆遷糾紛。要嚴格依法征地，程序征地，規劃拆遷。規范征地行為,教育和監督行政工作人員在征地工作中不盲目動用行政權力。同時也要嚴格防止非法占用耕地和“圈地”現象，做到征地拆遷規范化、合法化、人性化。在補償標準上，建立相對統一,適時調整的征地拆遷補償標準，關鍵是讓利于民。要堅持以被征地群眾生活水平不降低為原則，根據市場行情，以重置價、土地出讓用途等因素來合理確定不同時期、不同地段土地征用的補償標準。同時，通過州、市政府授權，相關職能部門每年根據實際情況對征地補償標準進行聽證調整，建立動態補償標準機制，切實維護好群眾的利益。在補償方式上，確保各項費用直接、及時、足額補償到村集體或個人手中，減少中間環節，防止克扣挪用行為。

(二)創新安置方式，拓寬就業渠道。除貨幣安置外，重點著眼生產安置，加

強對農民創業就業的幫助和指導，確保失地農民后續發展。一是創新門面房安置。改變現行零星安置，實行規模連片安置，將安置小區建設納入城市建設整體規劃范疇，對今后新區失地農民進行集中安置。安置小區房屋采取以房換房和補差價的方式，以成本價面向失地農民安置。二是發展村集體經濟。預留生產發展用地或部分征地補償款用于興辦集體企業，失地農民按股權參與分紅，形成生產與利益分配的長效機制。三是引導自主創業。對從事個體經營的失地農民，建議享受城市下崗職工同等待遇，申報創業小額貸款，在符合條件的情況下，優先辦理營業執照，并對各種稅費進行適當減免。四是開展技能培訓。勞動就業部門定期開展汽駕、電工、廚師等技能培訓，使失地農民勞動力掌握2—3門實用技術，提高勞動技能，鼓勵創辦實體，組織勞務輸出，實現創業就業。五是組織致富轉移。以市場為導向，采取走出去，到外地租地發展種植業和養殖業，帶動群眾創業、就業、致富。

(三)加快戶籍改革，健全社會保障。一是統一規范戶籍管理制度。要打破城鄉分割的二元體制，逐步取消戶籍制度，掃除城市化發展的障礙。必須加快戶籍制度改革，改變城鄉二元結構，統籌城鄉發展。必須加快戶籍法的制定，在總原則的基礎上，各地根據經濟條件和地域優勢，制定有利于經濟發展和社會進步的戶籍法規。現行與戶口相掛鉤的具有經濟利益功能的要素要盡快剝離，還戶籍制度的本來功能。要充分體現保護農民尤其失地農民的權益，解決“農轉非”的后顧之憂，真正使農民“失地不失業，農民變市民”。二是建立健全社會保障機制。多渠道籌措保障資金，建立失地農民社會保障機制，將其納入城市居民范疇，提供可靠的失業救助、醫療保險、養老保險等配套社會保障。要本著群眾能接受，政府能承受的原則，采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點、征地主體拿一點”的辦法，建立失地農民社會保障基金。由國土資源部門在征地費用撥付過程中負責統一辦理，及時、足額轉入社保基金專戶，確保被征地農民基本生活后顧無憂，真正將失地農民轉變為市民，全力推進城鄉一體化，構建和諧社會。

第四篇：城鎮化進程中失地農民社會保障問題實證研究

城鎮化進程中失地農民社會保障問題實證研究

《 人民論壇 》（2013年第17期）

劉夢巖 馬長海

【摘要】近幾年來，隨著農村城鎮建設的不斷推進，失地農民人數逐步增加，失地農民的社會保障問題已成為城鎮化進程中亟待解決的首要問題。文章在對保定市大馬坊鄉進行實地調查的基礎上，揭示了保定市大馬坊鄉失地農民社會保障的現存問題，并針對性地提出了完善失地農民社會保障的對策建議。

【關鍵詞】失地農民 城鎮化 社會保障 實證研究

案例：保定市大馬坊鄉征地補償政策及保障措施

大馬坊鄉位于河北省保定市西北郊，距市中心4公里，人力資源和土地資源豐富，境內交通便利，北外環路東西貫通，保二環路和向陽路北段穿過轄區。全市三年大變樣的重點工程之一—電谷立交橋坐落于本鄉。大馬坊鄉總人口17000人，總面積20平方公里，耕地面積10794畝。保定市xx區按照“大儲備、大開發”的原則，進行土地整體征用、補償安置等工作，為中國電谷基礎設施建設、招商引資及三年大變樣重點工程、新民居建設等工程用地提供保障。

