第一篇：失地農民再就業問題分析

失地農民再就業問題分析

內容摘要：民以食為天，食以土為本。土地是農民賴以生存的物質生產資料，農民通過的土地財產權利實現就業。但隨著城市化、工業化的進程，越來越多的農民失去土地，并迅速擴大成為一個社會群體，一些失地農民在生產和生活方式轉變中出現一些不適應，正逐步成為新的弱勢群體，影響了新農村建設的進程。關鍵字：失地農民再就業社會保障

Research On the Re-employment Issue Of the Land-losing Peasants

Abstract: The bread is the stuff of our life.Peasants are feed on the crops which from the land.With the fast enforcement of urbanization, the issue of land-losing peasants has become an outstanding problem which troubles our construction of agriculture, rural areas ,and farmers

Keywords : Land-losingRe-employmentSocial Security

一中國的失地農民問題

1.1失地農民的界定

失地農民可簡要表述為一個國家在經濟建設和社會發展過程中，因城市化和工業化用地而產生的失去土地的農民。[1]失地農民的界定主要包括以下維度：首先，在城市化過程中由于國家征用土地，他們失去了全部或部分耕地；其次，土地被國家征用后，他們在身份上被轉化成為城市居民；第三，在居住上，通常以群體聚集方式居住在城郊或城內某一特定區域。[2]

1.2失地類型

農民失去土地大致分為四種用途：一國家征用農村集體土地進行基礎設施建設，把農民集體變為國有；二按城市規劃，政府要求農民在集體土地上進行綠化建設，土地雖然仍屬農民所有，但農民實際失去了對土地用途的支配；三村或社區占用土地進行非農產業建設開發；四開發商根據城市規劃，通過法定程序將農用地變成建設用地。

二失地農民土地權益受損原因及補償方式

2.1受損原因

就全國范圍來講，農民土地權益侵害越來越嚴重，原因表現在三方面

第一從制度方面，二元制結構是農民土地權益受侵害的根本原因。改革開放以來，隨著市場經濟的建立與完善，逐漸打破城鄉分割局面，但現實生活中仍存在著“城鄉結構”種種現象。[3]

第二，從政策方面，以政策取代法律是農民權益受損的深層次原因。國家在對農民利益保護的方式上呈現出政策多于法律、政策的作用大于法律、政策的覆蓋面廣于法律、執行政策的意識強于法律的特點。[4]

第三，利益驅動、粗放發展加速農民失地。近些年來，片面追求經濟增長，忽視了發展的科學性、可持續性，城市高度擴張，大肆占用農民土地。

2.2政府對失地農民補償辦法，大體分為三種：

第一類“農轉工”人員，這部分人在被農轉非的同時，以征地單位安置就業或鄉鎮村留用的形式安排了工作；

第二類自謀職業人員，這部分在農轉非是沒被安排了工作，而是政府給與他們一筆征地補償費和生活安置費；

第三類農轉非期間這部分人的年齡低于或已經超過年齡，屬于非經濟活動人口，在農轉非時政府不再為安排工作，也不給他們補償費。[5]

這其中大部分失地農民都未得到有效及時的安置，或僅給于一次性的補貼費，忽視了農民生存的可持續性。本篇文章針對的是未安置人員的就業問題。

三失地農民的“失業”及就業現狀

3.1失地農民的失業情況

目前，大概有一億農村勞動力流動到大城市和發達地區打工，這其中大部分包括失地農民。全國失地農民是3500萬左右，根據專家估計，一般每征用一畝地，就伴隨著1.5個農民失業，這就意味著我國的“失地農民群體”將從木目前的3500萬增至2030年的1.1億人，其中保守估計也有5000萬以上的農民處于既失地又失業的狀態，而從動態上看，較客觀地估計，截止至學者調查前全國失地農民約在8000萬人左右，而且基本上屬于失地而又無恒產者。[6]

3.2失地農民的就業狀況

失地農民文化程度不高，缺乏非農技能，在就業方面明顯處于劣勢地位。2003年國家統計局采取抽樣調查的方式對耕地被占農民進行了調查，調查結果顯示：征地安置的人員占總調查人口的2.7%，外出務工的約占24.8%，第二三產業的約占27.3%，仍從事務農工作的占25.2%，閑賦在家的約占20%。[7]根據此次統計分析，目前失地農民的就業情況不容忽視。

