第一篇：關(guān)于我國失地農(nóng)民現(xiàn)象及其社會保障問題的分析

關(guān)于我國失地農(nóng)民現(xiàn)象及其社會保障問題的分析

[論文關(guān)鍵詞]土地 失地農(nóng)民 社會保障

[論文摘要] “三農(nóng)”問題是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本問題，其核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的中心則是土地問題。農(nóng)民與土地有著天然的聯(lián)系，土地在過去是農(nóng)民的唯一的生活來源，現(xiàn)在則是農(nóng)民的最終保障。在沒有建立起一套完善的保障農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系之前，土地必將是“農(nóng)民社會保障的載體”。

然而，在我國城鎮(zhèn)化的進程中，一些政府部門征地權(quán)的濫用以及失地農(nóng)民社會保障制度的缺失等原因，導(dǎo)致越來越多的農(nóng)民失去了他們賴以生存和發(fā)展的土地，失地農(nóng)民便成為了無地、無業(yè)、無保障的社會弱勢群體，這樣就嚴(yán)重影響了廣大農(nóng)民的生活保障和生活質(zhì)量。因此，失地農(nóng)民的社會保障問題是我國城市化進程中必須認真考慮的問題，如何解決失地農(nóng)民保障已成為我國社會發(fā)展中一個不可忽視的問題，探索適合我國失地農(nóng)民特點的社會保障制度，解決失地農(nóng)民的社會保障問題，是影響農(nóng)村繁榮與穩(wěn)定的關(guān)鍵，關(guān)系到農(nóng)民小康生活的能否實現(xiàn)，也是促進城市化穩(wěn)健發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

失地農(nóng)民是一個國家城市化過程中必然出現(xiàn)的一種正常的社會現(xiàn)象。土地是農(nóng)民一切生存的希望和資本，扮演著生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加快，越來越多的耕地被征用，產(chǎn)生了數(shù)量眾多的失地農(nóng)民。由于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快，改變了農(nóng)村土地千百年來不變的生產(chǎn)方式，從而剝離出了許多因突然失去了土地而顯得手足無措的農(nóng)民，說是農(nóng)民，他們已經(jīng)沒有土地；說不是農(nóng)民，他們卻在城市的邊緣徘徊。由于其中有相當(dāng)大一部分人員或者年紀(jì)偏大，或者由于缺乏在城市謀生的技能，并且他們的普遍文化教育程度不高，加上征地補償標(biāo)準(zhǔn)太低，致使這些本可以通過土地的承包實現(xiàn)小康的農(nóng)民，現(xiàn)在卻變成了無依無靠的失業(yè)者與貧困者。

按我國目前的人均耕地水平，一般每征用1畝地，就會伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)。有專家推算，從上個世紀(jì)90年代開始自今，十幾年來的圈地運動至少造成我國農(nóng)村2000余萬失地農(nóng)民失業(yè)。但大多數(shù)人認為這是一個及其保守的說法。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，1987——2001年，全國征用耕地2400多萬畝，至少有3400萬農(nóng)民人均占有耕地減少到0.3畝以下或者完全失去土地，這里不包括違法占用耕地。據(jù)衛(wèi)星遙感資料，違法用地數(shù)量占用總量的20%——30%,有的地方高達80%。如果考慮到違法占有耕地，人均占有耕地0.3畝以下或者完全失去土地的人口可能高達4000萬——5000萬人，占全國農(nóng)村人口的5%——6%。①

據(jù)韓俊生先生研究，1987年——2001年，中國至少有3400萬農(nóng)民因征地失去或者減少了土地。而以現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展速度，2000年——2030年的30年間，占用耕地將達到5450萬畝以上，失地和部分失地的農(nóng)民將超過7800萬。另有學(xué)者則認為，到2030年，我國的失地農(nóng)民群體將達到1.1億人，這其中將有5000萬以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀況，而從動態(tài)來看，這一數(shù)字最高可達8000萬人，這一龐大的人群總體數(shù)量遠遠超過許多發(fā)達國家人口總規(guī)模。另據(jù)九三學(xué)社2003年進行的一項調(diào)查表明，60%的失地農(nóng)民生活處于十分困難的境地，有穩(wěn)定經(jīng)濟收入，沒有因失地影響基本生活的只占30%。②

①

② 參見畢泗生：《中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民前沿問題報告》，2003年版，79頁。參見蔡建文：《共和國給農(nóng)民撐腰——“三農(nóng)問題”大透視》，2005年版，240頁。

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二、我國農(nóng)村社會保障體系存在的問題

由于我國長期實行城鄉(xiāng)分割的管理體制，中國的被征地農(nóng)民的社會保障仍然存在政策法規(guī)不健全、保障制度不適應(yīng)等問題。失地農(nóng)民們生活相對于城市居民較為貧困，而社會保障的缺位又使其喪失了制度上的保障，因此，無論是基于權(quán)利還是社會公平與正義的觀點，還是從發(fā)展市場經(jīng)濟和健全整個國家社會保障體系的需求角度出發(fā)，都沒有理由將農(nóng)民排斥在社會保障體系之外。目前存在的問題主要是：

1．社會保障覆蓋范圍窄，城市現(xiàn)行的低保制度面臨新的問題。在我國目前的農(nóng)村社會保障體系中，保險項目上以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為主，保障對象上以救災(zāi)救濟和社會福利的對象最廣，而救災(zāi)救濟的條件過于苛刻，基本上只有災(zāi)害救濟和五保戶、孤兒以及少量貧困家庭才能享受到微薄的救濟金，失地農(nóng)民由于不符合救濟條件而無法享受到救濟。另一方面，有一些失地農(nóng)民進入了城鎮(zhèn)低保制度體系，加重了低保資金的壓力，增大了低保管理的難度。