土地征用補償政策。在土地征用過程中，嚴格執行國家統一區片地價，即每畝80866元。地面附著物的賠償按照國家現行標準執行，地上青苗、樹木等附著物平均按每畝1.6萬元進行賠付；集體所有的農田水利設施及其它地上附著物，參照實際評估價值和有關賠付標準賠付。

失地農民的生活保障措施。在征地補償安置方案中充分考慮了村民的生活保障、養老、工作、新民居建設等實際，制定出臺了整體預征、留用安置地、養老保障和就業培訓等一整套征地綜合補償安置政策。主要包括：按征地總畝數的10%，給村集體預留自主開發用地，鼓勵村集體組織開發建設，所得收益歸全體村民所有；在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農民就業培訓基金；“男滿60周歲、女滿55周歲”的整體被征地村民，按照每人每年2400元的標準由區財政給予養老補助，并隨著保定市城鎮居民最低生活保障標準的提高而做相應幅度的調整。

失地農民社會保障現存主要問題及成因分析

一是現行土地產權制度和土地征用制度的缺陷，造成農民的基本權益無法得到充分保障。我國憲法第十條規定，城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。按照相關法律規定農村集體所有土地由鄉、村、組三級組織所有。但鄉、村、組三者如何所有以及如何分配？法律對此沒有明確規定。“集體所有權”界定上的不清，使鄉、村干部成為集體土地所有權的實際掌控者，失地農民處于弱勢群體地位，成為補償收益的被動接受者。對于土地征用是為了公共利益需要的規定，對什么是“公共利益”卻沒有做出明確的界定，致使在許多情況下的征地“公私不分”，產生了許多“假公濟私”，謀取個人或小集團利益的混亂狀況，嚴重侵害了失地農民的利益。我國《土地管理法》規定：征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告并聽取被征土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但在實際操作中，在征地過程中集體參與程度有限，更不用說征求農民意見了。正因為現行土地制度和土地征用制度的缺陷，更容易使得那些假借“公共利益”征地的集團與鄉、村干部串通在一起，層層截留補償資金，甚至地方政府也參與其中，嚴重侵害了失地農民的利益，最終導致農民在失去賴以生存的土地的情況下，使得自身未來工作生活無法得到保障。

二是由于保障資金匱乏，致使失地農民社會保障層次低，保障能力弱。當前土地管理法規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。甚至有的地方為吸引投資，采取了極低的征地費用。因此可以看出，按照土地的原用途補償，低于市場價值，是一種“不完全補償”，補償標準偏低，嚴重侵害了失地農民的利益。地方政府為給廣大農民建立農村社會保障體系承擔了較大的財政支出，許多地方政府財政狀況并不樂觀，無力再拿出更多資金用于失地農民的社會保障建設。即使一些地方政府財政狀況良好，多數也不愿意將更多財政資金投放于社會保障建設，而是更熱衷于交通整治、城區建設等有利于美化政績的形象工程，使得失地農民在獲得補償費不完全和政府財政支出水平低的雙重作用下，在失去土地保障的前提下，沒有獲得應有的保障。

三是失地農民缺乏技能，而且培訓效率低，失地農民往往處于失業或半失業狀態。長期以來，農民耕種自己的土地，進行年復一年簡單的、周而復始的勞作，所需知識和技能相對較為簡單，加上大部分農民接受教育的時間較短，文化素質和勞動技能偏低，掌握更多的也是有限的農業知識和技能，一旦土地被征用，失地農民往往無所適從。因為通常被征土地在城鎮郊區或城鄉結合部，這些地方往往是經濟發展較快的地方，在該地思想比較活躍的農民早已不再從事農業或附帶從事農業，已經擺脫了對土地的依賴，征不征土地對他們的生活保障不會產生多大影響；而對于在該地一直從事農業、以其為主要收入來源的農民而言，失去土地意味著失去了工作，由于這些農民缺乏從事其他工作的知識和技能，雖然在征地補償政策中有“在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農民就業培訓基金”的規定，但在各級政府組織農民就業培訓時，由于財政投入資金不足，培訓范圍及形式有限，難免效率低下，使得失地農民無法短期獲得可謀取工作的相應技能，常常處于失業或半失業狀態，部分失地農民“種田無地、就業無崗、社保無份”，不得不處于農村和城市的夾縫中，生活異常艱難。