總結失地農民就業的情況——以外出務工人員為例，呈現出以下幾個特點；

（1）就業環境條件差：由于文化水平不高，農民兄弟外出務工多從事建筑施工、煤炭、電子加工、制衣制帽 的高危行業或勞動密集行業。[8]

（2支付難、醫療養老無著落：拖欠農民兄弟工資似乎成為的社會一大難題，屢禁不止。從溫家寶總理幫助熊德明和丈夫討要拖欠工資，到近年河南省人民法院院長張立勇幫工地老人起訴追要農民工資，啟動司法程序進行救濟。農民的工資支付程度的難易，由此可見一斑。另外農民務工基本不享受和城市居民同等的醫療養老待遇。

（3）社會地位不高，存在就業歧視：農民外出務工多數從事的臟、累、苦的工作，長期以來受到歧視。

四、解決失地農民再就業的途徑

4.1完善就業安置

經濟發展的過程中農民與征地單位的人地矛盾不可避免，面對當前現已存在的問題不需進行妥善的處理與安置。在以往的征地補償形式中多以貨幣補償為主，忽視了農民生計持續性，往往導致農民生活陷入困境。在此我們必須高度重視失地農民的就業安置。

（1）就近轉移就業

根據農村地區的自然資源、人口素質、交通狀況等方面的特點和優勢，進行區域要素合理布局。在此基礎之上，以土地資本為前提，建立合理的土地有償流轉體制，從而把有限的土地集中到一部分有農業技術、有資金實力的農民手中，實現農業的規模經營，并以“名、優、新”為標準，以農業科技為手段，大力優化農業產業結構；以“龍頭”企業為主導，以城鎮化建設為契機，整合鄉鎮企業；大力發展農產品品加工，第三產業和中小企業，為本地區農民提供就業崗位。[9]

(2)異地轉移就業

這是目前主要的就業方式，主要包括進城務工。政府著力以下兩方面的工作：加大管理力度，培育和發展專門針對農民的勞動市場，建立和健全信息化的農民勞動中介服務機構，減少農民外出就業的盲目性。

（3）國際勞務輸出

作為實現農民再就業的有效補充。我國是世界上農民最多的的國家，而勞務輸出創匯不到1%，潛力巨大。但在勞務輸出擴大的同時，要重視加強管理，完善相關法律，以確保在國外務工者的合法權益。[10]

4.2建立培訓服務制度

（1）政府部門應建立完善的就業培訓體系，根據不同的年齡階段和文化層次，有針對性地安排不同的適用培訓內容，盡可能多的解決失地農民的就業問題。把勞動保障、農業、水利、科技、建設、社會團體等部門和行業培訓基地確定為農村勞動力轉移培訓機構，形成合力。同時積極建立政府和民間攜手合作、利益分享機制，鼓勵興辦民間培訓機構。[11]

五、失地農民再就業保障

5.1失業保險

按照《失業保險條例》的規定，國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業和各類事業單位（如學校、醫院、科研院所等）都在參加的失業保險的范圍內。[12]在新形勢下失地農民成為失業人群中一種新的主體，理應納入《失業保險條例》中。全國人大代表吳建平指出，：“土地被征用后的農民不同于傳統意義上的農民，也不同于城鎮居民，成為‘種田無地’，‘上班無崗’，‘社保無份’的‘三無人員’。”[13]農民兄弟的失業登記資格受限，不能享受就業相關的優惠政策，在城市化建設進程中農民做出了巨大的犧牲，共享改革和發展的成果是他們的權利，理應擴大失地農民作為失業保險的調整對象。

5.2養老保險制度

養老保險可謂是就業保障中的最后一道防線對于勞動者來說尤為重要。傳統的以家庭為單位的農村養老隨著人地矛盾的計劃也隨之面臨著挑戰。家庭抵御各類社會風險的能力變得薄弱，急需構建新的養老體系。現階段對農村新的養老體系構架大致分兩種模式：[14]

一、制定統一的社會保障法或社會保險法。在社會保障上給予城市居民與農村居民同樣的待遇，實現公平的社會保障制度。將城鄉居民納入社會養老保險“安全網”，保障全體人民的晚年基本生活。結合區域實際，建立事業單位養老保險、企業養老保險征地農民農轉非養老保險、農村居民養老保險的基本養老保險體系。

