第一篇：失地農民問題的分析與對策

北京大學網絡教育學院經濟專題講座 課程論文

失地農民問題的分析與對策

摘要:隨著城市化進程的加快，征地規模越來越大，失地農民日益增多，由于征地補償機制的缺失，使得相當一部分農民失去土地以后，不僅沒有分享土地增值收益和城市化成果，反而成為城市化進程中的邊緣人和弱勢群體。在城市化進程中產生的失地農民就業、安置、社會保障等問題，已成為當前影響社會穩定和發展的首要問題。

關鍵詞：城市化 ；失地農民；就業；社會保障

引言：

城市化是一個國家現代化的重要組成部分，是人類社會發展的必然趨勢。西方大規模的城市化，始于18世紀的英國工業革命。根據聯合國相關組織的預測，到2030年，世界城市化率將達到60%。我國自改革開放后，尤其是近些年來，隨著工業化進程的加快，城市化也進入了一個新的發展階段。由于歷史、制度等諸多原因，農民在城市化大潮中往往處于被動的弱勢地位。城市化是土地增值及其資本化的過程，應該讓農民真正獲得土地增值帶來的收益。然而，在城市化實際進程中，農民不僅沒有獲得相應利益，反而臨著城市化帶來的失地和失業的雙重尷尬。

一、城市化進程中失地農民問題的表現

（一）失地農民的就業率偏低

1、失地農民自身的文化技能、心理等因素的限制

我國城市與農村的發展，“二元制”結構特點明顯。與城市相比，由于受到經濟、教育等條件的限制，農民在文化、技能上都處于劣勢，尤其是純農業戶。即便是在城市接受過職業培訓的農民，也往往選擇留在城市(即社會學中的“人才倒掛”)。另外，在長期農業經濟基礎上形成的“求靜怕動”的社會心理，也成為影響失地農民就業的制約因素。

2、政策性因素的限制

長期以來，戶籍制度、農民創業的限制條件、企業招工的歧視性規定等，都嚴重阻礙了農民的社會流動，影響了失地農民的就業和創業。近些年，隨著改革的深入和社會的發展，雖然情況有所改善，但對于失地農民這個特定的弱勢群體而言，仍遠遠不夠。

（二）土地開發、交易、占用、補償問題上的違法行為屢見不鮮

1、制度保障乏力

在農民失地問題上，雖有一系列相關法律、法規，如《擔保法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《基本農田保護法》等，但由于執行力度不夠，在保護失地農民的權利上往往力不從心。

2、缺乏統一規劃，“城市病”現象嚴重

在城市化過程中，介入主體不一，缺乏統一規劃，如開發商搶建違法建筑(在補償利益的驅動下，農民也可能盲目的增加建筑面積以換得高額補償)、破壞生態平衡、基礎設施落后等問題都會顯露。更有甚者，個別地方政府與開發商暗中勾結，以規模經營為借口，通過一系列行政手段強迫農民進行所謂的土地流轉，改變農民的土地承包關系和土地用途，這都必然增加城市化的安全隱患。

3、失地農民的法律意識相對缺乏，維權能力受限

失地農民的維權意識和維權能力都比較淡薄，缺乏必要的法律常識，在其權利和利益受到侵害時，往往不能借助法律來解決其與另一方或另幾方的爭端，在此過程中往往處于極端被動地位。

（三）針對失地農民的相關制度、政策不健全，執行力度不夠

1、社會保障不到位

在失地農民的社會保障方面，不乏成功的探索，但多數農村社會保障問題突出，失地農民并不能真正享有就業、醫療和養老等社會保障公共服務。另外，我國現行的社會保障制度也有一定缺陷，除救濟助困制度外，社會保障制度尚未完全覆蓋農村，與城市相比，農村還缺乏諸如失業保障制度、商業保險制度等。

2、農民失地后，缺乏有效的培訓和就業指導

在城市化進程中，實現失地農民勞動力的轉移和科學就業，政府的作用必不可少。就目前情況來說，政府作用尚未有效發揮，有待于進一步提高。

3、中介機構缺位明顯

我國2003年的農村勞動力就業人數是9800萬，是1990年1500萬的6倍，在這其中，直接或間接失地農民又占了相當比例。面對如此龐大的勞動力轉移隊伍，農村勞動力輸出中介機構嚴重缺位，這不僅影響了失地農民正常流動，而且使社會不確定因素增加。

二、解決失地農民問題的途徑

（一）嚴格區分公益性用地與經營性用地

法國1789年人權宣言第17條規定：“所有權是神圣不可侵犯的權利。除非為了公共利益的需要，并事先給予公正補償，任何人的財產不能被剝奪。”德國基本法第14條第3款規定：“只有為社會福祉，才能允許征收。”我國要借鑒國外經驗，進一步完善立法，通過立法明確規定只有出于公共利益和公共福利的目的才能征收土地，并兼采概括式和列舉式模式，賦予“公共利益”明晰的內涵和外延，嚴格區分公益性用地與經營性用地，在實踐中，規范征地行為，必要時可以設立“公共利益”的認證程序，對征地項目的公益性進行認證，徹底摒棄借公共利益之名侵犯農民土地財產權的征地行為。

（二）逐步完善土地征用補償機制

從源頭上解決失地農民社會保障資金不足的問題。征地補償是失地農民在城市化進程中所能獲得的最直接的經濟效益，也是引起征地糾紛的焦點。通過推進農村集體土地的市場化來完善征地補償機制，擴大補償范圍，提高補償標準，補償方式要靈活多樣，補償時不僅要考慮土地作為生產、生活資料的補償，還要考慮失地農民市民化過程中居住安頓、重新就業所需的困難補償。以解決農民現實生存需要和未來的發展需要。