2．土地補償方式不科學(xué)。征用土地的基本補償方式有兩種：一是以現(xiàn)金一次性補償；二是“以地換社保”的終身補償。目前，我國大部分地區(qū)采取第一種形式對失地農(nóng)民給予補償。主要由于以現(xiàn)金補償簡單直接，便于操作，減輕了工作人員負擔(dān)。但對于失地農(nóng)民而言，失去土地等于失去最穩(wěn)定的生活來源，從短期來看農(nóng)民得到補償款后可以衣食無憂，一旦失地農(nóng)民花費完所得的補償款后，便沒有生活來源，生活再次陷入困境。并且征地補償安置費用太低，所謂的補償費只是對農(nóng)民原來在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益的補償，它并不與土地的非農(nóng)業(yè)化后級差收益的增值相關(guān)聯(lián)；安置費也只是保證農(nóng)民在失去土地后幾年生計的一次性費用發(fā)放。但往往有些地方在執(zhí)行法定補償標(biāo)準(zhǔn)時就低不就高;有些地方財政吃緊，就壓低補償安置標(biāo)準(zhǔn)，甚至拖欠被征地農(nóng)民的補償安置費。更甚的是那很少的費用還被層層克扣，使農(nóng)民的境遇雪山加霜。這就引發(fā)了一系列的問題，像農(nóng)民上訪，糾紛等。想想看吧，一塊農(nóng)地，一旦成為城鎮(zhèn)或工業(yè)用地，其市值上升幾十倍甚至百倍，并且政府還操持“低征高買”，搖身一變成了“投資商”，這當(dāng)然會引發(fā)廣大農(nóng)民的不滿了，這對失地農(nóng)民的刺激太大了點，肯定會引發(fā)農(nóng)民與政府的對立情緒。

3.失地農(nóng)民的再就業(yè)普遍困難。保障被征地農(nóng)民的基本生活的根本出路在于解決就業(yè)問題。失地農(nóng)民就業(yè)難，除其自身條件原因外，也是現(xiàn)行征地安置辦法導(dǎo)致的后果，安置補助費用遠不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社會功能。征地補助費用低，失地農(nóng)民可持續(xù)就業(yè)缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ);社會保障缺位，失地農(nóng)民沒有可持續(xù)發(fā)展的依靠；就業(yè)培訓(xùn)跟不上，失地農(nóng)民在就業(yè)市場無發(fā)展的優(yōu)勢。

三、構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系

農(nóng)民失去土地的保障，也不享有城市居民的社會保障，成為一個邊緣群體。對于日益增多的失地農(nóng)民，無論從何種角度政府都應(yīng)更多地考慮失地農(nóng)民今后生存的困難，積極構(gòu)建一套完整、方便、可行的失地農(nóng)民的社會保障體系。

（一）構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障的原則

1．保障項目逐步推進。城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系是保障制度建設(shè)的最終歸宿。將失地農(nóng)民納入此保障體系會產(chǎn)生政策和財政風(fēng)險，必須慎行。按照失地農(nóng)民遭遇風(fēng)險的程度不同，可以依次建立養(yǎng)老保險、是失業(yè)保險、醫(yī)療保險，最后再考慮其他保險。這些保障項目的逐步推進有利于減緩政府一次性投入過多資金所產(chǎn)生的財政壓力。

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2．社會公平原則。土地是農(nóng)民的命根子，誰都不會輕易把自己的命根子交給別人。如果農(nóng)民失地后得不到合理的補償，就會遭到福利損失。政府在征地過程中，必須尊重失地農(nóng)民的權(quán)益，公平對待失地農(nóng)民。

3．區(qū)別對待原則。依據(jù)《土地法》中土地補償費和安置費的總和不超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的1030倍的規(guī)定，實際征地補償標(biāo)準(zhǔn)之間拉開的檔次最多不超過3倍，而肥沃地與一般耕地、非耕地之間的收入差距卻可能高大十幾倍，會導(dǎo)致補償?shù)牟还健Ｒ虼耍鞯睾笠袑嵔o予較高的補償標(biāo)準(zhǔn)，并區(qū)別對待，拉開檔次，以提高肥沃耕地的補償成本。

（二）構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障的對策

1．建立合理的征地補償和利益分享機制。被征用土地本身的賠償應(yīng)根據(jù)其最佳用途估價，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變成非公益性建設(shè)用地后土地迅速增殖，但征地部門給予農(nóng)民的補償只是土地價值的小部分，更多的收益落入政府或企業(yè)的腰包。土地征用補償應(yīng)引入市場機制，充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際，以農(nóng)民征地補償費全部進入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標(biāo)準(zhǔn)。同時要建立多樣化的征地補償機制，可以“以地換地”用被征用地附近的土地與農(nóng)民交換；可以用債券或股權(quán)方式補償失地農(nóng)民，逐步建立“經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體的新模式。對于公益性用途的土地征用行為，政府要為失地農(nóng)民建立最低生活保障基金，全方位保障失地農(nóng)民的利益。

2．對于我國目前的情況，一下子健全失地農(nóng)民的社會保障體系還有點困難。我們可以借鑒許多地方探索出的解決失地農(nóng)民困難的新思路在其它地方根據(jù)實際推廣，從重要性角度看，目前失地農(nóng)民的社會保障體系應(yīng)以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險為主。

（1）養(yǎng)老保險。農(nóng)民目前的養(yǎng)老方式主要是依靠子女，這種方式主要靠家庭責(zé)任和道德約束來實現(xiàn)，具有一定的風(fēng)險和缺陷。養(yǎng)老問題一直是農(nóng)民最關(guān)心的問題之一，尤其是農(nóng)民失地后這個問題更加突出。高額的醫(yī)療費用支出，對失地農(nóng)民來說更是巨大的壓力，因病致貧的現(xiàn)象在農(nóng)村處處可見。因此，今后的養(yǎng)老保險我們可以嘗試：用征地中土地補償安置費及土地轉(zhuǎn)用后的增殖收益作為失地農(nóng)民社會保障金的主要來源，建立由國家、集體和個人共同承擔(dān)的資金籌措機制，逐步將失地農(nóng)民中符合政策條件的人群納入社會基本養(yǎng)老保險。

（2）失業(yè)保險。首先提出一個合理的失地農(nóng)民的失業(yè)保險方案：設(shè)立一個失業(yè)保險過渡期，如以24個月為限，在這個期間內(nèi)政府從征地補償費中扣除一部分作為失業(yè)保險基金，個人不再交納失業(yè)保險費，同時政府出資對失地農(nóng)民進行培訓(xùn)并提供就業(yè)信息，過渡期結(jié)束后，如有就業(yè)愿望并努力找過工作仍失業(yè)的農(nóng)民，就發(fā)給其失業(yè)救濟金。在被征地勞動人口未能就業(yè)或是就業(yè)后又失業(yè)的情況下，政府有義務(wù)為其提供不超過24個月的失業(yè)救濟，領(lǐng)取失業(yè)救濟滿24個月仍未就業(yè)的人員，進入最低生活保障制度。

（3）醫(yī)療保險。基本醫(yī)療保險是失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)的重點, 應(yīng)該引起政府的高度重視，建立健全被征地農(nóng)民農(nóng)村醫(yī)療保險制度。盡管國家現(xiàn)在在農(nóng)村開展了新型農(nóng)村你合作醫(yī)療保險制度，但是在實際實施過程中存在很多問題，農(nóng)民們并沒有從中獲得益處。

