第一篇：城市化進程中失地農(nóng)民生存狀況

城市化進程中失地農(nóng)民生存狀況

——關(guān)于征地及失地農(nóng)民問題的調(diào)查研究報告

【摘要】通過對經(jīng)濟開發(fā)區(qū)失地農(nóng)民抽樣調(diào)查，研究認為失地農(nóng)民已經(jīng)成為中國最弱勢、最缺乏保障、最邊緣化的群體，成為了影響我國社會穩(wěn)定的巨大的不穩(wěn)定因素，如何解決和處理好失地農(nóng)民問題已經(jīng)變得越來越重要。本課題根據(jù)實際情況結(jié)合全國部分地區(qū)解決此問題的經(jīng)驗提出解決江蘇失地農(nóng)民問題的對策和建議。

關(guān)鍵詞：城市化/失地農(nóng)民/征地制度/執(zhí)行力度/保障機制

前 言

20世紀90年代以來，隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，大量農(nóng)民，特別是城市、城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)民，隨著城市化發(fā)展步伐的加快，大量農(nóng)用土地被征用。農(nóng)用土地的被征用，導(dǎo)致了大量失地農(nóng)民的產(chǎn)生。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，近七成是政府用行政方式征占土地。目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬人左右，每年還要新增200多萬人[1]。我國有近十三億人口，其中有八億農(nóng)民，在城市化進程中，我國將有近六億農(nóng)民成為失去土地的農(nóng)民，他們必須逐漸從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻馵2]。另外，按照《全國土地利用總體規(guī)劃提要》，2000—2030年的30年間。我國占用的耕地將超過5450萬畝，失地或部分失地的農(nóng)民將超過7800萬，這就意味著我國失地農(nóng)民的規(guī)模將會進一步擴大。土地被征用后的農(nóng)民，既不同于城鎮(zhèn)居民，也不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，他們進無出路，退無后路，成了“種田無地，上班無崗，社保無份”的“三無人員”。由于農(nóng)民失去了土地這一生產(chǎn)資料，解決今后的生活問題成為社會焦點。在現(xiàn)有失地農(nóng)民補償安置制度和地方政府解決失地農(nóng)民問題某種程度的無作為下，失地農(nóng)民的權(quán)益在很大程度上受到了侵害。計劃經(jīng)濟時期的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了約6000-8000億元的代價，改革開放時期政府部門低價征用農(nóng)村土地，又使農(nóng)民蒙受了至少2萬億的損失[3]。而近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，現(xiàn)有的農(nóng)地制度沒能真正解決好農(nóng)民同土地的關(guān)系，也沒有使保護耕地的主體和有效機制真正形成。在一些地方，土地糾紛已取代農(nóng)民負擔問題，成為農(nóng)村群體事件的主要誘因。在工業(yè)化、城市化快速推進的過程中，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，土地等生產(chǎn)要素向工業(yè)集聚，經(jīng)濟文化活動以城鎮(zhèn)為中心展開，這是不可阻擋的歷史潮流，必然帶來城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的深刻變化。但是在體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、利益調(diào)整的過程中，如果不能保障好農(nóng)民利益，特別是不能正確處理好被征地農(nóng)民利益，就會使工業(yè)化難化，城市化難成，社會穩(wěn)定難保，黨群關(guān)系緊張。因此，妥善解決失地農(nóng)民的長遠生計和發(fā)展問題成為當前經(jīng)濟社會發(fā)展和各級政府施政的重大課題。

江蘇省在經(jīng)濟的快速發(fā)展中也加快了城市化的進程。建立了大量的工業(yè)園、開發(fā)區(qū)。經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)就是在江蘇經(jīng)濟不斷發(fā)展中建立起來的。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的不斷加快，各市大量土地被征用，使一部分農(nóng)民失去了賴以生存的土地，出現(xiàn)了失地農(nóng)民這一特殊群體。為了客觀反映南昌市失地農(nóng)民的生活和心理狀況，經(jīng)過近4個月的準備，我們社會實踐調(diào)研小組，對南昌市失地比較嚴重的昌北國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的100戶農(nóng)民進行了抽樣調(diào)查。了解南昌市農(nóng)民近

年來耕地被征用后的生活、就業(yè)及心理狀況，及有關(guān)政策的執(zhí)行情況。調(diào)研過程及總結(jié)。

在調(diào)研過程中我們看到了實際的農(nóng)村農(nóng)民的生活，他已不是以前人們所想象那種田野似的生活了。在城市化的發(fā)展過程中農(nóng)民失去了賴于生存的土地，在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天已變的沒有保障沒有依靠的新的弱勢群體。在調(diào)查過程中我看到了失地農(nóng)民那些失落的表情和無助的眼神。在課題組寫論文調(diào)查實際報告時一系列的事情在我們的腦海里閃現(xiàn)。那些無助的村民何時才不為生存困惑，何時有一份滿意的工作，何時有屬于自己的房子。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任陳錫文估算，改革開放以來，政府利用低價征地高價出讓，從農(nóng)民手中拿走的資金約為2萬億元。我國的城市化之所以飛速發(fā)展，大都市建設(shè)日新月異，很大程度上是農(nóng)民在做貢獻，是農(nóng)民降低了我們城市化、現(xiàn)代化的成本。如今，失地農(nóng)民問題的出現(xiàn)，正是這種不合理的征地制度積重難返的產(chǎn)物。城市化在推進，土地在升值、但農(nóng)民并沒有從中得益，這樣的現(xiàn)狀顯然需要改變。

解決失地農(nóng)民的問題，需要徹底改變政府的決策觀念和決策方式。農(nóng)民離開土地進城已成為一個大趨勢，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已經(jīng)成為現(xiàn)實的要求。在涉及土地收益分配這樣與農(nóng)民利益切身相關(guān)的問題上，政府應(yīng)當有所作為。

城市化是解決中國三農(nóng)問題的根本出路．國家正在不斷推進農(nóng)村的城市化進程，在這個過程中，政府需要不斷調(diào)整自身的決策方式，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在實行土地私有制的西方國家，城市化進程往往產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，在歷史上曾經(jīng)引發(fā)嚴重的社會問題，我國實行土地公有制，完全能避免西方國家那種尖銳對立的矛盾，但能否做到這一點，還取決于我們具體的制度和政策安排是否合理，是否能兼顧各個方面的利益，尤其是能否妥善保護失地農(nóng)民的利益。城市化對農(nóng)民來講，應(yīng)該是陽光而不是陰影，但如何通過政府的決策去創(chuàng)造陽光，還需要我們更多地關(guān)注農(nóng)村、善待農(nóng)民。

五、失地農(nóng)民基本情況調(diào)查問卷分析結(jié)果

一方面農(nóng)民失去土地后得到政府部門的大力支持進行失地生活再安置工作。和得到安置費以后，可以有一部分機動資金，他們或是用來從商投資或是用于自己或子女的深造，從而生活變的更加富裕。但另一方面那些原本的種田高手，失去土地后便失去了工作，又沒有其他的特長，斷了收入來源或收入減少而部分村干部又不為失地農(nóng)民解決失地后的安置工作還侵占失地農(nóng)民。從而生活變的貧困。從這可以得出政府基層的執(zhí)行力度對失地農(nóng)民再就業(yè)和提高生活水平有重要的作用。

（二）失地農(nóng)民的心態(tài)和期望

在調(diào)查過程中，我們與失地后收入和生活消費水平下降的部分農(nóng)戶進行了座談，傾聽了他們的意見和想法：

（1）認為土地是生活的保障，部分農(nóng)民失去土地后心里較虛，擔心以后沒有退路。有些農(nóng)民盡管目前生活還過得去，但由于打散工收入不穩(wěn)定，擔心以后的生活問題，希望有比較穩(wěn)定的工作維持生活。農(nóng)民也普遍認為種田經(jīng)濟效益較差，但是有了土地就有收成，至少可以填飽肚子。希望能加快土地流轉(zhuǎn)，讓主要從事農(nóng)業(yè)的失地農(nóng)戶能夠承包多點土地。

（2）普遍認為征地款偏低。征地是國家建設(shè)需要，農(nóng)民是支持的，而且多數(shù)農(nóng)民認為征地對于他們來說暫時是有利的。但認為征地補償款偏低，他們說土地是子孫萬代的命根子，每畝征地僅6000元左右的補償金很不合理。一位調(diào)查戶說：“在征地問題上，征地補償款很少，征地后農(nóng)民缺地又缺錢”。

（3）希望政府著力解決醫(yī)療和教育收費的問題。他們希望政府加快農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)的步伐，在醫(yī)療方面給予有困難的失地農(nóng)民適當照顧。同時希望政府加強對學(xué)校收費的監(jiān)督力度，堅決制止學(xué)校的變相收費行為，并根據(jù)實際情況適當減免一些特困學(xué)生的學(xué)費，以保證學(xué)生不會因貧失學(xué)。

（4）希望政府切實幫助失地農(nóng)民的再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。不少失地農(nóng)民就業(yè)困難，建議政府多下鄉(xiāng)調(diào)研，幫助他們解決就業(yè)問題；有招工指標要對失地農(nóng)民傾斜。部分失地農(nóng)民沒有創(chuàng)業(yè)啟動資金，希望農(nóng)村金融機構(gòu)能放寬信貸條件，降低貸款門檻，幫助農(nóng)民自主經(jīng)營。

（5）是針對目前失地農(nóng)民最擔心的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的問題，希望有關(guān)部門在今后征用土地過程中，對失地農(nóng)民應(yīng)區(qū)別對待，對那些只以土地為生的農(nóng)民應(yīng)以土地換取養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障，以土地換取就業(yè)機會等各種形式解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

六、失地農(nóng)民社會保障體系的建設(shè)和政策的執(zhí)行情況的總結(jié)和思考

（一）補償方面

(1)征地補償標準前后不夠統(tǒng)一，差距較大

補償隨意性大，標準相差懸殊，農(nóng)民難以接受。偏低的補償費也不能全部補到農(nóng)民和村集體手中,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要抽取一定比例。

(2)少數(shù)農(nóng)村基層單位補償安置不夠規(guī)范，透明度不高

目前農(nóng)民征地補償費共有四項：土地補償費、青苗補償費、地上附著物補償費和勞動力補償費。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有勞動力安置費和青苗補償費補給了失地農(nóng)民，其他費用多多少少被鎮(zhèn)(街道)和村一級組織截留使用。征地補償給農(nóng)民的費用原本就不高，再被層層克扣，那么撤村建居后，這些集體資產(chǎn)就有可能成為村干部幾個人所有。再加上農(nóng)村公積金、公益金被鎮(zhèn)或街道“一平二調(diào)”，失地農(nóng)民確實分得很少。