完善失地農民社會保障的建議 一是改革農村土地產權制度和土地征用制度，使失地農民真正獲得相應保障。農村土地的產權制度是農村的基本經濟制度，它反映了農民和土地的關系。當前我國農村土地所有權性質界定不清，所有權主體虛置，土地所有權最重要的權能—土地處分權還掌控在政府名下，加上集體所有權行使程序的缺失，使得農民無法獲得土地及土地交易中應得的利益。可以探索將農村土地國有制或私有制，土地國有制利于全國統一土地市場的建立，但依然難以避免基層政府違背國家意志損害農民利益。農村土地私有制可以排除公權干預和侵蝕，最大限度保護農民利益，按照實事求是的精神，可以進行大膽嘗試。

改革現行土地征用制度，實行較大比例的土地征用留用地政策和征地土地補償費入股政策，使失地農民享受到城鎮化和土地開發帶來的土地增值收益。較大比例的土地征用留用地由于土地開發發生增值，作為集體組織成員的失地農民可以分享收益。在尊重失地農民意愿的前提下，將全部或部分征地補償費入股用地單位，作為股東享受經營分紅，持續分紅收入成為失地農民的生活保障。

二是合理確定補償標準，增加政府財政投入，提高失地農民社會保障水平。改變當前按照土地的原用途補償的辦法，實行考慮未來土地增值收益和持續收益的以評估的市場價值作為補償標準，實現“完全補償”取代“不完全補償”，維護廣大失地農民的利益。使廣大失地農民在失去土地保障的同時，換取其他形式保障的必須資金。并且加強對土地征用過程中的監督管理，切實保證失地農民能夠及時、足額獲得補償資金。同時，各級地方政府切實履行自己的職責，增加失地農民社會保障的財政資金，構建包括養老保險、失業保險、醫療保險、最低生活保障和社會救助在內的較高水平的社會保障體系，使農民失去土地后沒有后顧之憂，這不僅維護了廣大失地農民的根本利益，也會對未來的城鎮化過程中的土地征用產生示范效應，更有利于城鎮化進程的推進及和諧社會的建設。

三是構建政府引導、多形式、多層次的就業培訓機制，提高失地農民的就業能力。首先，構建多層次、市場化的就業培訓機制。政府牽頭、多部門并舉，廣泛動員社會力量，開展旨在提高失地農民素質、強化多形式、多內容、多層次的就業能力的培訓。根據勞動力市場用人需求和結構變化，組織技能培訓，保證培訓工作的針對性、實用性和有效性。其次，構建創業帶動就業的創業培訓機制。政府對在資金、技術等方面具備創業條件的失地農民進行小企業創辦的知識能力培訓，通過優惠政策，優化創業環境，從而造就一批自主創業者，并帶動更多的失地農民實現再就業，形成培訓、創業與帶動就業的良性互動機制。再次，構建城鎮社區就業促進機制。根據城鎮社區需要，在城鎮社區和綠化、環保、衛生、交通等多個便民服務部門開發就業崗位，使部分失地農民從事非固定、臨時性、季節性工作，這樣既能解決他們的就業問題，又方便了社區居民的生活。最后，建立就業服務機制。勞動和社會保障部門要為失地農民提供及時有效的免費就業信息，并能夠使其得到免費的信息咨詢、求職登記、職業指導等服務。

【作者分別為河北農業大學講師，河北農業大學副教授；本文系2012河北省社會科學發展研究課題民生調研專項“河北省加速新型城鎮化進程研究”和2011保定市哲學社會科學規劃課題“保定市農村城鎮化與工業化協調發展對策研究”的階段性成果，項目編號分別為：201201190，201102122】

第五篇：中國城鎮化進程中出現的問題及對策

The Problems and Countermeasures in China’s Urbanization

Wang Fujun(Anshan Normal University)