3．健全失地農(nóng)民的法律保障機制。失地農(nóng)民作為社會的新弱勢群體，政府必須從法律上對失地農(nóng)民社會保障權(quán)益做出明確規(guī)定，加快建立《失地農(nóng)民社會保障法》；執(zhí)法部門也要加大執(zhí)法工作力度，對依法訂立的土地征用合同，要保證其依法履行。

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最后，我們必須清醒地看到，失地農(nóng)民即使全部納入城市社會保障體系，也僅僅是維系了他們的“基本生存”，社會生活環(huán)境及生活法式的不斷變化，將使這一群體及其后代的未來生活面臨著沉重的壓力，因此我們的公共決策部門和社會必須加大對他們的關(guān)注。

總之，被征地農(nóng)民已經(jīng)為我們的城市化建設(shè)做出了巨大的貢獻，我們決不能用一點補償就把他們打發(fā)了。對待失地農(nóng)民，一定要統(tǒng)籌考慮，注重他們方方面面的利益和要求，既要讓他們的物質(zhì)生活水平有切實的提高，又要讓他們的精神文化生活有所充實，既要讓他們不失業(yè)，又要讓他們不失志，采取多種措施，多角度多層面地解決現(xiàn)實中存在的問題，還失地農(nóng)民一個新的物質(zhì)和精神生活寄托之所。

參考文獻

[1]李小云，《2005年：中國農(nóng)村情況報告》，社會科學(xué)文獻出版社，2006。

[2]孔祥智，《中國三農(nóng)前景報告》，中國時代經(jīng)濟出版社，2005。

[3]畢泗生，《中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民前沿問題報告》，人民日報出版社，2003。

[4]武術(shù)霞，《完善失地農(nóng)民社會保障法律機制》[J]《發(fā)展研究》，2007.7。

[5]蔡建文，《共和國給農(nóng)民撐腰——“三農(nóng)”問題大透視》，河南人民出版社，2005。

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第二篇：我國失地農(nóng)民社會保障問題研究

我國失地農(nóng)民社會保障問題的研究

摘要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市建設(shè)的需要，大量土地被征用，必然導(dǎo)致大規(guī)模失地農(nóng)民以及相應(yīng)問題的產(chǎn)生，因此針對失地農(nóng)民的社會保障制度的建立刻不容緩。本文分析了現(xiàn)階段失地農(nóng)民存在的問題，論述了建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度的重要性和必然性，并提出了解決問題的基本思路。

關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；社會保障；對策

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必然大規(guī)模征用農(nóng)民的土地，使越來越多的農(nóng)民正在或即將失去土地。如果征用土地與農(nóng)民市民化同步發(fā)展，農(nóng)民在失去土地的同時能及時被納入城鎮(zhèn)體系，享有市民的各種權(quán)利，失地農(nóng)民就不會形成一個嚴(yán)重的社會問題。但實際情況卻不是如此，在城市化進程中農(nóng)民失去土地的同時，卻成為一個介于農(nóng)民和市民之間的特殊群體--“三無”人員（上班無崗、種田無地、低保無份）。失地農(nóng)民問題已成為我國城市進程化進程中令社會各界都十分關(guān)注的一個問題，因此研究解決失地農(nóng)民的社會保障問題成為推進城鎮(zhèn)化過程中一項緊迫任務(wù)。

一、失地農(nóng)民社會保障中存在的問題

1.安置方式單一，征地補償偏低，政府“低征高賣”，農(nóng)民享受不到土地增值帶來的好處。土地巨額差價刺激政府官員尋租，滋生腐敗。我國實行征地補償辦法，補償費雖然在每個地區(qū)存在一些差異，但從整體看，現(xiàn)金形式的補償標(biāo)準(zhǔn)僅在每畝1.5-3萬元之間。我國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定：征地補償由三部分組成：一是土地補償費，按每畝土地前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值的6-10倍來計算；二是青苗及其他地上附著物補償費，按成本或市價補償；三是對勞動力安置補償費，按每畝土地前3年農(nóng)業(yè)的平均產(chǎn)值的4-6倍來計算。在實踐中，按法定標(biāo)準(zhǔn)算出來的補償標(biāo)準(zhǔn)太低，不能解決失地農(nóng)民的長遠生計。一些地方政府官員在畸形政績觀驅(qū)使下，利用現(xiàn)行征地制度的不足和其掌管征地的主導(dǎo)權(quán)，把土地當(dāng)作第二財政，以地生財，出現(xiàn)了低征高賣現(xiàn)象，而農(nóng)村的土地所有者并沒有分享到土地出讓后的增值。

2.征地補償金分配被層層截留，村級留用管理不規(guī)范。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用收益權(quán)，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配。但有些縣鄉(xiāng)政府也參與補償收益的分配，使得

農(nóng)民獲得的補償收益減少。留村的補償費用份額較大，但缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理機

制，使一些村干部任意霍霍，不當(dāng)?shù)氖褂煤凸芾硎沟棉r(nóng)民的所得進一步減少。據(jù)

國家有關(guān)資料統(tǒng)計，被征土地征用費的收益分配比例為：地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。

3.失地農(nóng)民的生活保障問題比較突出。失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，就業(yè)難問題比較突出。許多農(nóng)民因征地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)后，只要從事一些技術(shù)要求低的體力勞動。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，勞動力市場由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型逐

步轉(zhuǎn)變，低素質(zhì)的失地農(nóng)民就業(yè)難度大。同時，由于政府的社會保障制度和就業(yè)

制度的短缺，導(dǎo)致不少農(nóng)民失業(yè)失地。失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障問題得

不到妥善解決，生存風(fēng)險極大。

4.部分失地農(nóng)民喪失了基本的“國民”待遇。大量農(nóng)民失地失業(yè)，使其成為

典型的弱勢群體，喪失了基本的“國民”待遇。一是他們失去了土地，不再是原

來意義上的農(nóng)民，沒了土地這個基本的生活保障；二是失地農(nóng)民并未成為真正的城鎮(zhèn)居民，因為他們失地后沒有穩(wěn)定的工作，也沒有被納入城鎮(zhèn)社會保障范疇，尤其是我國二元體制的存在，不能與城鎮(zhèn)居民一視同仁。

二、構(gòu)建失地農(nóng)民保障制度的必要性

1.有利于減少征地矛盾和糾紛，促進各項政策落實。近年來，由征地引發(fā)的矛盾和沖突不斷出現(xiàn)，很多失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保護，進而導(dǎo)致失地農(nóng)民