(3)隨便改變用地性質(zhì)，土地成為開發(fā)商的高額利潤。

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，本來是用作公用事業(yè)建設(shè)的，但不少開發(fā)商通過種種關(guān)系，變換土地性質(zhì)，而且以低價拿進，高價賣出。過去買地多的開發(fā)商，一夜之間暴富。征地農(nóng)民對此反響極大。【1】

（4）征地補償分配不規(guī)范，有關(guān)細則規(guī)定不明確。

一是村集體與農(nóng)民分配不統(tǒng)一，各村對留用部分的使用方式不

一、利用效果也不同；二是失地農(nóng)民之間的分配比較混亂，不同的村分配的依據(jù)不同，農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)齡、口糧、田畝面積等因素都可能構(gòu)成分配的依據(jù)，不同的依據(jù)容易產(chǎn)生錯綜復(fù)雜的矛盾。

（二）在安置方面存在三個滯后

（1）征地規(guī)劃和安居工程規(guī)劃滯后。

從總體上看，各地在征地規(guī)劃方面還相對滯后，隨意無序，以至于有些農(nóng)民不知所措，產(chǎn)生抵觸情緒。

（2）就業(yè)安置措施滯后。

對失地農(nóng)民再就業(yè)沒有即時解決，使失地農(nóng)民沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源。影響失地農(nóng)民的生存狀況。

（3）相關(guān)配套政策滯后，失地農(nóng)民得不到實質(zhì)性保障。

主要是就業(yè)、生活、保障、醫(yī)療和教育等措施不夠配套。征地拆遷后，失地農(nóng)民的戶籍、醫(yī)療、就業(yè)、子女入學(xué)、社會保障等如何管理沒有明確；

（三）在培訓(xùn)方面存在三個不平衡

（1）地區(qū)性不平衡。

有的地方十分重視這項工作，成立了領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加大了宣傳力度，政府還出資免費為農(nóng)民培訓(xùn)，有序組織務(wù)工就業(yè)。也有一些地方對這項工作重視不夠，存在一些突出問題。對農(nóng)民培訓(xùn)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成農(nóng)村勞動力培訓(xùn)工作滯后，盡管中央下?lián)芰伺嘤?xùn)資金，可有的地方的配套資金遲遲不能到位；有的縣區(qū)的農(nóng)民培訓(xùn)費用尚未列入財政預(yù)算，連啟動資金都沒有。

（2）培訓(xùn)對象年齡結(jié)構(gòu)不平衡。

各地大多重視35歲以下失地農(nóng)民的培訓(xùn)，并推薦、幫助他們更好就業(yè)。而忽視了對年齡較大的那部分失地農(nóng)民（男

45、女40歲以上）的培訓(xùn)，這一農(nóng)村群體目前難以在城市找到合適的就業(yè)崗位，基本生活難以保證。

（3）培訓(xùn)內(nèi)容和手段不平衡。

由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理，各地在培訓(xùn)內(nèi)容上存在盲目性、無序性傾向，有的沒有按照失地農(nóng)民和用工單位的實際需求安排培訓(xùn)；有的只側(cè)重農(nóng)業(yè)實用技術(shù)培訓(xùn)，而忽視企業(yè)用工技能培訓(xùn)；在培訓(xùn)方式上也不盡相同，差異較大。

（四）農(nóng)民自身的原因

（1）農(nóng)民自身綜合素質(zhì)低，就業(yè)觀念相對落后。一方面，農(nóng)民由于長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，普遍存在“兩低”現(xiàn)象，即文化素質(zhì)低、勞動技能低，有些年齡大、身體弱、面對當前技術(shù)工種多元化、專業(yè)化，對勞動力市場的適應(yīng)能力比較差，“等、靠、要”思想比較嚴重。另一方面，隨著外來人員的逐漸增多，因而勞動力市場競爭更加激烈。

（2）受陳舊觀念的束縛，失地后使他們束手無策，不能面對失地現(xiàn)實去拓寬就業(yè)門路和尋找增收渠道，具體表現(xiàn)在打工怕吃苦，錢少不想掙，投資怕風險等。由于受陳舊觀念的束縛，失地后使他們束手無策。【2】

七、社會保障體系和執(zhí)行情況的對策和建議

如何解決失地農(nóng)民安置問題一直是政府的工作重心。本課題組根據(jù)大量的實地調(diào)查研究和結(jié)合全國部分地區(qū)解決此問題的相關(guān)經(jīng)驗提出解決南昌市失地農(nóng)民安置問題。

（一）政府要改變決策方式、轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的發(fā)展觀和政績觀，轉(zhuǎn)變政府職能，健全失地農(nóng)民維權(quán)渠道。

（二）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織以土地產(chǎn)權(quán)入股分享城市化后土地的增殖收益，從土地資產(chǎn)的收益中，切一塊資金用于定向建立失地農(nóng)民的社保基金；工商業(yè)用地則應(yīng)該實行租賃，由轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)村集體組織向企業(yè)收取租賃費，同樣用于解決失地農(nóng)民長期保障的問題。

（三）推進征地的規(guī)范化、法制化。

（四）改革現(xiàn)有土地征用制度，尊重農(nóng)民土地權(quán)益。提高土地補償標準，調(diào)整土地收益分配。

現(xiàn)有的征地補償標準是按土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計算的，沒有考慮到土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值目前已嚴重偏低的事實，結(jié)果造成補償標準偏低。而且，農(nóng)村土地負載著農(nóng)民就業(yè)和社會保障的功能，失地后應(yīng)該加以補償，但由于企業(yè)用工方式的市場化和農(nóng)村社會保障的缺位，這些都沒有納入現(xiàn)有補償?shù)姆秶，F(xiàn)有的補償標準卻是“買斷式”一次性給付給。沒有任何后續(xù)保障。

(五)監(jiān)督的缺席是基層民主建設(shè)的“軟肋”。

國家征地政策要求征用土地方案和征地補償安置方案必須向農(nóng)民公告，但調(diào)

查發(fā)現(xiàn)，在很多農(nóng)村這些方案都被村干部視為“秘密文件”，不輕易示人，以便對補償款進行挪用、貪污。顯然，我們現(xiàn)行的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和我們推行農(nóng)村基層自治的目的是一個悖論，距離真正的自治還有不小的距離。真正有效的村民自治，是農(nóng)民維護自身利益的制度保障。失地農(nóng)民問題可謂觸動了中國農(nóng)村的深層次矛盾。要想讓農(nóng)民的集體組織真正為農(nóng)民負責，我們還需要不斷探索基層民主的實現(xiàn)形式，完善村民自治制度，顯然這還是一條漫長的道路。當前，失地農(nóng)民的利益要想得到保障，村級組織可以說是最后一道關(guān)口。土地轉(zhuǎn)讓事關(guān)農(nóng)民生存大計，無論是征地補償款分配，還是土地轉(zhuǎn)讓的談判交易，其過程都必須得到充分的監(jiān)督。

(六)大力開展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)提高失地農(nóng)民參與社會就業(yè)的競爭能力

我國是一個人口大國，勞動力就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題始終是我國城市化進程中首要的問題，我國國情表明，在相當長一段時間內(nèi)初級勞動力市場都會處于供大于求的狀態(tài)，就業(yè)競爭非常激烈。按照目前的城市化速度，全國每年大約有250萬左右的失地農(nóng)民需要安排再就業(yè)。推進城市化的核心任務(wù)是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力。因此，要大力開展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，積極引導(dǎo)失地農(nóng)民面向市場自主擇業(yè)。

（1）注重推行市場化就業(yè)。

（2）多形式開展失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)。

（3）多渠道拓展失地農(nóng)民就業(yè)崗位。

(七)加快農(nóng)村集體經(jīng)濟管理及其營運方式改革

（1）加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。

增加農(nóng)民的收入必須加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。一是要充分發(fā)揮近郊農(nóng)村區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)。積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品及各類專業(yè)批發(fā)市場；大力發(fā)展餐飲、賓館、交通運輸、信息服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)。二是要合理利用村級發(fā)展用地，大力發(fā)展近郊工業(yè)，特別是適合于吸納農(nóng)村“兩低”(低收入、低學(xué)歷)剩余勞動力的勞動密集型工業(yè)，以促進農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入。三是要積極鼓勵農(nóng)村勞動力去外地發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)和經(jīng)商活動。同時，政府也要給予相應(yīng)優(yōu)惠政策，大力扶持村集體和農(nóng)民個人創(chuàng)辦三產(chǎn)服務(wù)項目。

（2）建立再就業(yè)創(chuàng)新機制。

（八）以“土地換保障”的思路，加快建立和完善多形式的失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系。

目前土地仍是廣大失地農(nóng)民的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，沒有健全、完善的社會保障制度，就不可能從根本上增強農(nóng)民離開土地的安全感和適應(yīng)市場風險的能力。因此，要積極推行“土地換社保”，逐步建立起失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，從根本上解決農(nóng)民對失去土地后養(yǎng)老問題的擔憂，減少因養(yǎng)老問題產(chǎn)生的城市化阻力，從而加快城鄉(xiāng)社會保障的順利接軌，鋪通城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。

（1）在今后征地過程中政府將解決失地農(nóng)民的社會保障問題作為的征地前置條件，把不妥善解決社會保障問題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內(nèi)容。并且應(yīng)嚴格、認真執(zhí)行。

（2）為失地農(nóng)民設(shè)立的各項社會保險制度，應(yīng)遵循“低進低出”的原則，即設(shè)計一種“少繳費、少得益”的新制度。參保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”為準。在明確將失地農(nóng)民納入當?shù)厣鐣Ｕ象w系的同時，對一時安排不了工作的，要為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險，對享受二年失業(yè)保險待遇后依然缺乏就業(yè)能力、生活困難的，要讓他們享受當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ洗觥ＴO(shè)立失

地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)專項基金。該基金不僅用于現(xiàn)在和以后被征用土地的農(nóng)民的問題，對以前被征用土地的農(nóng)民也要惠及。