二、為農村社會保障專門立法。這已有德國的先例。1994年6月10日通過的《農業社會保障法》為獨立經營的農民及他們共同勞動的配偶和其他共同勞動的成員提供保障。

參考文獻：[1]金兆懷，張友祥·失地農民的權益損失與保障分析[J].《經濟學動態》，2006，6

[2]成得禮·對中國城中村發展問題的再思考——基于失地農民可持續生計的角度[J].《城市發展研究》，2008,3

[3]

[4]白呈明·走向法治的農民利益保障[J]《經濟師》.2003年第7期

[5]張榮·城市化進程失地農民就業問題研究[D]浙江：浙江工業大學，2004年

[6]聶華林，楊建國·城市化進程中的失地農民問題 [M] 《中國西部農村社會保障概論》·北京，中國社會科學出版社，2006,12,P232

[7]王國華·積極探索發展農村社會保障·[M]《新農村建設執政讀本》四川·天地出版社，2008，P128

[8]劉羊·建筑施工行業等五個行業是農民工從事的主要行業[N]新華網，北京，2006,2

[9]同春芬·利益保護：解決農民問題[M]《轉型時期中國農民的不平等待遇透析》北京·社會科學文獻出版社，2006,1，P251

[10]莫長松·建立失地農民再就業的保障機制[M]《中國農村社會保障體系研究》湖南·行政機關學校，2006,P85

[11]唐建軍·國務院辦公廳轉發社保部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見的通知[M]《四川農村年鑒》四川·電子科技大學出版社，2008，P799

[12]黎建飛·失業保險法[M]《勞動與社會保障法教程》北京·中國人民大學出版社，2007,P341

[13]徐博，金小茜·全國人大代表呼吁關注失地農民就業問題[N]新華網·北京，2010,3

[14]黎建飛·農村養老社會保險[M]《勞動與社會保障法教程》北京·中國人民大學出版社，2007,P341

《勞動與社會保障法》論文

論文題目 失地農民再就業問題分析

指導老師 張河順老師

學院專業姓名學號聯系方式

第二篇：失地農民再就業

關于云南省玉溪市易門縣失地農民再就業情況的調查報告

調查人：楊葵

時間：2011/2/10

地點：玉溪市易門縣

調查情況：

2006年以來，我縣 共組織供需見面交流會21場次，為66戶用人單位提供就業信息531條，農村勞動力進場交流2490人次，446人全縣組織農村勞動力培訓27期4460人，共開發就業崗位1674個，向省內外輸出農村勞務人員3121人，幫助特殊困難群體對象實現再就業282人，全年實現勞務收入9160萬元，使農民人均純收入增加60元。今年上半年共轉移輸出農村勞動力1450人，其中在縣內就近就地轉移950人，轉移到縣外省內的310人，轉移輸出到省外的190人，實現了再就業，引進陶瓷、建材、食品加工等投資1000萬元以上項目51個，先后建成了一批勞動密集型企業。目前共有規模以上礦冶企業16家、陶瓷生產企業14家、水泥等建材生產企業4家、食品加工企業10家。截止2007年上半年，從第一產業轉移的農村勞動力達21747人，其中縣內就地轉移14192人，占農村勞動力總數的65.3%，其中工業園區就接納農村勞動力4198人。上半年務工總收入達8403萬元，人均每月644元，農民工資性收入比去年同期增加42元達281。

總結成績和存在問題：

2006年縣財政為龍泉鎮2456名失地農民補償了低保金154.78萬元，保障了失地失業人員基本生活。

地農戶建立了經濟檔案，建立了一批信用村、信用組和信用戶，2007年上半年授信農村信用貸款金額11854萬元；積極開展農村小額信貸扶持，投放資金572萬元、扶持人員289人，使農村勞動力紛紛自主創業，為脫貧致富奔小康注入了源頭活水。積極探索完善農村保障機制，建立了《易門縣農村居民最低生活保障制度實施辦法》，因城市建設、工業發展等失地農民，只要符合低保條件的都納入了救助范圍。