與政府、開發(fā)商之間矛盾加深，糾紛不斷，形成社會不安定因素。因此，建立失

地農(nóng)民保險制度，切實維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益，在征地過程中做到公平、公正、公開，減少矛盾就封的產(chǎn)生，促進政府各項政策的落實。

2.為失地農(nóng)民建立社會保障，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的突破口。長期以

來，由于我國城鄉(xiāng)二元分割的現(xiàn)實狀況，農(nóng)民一直未被納入社會保險制之中，客

觀上造成城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展的不均衡。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一

體化的總體要求，建立失地農(nóng)民社會保障制度，為失地農(nóng)民提供不同的制度安排，將失地農(nóng)民逐步平穩(wěn)的吸納入社會保障體系，消除城鄉(xiāng)人員兩種身份制度的差

別，使失地農(nóng)民擁有與城市人口平等的發(fā)展機會和享受同等的社會保障待遇，促

進城鄉(xiāng)一體化的進程。

3.建立和完善失地農(nóng)民社會保障制度是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社

會的必然要求。在“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的根本問題，成為政府各項工作的重中之重，建立和完善失地農(nóng)民的社會保障制度有助于縮小城

鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會和諧。

三、針對失地農(nóng)民社會保障制度中存在問題的解決對策

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村走向城鎮(zhèn)化是必然趨勢，但在這個過程中，決不能犧

牲農(nóng)民的利益，必須給他們基本的社會保障，使其也能享受到發(fā)展帶來的成果和

利益。因此，針對失地農(nóng)民社保制度中存在的一些問題，提出以下幾個解決對策。

1.改進補償方式，加強社會保障基金管理制度。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須在確認農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，以

市場的價值為基礎(chǔ)，按市場經(jīng)濟規(guī)律進行補償。社會保障基金是建立社會保障制

度的關(guān)鍵和核心，其資金主要來源于所征用土地的補償費用，可由政府、集體和

個人三番反共同出資來承擔(dān)該基金的籌集。同時，由國家勞動部門設(shè)立專門的社

會保障基金賬戶。

2.改革土地征用制度，切實維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。按照現(xiàn)行的土地征用

制度，農(nóng)用土地再轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地前必須先征為國有，具有強制性和壟斷性。

政府通常以很低的土地補償費將集體土地變成國有土地，在以市場價格將土地轉(zhuǎn)

讓出去，從中獲取豐厚的經(jīng)濟利益，而失地農(nóng)民卻不能享受到利益分配，使農(nóng)民的權(quán)益受到嚴(yán)重損壞。因此，必須改革現(xiàn)行的土地征用制度，維護農(nóng)民在土地征

用過程中的合法權(quán)益，應(yīng)該堅持征地收益分配向農(nóng)民傾斜的原則，讓失地農(nóng)民拿

大頭，政府的中頭，集體拿小頭，這樣不僅可以有效的解決征地產(chǎn)生的矛盾，保

護農(nóng)民的利益，而且可以和諧干群關(guān)系，為建立失地農(nóng)民社會保障制度奠定良好的基礎(chǔ)。

3.促進失地農(nóng)民再就業(yè)，增強其養(yǎng)老保障能力。重新就業(yè)是改善失地農(nóng)民家

庭經(jīng)濟狀況的根本途徑。然而，在以技術(shù)知識為重的今天，失地農(nóng)民由于文化水

平低，缺乏在城市謀生的技能，且他們市場意識淺薄，缺乏資金積累。在促進失

地農(nóng)民在就業(yè)的過程中，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)為失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)機會，一個有

效的措施就是建立再就業(yè)培訓(xùn)基金。

4.分層次、分重點建立失地農(nóng)民社會保障制度。現(xiàn)階段，失地農(nóng)民的社會保

障制度建設(shè)可以先從失地農(nóng)民最低生活保障制度、基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療社會保險

制度建設(shè)入手，待經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后再發(fā)展完善社會保障體系中社會救濟、社會保險和社會福利等其他內(nèi)容，為失地農(nóng)民提供適度的社會保障替代模式，充

分發(fā)揮社會保障在經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定方面的“穩(wěn)定器”、“安全網(wǎng)”作用，對解

決失地農(nóng)民問題具有重要現(xiàn)實意義。

參考文獻：

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第三篇：我國失地農(nóng)民社會保障研究

內(nèi)容摘要：失地農(nóng)民是一個國家在城市化的過程中必然出現(xiàn)的一種正常的社會現(xiàn)象，是在國家經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的過程中，由于城市化和工業(yè)化的用地而失去土地的農(nóng)民。農(nóng)民土地被征用后，如何解決失地農(nóng)民的社會保障問題，成了影響農(nóng)村社會繁榮與穩(wěn)定的關(guān)鍵，同時也是促進城市化穩(wěn)健發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民社會保障城市化

一、我國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

上個世紀(jì)年代，為了完成工業(yè)化的原始積累，我國實行了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元化政策，大量的人口滯留在生產(chǎn)力極低的傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民獲得了土地的使用權(quán)，土地的收益成了農(nóng)民最根本最直接和幾乎是唯一的收入來源。隨著我國城市化進程的加快，以征地搞開發(fā)建設(shè)為標(biāo)志的城市擴展進入了高潮，大量的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地。年以來，我國的“圈地運動”造成數(shù)千萬農(nóng)民失地、失業(yè)平均每年流失的耕地數(shù)量為萬畝以上，人為征地、占地數(shù)量為萬畝，按人均畝耕地計算，從年到××年的年間失地農(nóng)民的數(shù)量至少達萬人次。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，年到年，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地萬畝，其中以上是征地①。這就意味著至少有萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地②。按照《全國土地利用總體規(guī)劃提要》，年到年的年間。我國占用的耕地將超過萬畝，失地或部分失地的農(nóng)民將超過萬③，這就意味著我國失地農(nóng)民的規(guī)模將會進一步擴大。

土地是農(nóng)民安身立命、工作、生活的重要場所和生存基礎(chǔ)。在沒有建立起一套完善的保障農(nóng)民就業(yè)、生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系之前，土地必將是“農(nóng)民社會保障的載體”和農(nóng)民“家庭最基本的經(jīng)濟基礎(chǔ)”④。因此，農(nóng)民失去土地就意味著失去了最基本的生活保障，進而成為嚴(yán)重的社會、經(jīng)濟問題。失地農(nóng)民是我國城市化和工業(yè)化過程中必然出現(xiàn)的，而且也是一個正常的現(xiàn)象，如何解決失地農(nóng)民“種地?zé)o田，上班無崗，低保無份”的“三無”社會保障問題，是我國現(xiàn)代化過程中亟待且必須解決好的一大社會問題。