（3）專項基金可通過如下渠道籌集：一是政府一定比例的財政撥款；二是從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10%的資金；三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時，按照每平方米25元的標準提取資金；四是從土地儲備增值收益中提取10%的收益；五是從全國社會保障基金投資收益，社會各界捐獻、國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道來解決失地農(nóng)民社會保障的經(jīng)費來源。

總之，在解決失地農(nóng)民安置工作問題上應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和社會形勢的發(fā)展，積極探索和逐步建立具有本地特色的以市場為導(dǎo)向、操作性、可量化的多種途徑并存的失地農(nóng)民社會保障體系，使全省、全國的城市化在一個繁榮穩(wěn)定的環(huán)境下順利推進。

八、后記

此次的社會調(diào)查的結(jié)果有力地修正了我們對農(nóng)村的一系列印象和臆想，我們在震驚之余不免懷有遺憾，那就是豐富多樣、具有濃厚傳統(tǒng)色彩的農(nóng)村生活已漸漸被城市化的快速發(fā)展而慢慢替代，我們以無從發(fā)現(xiàn)與體驗?zāi)欠N祥和的農(nóng)村景象。取而代之的是城市化給予的發(fā)展和城市化進程中政府的某些不作為給農(nóng)村失地農(nóng)民帶來的一系列問題。

我們堅信中國農(nóng)村問題的最終解決有賴于廣大農(nóng)村的社會進步和政府部門的大力解決，這也是促使我們對農(nóng)村問題的研究注入極大熱情與興趣的重要原因之一

【1】［ 作者：劉 峰 秦巖巖 林小麗 徐云飛來源：中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)］。

【2】 文獻。

第二篇：城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

近年來，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會問題，已經(jīng)成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實保護失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)的角度，對失地農(nóng)民的權(quán)益、社會保障問題進行研究。

根據(jù)國務(wù)院批準實施的《1997年-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國人均耕地水平測算，將新增約1200萬被征地農(nóng)民。國土資源部的研究課題《21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策》也指出，在嚴格控制的前提下，2001年-2030年全國年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達3600萬畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農(nóng)民7800萬人，失地農(nóng)民總數(shù)將達到1.1億人。如果用地指標突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國被調(diào)查失地農(nóng)戶中，僅有2.7%的勞動力得到安臵，20%的勞動力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機會。特別是40歲以上的勞動力，他們?nèi)狈氖露⑷a(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗，同時又由于投資理財知識和能力不足，面對變幻莫測的市場，難以為土地補償費尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當一部分農(nóng)民實際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀90年代中期以來企業(yè)為裁減冗員而實行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔了過多的工作人員，再無力安臵大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安臵的失地農(nóng)民因在競爭中處于劣勢，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動力。

二、失地農(nóng)民的社會保障狀況

在我國農(nóng)村，施行的是群眾互助和國家救濟為主的社會保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國城鄉(xiāng)間社會保障資源分配嚴重失

衡，農(nóng)村社會保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動和社會保障

部首次發(fā)布的《近年來我國社會保險基本情況》顯示，目前中國城鎮(zhèn)

參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險的覆蓋率達到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險的推進

比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國社會保障費用支出的情況來看，占全國人口80%的農(nóng)民，只享有社會保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費

用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問題的加劇，為失地農(nóng)民建立

社會保障越來越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會保障制度的實踐就會發(fā)現(xiàn)存在的一些問題：首先，社會保障只是一種稱謂，實質(zhì)

是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農(nóng)民的社會保障制度，其相關(guān)實踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會保障”相差甚遠；其次，由于我國社會保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對

社會保障實踐的實施缺乏有效監(jiān)督、驗證，尤其是對社會保障基金的運營缺乏監(jiān)管；再次，社會保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民

還處于無保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居

民同等的社會保障待遇。就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等

社會保險。

三、完善失地農(nóng)民社會保障制度存在的問題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當前農(nóng)村土地制度的一個明顯缺點就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明

確。為此，明晰國家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理

好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失

地農(nóng)民問題的前提。通過界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運用法律等手段保證

各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵、約束機制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達到農(nóng)地資

源的合理流動和優(yōu)化配臵，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)

村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個“金字塔”型的農(nóng)村土地

產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)

濟組織代表國家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金

字塔的塔底。

(二)完善征地補償制度

1.規(guī)范征地補償程序。目前，就征地補償款的分配問題，法律

尚無明文規(guī)定。征地實施單位一般不直接面對農(nóng)民個人，而只是面對

村、鄉(xiāng)兩級，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財政。在征地補償費里農(nóng)民

最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征

地補償費的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國家行政行為，而不是民事行為，因

此需要按照嚴格的法律程序?qū)嵭小Ｍㄟ^具體的征地程序，可以避免征

地主體在行使征地權(quán)力時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進而保護權(quán)利人的合法權(quán)益。國外在這一點上值得我們借鑒，他們有

嚴格的征地補償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相

關(guān)人先提出補償申請；(2)主管土地征用的政府機構(gòu)自己或請專業(yè)評

估師對被征地及相關(guān)資產(chǎn)進行調(diào)查評估；(3)主管機構(gòu)確定補償金額

及方式；(4)支付補償；(5)如果在補償方面有爭議，有法定機構(gòu)進行

裁決。

2.規(guī)定合理的補償金。從法津方面來講，我國《土地管理法》

規(guī)定的土地補償費、安臵補助費是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計算的。對失地農(nóng)民集體支付的土地補償費為前三年平

均產(chǎn)值的6~lO倍，安臵補助費為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安臵補

償費和土地補償費的標準總和，不得超過土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價值，其在計劃經(jīng)濟體制

下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場經(jīng)濟的大背景下，它失去科學(xué)性

和合理性。這種補償費既沒有反映出土地的地理位臵、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

水平、土地市場交易價格、入均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價值差別，也沒有考慮市場條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這

種補償制度不利于“三農(nóng)”問題的解決和整個社會的平穩(wěn)發(fā)展。地方

政府在征用土地時，必須考慮市場經(jīng)濟規(guī)律，建立真實反映土地資源

價格、土地增值收益和社會保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確

定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補償金標準。在征地補償內(nèi)容

上，除了補償土地價值、勞動力安臵、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p

害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項間接損失等項

目。作為生產(chǎn)資料的補償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要

確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對被征收土地農(nóng)民的安臵，區(qū)

別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為

導(dǎo)向的多種途徑安臵，建立復(fù)合式征地安臵模式或?qū)φ鞯匕才Z補建費的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補償方式多元化。目前，我國主要采取貨幣補償方

式，實行“分錢到戶”一次性到位的單一補償方式。因其補償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補償用于購買急需消費品，加之農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢，補償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)，所以這種

補償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國等發(fā)達國

家的成功經(jīng)驗，土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采

用實物補償。山于各地情況不同，經(jīng)濟發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要。可以采取靈活多樣的補償形式。(1)土地入股。在堅持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將

被征用的土地按市場價格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動貢獻及

土地的狀況等綜合因素折算，實行參股合作經(jīng)營，農(nóng)民入廠就業(yè)，分

享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工

資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補償方式，有利于發(fā)展

生產(chǎn)力，推進城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(2)留地安臵。政府

按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土

地，由其開發(fā)經(jīng)營，實際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留

用土地有留用集體土地、國有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地臵

換。當土地補償不足，土地被征用者長遠生計無法維持時，可以采用

土地臵換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地臵換的情況下，可以采用由

征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代

形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(4)替代地補償。考慮到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土

地補償費后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補償?shù)姆绞?/p>

時，以國有宜農(nóng)土地作為替代地補償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。(5)

增值補償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補償?shù)囊?guī)范

性和公開性，真正實行按市場價補償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到

經(jīng)營城市過程中土地增值部分的收益。

(三)加強對失地農(nóng)民安臵政策的創(chuàng)新

我國失地農(nóng)民的安臵政策經(jīng)過了幾個階段的演變。從 1981 年

-1993年的“貨幣安臵政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)

興起的“土地換社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相繼在不同

地區(qū)實行。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地換保障”等做

法都是“自上而下”的政策運行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維

護自身權(quán)益時處于弱勢地位。城市化進程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項

決策，應(yīng)當在認真聽取農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上進行，要充分地尊重這部分

農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護

失地農(nóng)民利益，從政策上來保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運行模式來彌補“自上而下”的政策

運行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對“土

地換社保”政策的修正和完善，使失地農(nóng)民社會保障政策從“保生活”

逐漸過渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體

會議通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本

生活長期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會保障政策將

會成為推動失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會保障試行

辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自

身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報批等違法用地的實踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后

權(quán)益得到保障。這不失為對舊的安臵模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方

式.不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之

以漁”的方式。力爭把補償化為推進失地農(nóng)民就業(yè)的動力，繼而以失

地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進地方經(jīng)濟的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，鼓勵失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是

大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對較高、體力強

壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進行正常勞作，以致不少農(nóng)

村出現(xiàn)了土地經(jīng)營粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)

務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識、技術(shù)和觀念上的障礙。

因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再從事農(nóng)務(wù)，并形成一

定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營.從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城

市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對比較開闊，他們更了解市場需

求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對比較高的經(jīng)濟作物，他們可以在品種和地域上實行多樣化經(jīng)營，這也會促進農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)

業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補償金進行農(nóng)產(chǎn)品

加工投資，既延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以

為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安臵問

題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實現(xiàn)：一是對吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實行一定的優(yōu)惠政策，對那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會效益的企業(yè)進行稅費減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動企業(yè)增崗

進人的積極性；二是通過發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和

收入增長爭取空間；三是應(yīng)該鼓勵、倡導(dǎo)和推動市民的消費觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對農(nóng)村民間借貸進行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運用既可以為資金所有者增收，又能集中閑臵資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級政府應(yīng)主動與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實現(xiàn)對失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場需求的勞動者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時，各級政府要提供大量準確、及時的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風險和流動成本。

第三篇：城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題探析

近年來，由于失地農(nóng)民利益受損以及基本生活得不到保障而引發(fā)的社會問題，已經(jīng)成為社會各界廣泛關(guān)注的熱點。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實保護失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。很多學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)的角度，對失地農(nóng)民的權(quán)益、社會保障問題進行研究。

根據(jù)國務(wù)院批準實施的《1997年-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。按照目前全國人均耕地水平測算，將新增約1200萬被征地農(nóng)民。國土資源部的研究課題《21世紀我國耕地資源前景分析及保護對策》也指出，在嚴格控制的前提下，2001年-2030年全國年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達3600萬畝。因此，2001-2030年30年間將新占用耕地5450萬畝，新增失地農(nóng)民7800萬人，失地農(nóng)民總數(shù)將達到1.1億人。如果用地指標突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積仍然呈階梯式減少現(xiàn)象，那就意味著每年仍然有大量的農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。