但任然 存在部分問題，補償資金過少、不足，不能及時返還失地農民;資金分配不均等;少數農民不適應新工作環境，就業質量低，待遇不好。

1、一些失地農民就業觀念相對落后，缺乏艱苦創業精神。往往“臟”、“苦”、“累”崗位不愿干，加之缺乏就業技能，即使能找到就業崗位也很快因不適應技術更新被淘汰。

2、由于失地農民的文化素質普遍較低，勞動技能比較單一，大部分失地農民年齡偏大，給就業帶來一定的難度。

3、政府缺乏系統的征地后就業配套政策和完整的培訓措施，出現失地農民盲目就業，無序競爭的現象，不僅薪金收入低，而且失業也較快。

4、根據現有政策規定，能享受保障的失地農民，女性年齡在55周歲、男性年齡在60周歲，而在這年齡之前，無收入來源或喪失勞動能力的失地農民不能享受低保，這部分人在享受低保前生活無著落；即使達到標準能夠享受的，每月僅靠80元的低保，遠遠低于目前城市的最低生活水平，難以維持生活。

原因、規律分析：

（一）政府的原因這主要是政府缺乏對失地農民的引導和扶持。

立黨為公、執政為民、群眾利益無小事是黨和國家領導人對從事行政管理工作的各級國家機關工作人員提出的基本要求，指明了各級國家機關工作人員奮斗的目標、方向。但從我們的實際調查情況來看，當地政府還缺乏對失地農民的引導和扶持。政府征用土地，給失地農民發足土地或者說青苗補償款后，似乎劃清了農民與土地和農民與政府的關系，失地農民突然間變成了被邊緣化的自謀職業者。政府沒有承擔其對失地農民進行就業技能培訓、項目建設就業或其他安置措施的責任。丟棄傳統務農產業、缺乏產業轉型意識和勞動技能的失地農民，面對花花綠綠、較為繁華的市場，很難謀得有穩定收入。

（二）村委會的原因在我國的政體結構中，村委會是貫徹黨和政

府各項方針政策、規章制度，實踐“三個代表”重要思想，進行新農村建設的組織者和推動者，是村級行政管理的實施者和村務集體經濟管理的主體。合理合法地組織和管理村務收入，有嗷地配置村務支出，改善村民生產、生活環境，是村委會的一項重要職責。

（三）失地農民自身的原因

1、缺乏產業轉型意識和技能。

2外出務工受到語言障礙的影響

3缺乏資金的運作能力。

總結：

農民以土地為生，以耕種為主業。農民一旦失去了土地，就失去了自己的職業，為了生存和發展就必須另謀職業，即謂再就業。近年來，隨著工業化和城市

化進程的加快，失地農民群體在逐步擴大，失地農民再就業問題也日漸成為社會關注的熱點問題，應做到:

一、強化相關部門對失地農民就業重要性的認識。各相關部門應把解決農民就業當作城市化進程中的大事來抓。建議由政府牽頭，有計劃地實施“失地農民就業工程”，實現多形式、多渠道就業。

二、將失地農民納入城鎮就業范疇。失地農民拿到補償款如同國有企業職工買斷工齡一樣，實質均是失業，然而工人能享受再就業政策的各種優惠。

三、合理分擔失地農民就業責任。從我管理處現有占地情況看，農民為了國家和地方建設失去了土地，也為外來商業、企業發展承擔了失地風險，但在就業問題上，失業矛盾的焦點、解決就業的能力、實現就業的壓力，統統集中在管理處。

四、鼓勵失地農民自謀職業，并通過職業培訓提高失地農民就業素質，鼓勵失地農民通過創業來推動就業。受傳統思想、勞動技能及文化素質的影響，失地農民在擇業方面存在著諸多制約因素。

五、建立失地農民就業保障基金及相關政策。在失地農民未能實現充分就業前，建議政府發揮財政資金轉移支付的功能，建立失地農民就業保障基金。

六、完善就業服務體系。建議依托市、區勞動與社會保障部門，建立失地農民就業服務中心，承擔與城鎮就業中心相應的職能。

七、預留發展空間，為失地農民拓展就業區域。管理處各中小企業一直是解決農民就業的重要力量，但在一些大規模失地的地區，許多適合當地農民就業的中小企業在拆遷中被迫消亡，進一步加劇了安置失地農民就業。