二、失地農(nóng)民社會保障問題的原因分析

失地農(nóng)民的產(chǎn)生是一個國家在現(xiàn)代化過程中的必然環(huán)節(jié)。在我國，由于長期的城鄉(xiāng)二元格局農(nóng)民被排除在國家的一般社會保障之外，在城市實行的是“高補貼高就業(yè)”的社會保障制度，即擁有城市戶口就可以享有就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和糧食等一系列的社會保險和社會補貼；而在農(nóng)村實行的是“以群眾互助和國家救濟為主體的社會保障制度”⑤。年以后，我國開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在土地福利均分（農(nóng)村按人口均分土地）的原則下，把土地分給農(nóng)民，并以此作為保障農(nóng)民基本生活需要的手段，通過土地政策努力協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系，土地的福利績效足以抵消其效率的損失，從而為家庭經(jīng)濟的發(fā)展及其保障功能的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)，為農(nóng)民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。

在城市化的進程中，農(nóng)村土地被大量征用，大量的農(nóng)民變成失地農(nóng)民。失地后的農(nóng)民失去了他們賴以生存、生活、生產(chǎn)的土地，也喪失了他們最基本的生活保障。失地農(nóng)民社會保障產(chǎn)生的主要原因有以下幾個方面：

⒈征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低、補償方式單一。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征用耕地的補償費用為該土地征用前三年平均年產(chǎn)值的到倍，如果支付土地的土地補償費和安置補助費不能使需要安置農(nóng)民報紙原有生活水平的，可以增加安置補助費，但是土地補償費和安置補助費的綜合不得超過土地征用前三年平均年產(chǎn)值的倍。按照該標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民的征地補償和安置補助雖然各地區(qū)不同，一般以現(xiàn)金作為補償?shù)膽?yīng)該都在每畝萬—萬元之間。浙江省的一項調(diào)查表明，如果征地成本價（征地價加上地方各級政府收取的各類費用）為，被征地收益的分配大致為：農(nóng)民到，村級組織占到，企業(yè)占到，各級地方政府占到；而從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額的增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。目前我國對失地農(nóng)民的安置補償大部分以貨幣補償為主。以福州市年安置征地農(nóng)民為例，貨幣安置比例高達⑥。貨幣補償只能解決失地農(nóng)民的近憂，難以化解遠慮。

⒉現(xiàn)有土地制度的缺陷和土地征用程序的不規(guī)范。我國現(xiàn)有法律規(guī)定了我國農(nóng)村的土地所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體，而“農(nóng)村集體所有”的涵義包括個方面：①村農(nóng)民集體所有（年《民法通則》，第條）；②鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有（年《民法通則》，第條）；③村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民所有（年《土地管理法》，第條）。在實踐中，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”是一個看不見、摸不著的“抽象的沒有法律人格意義的集合群體”⑦，是一個虛置的權(quán)利主體。因此，在實踐中政府擁有分配土地的絕對權(quán)利，土地歸集體所有是虛的，集體最多不過是土地的經(jīng)營者、管理者。正因為現(xiàn)行土地制度的缺陷，農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置的特點及征地程序的不規(guī)范，為失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生埋下了伏筆。

三、解決失地農(nóng)民問題的路徑分析

失地農(nóng)民在失去土地以后，已經(jīng)不是純粹意義上的農(nóng)民了，只是由于戶籍和身份的原因才仍被當(dāng)作“農(nóng)民”。當(dāng)他們完全失去土地時，就已經(jīng)和城市居民沒有本質(zhì)的區(qū)別了，他們一樣得承受市場經(jīng)濟下存在的巨大風(fēng)險。因此，必須為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會保障，失地農(nóng)民的社會保障應(yīng)該包括失

地農(nóng)民的最低生活保障、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、失地農(nóng)民的醫(yī)療保障、為失地農(nóng)民提供再教育培訓(xùn)和再就業(yè)的機會、為失地農(nóng)民提供法律援助。按理說，失地農(nóng)民應(yīng)享受和城市居民一樣的社會保障待遇，但是要建立一個與城市居民相似的失地農(nóng)民社會保障制度，還受到許多客觀因素的制約。因此，目前只要設(shè)計一個與城市居民相對較近，便于今后與城鎮(zhèn)社會保障相銜接的可操作的方案。

⒈建立失地農(nóng)民的最低生活保障。最低生活保障是一個公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，因此必須重視失地農(nóng)民最低生活保障的建立。農(nóng)民作為一個弱勢群體，其最低生活保障的權(quán)利往往被國家以各種名義剝奪，如年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障范圍之外。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”（純粹意義上的農(nóng)民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。因此，在農(nóng)民失去其最基本的生活保障─土地之后，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣享受最低生活保障。

⒉建立失地農(nóng)民失地養(yǎng)老保障制度。建立失地養(yǎng)老保障制度，從根本上解決了農(nóng)民對失去土地后養(yǎng)老問題的擔(dān)憂，同時可以減少因養(yǎng)老問題而產(chǎn)生的城市化阻力。老年人由于勞動能力下降或機會喪失，不再具有穩(wěn)定的收入來源或者收入明顯減少，而表現(xiàn)為支出大于收入。我國廣大農(nóng)村地區(qū)目前實際的養(yǎng)老方式主要是依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，這是一種以約定俗成的規(guī)則，依賴子女供給的養(yǎng)老模式，具有一定的社會風(fēng)險。失地農(nóng)民由于文化素質(zhì)較低，面臨著失業(yè)，這又沖擊著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老制度的建立，將對社會穩(wěn)定和促進失地農(nóng)民自身的“可持續(xù)生計（）”起到積極的作用。

⒊建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。在我國農(nóng)村，生產(chǎn)力普遍較低，經(jīng)濟水平整體上較差。農(nóng)民面臨著養(yǎng)老、疾病和貧困的巨大風(fēng)險。醫(yī)學(xué)科技的進步，在提高醫(yī)療服務(wù)水平，保障居民健康的同時，醫(yī)療費用也大幅度攀升，致使農(nóng)村醫(yī)療風(fēng)險凸顯，因病致貧已成為人們重返貧困的主要原因之一。醫(yī)療風(fēng)險還對生活質(zhì)量造成沖擊。因此，醫(yī)療保障也應(yīng)該成為失地農(nóng)民社會保障的一個基本面。失地農(nóng)民醫(yī)療保障基金的來源應(yīng)以失地農(nóng)民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者也應(yīng)該出一部分。