Abstract: Developing small towns is an important way to change our country’s dual economic structure and complete a well-off society in an all round way.In the urbanization, there are some problems such as the laggard planning, the irrational layout, the infrastructure in small towns getting behind the economic development, the weakening of economic functions of small towns and other problems.In allusion to these problems, this paper puts forward the countermeasures that we should develop small towns with advanced planning and rational layout, establish the managerial system which is favorable for the development of the small towns and leaders in small towns should rightly deal with Three Relations and other countermeasures.Key words: Small townsUrbanizationIndustrialization of agriculture

Author: Wang Fujun(1968-), Master, Finance and Economy Department, Anshan Normal University, Associate Professor, engaged in the research of national economy management

中國城鎮化進程中出現的問題及對策

王福君（鞍山師范學院）

摘要：發展小城鎮是改變我國二元經濟結構，實現全面小康的重要途徑，針對我國城鎮化進程中出現的規劃滯后、布局不合理，小城鎮基礎設施落后于經濟發展，小城鎮經濟功能弱化等問題。本文提出了發展小城鎮要超前規劃、合理布局，建立有利于小城鎮發展的管理體制，小城鎮領導者要正確處理三個關系等對策。

關鍵詞：小城鎮城鎮化進程農業產業化

作者簡介：王福君（1968—）碩士鞍山師范學院財經系副教授，從事國民經濟管理研究。

中國城鎮化進程中出現的問題及對策 摘要：發展小城鎮是改變我國二元經濟結構，實現全面小康的重要途徑，針對我國城鎮化進程中出現的規劃滯后、布局不合理，小城鎮基礎設施落后于經濟發展,小城鎮經濟功能弱化等問題。本文提出了發展小城鎮要超前規劃、合理布局，建立有利于小城鎮發展的管理體制，小城鎮領導者要正確處理三個關系等對策。關鍵詞：小城鎮城鎮化進程農業產業化

小城鎮是指現有的縣城和有條件的農村建制鎮。目前我國的小城鎮發展迅速。據2001年統計，我國有縣城2053個，農村建制鎮19555個，這些星羅棋布的小城鎮鎮已經初具規模，經濟發展活躍，對國民經濟的發展起到了極為重要的作用。發展小城鎮既是推進城鎮化，逐漸改變二元經濟結構,推進城鄉共同繁榮,實現全面小康的重要途徑,也是壯大縣域經濟，發展農村產業，增加農民收入的重要條件。

一、小城鎮在社會經濟發展中的作用

1、小城鎮是鄉鎮企業發展的基地

小城鎮的發展為鄉鎮企業和農村產業化的發展提供了工業、技術、文化教育、信息、市場、金融、交通通訊、社會服務等方面的有利條件。而鄉鎮企業和農村產業化的發展又為小城鎮的建設提供了物質基礎。這種相互依存的良性循環，使小城鎮在全面繁榮農村經濟最終實現農民富裕方面發揮著巨大作用。

2、城鎮是城鄉物資交流的場所和文化生活服務的中心

小城鎮由于有較優越的地理位置和比較方便的交通條件以及較好的服務設施，歷來是城鄉物資交流的場所，農產品的集散地①。由于小城鎮又是一個文化生活服務中心，有利于逐漸改變農村居民傳統的思想觀念和生活方式，提高農村人口素質、文明程度、生活質量和水平。

3、小城鎮是調節剩余勞動力的“蓄水池”

隨著我國農村勞動生產率的提高和城鎮化進程的加快，農業剩余勞動力的比重在逐年增大②。尤其是大城市的衛星縣城和無支柱產業的邊遠縣城，剩余勞動力一般已占勞動力總數的1/2左右，小城鎮吸納這些剩余勞動力，既防止了他們盲目涌入大城市，緩解大中城市就業壓力，減少社會不安定因素，又能在城市需要補充勞動力時從這里流出予以滿足。以廣大農村為依托的小城鎮，對農村剩余勞動力可以農工相兼，亦工亦農，就地消化，使之安居樂業。同時也為城市一些有專長、善管理的高素質剩余勞動力提供了施展才華的地方。

4、有利于開拓農村市場，優化農村經濟結構。小城鎮中的各種企業吸引著不少外資和民間資金，促進了城鎮水、電、路、通信等基礎設施建設，直接影響著建筑、建材、冶金、輕工、家電、餐飲、娛樂等的發展。擴大了國內需求，推動了經濟增長，同時也優化了農村經濟結構，促進了農業產業化經營和鄉鎮企業等非農產業健康發展。