（三）推行高效公正的征地程序

使私權利受到充分的尊重。首先，建立獨立于審批單位的仲裁機構，將征地機構、征地人員的收益與征地情況分開，使征地機構在經濟利益上與政府、用地單位脫離，防止政府部門在解決征地爭議中既是“裁判員”又是“運動員”的非正常現象；其次，人民政府要組織征地告知、確認和聽證程序，切實保障失地農民征地前的知情權和咨詢權、征地中的參與權和話語權、征地后的受益權和監督權，增強政府征地的透明度，防止政府借“公共利益”之名濫用征地權。

（四）積極采取各種措施促進就業

“農民的土地權利變性成為農村土地制度的核心和基礎。其一，它不以控制和占有土地為最終目的。其二，它的放棄并不以獲得土地本身所具有的市場價值為條件，而是以獲得進入新的社會保障體系為條件。”]在目前尚未建立城鄉統一的社會保障制度的情況下，可行之策是依據“以土地換保障，以保障促就業，以就業促發展”的思路進行制度設計。

（五）建立科學的失地農民社會保障機制

建立失地農民最低生活保障制度對沒有達到城市低保標準的失地農民，全部納入城鎮最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農民中的基本生存問題。

參考文獻：

[1]張曉山.土地：消除城鄉二元的突破口[J].人民論壇，2008，(1).[2]鮮祖德.中國農村勞動力調研報告2005[M].北京：中國統計出版社，2005，(11).[3]鄔能芳.農民充分就業促進城鄉演變[J].人民論壇，2008，(2).[4]陳玫君，杜放.中國城市化的先鋒[M].北京：經濟科學出版社，2006，(8).[5]何隆德，劉峰.農村改革解讀[M].長沙：湖南師范大學出版社，2007.

第二篇：失地農民就業相關問題分析與對策

西華師范大學管理學院公共政策學論文

西華師范大學

公共政策學論文

失地農民就業相關問題分析與對策

----以南充市華鳳鎮為例

學號:

姓名：

趙藺，201107140136 1

失地農民就業相關問題分析與對策

——以南充市華鳳鎮為例

摘要

自中國改革開放以來，城鎮化發展日益加快，中國農民因為鄉鎮城市化，修鐵路公路、學校等一系列原因集體失去土地，失地農民的文化素質低和勞動技能普遍不高,參與市場競爭的能力差,普遍缺乏市場競爭意識,一旦失去土地,就意味著失去了最基本的生活來源。因此,需要通過促進失地農民就業來解決其生存問題。原本以土地為生的農民面臨失業的困擾，不得不走出農村，在城市安置地或者離原戶籍地不遠的城市尋求就業機會，而怎么讓農民失地不失業或很好的就業又是一個急需讓全社會關注解決的問題。本文以南充市順慶區華鳳鎮為例，就失地農民再就業背景、困難、矛盾，就業后心里適應問題進行深入分析，并提出一些積極的解決方案。因此,本文通過對華鳳鎮在城市化進程中失地農民就業狀況的研究,希望通過研究發現其中有待完善的地方,并提出進一步促進其他地區失地農民就業的建議。

本文共有五個部分組成。第一部分為導論,目的在于概括論文的基本情況。首先,介紹了本文的研究背景和研究意義。然后,本文對現實狀況進行分析。最后,概括提出了本文的研究方法。第二部分,介紹相關概念和理論,說明失地農民就業的意義。首先,介紹失地農民、失地農民就業等概念,使每個概念有清晰的定義。最后,說明城市化進程中,失地農民就業對于國家、社會的重要意義。第三部分,目的在于說明城市化進程中,華鳳鎮失地農民的就業現狀,在就業過程中存在的問題。首先介紹了華鳳鎮城市化的現狀,說明華鳳鎮在最近幾年里要全面實現城市化。然后,介紹華鳳鎮失地農民就業的現狀。第四部分,介紹華鳳鎮城市化進程中,華鳳鎮促進失地農民就業的具體措施。介紹華鳳鎮政府提高失地農民的征地補償款,不僅減輕了華鳳鎮失地農民的生活壓力,而且使華鳳鎮失地農民創業資金更加充足。第五部分,提出進一步促進華鳳鎮失地農民就業的建議。首先失地農民自身也要轉變觀念,提高自身綜合素質,增強自身競爭實力。促進失地農民就業必須遵循公平原則、統籌城鄉原則。其次,進一步促進華鳳鎮失地農民就業應該完善失地農民的就業培訓體系、培訓內容、培訓形式、培訓層次、培訓方式。再次,進一步促進華鳳鎮失地農民就業,企業應該提供更多就業機會和人性化服務。

關鍵詞：失地農民；就業；適應力；華鳳鎮

一、研究背景和研究意義

（一）研究背景 第一，隨著我國城鎮化、工業化進程的加快，并且在中國社會經濟轉型這個大浪潮下，地方政府的角色不斷發生變化、地方政府越來越依賴粗放型的土地外延擴張。作為地方政府強勢主導的城鎮化進程的結果。地方官員不斷把政績做位自己升遷的墊腳石。衡量一個地方發展快慢的標志主要變成了這個地方城市人口的多少，城市用地的發展。因此農民失地就演變成了道德風險發生的結果，失地農民問題越演越烈。近年來各地區以開發區為主要內容的城市規模急速擴大，并直接導致失地農民群體數量的激增。第二，在工業化進程的二元背景下即城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的道路、通信、衛生和教育等基礎設施發達，而農村的基礎設施落后；城市的人均消費水平遠遠高于農村；相對于城市，農村人口眾多等。因此中國要發展就要轉變發展模式。政府必須參與城鎮化建設，一來可以加快城市發展速度，二來可以縮減預算，減少投入。如果缺乏政府的強行推進，自發的城鎮化進程會因為潛在的交易成本過高而受到必然影響。因此，從制度安排的合理性來看，在經濟發展水平比較低下、二元結構剛性還很強的地區，由地方政府主導的城鎮化過程是制度變遷的內在要求。但最后結果是農民低價出讓了農地的一切產權意義上的權利，而地方政府長期又難以保證失地農民有就業機會，從而產生對失地農民的低標準補償和農民失地后容易失業的問題。