一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全國被調(diào)查失地農(nóng)戶中，僅有2.7%的勞動力得到安置，20%的勞動力賦閑在家，處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機會。特別是40歲以上的勞動力，他們?nèi)狈氖露⑷a(chǎn)業(yè)經(jīng)營的技能和經(jīng)驗，同時又由于投資理財知識和能力不足，面對變幻莫測的市場，難以為土地補償費尋求有效的增值渠道。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當一部分農(nóng)民實際上處于失業(yè)狀態(tài)。自謀職業(yè)的失地農(nóng)民大多外出務(wù)工，但通過這一渠道消化的失地農(nóng)民數(shù)量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世紀90年代中期以來企業(yè)為裁減冗員而實行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔了過多的工作人員，再無力安置大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安置的失地農(nóng)民因在競爭中處于劣勢，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動力。

二、失地農(nóng)民的社會保障狀況

在我國農(nóng)村，施行的是群眾互助和國家救濟為主的社會保障制，其保障水平明顯低于城市。并且我國城鄉(xiāng)間社會保障資源分配嚴重失衡，農(nóng)村社會保障幾近空白。2007年11月 29 日，勞動和社會保障部首次發(fā)布的《近年來我國社會保險基本情況》顯示，目前中國城鎮(zhèn)參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險的覆蓋率達到76%，但“農(nóng)村養(yǎng)老保險的推進比較緩慢，覆蓋面還比較小”。從全國社會保障費用支出的情況來看，占全國人口80%的農(nóng)民，只享有社會保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費用來看，城市居民是農(nóng)民的20倍以上。

隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問題的加劇，為失地農(nóng)民建立社會保障越來越受到重視。但縱觀各地有關(guān)失地農(nóng)民社會保障制度的實踐就會發(fā)現(xiàn)存在的一些問題：首先，社會保障只是一種稱謂，實質(zhì)是一種最低的生活保障。目前部分地方還沒有真正建立起失地農(nóng)民的社會保障制度，其相關(guān)實踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會保障”相差甚遠；其次，由于我國社會保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對社會保障實踐的實施缺乏有效監(jiān)督、驗證，尤其是對社會保障基金的運營缺乏監(jiān)管；再次，社會保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民還處于無保障的狀態(tài)。這表明，失地農(nóng)民中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。就社會保障而言，由于普遍實行了貨幣補償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險。

三、完善失地農(nóng)民社會保障制度存在的問題及政策建議

(—)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

當前農(nóng)村土地制度的一個明顯缺點就是產(chǎn)權(quán)不清晰，主體不明確。為此，明晰國家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失地農(nóng)民問題的前提。通過界定和明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，運用法律等手段保證各種與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有關(guān)的契約或協(xié)議得以實現(xiàn)，才能充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵、約束機制，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度安排上達到農(nóng)地資源的合理流動和優(yōu)化配置，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率和利用率。重構(gòu)后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個“金字塔”型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)濟組織代表國家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金字塔的塔底。

(二)完善征地補償制度

1.規(guī)范征地補償程序。目前，就征地補償款的分配問題，法律尚無明文規(guī)定。征地實施單位一般不直接面對農(nóng)民個人，而只是面對村、鄉(xiāng)兩級，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財政。在征地補償費里農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征地補償費的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。土地征用是國家行政行為，而不是民事行為，因此需要按照嚴格的法律程序?qū)嵭小Ｍㄟ^具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地權(quán)力時行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進而保護權(quán)利人的合法權(quán)益。國外在這一點上值得我們借鑒，他們有嚴格的征地補償程序，可以大致分為：(1)土地的原所有者和利益相關(guān)人先提出補償申請；(2)主管土地征用的政府機構(gòu)自己或請專業(yè)評估師對被征地及相關(guān)資產(chǎn)進行調(diào)查評估；(3)主管機構(gòu)確定補償金額及方式；(4)支付補償；(5)如果在補償方面有爭議，有法定機構(gòu)進行裁決。

2.規(guī)定合理的補償金。從法津方面來講，我國《土地管理法》規(guī)定的土地補償費、安置補助費是以被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)為公式計算的。對失地農(nóng)民集體支付的土地補償費為前三年平均產(chǎn)值的6~lO倍，安置補助費為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。安置補償費和土地補償費的標準總和，不得超過土地征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價值，其在計劃經(jīng)濟體制下曾發(fā)揮了有效的作用。但是在市場經(jīng)濟的大背景下，它失去科學(xué)性和合理性。這種補償費既沒有反映出土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地市場交易價格、入均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價值差別，也沒有考慮市場條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這種補償制度不利于“三農(nóng)”問題的解決和整個社會的平穩(wěn)發(fā)展。地方政府在征用土地時，必須考慮市場經(jīng)濟規(guī)律，建立真實反映土地資源價格、土地增值收益和社會保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補償金標準。在征地補償內(nèi)容上，除了補償土地價值、勞動力安置、青苗損失外，還要增加農(nóng)民在土地承包期內(nèi)正常收益權(quán)損失、土地的潛在收益損失、相鄰?fù)恋氐膿p害、土地增值的收益損失以及農(nóng)民因失去土地的各項間接損失等項目。作為生產(chǎn)資料的補償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。對被征收土地農(nóng)民的安置，區(qū)別不同區(qū)域、不同經(jīng)濟發(fā)展水平、不同年齡段農(nóng)業(yè)人口，建立以市為導(dǎo)向的多種途徑安置，建立復(fù)合式征地安置模式或?qū)φ鞯匕仓醚a建費的分配考慮綜合捆綁使用。

3.土地征收補償方式多元化。目前，我國主要采取貨幣補償方式，實行“分錢到戶”一次性到位的單一補償方式。因其補償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補償用于購買急需消費品，加之

農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢，補償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)，所以這種補償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。借鑒日本、德國等發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，土地征用的補償方式既可以采用貨幣補償，也可以采用實物補償。山于各地情況不同，經(jīng)濟發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要。可以采取靈活多樣的補償形式。(1)土地入股。在堅持農(nóng)地集體所有制不變的情況下，將被征用的土地按市場價格入股，也可以按土地承包關(guān)系、勞動貢獻及土地的狀況等綜合因素折算，實行參股合作經(jīng)營，農(nóng)民入廠就業(yè)，分享土地增值的收益，這種辦法產(chǎn)權(quán)清晰，操作簡單，農(nóng)民按期領(lǐng)取工資和分紅。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補償方式，有利于發(fā)展生產(chǎn)力，推進城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(2)留地安置。政府按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土地，由其開發(fā)經(jīng)營，實際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。留用土地有留用集體土地、國有土地、建設(shè)用地三種方式。(3)土地置換。當土地補償不足，土地被征用者長遠生計無法維持時，可以采用土地置換的方式。在失地農(nóng)民要求以土地置換的情況下，可以采用由征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(4)替代地補償。考慮到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補償費后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補償?shù)姆绞綍r，以國有宜農(nóng)土地作為替代地補償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。(5)增值補償。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補償?shù)囊?guī)范性和公開性，真正實行按市場價補償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到經(jīng)營城市過程中土地增值部分的收益。

(三)加強對失地農(nóng)民安置政策的創(chuàng)新

我國失地農(nóng)民的安置政策經(jīng)過了幾個階段的演變。從 1981 年-1993年的“貨幣安置政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)興起的“土地換社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。另外，“就業(yè)安置”、“留地安置”、“股田制保障安置”等政策也相繼在不同地區(qū)實行。但是也要看到，“貨幣安置”為主和“土地換保障”等做法都是“自上而下”的政策運行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維護自身權(quán)益時處于弱勢地位。城市化進程中事關(guān)失地農(nóng)民利益的各項決策，應(yīng)當在認真聽取農(nóng)民意見的基礎(chǔ)上進行，要充分地尊重這部分農(nóng)民的意愿，從而提高決策的科學(xué)性和民主性，從政策源頭上去維護失地農(nóng)民利益，從政策上來保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題。因此，有必要探索一種“自下而上”的運行模式來彌補“自上而下”的政策運行模式缺陷。2008年出現(xiàn)的新思路“草根融入”政策正是對“土地換社保”政策的修正和完善，使失地農(nóng)民社會保障政策從“保生活”逐漸過渡到“保發(fā)展”階段，從而為失地農(nóng)民市民化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

2008年10月 12 日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。這預(yù)示著今后這種“草根融入”的社會保障政策將會成為推動失地農(nóng)民市民化的重要政策。

2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會保障試行辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。解決了越權(quán)批地、以租代征、化整為零、先斬后奏、邊建設(shè)邊報批等違法用地的實踐難題，確保了被征地農(nóng)民在失地之后權(quán)益得到保障。這不失為對舊的安置模式的一種突破。

(四)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題是關(guān)鍵

在解決好失地農(nóng)民的保障問題上，政府更必須打破單一的思維方式.不妨由單純的“授之以魚”的思維方式拓展到靈活多樣的“授之以漁”的方式。力爭把補償化為推進失地農(nóng)民就業(yè)的動力，繼而以失地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進地方經(jīng)濟的深化發(fā)展。

1.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，鼓勵失地農(nóng)民返鄉(xiāng)。20世紀90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對較高、體力強壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進行正常勞作，以致不少農(nóng)村出現(xiàn)了土地經(jīng)營粗放和撂荒現(xiàn)象。由于失地農(nóng)民本身已具有從事農(nóng)務(wù)勞作的技能和條件，再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)不存在知識、技術(shù)和觀念上的障礙。因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再從事農(nóng)務(wù)，并形成一定規(guī)模的集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營.從而獲得較高的邊際效益。一般來說，城市郊區(qū)農(nóng)民與農(nóng)村農(nóng)民相比視野相對比較開闊，他們更了解市場需求，他們可以根據(jù)他們掌握的情況種植收益相對比較高的經(jīng)濟作物，他們可以在品種和地域上實行多樣化經(jīng)營，這也會促進農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補償金進行農(nóng)產(chǎn)品加工投資，既延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會。