⒋為失地農(nóng)民提供法律援助。失地農(nóng)民與進城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗工人、城鎮(zhèn)貧民一樣同屬于社會弱勢群體，他們地位低下，經(jīng)濟能力有限，在征地過程和其他社會活動中，當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵犯時，由于缺乏相應(yīng)的法律知識和沒有足夠了能力支付因?qū)で笮姓葷枰某杀荆ò〞r間、金錢、精力等），憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的原則在他們身上也無法體現(xiàn)，同時也給社會穩(wěn)定帶來了一定的隱患。因此，要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有行政救濟的權(quán)利建立通暢的渠道。使農(nóng)民對土地權(quán)利的行使切實得到法律的保護。

四、結(jié)束語

建立失地農(nóng)民社會保障體系，是農(nóng)村城市化過程中一項重要的社會保障制度，對建立和諧社會，緩解征地矛盾，長遠地解決失地農(nóng)民的生活，保障失地農(nóng)民利益等問題，發(fā)揮著積極重要的作用。建立失地農(nóng)民社會保障體系，即可以使他們獲得基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，又可以促進我國城市化和工業(yè)化的順利進行。

第四篇：淺析我國城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題

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淺析我國城市化進程中失地農(nóng)民社會保障問題

作者：粟琪 姜澤芳

摘 要 20世紀(jì)80年代以來，伴隨著我國城市化進程的快速發(fā)展，產(chǎn)生了一個失去土地卻又無法真正融入城市生活，從而游離于城市與鄉(xiāng)村之間的新的社會困難群體——失地農(nóng)民，而當(dāng)今社會的快速發(fā)展以及對土地需求的快速增長使得失地農(nóng)民這一特殊群體越來越龐大。作為弱勢群體，失地農(nóng)民社會保障問題正逐步受到社會關(guān)注，成為我國維護社會和諧穩(wěn)定和長治久安的重要因素之一。本文通過對城市化進程中我國失地農(nóng)民社會保存在的主要問題進行分析，提出了健全我國失地農(nóng)民社會保障體系的具體措施，以期能為解決我國失地農(nóng)民社會保障問題提供一些切實可行的方法和對策，維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民 社會保障 問題 對策

中圖分類號：C913.7 文獻標(biāo)識碼：A

近年來，隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，征地規(guī)模不斷擴大，大量的農(nóng)業(yè)用地被征用為建設(shè)用地，產(chǎn)生了大批的失地農(nóng)民。當(dāng)前中國失地農(nóng)民的總數(shù)已經(jīng)超過了4000萬人，在“十一五”期間每年新增的失地農(nóng)民約200萬，“十二五”期間失地農(nóng)民的規(guī)模還將繼續(xù)增加。有學(xué)者測算，預(yù)計到2020年，失地農(nóng)民將突破一億人，成為一個龐大的特殊群體。但當(dāng)前，對于這個龐大的特殊群體的保障制度并不完善，作為農(nóng)民，他們失去了基于土地產(chǎn)生的經(jīng)濟收入作為生活來源，又不能享受到城鎮(zhèn)職工的社會保障體系帶來的后續(xù)保障，他們的合法權(quán)益得不到有效維護，使他們逐漸成為邊緣化的弱勢群體，由此產(chǎn)生了諸多的社會問題，各種沖突頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響社會和諧。在這種背景下，如何將被失地農(nóng)民的利益考慮進來，切實使失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活得以妥善安置，成為一個艱巨而任重道遠的使命。

1失地農(nóng)民概念界定

失地農(nóng)民這一詞匯是現(xiàn)階段我國由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會快速轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的新詞匯，目前，學(xué)術(shù)界對失地農(nóng)民這一概念并沒有形成統(tǒng)一明晰的認識。一般意義上來講，失地農(nóng)民泛指失去土地的農(nóng)民。白呈明（2003）認為，農(nóng)民在失地過程中，不僅失去了土地、就業(yè)、生活的保障，還失去了政府對他們的技術(shù)、資金、農(nóng)資等方面的支持的機會，農(nóng)民那些與土地密切相關(guān)的文化、教育等方面的權(quán)利的實現(xiàn)也會受到極大的限制。所以，從這個角度上講，失地農(nóng)民指的就是這樣一類弱勢群體，他們因為失去了土地而失去了與土地相關(guān)聯(lián)的一系列權(quán)益和利益。其與土地相關(guān)的權(quán)利包括財產(chǎn)權(quán)利、就業(yè)機會、基本生活保障以及與土地相關(guān)的政治、文化、教育和發(fā)展的權(quán)利等。

2我國失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題

現(xiàn)階段，土地的社會保障功能，這一對農(nóng)民來說最為重要的功能正在逐步消失。農(nóng)民失去了土地就意味著失去了就業(yè)機會和經(jīng)濟收益，同時，失去了最基本的生活保障和養(yǎng)老資源，這一系列的問題讓他們面臨著來自生活、就業(yè)和社會保

障多方面的困境，同時也暴露出了失地農(nóng)民社會保障存在的一些問題。

2.1補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，方式單一且費用分配不當(dāng)

《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前三年平均產(chǎn)值的6—10倍，安置費為4—6倍。西部城市土地補償費和安置補償費平均標(biāo)準(zhǔn)為每人18000元（不含青苗和地上附著物補償），按目前農(nóng)村居民人均消費支出計算，只能維持6年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅能維持3年的生活。雖然近幾年各地適當(dāng)提高了征地補償標(biāo)準(zhǔn)，但是在征地過程中，土地補償款的分配混亂，出現(xiàn)大量暗箱操作和“尋租”行為，補償款被層層截留，大部分被中間商或地方政府所獲取。另外，在實踐中，其實有多種安置方式可供選擇，比如留地安置、住房安置、就業(yè)安置、投資入股安置、社會保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是貨幣安置，其它安置方式卻很少采用。

2.2尚未建立完善的社會保障體系，覆蓋范圍窄

從嚴(yán)格意義上說，目前各地的失地農(nóng)民社會保障政策并未形成一個體系。有些地區(qū)實行的保障政策只能稱為“基本生活保障”制度，其與社會保障相去甚遠，更不具備社會性、福利性、公平性和互助性這些社會保障的基本特征。而一些地區(qū)雖然建立了失地農(nóng)民社會保障的制度框架，但社會保障的內(nèi)容不夠全面。從目前各地的實施情況看，最主要的保障方式是養(yǎng)老保障，而醫(yī)療保障等其它保障方式則鮮有涉及，為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險、提供就業(yè)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)也是在極個別地方實行。另外，目前普遍將失地農(nóng)民的社會保障工作重心定位于養(yǎng)老風(fēng)險的防范與保障上，而醫(yī)療保險、失業(yè)保障和工傷保險等僅在沿海一些經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)出現(xiàn)，沒有得到普及推廣，社會保障覆蓋面窄。