第三，我國地區間發展很不平衡，那么不同地區地方政府解決失地農民問題能力的差異和失地農民問題個體的差異也就不同。地方政府的行為偏好及目標，因城鎮化過程所處的不同階段而呈現明顯的差異，失地農民問題及衍生問題皆以此為前提并且特征各異，地方政府當期給失地農民的內生支付的補償意愿和支付能力也各不相同。

（二）研究意義

三農問題是我國主要的問題，只有切實解決好農民的生計發展問題，國家才能更好的度過社會轉型期，如果失地農民變成無業農民，不僅增加社會負擔，一些農民甚至迫于生計，心里扭曲，產生報復社會的舉動，一旦造成，這是很嚴重的社會問題。所以，解決好農民的就業問題，安置好農民的子女教育，對于實現社會主義和諧社會邁向小康有著不可估量的意義。

（三）本文研究現狀

本文通過失地農民的一個縮影，截取南充市順慶區華鳳鎮的例子說明失地農民的現狀，就業狀況，政府政策的針對性來說明失地農民必須有一系列促進再就業的規定。

（四）研究方法

本文通過隨機抽樣抽取華鳳鎮居民，通過走訪觀察的形式了解其中的具體事項。成功走訪38戶再就業居民。

二、相關概念分析

（一）失地農民

“失地農民”一詞的使用頻率已經越來越高。在中央及各地政府的法規條例中關于失地農民已有所界定，根據《中華人民共和國土地管理法》等有關法律規定，所謂失地農民，是以農業合作社(村民小組、生產隊)為單位，經核查扣除村民宅基地、農村集體二、三產業建設用地和公共建設用地后，經區國土資源局確實認定人均實有耕地不足0．3畝和農村集體經濟組織土地全部征為國有用地而撤銷建制和尚未撤銷建制并部分辦理或未辦理農轉非人員的農民。從以上概念界定可看出，“失地農民”具有兩點鮮明特征：一是具有農民身份，二是喪失原享有土地使用權、承包權、經營決策權。鑒于本文研究對象為失地農民就業，故本文對于失地農民概念的界定，需要考慮是否失去土地或住宅因素。因此，本文研究的失地農民界定為由于工業化、城市化進程而導致土地被征用，失去了原有土地的使用權、承包權、經營決策權，并且沒有再就業的農民。

（二）就業

是指具有勞動能力的公民，依法從事某種有報酬或勞動收入的社會活動。

三、華鳳鎮失地農民問題

面對新一輪城市規劃，華鳳鎮街道將會成為南充市區第二大商圈，街道上百分之八十的農民的土地房屋都會被政府征收變成商業用地，而早在十多年前，西華師范大學華鳳校區修建時，已經將一部分農民土地進行征收，至今還有一部分農民處于無業狀態。面對將要拆遷的房屋和征用的土地，不少農民表示很擔憂。,大量農民,由于自身素質差,思想觀念落后,沒有科學、合理的就業培訓,他們就業壓力大、競爭激烈,多數處于不穩定就業狀態他們就業安置方式簡單,失地農民缺乏必要的生產技術,缺乏有效的培訓,在第一時間難以獲得最新的、有價值的就業信息,在沒有政府幫扶狀態下導致華鳳鎮失地農民競爭力差,創業困難。

（一）華鳳鎮失地農民就業現狀

面對如此激烈的市場經濟，南充市政府鼓勵這些失地農民自主創業，依托西華師范大學為基地，認真審核自己的優勢地理資源和市場服務人群，形成了伍家婭社區創業先鋒，先后在此社區開放二十余戶家庭旅館，帶動了家庭旅館的蓬勃發展，而后開始了街邊小吃店的經營模式，在政府鼓勵創業，個人自主創業的模式下，一大部分失地農民成功走上再就業的道路。目前，已有88%的失地農民在南充的經濟推動上起著不小作用。

四、政府的主導作用突出

華鳳鎮政府提高失地農民的征地補償款,不僅減輕了華鳳鎮失地農民的生活壓力,而且使華鳳鎮失地農民創業資金更加充足。還形成自主創業表揚帶頭模式，為創業先進個人頒發獎金，以進一步帶動其他人的創業。

五、對失地農民就業問題的建議對策

（一）努力提高失地農民的素質和技能

農民的自身素質和自我意識是關鍵，要給農民提供更好的職業培訓機會，這是解決就業問題的主要出發點，運用靈活的形式，不拘泥于時間地點，以農民的出發點為需要，讓培訓與就業緊密相連。總之，通過各種培訓，全面提高農民的技能和服務意識，讓他們樹立競爭意識，來適應創業和其他就業形式需要。

（二）進一步改革和完善土地征用制度。一是對確實用于公共利益無收益項目的征地，政府在控制土地一級市場統征時應按照有關法規，適當提高補償標準，確保足額補償到位，不損害被征地農民利益。二是對雖然用于公共利益或社會事業，但有收益的項目建設用地，應建立合理的利益分享機制，以土地出讓占有一定的收益份額和土地增值收益，避免因買斷而造成少數單位獨占土地增值收益。三是對商業性、經營性開發項目用地，如建專業化商品市場、建廠房、學校、房地產開發等，應積極探索引入市場機制，允許村集體代表農民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。征得農民同意，可以土地出讓入股等形式享有土地增值收益份額，實行土地入股分紅。