2.多種渠道，拓展就業(yè)崗位。要想徹底解決失地農(nóng)民的安置問題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。拓展就業(yè)崗位的渠道很多，主要可以通過以下途徑來實現(xiàn)：一是對吸納失地農(nóng)民較多的企業(yè)實行一定的優(yōu)惠政策，對那些提供就業(yè)崗位多、兼顧社會效益的企業(yè)進行稅費減免，或提供其它方式的有利條件，以調(diào)動企業(yè)增崗進人的積極性；二是通過發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住宅建設(shè)為農(nóng)民就業(yè)和收入增長爭取空間；三是應(yīng)該鼓勵、倡導(dǎo)和推動市民的消費觀念，使第三產(chǎn)業(yè)成為帶動農(nóng)村剩余勞力較快轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)民收入的重要力量；四是大力發(fā)展農(nóng)村金融，一方面對需要自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行信貸支持，給予低息或免息貸款的政策照顧；另一方面是對農(nóng)村民間借貸進行有效監(jiān)管，使資金真正做到“來之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，民間借貸資金的合理運用既可以為資金所有者增收，又能集中閑置資金發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

3.強化就業(yè)技能，提供就業(yè)信息。各級政府應(yīng)主動與一些學(xué)校特別是技校聯(lián)系，利用現(xiàn)有的師資和設(shè)施，以較少的投入較好地實現(xiàn)對失地農(nóng)民的相關(guān)培訓(xùn)，提高其就技能，讓他們成為符合市場需求的勞動者。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時，各級政府要提供大量準確、及時的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風險和流動成本。

第四篇：城市化進程中失地農(nóng)民問題對策研究

城市化進程中失地農(nóng)民問題對策研究

摘要：“城市化”是指城市規(guī)模和數(shù)量不斷擴大，大量農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)型經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)型經(jīng)濟，城市生活方式向農(nóng)村擴展的過程。在這一過程中隨著我國城市化水平的不斷提高，必然要求大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，為發(fā)展工業(yè)和建設(shè)城市提供土地，征用農(nóng)民土地和產(chǎn)生失地農(nóng)民就不可避免。由于我國土地制度、征地制度不完善等原因，使得一部分農(nóng)民在失去土地之后，有沒有替代土地所必要的生產(chǎn)乃至生活依托，形成了“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的邊緣群眾和弱勢群體，并由此引發(fā)一系列社會問題，成為我國改革發(fā)展穩(wěn)定的巨大隱患和重大難題。因而對城市化進程中失地農(nóng)民問題進行系統(tǒng)的研究，探討解決農(nóng)民失地問題的對策，對于維護社會問題和國家長治久安，具有特殊的重要意義。本文在城市化的背景下探討失地農(nóng)民問題，以城市化理論、三農(nóng)問題理論、政府職能理論為指導(dǎo)，分析了城市化進程中失地農(nóng)民面臨的主要問題及其原因并提出相應(yīng)的解決對策，有效解決城市化進程中農(nóng)民失地問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民、城市化、征地制度、保障機制、問題、對策

引言：“城市化”是一個正在改變著十幾億中國人生活的。并且也令全世界注目的社會急劇變遷的過程。“城市化”主要是指一個社會向城市型社會轉(zhuǎn)變的過程，他最主要的內(nèi)容人口的城市化和生活方式的城市化，即農(nóng)村人口向城市的集結(jié)，以及城市型生活方式向全社會的滲透、普及。然而城市化的發(fā)展必然帶來耕地大面積征用，失地農(nóng)民增多。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論認為：每征用1畝地，就伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)。據(jù)專家分析，按照目前城市化的速度，我國今后每年建設(shè)用地需250萬畝到300萬畝。按城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味每年將有250萬到300萬的農(nóng)民失去土地，按照此速度，到2030年我國的失地農(nóng)民將由目前的3500萬人劇增到1.1億人。農(nóng)民失去土地后，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，不僅經(jīng)歷著從鄉(xiāng)村到城市、從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的劇烈社會變遷，更面臨著生活、心里等各方面的巨大困境。在推進城市化進程中，廣大農(nóng)民做出了巨大的貢獻和個人利益的犧牲，但是他們不僅沒有分享土地增值收益和城市化成果，反而成為城市化進程中的邊緣人和弱勢群體。離開了土地，這些農(nóng)民的就業(yè)將逐漸向非農(nóng)方向轉(zhuǎn)變。但是，我國目前大多數(shù)失地農(nóng)民都是屬于文化和技能低、資金少的弱勢群體。往往被排擠在現(xiàn)代工業(yè)大門之外，失地農(nóng)民就業(yè)難、增收難的問題己成為影響社會穩(wěn)定和城市化進程的障礙性因素。農(nóng)民失地是社會進步的結(jié)果，但同時也是我國社會穩(wěn)定面臨的重大難題。近年來由征地問題所引發(fā)的一系列矛盾越來越激烈，由此形成了失地農(nóng)民、農(nóng)民工和農(nóng)地的“新三農(nóng)問題”。據(jù)國土資源部提供的數(shù)字表明，目前全國1/3以上的群眾上訪是由于土地問題，而其中60%左右直接由征地引起，因此，城市化并不僅僅是建設(shè)出氣派雄偉的城市建筑、四通八達的交通網(wǎng)絡(luò)，更重要的是人的城市化，經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)，必須正確認識農(nóng)村城市化對于我國社會發(fā)展的重大意義，妥善處理失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為關(guān)系到社會和諧的重大問題，研究和解決保護農(nóng)民利益是我們現(xiàn)階段各級政府的重要課題，是進一步推動經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。如何幫助農(nóng)民度過失去土地后的陣痛期，保持社會的穩(wěn)定，是各級鎮(zhèn)府不可回避的責任。失地農(nóng)民問題已經(jīng)引起我國政府的高度重視。城市化進程對農(nóng)民的影響

1.1 失地農(nóng)民數(shù)量越來越多

隨著當前城市化進程的加快，建設(shè)用地需求不斷增長，征地規(guī)模越來越大，與此同時失地農(nóng)民也日益成為了一個不可忽視的龐大群體。近年來隨著我是招商引資城區(qū)開發(fā)和工業(yè)化進程逐步加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用。特別在一些城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，失地農(nóng)民所占比例較大。至 2011 年底，全區(qū)共有失地農(nóng)民一萬兩千余人。土地不僅是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本、最可靠的生活保障。農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和利益，都是以土地為載體的，失去土地就意味著失去了這些權(quán)利和利益存在的基礎(chǔ)和實現(xiàn)條件，導(dǎo)致這些權(quán)利和利益的損害或流失，尤其是導(dǎo)致最主要的權(quán)利和利益———生活保障的失去。

1.2 失地農(nóng)民長遠生計堪憂

我國征地的補償費形式不盡相同，但總體來講征地補償標準都偏低。被征地群眾對現(xiàn)有征地補償方法普遍不認可，單一的經(jīng)濟補償模式也很難給失地農(nóng)民今后的生活提供足夠保障。按現(xiàn)在的物價消費水平，一次性土地補償和安置補助費，最多可維持六七年，而且還要精打細算。事實上，不少農(nóng)民缺乏長遠眼光，有限的補償費很快就會用完。由征地拆遷引發(fā)的很多糾紛、沖突、上訪、訴訟，甚至重大惡性和群體性事件也有時發(fā)生，影響了社會穩(wěn)定和和諧社會的構(gòu)建。

1.3 就業(yè)渠道狹窄

雖然當前有部分失地農(nóng)民在土地征用過程中能獲得較大數(shù)額的土地補償款，但在沒有新的生活來源、城市生活消費高的情況下，一旦土地補償款被消耗，生活水平將馬上下降，失地農(nóng)民群體的生活水平總體上呈現(xiàn)出動蕩性變化。受文化、技能、年齡和政策性因素限制，失地農(nóng)民面臨就業(yè)困境，而對于已經(jīng)就業(yè)（再就業(yè)）的失地農(nóng)民來說，他們大多從事較低社會地位和工資水平的工作，如清潔工、開小出租、飯店服務(wù)員等。有的農(nóng)民失地后背井離鄉(xiāng)到外地打工。他們?nèi)绻麤]有技術(shù)特長，沒有年齡優(yōu)勢，很難找到合適的工作，即使找到，也是既費力收入又低的苦活、臟活、累活。由于失地農(nóng)民大量涌入大中城市，給當?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境和社會治安帶來了一定影響，他們又往往是受排斥、受歧視的對象。總體來說失地農(nóng)民就業(yè)困難，尤其是失地的中老年農(nóng)民就業(yè)更難了。

1.4 失地農(nóng)民難以適應(yīng)生活

由于目前失地農(nóng)民的安置大多是集中地封閉安置方式，失地農(nóng)民大多仍聚居在城市近郊的回遷小區(qū)，仍處于城市的邊緣地帶，平時很少與城市居民打交道。同時，樓方式的城市居住模式也使得失地農(nóng)民的互動次數(shù)開始減少，可以說，失地農(nóng)民的社會交往既保留了農(nóng)村特點，又有了些城市的特征，兼具傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會的雙重特征。在日常生活方面，低收入、高消費的城市生活使得失地農(nóng)民難以對城市生活產(chǎn)生認同。同時，由于失地農(nóng)民過分依戀土地，使得他們對城市生活信心不足，內(nèi)心深處有種莫名的懼怕感，他們面對繁雜而陌生的城市生活，油然產(chǎn)生一種茫然不知所措的心里，對未來充滿了憂慮，非常苦惱和煩躁，影響了他們的正常生活。

造成失地農(nóng)民一系列問題的原因

2.1 政府補償標準設(shè)立不科學(xué)，低位補償造成失地農(nóng)民利益受損。

一般的城市采用的征地補償標準是《土地管理法》第47 條所規(guī)定的，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及、地上附著物和青苗補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，最高不得超過十五倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30 倍。此種計算方法有其不科學(xué)性：首先，土地補償標準沒有與征用土地后的土地所得利益掛鉤。補償考慮的只是過去土地的產(chǎn)值，沒有把土地開發(fā)后的收益計算在內(nèi)。其次，土地補償標準的設(shè)立缺乏對土地本身價值的充分考慮，補償標準沒有把土地肥沃程度計入補償公式之內(nèi)。

2.2 法律規(guī)定不完備，導(dǎo)致征地權(quán)運用的不規(guī)范。

《憲法》明文規(guī)定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農(nóng)民集體所有。《憲法》第十條還規(guī)定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統(tǒng)征為國有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問題，一些商業(yè)性項目用地也必須由政府低價統(tǒng)征后高價轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，對農(nóng)民的合法利益造成侵害。

2.3 現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民對土地財產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。