二、城鎮化進程中出現的問題

1、規劃滯后、布局不合理

小城鎮規劃應結合城市發展規劃，與附近城市的發展結合在一起，這是一項

整體的區域性的規劃，它決定著區域在今后相當長時間內的整個建設與發展戰略布置，目前我國小城鎮規劃滯后于小城鎮的發展，而且現在的布局又不合理。我國的小城鎮幾乎都位于東南沿海經濟發達地區，且又沿交通干線成線狀分布，根本無法形成條塊結合。

2、小城鎮基礎設施落后于經濟發展

由于農村經濟的發展，人民生活水平的提高，小城鎮的生活服務設施已有較大的提高。但是經濟發展所要求的公共建筑、生產建筑、公用設施等滿足不了當地經濟發展的要求，成為小城鎮經濟發展的瓶頸部門。小城鎮應首先加強當地水、電、路、通信、環保等基礎設施建設，才能帶動建筑、運輸、包裝、餐飲、教育、娛樂、體育等相關產業發展。

3、小城鎮經濟功能弱化

以往城鎮化的動力主體是政府，城鎮的設置、規劃、建設都取決于政府的政

③治取向和政治目標的實現，而忽視與當地經濟特征的融合度，缺乏整體性、前

瞻性，不能用長遠眼光來考慮開發、建設小城鎮，導致小城鎮輻射能力沒后勁，基礎設施不配套，服務供給難保障，城市和產業層次遞進缺位，功能互補缺乏。

4、小城鎮建設法規不健全

小城鎮的建設法規應與城市建設法規相區別。在規劃管理、建設用地管理、各類工程設施管理、環境保護與綠化管理等方面都要有較詳細的法規，以便操作，而且在操作中要嚴格執法，避免有法不依和變項執法情況的出現。

三、有計劃發展小城鎮的對策

中共十六大報告中指出：“要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。發展小城鎮要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局，同發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來。消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，引導農村勞動力合理有序流動”。由此可見，發展小城鎮是學習貫徹十六大精神，全面建設小康社會的重要任務。

（一）發展小城鎮要超前規劃，合理布局

1、科學規劃小城鎮的性質和功能

科學規劃小城鎮的性質，是指從小城鎮在國家或區域的政治、經濟、文化生活中所擔負的任務和發揮的作用出發，來確定小城鎮的功能。主要依據是自然資源和社會經濟資源、經濟結構和工業結構狀況、小城鎮對大中小城市的依托程度等，以此確立了小城鎮的功能，才能確定小城鎮的性質，是工業城鎮，礦業城鎮，商業城鎮，還是旅游城鎮等，從而確立了小城鎮的發展方向、規模，而后布局。

2、正確規劃小城鎮的經濟格局、使之各具特色

既然是小城鎮，規劃其經濟發展方向時，就應以小為主，注意與當地經濟特征的融合，以發揮本地優勢為主，以發揮傳統產品為主。立足于區域優勢，就地取材，就地加工，形成自己的優勢產業及結構，據此形成自己的城鎮特色和經濟結構。在規劃時要避開大中城市的優勢產業，挺進夾縫形成不同特色的專業化小城鎮。浙江省小城鎮的經濟格局比較有特色；義烏是小商品集散地；勝州主要生產領帶；海寧生產皮革；慶源生產香菇；東洋生產塑雕等。

3、規劃小城鎮發展時要服從經濟區域內城鎮體系的完整性和合理性

小城鎮的規劃要符合區域經濟發展的要求，統籌城鄉經濟社會發展，小城鎮要形成區域經濟的一個支撐點，要形成經濟網絡。在行政隸屬的體系中，要形成村→鎮→縣城→中小城市→大城市這樣一個鏈條。這個鏈條不但是行政的，更應是經濟的、社會的，不同層次要擔負不同的功能，形成合理的城鎮體系。

（二）建立有利于小城鎮發展的管理體制

近二十年來，我國的小城鎮有了較大的發展，但在空間布局等方面發展還不平衡，還存在著一些不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，所以必須從體制上解決以下問題：