（三）構造有效暢通的就業信息服務網絡

在目前城市勞動力供需矛盾加劇農民城市化就業時間緊迫的情況下建立勞動力市場和失地農民之間的雙向溝通網絡就顯得尤為重要和珍貴。各級政府和社會要多方采取措施。增加投入。加強城鄉溝通的勞動力市場硬件軟件建設。特別要明確包括勞動部門在內的其他相關部門在就業信息收集、傳送、接收即反饋等環節中的職責和權力，規范管理，創造有利于失地農民就業的機制和環境"。其具體的組織形式就是大力發展失地農民就業中介組織，以避免失地農民就業信息不靈的盲目性影響。以便勞動力合理流動。的在有條件的地方可以成立創業服務機構負責對創業的人群進行培訓。

（四）建立科學合理的土地征用補償機制。土地是農民的生存之本，征用必須依法補償。建立科學合理的補償測算評價體系和補償標準，是保障被征地農民切身利益和合法權益的基礎。在考慮經濟社會發展和建設成本的同時，要采取切實有效的措施保證失地農民的生活水平隨著城市化和現代化的發展而同步提升。建立統一的征地標準體系。在科學測算土地產值情況下，政府應根據土地產值、區位、地類、用途與價值、物價、消費水平、經濟發展水平，制定合理的不同區域、不同地段的土地征用補償標準。同一片區的征地，應實行統一的征地補償標準，同地同價，這樣既可以體現對同一片區失地農民的公平，避免不必要的地價爭議，又可以減輕基層干部做群眾工作的難度和壓力。四是要超前進行城鎮建設和重點項目建設預規劃，對預規劃區土地征用可能發生的事項提前研究解決措施和辦法，增強工作預見性。

（五）建立健全失地農民社會保障體系和機制。不論從工業反哺農業、城市支持農村的要求，還是從政府控制土地一級市場的角度看，政府、企業作為土地征用的直接受益者，都應以讓農民生有所靠、病有所醫、老有所養為目標，采取多種措施，加強統籌，加大對失地農民的社會保障力度。

五、結束語

失地農民問題解決不了，城市化就不可能成功，只有各方面協作起來，讓更多失地農民就業，成為經濟活動人口，成為經濟活力人口。才可能會社會創造更多社會價值，推動我國社會進步。

參考文獻

[1]劉書鶴.農村社會保障的若干問題[J].人口研究,[2]人大代表《：呼吁關注失地農民的再就業問題》四川在線2005-03-01（中國人大新聞）

[3]章建民.農民呼喚農業保險中國改革。2003

[4] 柏駿-《農民問題》-成因.風險.政策.2013

第三篇：失地農民再就業存在的問題及對策分析

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失地農民再就業存在的問題及對策分析 作者：王瑾

來源：《現代交際》2011年第04期

［摘要］本文在應用個別訪談、現場考察、參考資料查閱與借鑒等方法的基礎上，提出了延安市吳起鎮失地農民再就業存在的問題，并分析了失地農民再就業存在問題的原因所在，同時，為解決失地農民再就業提出了相應的對策和建議。

［關鍵詞］失地農民 再就業 培訓

［中圖分類號］F249.2［文獻標識碼］A［文章編號］1009-5349（2011）04－0017－0

1一、吳起鎮失地農民再就業存在的問題

（一）失地農民缺乏就業技能，再就業比例低

近幾年來吳起縣域經濟、城鎮化和工業化的快速發展，吳起鎮城郊大部分農民失去了土地，生計和生活被擾亂，失地農民陷入了再就業的困局。這樣一來大量的失地農民都面臨著再就業的難題。

（二）失地農民再就業培訓機構少

通過對吳起鎮劉渠子、宗圪堵、宗灣子臺村民的訪談得知，政府未能對失地農民進行有關技能培訓，從未參加過培訓的失地農民達到了一半以上，并且在當地有大部分失地農民并不了解再就業培訓機構。

（三）失地農民再就業服務機制不完善

通過了解和現場考察不難發現，吳起鎮缺乏再就業服務體制，一些僅有的再就業服務中心形同虛設，缺乏有領導、有計劃、有步驟的管理，體制不完善，沒有形成再就業“一條龍”整體服務體系。

二、吳起鎮失地農民再就業存在問題的原因分析

（一）失地農民自身原因

1.失地農民再就業觀念陳舊。由于失地農民長期從事農業生產，養成了保守的觀念，自謀職業能力、競爭意識不強。而大多數農民不愿意從事競爭性強、流動性大的工作。特別是城郊失地農民，他們的生活水平要比普通農民的生活水平高得多，而且借助其地理位置的優勢，生

活水平提升也比較快，對勞動報酬的要求也比普通農民高一些。他們不愿從事苦、臟、累、險的工作，覺得干這些活丟人。

2.失地農民的文化素質低，技術單一。吳起鎮失地農民認識的字很少，計算能力弱，自身文化程度普遍較低，年齡結構偏大，而且無技術或技術單一，這些限制了他們的就業競爭力，導致他們難以找到合適的工作崗位，即使找到了工作也只能是那些臟、險、苦、累的工作。

（二）政府原因

1.對失地農民的再就業問題不夠重視，缺乏就業培訓的配套政策。當地政府對失地農民就業培訓方面的支持不夠大，有的政府部門甚至未能意識到就業的重要性，缺乏對失地農民培訓的配套政策，嚴重影響了失地農民的再就業。導致了針對失地農民的再就業培訓機構的缺乏。