農(nóng)村土地集體所有，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會發(fā)包”。這就進一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟組織。任何個人和組織擁有某項財產(chǎn)的所有權(quán)，他就相應(yīng)地應(yīng)擁有對該項財產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但現(xiàn)行征地制度，在承認農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時，在征地時又剝奪了農(nóng)民對集體土地擁有的所有權(quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分保障。

2.4土地征用補償標準的測算方法不夠科學(xué)合理。

依據(jù)《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測算辦法對農(nóng)民說服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的 現(xiàn)代 都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會導(dǎo)致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。而當今土地征用后之所以會產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國家規(guī)劃和開發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。因此，在對增值部分的分配上應(yīng)考慮、被征地者的利益。第三，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異會導(dǎo)致地區(qū)地價差異上欠考慮。一個地區(qū)的基礎(chǔ)地價從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢，各地類的產(chǎn)值，特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟條件沒有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測算的征地補償標準就無法反映地區(qū)的地價差異。

2.5與市場經(jīng)濟規(guī)則不相適應(yīng)。

我國現(xiàn)行的征地補償制度是一種純粹的補償關(guān)系，這在計劃經(jīng)濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會各界所接受，但是在市場經(jīng)濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產(chǎn)要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農(nóng)村集體土地還實行計劃經(jīng)濟條件下的配給制征用和補償。其次，農(nóng)民在參與社會生產(chǎn)過程中，都是按照市場價格購買生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現(xiàn)。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經(jīng)濟價值都是很高的。在市場經(jīng)濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應(yīng)真正成為農(nóng)民的一大財富。

2.6 社會保障體制不健全 目前我國的社會保障主要是針對城市戶籍人群，城市化過程中失地農(nóng)民身份難以準確定位則造成該群體在社會保障制度上的缺乏。很多城市征地補償通常都是以貨幣補償為主，基本上沒有就業(yè)培訓(xùn)及就業(yè)安置，也沒有為失地農(nóng)民提供社會保險、社會救濟、社會福利等。土地是農(nóng)民的生活保障，農(nóng)民可以利用土地的價值為自己提供養(yǎng)老保障。然而，如果農(nóng)民失去了土地而沒有獲得社會保障則勢必造成農(nóng)民心理的畏懼感，他們擔心失業(yè)，擔心失去生活保障，擔心未來的生存。

2.7失地農(nóng)民的再就業(yè)困難重重

一般城市失地農(nóng)民再就業(yè)的職業(yè)多數(shù)為環(huán)衛(wèi)工人、小販、臨時工等，自主創(chuàng)業(yè)比例很低，有些甚至淪為無業(yè)游民。為了生存，一些危害社會秩序的行為就很有可能發(fā)生，一定程度上影響著社會和諧。據(jù)調(diào)查分析，缺乏職業(yè)技能是失地農(nóng)民再就業(yè)困難的主因。城市失地農(nóng)民的主要技能是耕種，由于缺乏技能知識，失地農(nóng)民在再就業(yè)過程中完全被動，工資待遇低，勞動強度大；其次，政府對失地農(nóng)民必要技能的培訓(xùn)不到位，部分勞動培訓(xùn)機構(gòu)完全為應(yīng)付上級部門的檢查而潦草行，缺乏跟蹤檢查及反饋；最后，由于就業(yè)渠道的狹窄、就業(yè)信息的不暢通及企業(yè)結(jié)構(gòu)性改革等環(huán)境的影響，失地農(nóng)民就業(yè)難問題突出。部分農(nóng)民失去土地后生茫然。一些失地農(nóng)民不去積極找工作，依賴一次性征地補償維持生計。村民形容這種靠征地補償款過日子為“賦閑吃老本，死坐活吃”。

2.8進城后日常消費支出增長較快

農(nóng)田地被占用后，農(nóng)民原來依靠耕地提供的基本生活保障功能被嚴重弱化，進城后，他們收入減少而物價不斷上漲造成日常生活支出增長較快，原來自產(chǎn)的糧食、蔬菜、家禽等都要購買，有75.4%的失地農(nóng)民認為進城后消費支出“增加很多”。許多失地農(nóng)民對我們說：“過去在農(nóng)村，燒不用花錢的，吃是不用花錢，用水不花錢。自家種點菜吃有余，剩點還可以賣。現(xiàn)在什么都要像城里人一樣，什么東西都得花錢買”。失地農(nóng)民面對城市的高消費，自然就感到消費成本劇增，生活壓力較大。

2.9文化生活缺失，精神文明建設(shè)急需加強

失地農(nóng)民的日常生活狀況往往能反映出社會適應(yīng)的程度。生活方式具有鮮明的群體性。不同的生活方式在一定程度上反映出城鄉(xiāng)居民的差異性，而生活方式一個重要的方面就是閑暇生活的安排。據(jù)調(diào)查：失地農(nóng)民閑暇活動排在前五位的是“看電視”、“聊天”、“打麻將”、“打牌”和“串門”。可見，失地農(nóng)民進城后，閑暇生活基本沿襲傳統(tǒng)農(nóng)村的習慣，閑聊天、串門成為閑暇活動的重要內(nèi)容，休閑娛樂活動貧乏、單調(diào)、不需要消費支出，娛樂活動主要在原村民群體內(nèi)部，幾乎不參與城市社區(qū)的文化活動。如何有效解決城市化進程中失地農(nóng)民問題

3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，不斷增強經(jīng)濟實力

黨的十六大提出：解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”就是要對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展開拓新的空間，為農(nóng)民增收開辟新的途徑，提高農(nóng)業(yè)的競爭力；要靠加快城鎮(zhèn)化、城市化進程，鼓勵農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動。

3.2 建立健全的土地征用及補償制度

集體土地征收補償不僅要考慮農(nóng)民喪失土地的自身價值，更應(yīng)從農(nóng)民日后生計的維護和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長遠利益提供保障。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償應(yīng)充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際，以農(nóng)民征地補償費全部進入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標準，以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補償，應(yīng)當包括對生產(chǎn)資料的補償和對生活保障的補償。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補償標準，今后應(yīng)逐步調(diào)升，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。補償方式要靈活多樣，補償時不僅要考慮土地作為生產(chǎn)、生活資料的補償，還要考慮失地農(nóng)民市民化過程中居住安頓、重新就業(yè)所需的困難補償。

3.3 實行多樣化補償，提供多種形式保障制度

由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展情況不一樣，因此補償方式也不能完全一樣，不同的地方可以采取適合當?shù)鼗緺顩r的補償形式。比如一些地方可以采取土地入股的形式和留地作為村組集體發(fā)展集體經(jīng)濟的形式來作為補償及可持續(xù)發(fā)展的一種方式。像北京的高碑店村，被征地后只剩下80 畝工業(yè)用地，人均14平米，他們沒有把所有的征地補償全部發(fā)放給農(nóng)民，而是預(yù)留一部分用來改造村容村貌，一部分用來開發(fā)村里僅僅剩下的80 畝地，他們根據(jù)市場需建立了2 萬余平米的古典家具民俗園，吸引商戶和顧客，大力發(fā)展古典家具、古舊家具和硬木家具，產(chǎn)品遠銷歐美和東南亞，2005 年，該村村域產(chǎn)值就達12.5 億，人均23652 元，村里每年根據(jù)當初土地入股情況進行分紅，不僅解決了村民的生存問題，同時也使集體經(jīng)濟進一步壯大，值得其它地方借鑒。

3.4 逐步增強失地農(nóng)民就業(yè)適應(yīng)能力

政府除合理予以貨幣補償外，還應(yīng)考慮失地農(nóng)民的長遠利益，在勞動就業(yè)方面給予必要的指導(dǎo)，組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動者素質(zhì)和技能。各級政府可以拿出一部分土地出讓金，專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。首先應(yīng)加強宣傳和培訓(xùn)在就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)觀念、法律意識等方面加強宣傳和引導(dǎo)，提升農(nóng)民自主就業(yè)的意識，使失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，從事個體私營經(jīng)濟。同時，充分利用區(qū)勞動市場和區(qū)鎮(zhèn)勞務(wù)輸出網(wǎng)絡(luò)，組織引導(dǎo)失地農(nóng)民向區(qū)域外發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)外出務(wù)工就業(yè)。建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)中心，在盡可能的條件下，以較低成本費用，引導(dǎo)青年農(nóng)民學(xué)習勞動技能，應(yīng)有政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。此外，對自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。對自主興辦二、三產(chǎn)業(yè)的人員要像對待城市下崗職工一樣，在工商登記、稅務(wù)、信貸、用地、用電等方面給予優(yōu)惠傾斜，讓利于民，增加其自主創(chuàng)業(yè)的信心和決心。

3.5 不斷完善失地農(nóng)民社會保障制度

建立健全的失地農(nóng)民社保制度，加快建立失地農(nóng)民基本生活保障制度體系，妥善解決失地農(nóng)民基本生活問題，是貫徹“三個代表”重要思想、堅持以人為本、維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的重要舉措；是落實科學(xué)發(fā)展觀，加快推進工業(yè)化、城市化的客觀要求。首先應(yīng)建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，對沒有達到城市低保標準的失地農(nóng)民，全部納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農(nóng)民中的基本生存問題；其次，建立由國家、集體和個人共同承擔的資金籌措機制的農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度，確保使被征地人員在年老時有穩(wěn)定的基本生活費，真正讓廣大失地農(nóng)民老有所靠，老有所養(yǎng)；第三、建立失地農(nóng)民失業(yè)保險制度，對失地農(nóng)民進行失業(yè)登記，由政府出資對失地農(nóng)民進行培訓(xùn)并提供就業(yè)信息，對在一定期限內(nèi)失地又失業(yè)的農(nóng)民進行失業(yè)救濟，保障最基本的生活需求；最后要建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度，實行與城鎮(zhèn)職工一樣的基本醫(yī)療保險制度。