1、戶籍制度待進一步理順。戶籍制度造成了中國城鄉二元結構，雖然于2001年10月在全國范圍內推行戶籍制度改革，但戶籍制度在實際中仍用來區分保護和限制的對象。給予城市勞動力以就業保護和一特殊的就業權利，而阻礙農村剩余勞動力就業，沒有形成城鄉一體的勞動力市場，不利于城鎮化的發展，在實際中應實施居住證制度。

2、保障制度有待進一步完善。2002年各城市政府以具有合法固定住所，穩定職業或生活來源為基本落戶條件，但城鎮化進程中往往會出現城市近郊部分農民的耕地已被城市建設全部征用，政府雖付給一定量的補償金，但并沒有負責給這些勞動力提供就業崗位。各地政府應根據小城鎮特點，把小城鎮的社會保障制度納入當地社會經濟發展規劃，并根據其經濟實力確定合適的保障范圍、項目和水平，使進城的農村人口能享受到城市的保障，以吸引他們融入小城鎮。

3、地方性的就業政策有待理順。地方性城市政府在制定就業政策時往往迫于城市就業的壓力，而人為地抬高勞動力異地就業的門檻，限制了從業自由，破壞了市場對工資的決定原則，這種以就業保護為特征的城鄉分割政策，阻礙了城鎮化進程。

（三）小城鎮領導者要正確處理三個關系

小城鎮雖小，但也關系到各方面，需要處理好若干關系問題，特別是自然資源的開發和利用，土地的分配和使用，人口的增長和控制，國家的財力和自我積累能力，農業智力的開發和人才的培訓，工農業產品的生產與交換等方面的問題，如果沒有較好的領導素質，就會只注重任期內的效應，而忽視地區的可持續發展，難以取得經濟、社會、生態的最佳效益。小城鎮領導者要正確處理的關系是：

1、正確處理城鎮化與農業產業化的關系

提高農業的國際競爭力以及農業的國際化趨勢，在我國的一個前提條件是農業勞動力大規模向城鎮轉移，走城鎮化道路，沒有城鎮化提供的條件，農村產業化也無法進行，但城鎮化也需要有農業產業化來提供物質基礎。小城鎮根植于農村，它在規劃布局時就必須充分考慮利用農村得天獨厚的農副產品資源，形成農業產業化。在實際中，一方面要充分利用城鎮化優勢，全力支持和幫助推進產業化進程；另一方面，在農村產業化的基礎上全力支持和幫助農村推進城鎮化進程，完善城市功能體系。

2、正確處理集中與分散的關系

在原有鄉鎮基礎上大力發展小城鎮，是目前認為符合我國現實國情，實現我國農業產業化、農村現代化的捷徑，但會導致城鎮建設過于分散，規模過小，失去了城鎮化原有的意義。據統計：如果把縣城從目前的1.4萬人平均水平擴大到一倍，就可以多吸收剩余勞動力4800萬人。如果把集鎮從目前的500人的平均水平擴大一倍，就可以多吸收農村剩余勞動力2650萬人。城鎮過于分散既不利于提高經濟效益，也不利于保護土地和環境資源，同時也無法形成城市的效應。應當考慮當地的客觀條件、發展方向、輻射能力等因素，不能以近期利益為出發點，要看到長遠成本（如二次遷移成本等）。

3、正確處理主導產業（特色產業）和輔業的關系

小城鎮是經濟發展聚集的結果，沒有經濟的發展就沒有小城鎮的發展。要因

地制宜、突出重點、強調特色。要全面確定和培育當地的主導產業和經濟發展的重點，一個小城鎮沒有主導產業，也就沒有持久的生命力。除了大力發展主導產業外，還要大力發展其他輔業，同時還要積極開發農村房地產、旅游等新興產業，但要分清主輔關系。

（四）積極加快小城鎮基礎設施建設

小城鎮的基礎設施是小城鎮經濟發展的瓶頸，要打破過去政府大包大攬、一 包到底的作法，可以建立多元化的投資機制，可以鼓勵企業、個人等各種所有制經濟到小城鎮來投資基礎設施建設。

參考文獻

①張麗華?加快農村城鎮化發展步伐的思考[J] ?北方財貿，2003，（1）第33頁 ②許丹艷，張計堂?城市化進程中的農村勞動力如何轉移[J]?市場與管理 第22頁

③高全成·農村城市化與農業產業化互動共進是解決我國“三農”問題的有效途徑[J] ?農村經濟導刊，2003（3）第19頁