2.對失地農民的安置補償政策不到位，社會保障制度不健全。在社會保障方面，吳起鎮和其他地區幾乎相同，大部分農民基本被排除在社會保障體系之外，同時農村也未能實行最低生活保障制度。雖然城郊失地農民中有一部分也享受了低保，但范圍很小，政策控制很嚴。

（三）社會原因

1.現有企業和社會對勞動力吸收乏力。對吳起鎮被征地農村的現場考察和走訪后發現，吳起鎮的城鎮建設占用了大量農民土地，企業修建也增加了土地的占用。據了解，當地的企業和社會吸收就業能力明顯弱化，吸納勞動力的能力也極為有限，并且沒能更好地解決失地農民的再就業問題。

2.對失地農民提供的就業信息平臺不暢通，宣傳力度不夠。失地農民再就業在信息的獲取上十分重要。根據對當地失地農民再就業信息的了解，發現現存的就業信息的建立與發布、就業免費服務和培訓、就業與再就業扶持政策、困難群體就業援助制度等基本上不把農民工納入服務范圍。走訪的過程中也可以知道，當地農民獲取就業信息的渠道極為有限，大多失地農民只是通過周邊人的介紹來取得就業信息，專門針對失地農民的招聘會很少，很多村子根本沒有，這些也使他們錯過了很多就業機會。

三、解決吳起鎮失地農民再就業問題的對策建議

（一）轉變就業觀念，大膽創業

失地農民實現再就業方面也應當走大膽創業之路。根據自身條件，把握市場經濟的契機，利用地理優勢，發展創業。例如：進行個體創業開辦養殖廠；開設農家樂等。

（二）努力提高自身素質，增強競爭力

失地農民應清楚地認識自身處境，增強就業意識，提高競爭力。農民在失地后應不斷學習新知識、新技術，充實自己，積極主動地參加政府以及社會中介機構組織的各種技能培訓班，獲得一技之長，努力提高自身文化素質和技能，為今后實現再就業打下良好基礎、儲備豐富的知識。

（三）設立培訓機構，加大培訓力度

政府應為失地農民提供相應的培訓機構，開展多層次的技能培訓，加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，將培訓工作與再就業的具體實際結合起來，全面提高失地農民的整體素質及再就業能力。

（四）大力發展第三產業，拓寬就業渠道

抓住全國發展紅色旅游和延安整合紅色旅游資源的機遇，依托吳起在紅軍長征中的特殊歷史背景，大力發展紅色旅游，加快吳起境內紅色旅游景點的建設步伐，挖掘勝利山、毛澤東故居等景點內部資源，以旅游業促進就業。根據當地情況看，可以從以下服務行業入手：住宅消費服務業的超市、快餐、搬家公司、社區綠化等；其他服務，如信息、文化等。

第四篇：失地農民再就業問題分析

失地農民再就業問題分析

內容摘要：民以食為天，食以土為本。土地是農民賴以生存的物質生產資料，農民通過的土地財產權利實現就業。但隨著城市化、工業化的進程，越來越多的農民失去土地，并迅速擴大成為一個社會群體，一些失地農民在生產和生活方式轉變中出現一些不適應，正逐步成為新的弱勢群體，影響了新農村建設的進程。關鍵字：失地農民再就業社會保障

Research On the Re-employment Issue Of the Land-losing Peasants

Abstract: The bread is the stuff of our life.Peasants are feed on the crops which from the land.With the fast enforcement of urbanization, the issue of land-losing peasants has become an outstanding problem which troubles our construction of agriculture, rural areas ,and farmers

Keywords : Land-losingRe-employmentSocial Security

一中國的失地農民問題

1.1失地農民的界定

失地農民可簡要表述為一個國家在經濟建設和社會發展過程中，因城市化和工業化用地而產生的失去土地的農民。[1]失地農民的界定主要包括以下維度：首先，在城市化過程中由于國家征用土地，他們失去了全部或部分耕地；其次，土地被國家征用后，他們在身份上被轉化成為城市居民；第三，在居住上，通常以群體聚集方式居住在城郊或城內某一特定區域。[2]

1.2失地類型

農民失去土地大致分為四種用途：一國家征用農村集體土地進行基礎設施建設，把農民集體變為國有；二按城市規劃，政府要求農民在集體土地上進行綠化建設，土地雖然仍屬農民所有，但農民實際失去了對土地用途的支配；三村或社區占用土地進行非農產業建設開發；四開發商根據城市規劃，通過法定程序將農用地變成建設用地。

二失地農民土地權益受損原因及補償方式

2.1受損原因

就全國范圍來講，農民土地權益侵害越來越嚴重，原因表現在三方面

第一從制度方面，二元制結構是農民土地權益受侵害的根本原因。改革開放以來，隨著市場經濟的建立與完善，逐漸打破城鄉分割局面，但現實生活中仍存在著“城鄉結構”種種現象。[3]

第二，從政策方面，以政策取代法律是農民權益受損的深層次原因。國家在對農民利益保護的方式上呈現出政策多于法律、政策的作用大于法律、政策的覆蓋面廣于法律、執行政策的意識強于法律的特點。[4]

第三，利益驅動、粗放發展加速農民失地。近些年來，片面追求經濟增長，忽視了發展的科學性、可持續性，城市高度擴張，大肆占用農民土地。

2.2政府對失地農民補償辦法，大體分為三種：

第一類“農轉工”人員，這部分人在被農轉非的同時，以征地單位安置就業或鄉鎮村留用的形式安排了工作；

第二類自謀職業人員，這部分在農轉非是沒被安排了工作，而是政府給與他們一筆征地補償費和生活安置費；

第三類農轉非期間這部分人的年齡低于或已經超過年齡，屬于非經濟活動人口，在農轉非時政府不再為安排工作，也不給他們補償費。[5]