第三篇：失地農民再就業存在的問題及對策分析

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失地農民再就業存在的問題及對策分析 作者：王瑾

來源：《現代交際》2011年第04期

［摘要］本文在應用個別訪談、現場考察、參考資料查閱與借鑒等方法的基礎上，提出了延安市吳起鎮失地農民再就業存在的問題，并分析了失地農民再就業存在問題的原因所在，同時，為解決失地農民再就業提出了相應的對策和建議。

［關鍵詞］失地農民 再就業 培訓

［中圖分類號］F249.2［文獻標識碼］A［文章編號］1009-5349（2011）04－0017－0

1一、吳起鎮失地農民再就業存在的問題

（一）失地農民缺乏就業技能，再就業比例低

近幾年來吳起縣域經濟、城鎮化和工業化的快速發展，吳起鎮城郊大部分農民失去了土地，生計和生活被擾亂，失地農民陷入了再就業的困局。這樣一來大量的失地農民都面臨著再就業的難題。

（二）失地農民再就業培訓機構少

通過對吳起鎮劉渠子、宗圪堵、宗灣子臺村民的訪談得知，政府未能對失地農民進行有關技能培訓，從未參加過培訓的失地農民達到了一半以上，并且在當地有大部分失地農民并不了解再就業培訓機構。

（三）失地農民再就業服務機制不完善

通過了解和現場考察不難發現，吳起鎮缺乏再就業服務體制，一些僅有的再就業服務中心形同虛設，缺乏有領導、有計劃、有步驟的管理，體制不完善，沒有形成再就業“一條龍”整體服務體系。

二、吳起鎮失地農民再就業存在問題的原因分析

（一）失地農民自身原因

1.失地農民再就業觀念陳舊。由于失地農民長期從事農業生產，養成了保守的觀念，自謀職業能力、競爭意識不強。而大多數農民不愿意從事競爭性強、流動性大的工作。特別是城郊失地農民，他們的生活水平要比普通農民的生活水平高得多，而且借助其地理位置的優勢，生

活水平提升也比較快，對勞動報酬的要求也比普通農民高一些。他們不愿從事苦、臟、累、險的工作，覺得干這些活丟人。

2.失地農民的文化素質低，技術單一。吳起鎮失地農民認識的字很少，計算能力弱，自身文化程度普遍較低，年齡結構偏大，而且無技術或技術單一，這些限制了他們的就業競爭力，導致他們難以找到合適的工作崗位，即使找到了工作也只能是那些臟、險、苦、累的工作。

（二）政府原因

1.對失地農民的再就業問題不夠重視，缺乏就業培訓的配套政策。當地政府對失地農民就業培訓方面的支持不夠大，有的政府部門甚至未能意識到就業的重要性，缺乏對失地農民培訓的配套政策，嚴重影響了失地農民的再就業。導致了針對失地農民的再就業培訓機構的缺乏。

2.對失地農民的安置補償政策不到位，社會保障制度不健全。在社會保障方面，吳起鎮和其他地區幾乎相同，大部分農民基本被排除在社會保障體系之外，同時農村也未能實行最低生活保障制度。雖然城郊失地農民中有一部分也享受了低保，但范圍很小，政策控制很嚴。

（三）社會原因

1.現有企業和社會對勞動力吸收乏力。對吳起鎮被征地農村的現場考察和走訪后發現，吳起鎮的城鎮建設占用了大量農民土地，企業修建也增加了土地的占用。據了解，當地的企業和社會吸收就業能力明顯弱化，吸納勞動力的能力也極為有限，并且沒能更好地解決失地農民的再就業問題。

2.對失地農民提供的就業信息平臺不暢通，宣傳力度不夠。失地農民再就業在信息的獲取上十分重要。根據對當地失地農民再就業信息的了解，發現現存的就業信息的建立與發布、就業免費服務和培訓、就業與再就業扶持政策、困難群體就業援助制度等基本上不把農民工納入服務范圍。走訪的過程中也可以知道，當地農民獲取就業信息的渠道極為有限，大多失地農民只是通過周邊人的介紹來取得就業信息，專門針對失地農民的招聘會很少，很多村子根本沒有，這些也使他們錯過了很多就業機會。