2.3資金籌集困難，就業(yè)培訓(xùn)不到位

失地農(nóng)民社會保障資金主要來源于征地單位支付的征地補償費、安置補助費以及政府轉(zhuǎn)讓土地所獲得的土地出讓金，并以征地補償費和安置補助費為主。有的地區(qū)專門成立了第三方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，當(dāng)?shù)卣笳鞯貑挝灰淮涡詫槭У剞r(nóng)民補繳的保險費從征地補償費和安置補助費中扣除，并直接撥付到社會保險經(jīng)辦機構(gòu)；有的地區(qū)則由地方財政、村集體及失地農(nóng)民個人共同負擔(dān)失地農(nóng)民的社會保障。但是由于我國《土地管理法》的補償標(biāo)準(zhǔn)較低，而失地農(nóng)民個人大部分缺乏繳費能力，地方政府從土地收益中拿出的補貼也較少，所以失地農(nóng)民保障資金籌集難以保障。另外，沒有穩(wěn)定的資金來源，也使得針對失地農(nóng)民所進行的就業(yè)培訓(xùn)工作難以開展。失地農(nóng)民由于受自身知識水平和科學(xué)文化素質(zhì)的局限，缺乏主動尋找出路的意識，在當(dāng)前激烈的就業(yè)競爭中處于劣勢，因此其中的相當(dāng)一部分農(nóng)民處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。

2.4保險費用缺乏精算且監(jiān)管缺失

在實際運作中，社會保險部門沒有充分考慮諸如資金的時間價值、平均余命、工資增長率等因素，缺乏對保險費的繳納與待遇支付水平精算。目前許多地區(qū)的保險費繳納直接根據(jù)土地補償費的一定比例確定，而支付水平則以城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對保險待遇的調(diào)整也存在著極大的隨意性，沒有考慮失地農(nóng)民的需求，也沒能適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展。另外，對于保險資金具體的運營、管理以及監(jiān)督，各地方在試行的過程中都沒有明確的、具體的規(guī)定，加上監(jiān)管方面的缺失，都增加了保險資金的風(fēng)險。

3完善我國失地農(nóng)民社會保障的對策

3.1堅持分類實施，逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)

我國各地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展水平差異性較大，在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障制度的過程中，要考慮各地區(qū)的具體情況，分別進行，循序漸進。首先可以從經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)著手，建立起具有當(dāng)?shù)靥厣氖У剞r(nóng)民社會保障制度。對于經(jīng)濟相對落后和相對貧困的地區(qū)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，以當(dāng)?shù)貙嶋H經(jīng)濟發(fā)展水平為基礎(chǔ)，可以逐步提高保障的標(biāo)準(zhǔn)。另外，在明確并逐步提高失地農(nóng)民社會保障的水平的同時，應(yīng)該進一步確立合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場價值為基礎(chǔ)，提高征地補償?shù)囊?guī)范性和公開性，從而真正維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.2完善社會保障體系，擴大覆蓋范圍

由于各地的具體條件不同，所以在建立社會保障體系方面也不能搞一個標(biāo)準(zhǔn)一刀切。而是應(yīng)該在考慮到地區(qū)差異的情況下，分類型分層次的擴大對失地農(nóng)民社會保障的覆蓋面，建立健全一系列的配套措施，解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計和權(quán)益保護問題。具體可以從以下幾個方面入手：第一，實行不同于農(nóng)村社會保障和城鎮(zhèn)居民社會保障的保障體系，使其界于兩者之間，既為失地農(nóng)民失去工作退回農(nóng)村留有退路，又為其農(nóng)轉(zhuǎn)非納入城鎮(zhèn)居民保障體系過度銜接。第二，分層推進，逐步完善保障項目。首先建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險和再就業(yè)保障體系，因為養(yǎng)老保險是社會保險最重要的保障；其次是醫(yī)療保險；接著是工傷、生育、失業(yè)保險等，逐步與城鎮(zhèn)職工社會保障體系相銜接。第三，堅持低水平、廣覆蓋的原則。讓各種保障項目能夠在各地得到普遍實行，尤其是經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，從而提高保障水平，擴大社會保障覆蓋范圍。

3.3暢通資金籌集渠道，增加資金投入

資金籌集是社會保障安置運行的基礎(chǔ)。社會保障資金的來源必須穩(wěn)定、暢通、可持續(xù)。在實際操作中，考慮到失地農(nóng)民承擔(dān)保障資金的不現(xiàn)實狀況，社會保障資金可采用“存量+增量”的方式解決。征地補償費為保障資金的一次性存量供給。增量部分來源于政府土地征收后的增值或土地使用過程中的收益。從目前情況看，土地征收后的增值收益主要進入了地方各級政府的“財政口袋”。這不僅加劇了失地農(nóng)民社會問題的嚴(yán)重性，而且愈加誘發(fā)了地方政府征地的強烈動機。土地增值收益應(yīng)當(dāng)“取之于民（失地農(nóng)民），用之于民（失地農(nóng)民）”，因此，應(yīng)將土地出讓金優(yōu)先用于失地農(nóng)民社會保障安置的支出。總而言之，失地農(nóng)民社會保障資金的籌集要從土地出讓過程中所有可得的收益中予以解決，從而增加失地農(nóng)民社會保障資金的投入。

3.4構(gòu)建就業(yè)保障機制，引導(dǎo)失地農(nóng)民再就業(yè)

由于我國農(nóng)民長期缺少接受教育和培訓(xùn)的機會，文化素質(zhì)和就業(yè)技能水平低下，在當(dāng)今競爭激烈的市場經(jīng)濟中處于不利地位，容易成為城市中新的弱勢群體。

為此，我們要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)用工信息共享；在發(fā)揮市場基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的同時，逐步建立一種勞動者自主擇業(yè)、平等就業(yè)的新型就業(yè)機制，實現(xiàn)在勞動力市場中統(tǒng)一、公平競爭的就業(yè)格局。構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)保障機制應(yīng)當(dāng)做到以下幾點：一是要建立被征地農(nóng)民就業(yè)專項資金，保證失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作能順利展開和進行。二是勞動保障部門要建立培訓(xùn)基地，充分利用各類技工學(xué)校和職業(yè)學(xué)校的資源，幫助失地農(nóng)民再就業(yè)。三是加大對失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度，通過落到實處的就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)失地農(nóng)民自主擇業(yè)和勇于創(chuàng)業(yè)，使失地農(nóng)民能在激烈的就業(yè)競爭中占得一席之地。