這其中大部分失地農民都未得到有效及時的安置，或僅給于一次性的補貼費，忽視了農民生存的可持續性。本篇文章針對的是未安置人員的就業問題。

三失地農民的“失業”及就業現狀

3.1失地農民的失業情況

目前，大概有一億農村勞動力流動到大城市和發達地區打工，這其中大部分包括失地農民。全國失地農民是3500萬左右，根據專家估計，一般每征用一畝地，就伴隨著1.5個農民失業，這就意味著我國的“失地農民群體”將從木目前的3500萬增至2030年的1.1億人，其中保守估計也有5000萬以上的農民處于既失地又失業的狀態，而從動態上看，較客觀地估計，截止至學者調查前全國失地農民約在8000萬人左右，而且基本上屬于失地而又無恒產者。[6]

3.2失地農民的就業狀況

失地農民文化程度不高，缺乏非農技能，在就業方面明顯處于劣勢地位。2003年國家統計局采取抽樣調查的方式對耕地被占農民進行了調查，調查結果顯示：征地安置的人員占總調查人口的2.7%，外出務工的約占24.8%，第二三產業的約占27.3%，仍從事務農工作的占25.2%，閑賦在家的約占20%。[7]根據此次統計分析，目前失地農民的就業情況不容忽視。

總結失地農民就業的情況——以外出務工人員為例，呈現出以下幾個特點；

（1）就業環境條件差：由于文化水平不高，農民兄弟外出務工多從事建筑施工、煤炭、電子加工、制衣制帽 的高危行業或勞動密集行業。[8]

（2支付難、醫療養老無著落：拖欠農民兄弟工資似乎成為的社會一大難題，屢禁不止。從溫家寶總理幫助熊德明和丈夫討要拖欠工資，到近年河南省人民法院院長張立勇幫工地老人起訴追要農民工資，啟動司法程序進行救濟。農民的工資支付程度的難易，由此可見一斑。另外農民務工基本不享受和城市居民同等的醫療養老待遇。

（3）社會地位不高，存在就業歧視：農民外出務工多數從事的臟、累、苦的工作，長期以來受到歧視。

四、解決失地農民再就業的途徑

4.1完善就業安置

經濟發展的過程中農民與征地單位的人地矛盾不可避免，面對當前現已存在的問題不需進行妥善的處理與安置。在以往的征地補償形式中多以貨幣補償為主，忽視了農民生計持續性，往往導致農民生活陷入困境。在此我們必須高度重視失地農民的就業安置。

（1）就近轉移就業

根據農村地區的自然資源、人口素質、交通狀況等方面的特點和優勢，進行區域要素合理布局。在此基礎之上，以土地資本為前提，建立合理的土地有償流轉體制，從而把有限的土地集中到一部分有農業技術、有資金實力的農民手中，實現農業的規模經營，并以“名、優、新”為標準，以農業科技為手段，大力優化農業產業結構；以“龍頭”企業為主導，以城鎮化建設為契機，整合鄉鎮企業；大力發展農產品品加工，第三產業和中小企業，為本地區農民提供就業崗位。[9]

(2)異地轉移就業

這是目前主要的就業方式，主要包括進城務工。政府著力以下兩方面的工作：加大管理力度，培育和發展專門針對農民的勞動市場，建立和健全信息化的農民勞動中介服務機構，減少農民外出就業的盲目性。

（3）國際勞務輸出

作為實現農民再就業的有效補充。我國是世界上農民最多的的國家，而勞務輸出創匯不到1%，潛力巨大。但在勞務輸出擴大的同時，要重視加強管理，完善相關法律，以確保在國外務工者的合法權益。[10]

4.2建立培訓服務制度

（1）政府部門應建立完善的就業培訓體系，根據不同的年齡階段和文化層次，有針對性地安排不同的適用培訓內容，盡可能多的解決失地農民的就業問題。把勞動保障、農業、水利、科技、建設、社會團體等部門和行業培訓基地確定為農村勞動力轉移培訓機構，形成合力。同時積極建立政府和民間攜手合作、利益分享機制，鼓勵興辦民間培訓機構。[11]

五、失地農民再就業保障

5.1失業保險

按照《失業保險條例》的規定，國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業和各類事業單位（如學校、醫院、科研院所等）都在參加的失業保險的范圍內。[12]在新形勢下失地農民成為失業人群中一種新的主體，理應納入《失業保險條例》中。全國人大代表吳建平指出，：“土地被征用后的農民不同于傳統意義上的農民，也不同于城鎮居民，成為‘種田無地’，‘上班無崗’，‘社保無份’的‘三無人員’。”[13]農民兄弟的失業登記資格受限，不能享受就業相關的優惠政策，在城市化建設進程中農民做出了巨大的犧牲，共享改革和發展的成果是他們的權利，理應擴大失地農民作為失業保險的調整對象。

5.2養老保險制度

養老保險可謂是就業保障中的最后一道防線對于勞動者來說尤為重要。傳統的以家庭為單位的農村養老隨著人地矛盾的計劃也隨之面臨著挑戰。家庭抵御各類社會風險的能力變得薄弱，急需構建新的養老體系。現階段對農村新的養老體系構架大致分兩種模式：[14]

一、制定統一的社會保障法或社會保險法。在社會保障上給予城市居民與農村居民同樣的待遇，實現公平的社會保障制度。將城鄉居民納入社會養老保險“安全網”，保障全體人民的晚年基本生活。結合區域實際，建立事業單位養老保險、企業養老保險征地農民農轉非養老保險、農村居民養老保險的基本養老保險體系。