3.6 建立集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理和收益分配機制。

在農(nóng)民市民化過程中，必須加強集體資產(chǎn)管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產(chǎn)權(quán)和股份制改革。村集體資產(chǎn)特別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優(yōu)先用于辦理村民的養(yǎng)老保險等社會保障。二是適時組建轉(zhuǎn)型的社區(qū)合作經(jīng)濟組織。社區(qū)合作經(jīng)濟組織應(yīng)接管原村集體資產(chǎn)并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內(nèi)稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優(yōu)惠，以穩(wěn)定合作經(jīng)濟組織的收入來源，提高失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障。三是完善社區(qū)合作經(jīng)濟組織的運作機制。明確社區(qū)合作經(jīng)濟組織的地位，制定規(guī)范的章程范本，確定合理的股權(quán)量化比例及配股政策，使合作經(jīng)濟組織在資產(chǎn)評估、法人登記、股權(quán)設(shè)置、股東權(quán)利與義務(wù)、收益分配辦法、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面都有法可依、有章可循。加快產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，允許股權(quán)內(nèi)、外部自由轉(zhuǎn)讓，促進資產(chǎn)的社會化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經(jīng)驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經(jīng)濟組織。并通過在村外建立特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在村內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，安置人員就業(yè)，將集體經(jīng)濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯(lián)在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農(nóng)民對集體經(jīng)濟財產(chǎn)擁有的所有權(quán)，保證集體資產(chǎn)保值增值，保證集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展給失地農(nóng)民提供的就業(yè)和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經(jīng)濟資產(chǎn)不能搞平調(diào)，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造條件。

3.7 引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn)。

資產(chǎn)的社會福利效用是顯而易見的：有了資產(chǎn)，人們可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產(chǎn)本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經(jīng)濟等資產(chǎn)收益，在預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不安全感方面發(fā)揮著積極的作用。進而言之，引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規(guī)避各種生活風險的重要的安全網(wǎng)之一。一是抓好失地農(nóng)民的住宅規(guī)劃與建設(shè)。城市規(guī)劃部門與建設(shè)單位在設(shè)計建造失地農(nóng)民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長效受益機制。二是壯大村級集體經(jīng)濟。對于必須由國家征用的公益性建設(shè)用地，可以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地，由村集體經(jīng)濟組織開發(fā)、經(jīng)營。對于那些土地征用量大，土地征用補償費較多的行政村，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社區(qū)股份合作制的改革，促進集體資產(chǎn)保值、增值。

3.8 因地制宜，因勢利導(dǎo)，全面做好失地農(nóng)民的就業(yè)安臵

（1）、采取規(guī)劃留用地或土地流轉(zhuǎn)的辦法，解決失地農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)所必需的土地，引導(dǎo)失地農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。失地農(nóng)民是城郊農(nóng)民，從事的大都是經(jīng)濟效益較高的種養(yǎng)業(yè)，有豐富的經(jīng)驗和技術(shù)，失去土地后，多數(shù)仍愿意從事原來的種養(yǎng)業(yè)。為此，建議市政府可在今后規(guī)劃征地中為失地農(nóng)民規(guī)劃留用地。

（2）搞好服務(wù)，不斷完善失地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)條件。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處要成立勞動保障就業(yè)所，加強失地農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使失地農(nóng)民學(xué)得一技之長。另外要加強對失地農(nóng)民的管理工作，對失地農(nóng)民可由國土資源管理部門根據(jù)土地征用情況，發(fā)給《失地農(nóng)民手冊》，其作用可相當于《再就業(yè)優(yōu)惠證》等類似證明。

（3）加大支持力度，讓失地農(nóng)民參與城市建設(shè)、城市管理、城市服務(wù)工作，拓寬就業(yè)渠道。

（4）組織失地農(nóng)民以股東、交易、管理或服務(wù)等形式參與批發(fā)市場經(jīng)營，實現(xiàn)再就業(yè)

3.9 強化體制改革，進一步完善配套政策

（1）盡快出臺失地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非政策。

（2）制定失地農(nóng)民再就業(yè)優(yōu)惠政策。

（3）進一步改進實物安置政策。

（4）不斷完善土地征用補償政策，維護失地農(nóng)民的切身利益。

（5）建立土地入股和租賃制度。用于經(jīng)營項目被征用的土地，進行土地折價，全部或部分入股、租賃的方式，定額收取紅利或租金，使失地農(nóng)民定期分得紅利或租金。

（6）實行預(yù)留安置政策。要在土地統(tǒng)征中安排一定比例的土地，作為安置用地，組織失地農(nóng)民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，建市場、停車場等，這樣既解決了部分失地農(nóng)民的就業(yè)難問題又壯大了集體經(jīng)濟。

總而言之，近年來，雖然我國城市化進程取得了一定的成就，但是農(nóng)業(yè)依然是我國社會經(jīng)濟中最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，特別是在我國進一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和重大項目的推進過程中，農(nóng)業(yè)所起的支撐作用更是不可忽視。在這其中，失地農(nóng)民的就業(yè)問題日益突出，影響到了我國社會經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定，也影響到了社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展。因此，正確認識農(nóng)村城市化對于社會發(fā)展的重大意義，妥善解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，對提高與促進我國社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。

參考文獻：

[1] 胡細華 唐茂華《淺析城市化進程中失地農(nóng)民現(xiàn)狀和可持續(xù)發(fā)展對策》 學(xué)術(shù)論壇 2001,2 [2] 廖小軍

《中國失地農(nóng)民研究》社會科學(xué)文化出版社

2007,8 [3] 王作安

《中國城市近郊失地農(nóng)民生存問題研究》經(jīng)濟科學(xué)出版社

2008,3 [4] 段進軍 陸田 《城市化進程中失地農(nóng)民問題對策探析》南陽師范學(xué)院學(xué)報 2006,5 [5] 余厚平

《 失地農(nóng)民問題的制度經(jīng)濟學(xué)分析》 寧夏社會科學(xué)

2005,3 [6] 韓紀江 孔祥智《城鎮(zhèn)化中農(nóng)民的必然性及問題分析》經(jīng)濟問題 2011，5.[7] 范 欣 黃艷萍《完善農(nóng)村社會保障制度改革》農(nóng)村發(fā)展

2011，14.[8] 石麗娟《建立失地農(nóng)民生活保障制度的途徑》經(jīng)濟論壇 2010，02.[9] 武術(shù)霞《完善失地農(nóng)民社會保障法律機制》發(fā)展研究

2007，3 [10]張媛媛 賀立軍《城市化進程中對失地農(nóng)民就業(yè)問題的再思考》社會科學(xué)家 2004，2

第五篇：淺析我國城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題

轉(zhuǎn)自發(fā)表吧論文范文發(fā)表論文發(fā)表

淺析我國城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題

作者：粟琪 姜澤芳

摘 要 20世紀80年代以來，伴隨著我國城市化進程的快速發(fā)展，產(chǎn)生了一個失去土地卻又無法真正融入城市生活，從而游離于城市與鄉(xiāng)村之間的新的社會困難群體——失地農(nóng)民，而當今社會的快速發(fā)展以及對土地需求的快速增長使得失地農(nóng)民這一特殊群體越來越龐大。作為弱勢群體，失地農(nóng)民社會保障問題正逐步受到社會關(guān)注，成為我國維護社會和諧穩(wěn)定和長治久安的重要因素之一。本文通過對城市化進程中我國失地農(nóng)民社會保存在的主要問題進行分析，提出了健全我國失地農(nóng)民社會保障體系的具體措施，以期能為解決我國失地農(nóng)民社會保障問題提供一些切實可行的方法和對策，維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民 社會保障 問題 對策

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

近年來，隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，征地規(guī)模不斷擴大，大量的農(nóng)業(yè)用地被征用為建設(shè)用地，產(chǎn)生了大批的失地農(nóng)民。當前中國失地農(nóng)民的總數(shù)已經(jīng)超過了4000萬人，在“十一五”期間每年新增的失地農(nóng)民約200萬，“十二五”期間失地農(nóng)民的規(guī)模還將繼續(xù)增加。有學(xué)者測算，預(yù)計到2020年，失地農(nóng)民將突破一億人，成為一個龐大的特殊群體。但當前，對于這個龐大的特殊群體的保障制度并不完善，作為農(nóng)民，他們失去了基于土地產(chǎn)生的經(jīng)濟收入作為生活來源，又不能享受到城鎮(zhèn)職工的社會保障體系帶來的后續(xù)保障，他們的合法權(quán)益得不到有效維護，使他們逐漸成為邊緣化的弱勢群體，由此產(chǎn)生了諸多的社會問題，各種沖突頻繁發(fā)生，嚴重影響社會和諧。在這種背景下，如何將被失地農(nóng)民的利益考慮進來，切實使失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活得以妥善安置，成為一個艱巨而任重道遠的使命。

1失地農(nóng)民概念界定

失地農(nóng)民這一詞匯是現(xiàn)階段我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會快速轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的新詞匯，目前，學(xué)術(shù)界對失地農(nóng)民這一概念并沒有形成統(tǒng)一明晰的認識。一般意義上來講，失地農(nóng)民泛指失去土地的農(nóng)民。白呈明（2003）認為，農(nóng)民在失地過程中，不僅失去了土地、就業(yè)、生活的保障，還失去了政府對他們的技術(shù)、資金、農(nóng)資等方面的支持的機會，農(nóng)民那些與土地密切相關(guān)的文化、教育等方面的權(quán)利的實現(xiàn)也會受到極大的限制。所以，從這個角度上講，失地農(nóng)民指的就是這樣一類弱勢群體，他們因為失去了土地而失去了與土地相關(guān)聯(lián)的一系列權(quán)益和利益。其與土地相關(guān)的權(quán)利包括財產(chǎn)權(quán)利、就業(yè)機會、基本生活保障以及與土地相關(guān)的政治、文化、教育和發(fā)展的權(quán)利等。

2我國失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題

現(xiàn)階段，土地的社會保障功能，這一對農(nóng)民來說最為重要的功能正在逐步消失。農(nóng)民失去了土地就意味著失去了就業(yè)機會和經(jīng)濟收益，同時，失去了最基本的生活保障和養(yǎng)老資源，這一系列的問題讓他們面臨著來自生活、就業(yè)和社會保

障多方面的困境，同時也暴露出了失地農(nóng)民社會保障存在的一些問題。

2.1補償標準偏低，方式單一且費用分配不當

《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前三年平均產(chǎn)值的6—10倍，安置費為4—6倍。西部城市土地補償費和安置補償費平均標準為每人18000元（不含青苗和地上附著物補償），按目前農(nóng)村居民人均消費支出計算，只能維持6年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅能維持3年的生活。雖然近幾年各地適當提高了征地補償標準，但是在征地過程中，土地補償款的分配混亂，出現(xiàn)大量暗箱操作和“尋租”行為，補償款被層層截留，大部分被中間商或地方政府所獲取。另外，在實踐中，其實有多種安置方式可供選擇，比如留地安置、住房安置、就業(yè)安置、投資入股安置、社會保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是貨幣安置，其它安置方式卻很少采用。