3.5引入社會保障精算，健全監(jiān)管機制

在社會保障領(lǐng)域，精算在制度建設(shè)、政策評估、財務(wù)預(yù)算、風(fēng)險預(yù)警等方面都發(fā)揮著重要的作用。在建立新的社會保障制度時，通過精算，可以測算在給定的社會保障資源下可能提供的社會保障水平，或者為了實現(xiàn)一定的社會保障水平必須具備的經(jīng)濟能力，從而為社會保障制度的建立提供依據(jù)。通過長期精算評估報告，反映制度未來的發(fā)展方向，為及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題提供依據(jù)。可見，引入社會保障精算對于評估失地農(nóng)民社會保障制度可持續(xù)性，評價失地農(nóng)民社會保障相關(guān)政策是否能有效提供保障發(fā)揮著重要作用。另外，在健全監(jiān)管機制方面要做到以下幾點：首先，要盡快建立和完善失地農(nóng)民社會保障的相關(guān)法規(guī)體系，確保失地農(nóng)民社會保障制度的健康運行。其次，明確監(jiān)督主體及其監(jiān)督職能，增強監(jiān)督部門對資金監(jiān)督的專業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性。再次，要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規(guī)定，增強透明度，加大社會監(jiān)督的力度。參考文獻

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（7）.

第五篇：關(guān)于做好失地農(nóng)民社會保障費用問題

關(guān)于做好失地農(nóng)民社會保障費用問題解釋工作的通知

沈陽、北京、呼和、鄭州、武漢、西安、上海、南昌、南寧、成都、昆明、蘭州、烏魯木齊局，廣鐵集團、青藏、投資公司：

關(guān)于審計組關(guān)注的失地農(nóng)民社會保障費用問題，按照國家有關(guān)政策文件規(guī)定，是由地方政府統(tǒng)籌負責(zé)安排的，有關(guān)說明后附。此涉及到是否執(zhí)行國家政策問題，請相關(guān)建設(shè)單位根據(jù)被審項目實際情況認真做好解釋工作。

附：失地農(nóng)民社會保障費用相關(guān)說明

失地農(nóng)民社會保障費用相關(guān)說明

一、國家的有關(guān)規(guī)定

1．國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）

根據(jù)國發(fā)?2004?28號：縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設(shè)項目必須將征地費用足額列入概算。

2．國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號）

根據(jù)國土資發(fā)?2004?238號文： 1．統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂。省級國土資源部門要會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，報省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)可考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素。

2．統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定。土地補償費和安置補助費的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；按法定的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計算的征地補償安置費用，不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費用的，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)提高倍數(shù)；土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。經(jīng)依法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補償按當(dāng)?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

3．征地區(qū)片綜合地價的制訂。有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實行征地補償。制訂區(qū)片綜合地價應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。

4．土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撤銷建制的，土地補償費應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。

3．國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕29號）

根據(jù)（國辦發(fā)?2006?29號：開展被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)所需資金從當(dāng)?shù)刎斦兄В簧鐣Ｕ纤栀Y金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。有條件的地區(qū)，地方財政和集體經(jīng)濟要加大扶持力度，支持和引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加城鄉(xiāng)社會保險。被征地農(nóng)民社會保障資金籌集辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。

政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障所需資金由當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門在征地過程中統(tǒng)一劃撥。各地政府要嚴(yán)格執(zhí)行各項財務(wù)管理規(guī)定，加強資金監(jiān)督和管理，確保資金的安全和增值，任何單位和個人不得擠占、截留或挪用。

4．國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）

根據(jù)國辦發(fā)?2006?100號：從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。土地出讓收入使用范圍的第三條規(guī)定：支出范圍包括計提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。

土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會保障費用納入征地補償安置費用，切實保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。土地出讓收入的使用要重點向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。

建立對被征地農(nóng)民發(fā)放土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費的公示制度，改革對被征地農(nóng)民征地補償費的發(fā)放方式。有條件的地方，土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費等相關(guān)費用中應(yīng)當(dāng)支付給被征地農(nóng)民的部分，可以根據(jù)征地補償方案，由集體經(jīng)濟組織提供具體名單，通過發(fā)放記名銀行卡或者存折方式直接發(fā)放給被征地農(nóng)民，減少中間環(huán)節(jié)，防止被截留、擠占和挪用，切實保障被征地農(nóng)民利益。被征地農(nóng)民參加有關(guān)社會保障所需的個人繳費，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納。地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。

5．勞動和社會保障部、國土資源部《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕14號）

根據(jù)勞社部發(fā)?2007?14號：各地在制訂被征地農(nóng)民社會保障實施辦法中，要明確和落實社會保障資金渠道。被征地農(nóng)民社會保障所需資金，原則上由農(nóng)民個人、農(nóng)村集體、當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)，具體比例、數(shù)額結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H確定。根據(jù)國辦發(fā)29號文件、國辦發(fā)?2006?100號的規(guī)定，被征地農(nóng)民社會保障所需資金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q；地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。

各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價公布實施前，被征地農(nóng)民社會保障所需資金的個人繳費部分，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納；各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價公布實施后，要及時確定征地補償安置費用在農(nóng)民個人、農(nóng)村集體之間的分配辦法，被征地農(nóng)民社會保障個人繳費部分在農(nóng)民個人所得中直接繳納。

綜上，失地農(nóng)民社會保障費用由個人、集體和地方政府共同承擔(dān)，被征地農(nóng)民社會保障所需資金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。新的區(qū)片綜合地價已考慮失地農(nóng)民社會保障費用因素。

二、鐵路建設(shè)項目實施情況

鐵路建設(shè)項目征用土地執(zhí)行各省（自治區(qū)、直轄市）公布或批準(zhǔn)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在制定補償標(biāo)準(zhǔn)時已按國家有關(guān)要求考慮了失地農(nóng)民社會保障因素。鐵路工程為線性工程，所征耕地多為減少農(nóng)民的耕地數(shù)量，可進行相應(yīng)地調(diào)整，也有部分農(nóng)民達到失地標(biāo)準(zhǔn)。實際執(zhí)行中，鐵路建設(shè)項目按地方政府公布或批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)對土地補償后，由地方政府按照勞社部發(fā)?2007?14號的有關(guān)要求，統(tǒng)籌考慮，建立被征地農(nóng)民社會保障體系。