二、為農村社會保障專門立法。這已有德國的先例。1994年6月10日通過的《農業社會保障法》為獨立經營的農民及他們共同勞動的配偶和其他共同勞動的成員提供保障。

參考文獻：[1]金兆懷，張友祥·失地農民的權益損失與保障分析[J].《經濟學動態》，2006，6

[2]成得禮·對中國城中村發展問題的再思考——基于失地農民可持續生計的角度[J].《城市發展研究》，2008,3

[3]

[4]白呈明·走向法治的農民利益保障[J]《經濟師》.2003年第7期

[5]張榮·城市化進程失地農民就業問題研究[D]浙江：浙江工業大學，2004年

[6]聶華林，楊建國·城市化進程中的失地農民問題 [M] 《中國西部農村社會保障概論》·北京，中國社會科學出版社，2006,12,P232

[7]王國華·積極探索發展農村社會保障·[M]《新農村建設執政讀本》四川·天地出版社，2008，P128

[8]劉羊·建筑施工行業等五個行業是農民工從事的主要行業[N]新華網，北京，2006,2

[9]同春芬·利益保護：解決農民問題[M]《轉型時期中國農民的不平等待遇透析》北京·社會科學文獻出版社，2006,1，P251

[10]莫長松·建立失地農民再就業的保障機制[M]《中國農村社會保障體系研究》湖南·行政機關學校，2006,P85

[11]唐建軍·國務院辦公廳轉發社保部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見的通知[M]《四川農村年鑒》四川·電子科技大學出版社，2008，P799

[12]黎建飛·失業保險法[M]《勞動與社會保障法教程》北京·中國人民大學出版社，2007,P341

[13]徐博，金小茜·全國人大代表呼吁關注失地農民就業問題[N]新華網·北京，2010,3

[14]黎建飛·農村養老社會保險[M]《勞動與社會保障法教程》北京·中國人民大學出版社，2007,P341

《勞動與社會保障法》論文

論文題目 失地農民再就業問題分析

指導老師 張河順老師

學院專業姓名學號聯系方式

第五篇：農村失地農民問題分析

農村失地農民問題分析

摘要：失地失業農民不斷增多，對我國城鄉 社會 穩定產生了不良 影響，其原因在于征地補償 理論 與制度設計上的缺陷。本文提出，解決這一 問題 的思路，在于適應市場 經濟 發展 要求，著力構建失地農民權益的長效保障機制。

「關鍵詞」失地農民/城市化/征地制度/保障機制

一、失地失業農民增多對城鄉社會的影響

最近，筆者對西部地區一些城市進行了調查，有的地方在解決失地農民安置問題上進行了一些探索，取得了一些成效，但總體情況令人堪憂。據調查，目前 被征地農民對以下三個方面的問題反映較為強烈：一是普遍反映補償標準偏低，難以維持長遠生計。從西部地區一些城市的情況看，根據征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為1.8萬元/人（不含青苗和地上附著物補償）。與城鎮居民收入相比，僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1.5倍。按目前 農村 居民人均生活消費支出 計算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。而相對于土地預期收益而言，郊區農民的年純收入一般在4000元以上，按土地承包期30年計算，其預期收益約為12萬元，扣除已承包年份，也在10萬元左右。如果將1.8萬元全額直接代農民進入社保，按失地農民平均50歲、預期壽命72.6歲測算，每月只能領到60多元的養老金，遠遠低于當地近郊現行最低生活保障費180元和城市中檔養老金500元的水平。據報道，浙江省農村土地征用補償采用一次性現金補償的額度約為每畝3—12萬元；南京市按市政和非市政項目類別補償，安置標準為2.8—4.0萬元。總體上看，東部地區補償標準要高于西部地區，加上東部地區市場經濟相對發達，東部地區失地農民重新就業的渠道相對較多，而西部地區失地農民維持長遠生計的壓力則相當大，矛盾也尤為突出。

二是對征地安置方式和平調村民集體資產的行為不滿。西部地區一些城市從2000年開始，統一征地時不再留部分土地給農民。在人員安置上，對男性50—60歲、女性40—50歲人員實行自謀職業安置或退養安置，1.6—1.8萬元補償費直接支付給個人。同時規定對農村集體經濟組織的土地被依法全部征用、農業人口全部安置的，原農村集體經濟組織的財產由上一級組織或鄉（鎮）人民政府負責處理。部分農民認為，這種處理方式侵害了他們的利益，因而對此不滿。

三是對土地增值收益分配方式不滿。政府對土地一級市場實行壟斷，低成本從農民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益。農民希望能分享這些增值收益。加上有些農民征地補償費被拖欠、挪用、克扣，更激化了農民的不滿情緒。據調查，2002年，西部地區某省的農民因土地問題上訪人次比1998年增長了5.8倍。

在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民種田無地、就業無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民問題越來越突出，已影響到城鄉社會穩定和農村經濟發展。

二、征地補償理論和制度設計上的缺陷

有關專家認為，造成農民失地失業的真正原因不是城市化進程，而是現行的征地制度。

由于我國現行征地制度是在建立土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎上，根據當時的實際形成并沿用至今，其征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯。在市場經濟逐步完善的條件下，仍按計劃經濟的思路進行，必然引發重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）法律 規定不完備，導致征地權運用的不規范。《憲法》明文規定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農民集體所有。《憲法》第十條還規定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設需要使用農村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統征為國有后的原農村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現土地征用權的濫用問題，一些商業性項目用地也必須由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成侵害。

（二）現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。

農村土地集體所有，就是以村為單元的所有農民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，他就相應地應擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度，在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

（三）土地征用補償標準的測算 方法 不夠 科學 合理。依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4—6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的 現代 都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。根據馬克思地租理論，級差地租可以分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差異，級差地租Ⅱ產生的原因是因為在同一塊土地上連續投資的勞動生產率的差異造成的。同時，按照馬克思的地租分配理論，級差地租Ⅰ應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有。而當今土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。