2.2尚未建立完善的社會保障體系，覆蓋范圍窄

從嚴格意義上說，目前各地的失地農(nóng)民社會保障政策并未形成一個體系。有些地區(qū)實行的保障政策只能稱為“基本生活保障”制度，其與社會保障相去甚遠，更不具備社會性、福利性、公平性和互助性這些社會保障的基本特征。而一些地區(qū)雖然建立了失地農(nóng)民社會保障的制度框架，但社會保障的內(nèi)容不夠全面。從目前各地的實施情況看，最主要的保障方式是養(yǎng)老保障，而醫(yī)療保障等其它保障方式則鮮有涉及，為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險、提供就業(yè)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)也是在極個別地方實行。另外，目前普遍將失地農(nóng)民的社會保障工作重心定位于養(yǎng)老風險的防范與保障上，而醫(yī)療保險、失業(yè)保障和工傷保險等僅在沿海一些經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)出現(xiàn)，沒有得到普及推廣，社會保障覆蓋面窄。

2.3資金籌集困難，就業(yè)培訓(xùn)不到位

失地農(nóng)民社會保障資金主要來源于征地單位支付的征地補償費、安置補助費以及政府轉(zhuǎn)讓土地所獲得的土地出讓金，并以征地補償費和安置補助費為主。有的地區(qū)專門成立了第三方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，當?shù)卣笳鞯貑挝灰淮涡詫槭У剞r(nóng)民補繳的保險費從征地補償費和安置補助費中扣除，并直接撥付到社會保險經(jīng)辦機構(gòu)；有的地區(qū)則由地方財政、村集體及失地農(nóng)民個人共同負擔失地農(nóng)民的社會保障。但是由于我國《土地管理法》的補償標準較低，而失地農(nóng)民個人大部分缺乏繳費能力，地方政府從土地收益中拿出的補貼也較少，所以失地農(nóng)民保障資金籌集難以保障。另外，沒有穩(wěn)定的資金來源，也使得針對失地農(nóng)民所進行的就業(yè)培訓(xùn)工作難以開展。失地農(nóng)民由于受自身知識水平和科學(xué)文化素質(zhì)的局限，缺乏主動尋找出路的意識，在當前激烈的就業(yè)競爭中處于劣勢，因此其中的相當一部分農(nóng)民處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

2.4保險費用缺乏精算且監(jiān)管缺失

在實際運作中，社會保險部門沒有充分考慮諸如資金的時間價值、平均余命、工資增長率等因素，缺乏對保險費的繳納與待遇支付水平精算。目前許多地區(qū)的保險費繳納直接根據(jù)土地補償費的一定比例確定，而支付水平則以城鎮(zhèn)最低生活保障標準為依據(jù)，對保險待遇的調(diào)整也存在著極大的隨意性，沒有考慮失地農(nóng)民的需求，也沒能適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展。另外，對于保險資金具體的運營、管理以及監(jiān)督，各地方在試行的過程中都沒有明確的、具體的規(guī)定，加上監(jiān)管方面的缺失，都增加了保險資金的風險。

3完善我國失地農(nóng)民社會保障的對策

3.1堅持分類實施，逐步提高補償標準

我國各地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展水平差異性較大，在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障制度的過程中，要考慮各地區(qū)的具體情況，分別進行，循序漸進。首先可以從經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)著手，建立起具有當?shù)靥厣氖У剞r(nóng)民社會保障制度。對于經(jīng)濟相對落后和相對貧困的地區(qū)，可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，以當?shù)貙嶋H經(jīng)濟發(fā)展水平為基礎(chǔ)，可以逐步提高保障的標準。另外，在明確并逐步提高失地農(nóng)民社會保障的水平的同時，應(yīng)該進一步確立合理的征地補償標準，以土地的市場價值為基礎(chǔ)，提高征地補償?shù)囊?guī)范性和公開性，從而真正維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.2完善社會保障體系，擴大覆蓋范圍

由于各地的具體條件不同，所以在建立社會保障體系方面也不能搞一個標準一刀切。而是應(yīng)該在考慮到地區(qū)差異的情況下，分類型分層次的擴大對失地農(nóng)民社會保障的覆蓋面，建立健全一系列的配套措施，解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計和權(quán)益保護問題。具體可以從以下幾個方面入手：第一，實行不同于農(nóng)村社會保障和城鎮(zhèn)居民社會保障的保障體系，使其界于兩者之間，既為失地農(nóng)民失去工作退回農(nóng)村留有退路，又為其農(nóng)轉(zhuǎn)非納入城鎮(zhèn)居民保障體系過度銜接。第二，分層推進，逐步完善保障項目。首先建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和再就業(yè)保障體系，因為養(yǎng)老保險是社會保險最重要的保障；其次是醫(yī)療保險；接著是工傷、生育、失業(yè)保險等，逐步與城鎮(zhèn)職工社會保障體系相銜接。第三，堅持低水平、廣覆蓋的原則。讓各種保障項目能夠在各地得到普遍實行，尤其是經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，從而提高保障水平，擴大社會保障覆蓋范圍。

3.3暢通資金籌集渠道，增加資金投入

資金籌集是社會保障安置運行的基礎(chǔ)。社會保障資金的來源必須穩(wěn)定、暢通、可持續(xù)。在實際操作中，考慮到失地農(nóng)民承擔保障資金的不現(xiàn)實狀況，社會保障資金可采用“存量+增量”的方式解決。征地補償費為保障資金的一次性存量供給。增量部分來源于政府土地征收后的增值或土地使用過程中的收益。從目前情況看，土地征收后的增值收益主要進入了地方各級政府的“財政口袋”。這不僅加劇了失地農(nóng)民社會問題的嚴重性，而且愈加誘發(fā)了地方政府征地的強烈動機。土地增值收益應(yīng)當“取之于民（失地農(nóng)民），用之于民（失地農(nóng)民）”，因此，應(yīng)將土地出讓金優(yōu)先用于失地農(nóng)民社會保障安置的支出。總而言之，失地農(nóng)民社會保障資金的籌集要從土地出讓過程中所有可得的收益中予以解決，從而增加失地農(nóng)民社會保障資金的投入。

3.4構(gòu)建就業(yè)保障機制，引導(dǎo)失地農(nóng)民再就業(yè)

由于我國農(nóng)民長期缺少接受教育和培訓(xùn)的機會，文化素質(zhì)和就業(yè)技能水平低下，在當今競爭激烈的市場經(jīng)濟中處于不利地位，容易成為城市中新的弱勢群體。

為此，我們要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)用工信息共享；在發(fā)揮市場基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的同時，逐步建立一種勞動者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)機制，實現(xiàn)在勞動力市場中統(tǒng)一、公平競爭的就業(yè)格局。構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)保障機制應(yīng)當做到以下幾點：一是要建立被征地農(nóng)民就業(yè)專項資金，保證失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作能順利展開和進行。二是勞動保障部門要建立培訓(xùn)基地，充分利用各類技工學(xué)校和職業(yè)學(xué)校的資源，幫助失地農(nóng)民再就業(yè)。三是加大對失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度，通過落到實處的就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)失地農(nóng)民自主擇業(yè)和勇于創(chuàng)業(yè)，使失地農(nóng)民能在激烈的就業(yè)競爭中占得一席之地。

3.5引入社會保障精算，健全監(jiān)管機制

在社會保障領(lǐng)域，精算在制度建設(shè)、政策評估、財務(wù)預(yù)算、風險預(yù)警等方面都發(fā)揮著重要的作用。在建立新的社會保障制度時，通過精算，可以測算在給定的社會保障資源下可能提供的社會保障水平，或者為了實現(xiàn)一定的社會保障水平必須具備的經(jīng)濟能力，從而為社會保障制度的建立提供依據(jù)。通過長期精算評估報告，反映制度未來的發(fā)展方向，為及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題提供依據(jù)。可見，引入社會保障精算對于評估失地農(nóng)民社會保障制度可持續(xù)性，評價失地農(nóng)民社會保障相關(guān)政策是否能有效提供保障發(fā)揮著重要作用。另外，在健全監(jiān)管機制方面要做到以下幾點：首先，要盡快建立和完善失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)法規(guī)體系，確保失地農(nóng)民社會保障制度的健康運行。其次，明確監(jiān)督主體及其監(jiān)督職能，增強監(jiān)督部門對資金監(jiān)督的專業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性。再次，要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規(guī)定，增強透明度，加大社會監(jiān)督的力度。參考文獻

[1] 宋斌文，荊瑋.城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題研究[J].理論探討，2004（3）.[2] 肖立新.失地農(nóng)民社會保障制度建立和完善的研究[J].農(nóng)業(yè)考古，2012

（3）.[3] 鮑海君，吳次芳.論失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)[J].管理世界，2002（1）.[4] 朱明芬.浙江失地農(nóng)民利益保障現(xiàn)狀調(diào)查及對策研究[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2003（3）.[5] 陳信勇，藍鄧駿.失地農(nóng)民社會保障的制度建構(gòu)[J].中國軟科學(xué)，2004

（3）.[6] 潘海斌.失地農(nóng)民社會保障制度研究[D].杭州：浙江工商大學(xué)，2013.[7] 白呈明.農(nóng)民失地問題的法學(xué)思考[J].人文雜志，2003（1）.[8] 王瓊，李薇.我國失地農(nóng)民社會保障問題研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2012

（6）.[9] 楊卿.對當前我國失地農(nóng)民社會保障模式的評估[J].商業(yè)時代，2008

（32）.[10] 王桐，金喜在.我國失地農(nóng)民的社會保障問題探析[J].勞動保障世界，2012（4）.[11] 郭興友.當前失地農(nóng)民社會保障存在的問題及對策建議[J].安徽農(nóng)學(xué)報，2012（12）.[12] 鐘水映.失地農(nóng)民社會保障安置：制度、模式與方向[J].中州學(xué)刊，2009

（1）.[13] 勞動保障部課題組，何平，金維剛，劉燕生，費平，武玉寧，田曉雯.我國被征地農(nóng)民社會保障制度研究[J].中國勞動，2007（2）.[14] 董恒瑞.我國失地農(nóng)民社會保障制度問題研究[D].長春：東北師范大學(xué)，2012.[15] 申政光.淺析我國城市化進程中失地農(nóng)民問題[J].經(jīng)營管理者，2013

（7）.