因此，在對增值部分的分配上應考慮、被征地者的利益。第三，在地區經濟發展水平差

異會導致地區地價差異上欠考慮。一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值，特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。

（四）與市場經濟規則不相適應。我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農民和社會各界所接受，但是在市場經濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。其次，農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現。馬克思在《資本論》中引用培根的話說：“土地是財富之母，勞動是財富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和發展的生產資料，更應真正成為農民的一大財富。

三、著力構建失地農民權益的長效保障機制

（一）建立合理的征地補償和利益分享機制。目前，征地補償是失地農民在城市化進程中能獲得的最直接的 經濟 效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民 問題 的關鍵。一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮 農村 經濟 發展 和農民收入增長的實際。應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區最低生活保障金作為參照系，將現行補償標準提高。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅、費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。二是在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”。堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時，實行統一的補償標準。三是 研究 實施分類征占補償辦法。兼顧國家、市場征占主體和農民利益：①對純公益性項目用地（如無經濟收益的城市道路、綠地、水庫等），仍由國家統征后撥付，但國家應提高征地補償標準；②對準公益性項目用地（如有收益權的高速公路、標準廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等），除提高征地補償標準外，還應建立合理的利益分享機制，允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協商談判，讓農民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設公司股權分紅，商品市場、標準廠房產權，水廠產權或股權分紅等），避免土地被“買斷式”征占；③對開發性項目用地（如房地產開發等），引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場或一級半市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。四是為集體經濟組織保留部分財產。鑒于集體經濟組織承擔著許多公共性 社會 經濟職能，因此，在征地過程中應劃出或置換部分土地、資產，由集體經濟組織嚴格按照城市規劃要求，興辦二、三產業，發展集體經濟，解決失地農民的就業和生活問題，并為以后農村社區向城鎮社區過渡創造條件。五是加快“城中村”農民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設村民公寓為契機，按城市功能分區要求統籌安排各類建設用地，將城市整體規劃與村一級管理體制協調起來，打破行政村的界線，采取組團式集中連片與局部分散相結合的可持續發展模式，形成在地域上相對集中、新轉居人員與老市民混居的具有規模效益的功能小區。

（二）建立醫療、養老社會保障機制。為了最大限度規避政府目前低成本征地、延

置社會高風險的問題，在目前農村社保尚未立法，且社保制度建設基本是空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。現實的做法是，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險，因地制宜、循序漸進。城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，社保標準要逐步提高，失地農民享受低保標準應等同城鎮居民。建立家庭養老和社會養老保險相結合的機制，提高養老保障成效。依托集體經濟組織或社區，建立完善互助醫療合作制度，并實行醫療產品配送下鄉。

建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。政府應規范明確各類征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應在土地收益中留出一塊作為農民失地后的社會保障資金，并專戶儲存、專門機構管理；鑒于目前農民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應引導農民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫療和養老保險；有條件的集體經濟組織出資補貼一點；政府從經營土地收益中拿出一點。

（三）建立 教育 培訓保障機制。對進城入鎮失地農民的教育培訓保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。二是對失地農民的職業技能培訓。目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。因而加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地農民轉崗再就業能力已成為當務之急。在加強失地農民的培訓時，還應對其他農民進行培訓，因為今天的有地農民可能就是明天的失地農民。加強教育培訓，首先應建立健全以職業技術教育為主的、多層面的縣鄉村三級農民職業技能培訓 網絡 體系；其次是各級財政應撥出專款，建立農民職業技術培訓專項資金，以黨校、職工校、鄉職業教育中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。三是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行 現代 市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓。四是把失地農民的培訓工作，納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。

（四）建立再就業創新機制。農民市民化的重要前提是農民就業的社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。一是要引導和教育失地農民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業。鼓勵、扶持失地農民自謀職業，自謀職業的失地農民應享受城鎮下崗人員自謀職業的有關稅費優惠政策。對開展自主創業的失地農民，農村信用社應繼續發放小額貸款給予支持。二是鼓勵征用地單位和其他工商 企業 盡量消化失地農民，對吸收失地農民的企業，應享受安排城鎮下崗人員的有關稅費優惠政策。

三是建立以市、縣兩級勞動力市場為中心，以街道、鄉鎮勞動力管理服務站為網點的就業服務網絡。打破城鄉“藩籬”和所有制界限，取消對土地被征用勞動力在城鎮就業的種種不合理限制，變“戶籍門檻”為“素質門檻”。

（五）建立集體經濟組織的經營管理和收益分配機制。在農民市民化過程中，必須加強集體資產管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產權和股份制改革。村集體資產特

別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。對于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居時，可按村集體資產的多少進行分類改革：①資產總量大、集體企業多、收入較穩定的村，應進行股份制改革，量化到人；②總量不大、又無企業，收入不穩定的村，可進行資產托管、入股投資，量化到人；③資產較少的村，應優先用于為村民辦理養老保險。加強對股份制改革后的集體資產的管理，集體資產主要投資于風險小、收入回報穩定的第三產業為主，其收入除用于發展再生產外，應主要用于社區公益事業建設和股民福利事業建設。二是適時組建轉型的社區合作經濟組織。社區合作經濟組織應接管原村集體資產并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優惠，以穩定合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。三是完善社區合作經濟組織的運作機制。

明確社區合作經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。加快產權制度創新，允許股權內、外部自由轉讓，促進資產的社會化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經濟組織。并通過在村外建立特色農產品生產基地，在村內發展二、三產業，安置人員就業，將集體經濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農民發展集體經濟；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農民對集體經濟財產擁有的所有權，保證集體資產保值增值，保證集體經濟持續發展給失地農民提供的就業和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經濟資產不能搞平調，為其發展壯大創造條件。