三、解決吳起鎮失地農民再就業問題的對策建議

（一）轉變就業觀念，大膽創業

失地農民實現再就業方面也應當走大膽創業之路。根據自身條件，把握市場經濟的契機，利用地理優勢，發展創業。例如：進行個體創業開辦養殖廠；開設農家樂等。

（二）努力提高自身素質，增強競爭力

失地農民應清楚地認識自身處境，增強就業意識，提高競爭力。農民在失地后應不斷學習新知識、新技術，充實自己，積極主動地參加政府以及社會中介機構組織的各種技能培訓班，獲得一技之長，努力提高自身文化素質和技能，為今后實現再就業打下良好基礎、儲備豐富的知識。

（三）設立培訓機構，加大培訓力度

政府應為失地農民提供相應的培訓機構，開展多層次的技能培訓，加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，將培訓工作與再就業的具體實際結合起來，全面提高失地農民的整體素質及再就業能力。

（四）大力發展第三產業，拓寬就業渠道

抓住全國發展紅色旅游和延安整合紅色旅游資源的機遇，依托吳起在紅軍長征中的特殊歷史背景，大力發展紅色旅游，加快吳起境內紅色旅游景點的建設步伐，挖掘勝利山、毛澤東故居等景點內部資源，以旅游業促進就業。根據當地情況看，可以從以下服務行業入手：住宅消費服務業的超市、快餐、搬家公司、社區綠化等；其他服務，如信息、文化等。

第四篇：失地農民再就業問題研究綜述

失地農民再就業問題研究綜述

作者：周林樹

摘要：伴隨著城市化的推進，占用了農民的大量土地，導致很多農民失去土地。同時，由于征地制度不完善、農民的思想觀念陳舊、文化素質偏低等，導致很多失地農民未能就業。為了有效解決失地農民的就業問題，有必要對目前有關失地農民就業問題的研究進行總結，指出當前研究的成果和不足，以便進一步完善已有的研究。

關鍵詞：城市化；征地；失地農民；再就業

隨著城市化進程的加快，農民的土地被大量占用。全國失地農民總數估計在4 000萬人左右，今后每年還要新增200多萬人。按照《全國土地利用總體規劃提要》，2000—2030年的30年間，失地農民將超過7 800萬。有研究顯示，估計到2030年我國失地農民將達到

1．1億人，其中有5 000萬以上的農民既失地又失業，而從動態來看，這一數字可能達到8 000萬人。由于征地制度不完善、農民的思想觀念陳舊、非農勞動技能欠缺等因素，導致農民失去土地之后，有很多農民未能就業，成為失地無業農民。胡錦濤同志在十七大報告中提出，必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，促進社會公平正義。失地農民是農民中的弱勢群體，應該關注這部分人的生活，而就業是解決生活的較好途徑，因此有必要重視失地農民就業問題的研究。

一、失地農民就業現狀及影響

（一）失地農民就業渠道少，并且缺乏穩定性

張彥麗等認為，失地農民的就業渠道大致有兩種：（1）在本地企業務工或開店經商。這些農民有的會隨著企業技術進步以及用工市場化，由于自身缺乏知識技能而失業。（2）做臨時性工作。受季節性或市場需求等影響，失地農民就業不充分或失業[1]。

（二）失地農民生活水平下降

隨著城市化的推進，農民失地后消費增長的幅度大于收入增長的幅度。徐忠紅認為，失地農民的生活方式轉化為市民的生活方式，家庭的食品如糧、菜從市場上購買，這樣食品消費的增加導致固定消費支出增加[2]。

二、影響失地農民再就業的因素

（一）城鎮吸納富余勞動力的能力有限

孫緒民認為，我國許多地方的城鎮化陷入誤區：用城鎮建設代替城鎮化。用城鎮建設的現代化代替工業化來推進農村城鎮化，不僅沒能帶動經濟增長，反而排斥了農民就業[3]。李培林指出，隨著產業結構的升級和技術創新的加快，技術和資本對勞動的替代優勢日趨強化。在制造業，大量的手工操作過程變成了機器的流水線；即使在管理領域，電腦的廣泛應用使很多人腦的工作崗位縮減[4]；有些地方超常規開發，但經濟總量尚未超常增長，吸納勞動力的能力有限。

（二）征地補償不合理

征地補償標準沒有考慮土地對農民承擔生產資料和社會保障雙重功能，又沒有體現土地市場的供需狀況。張彥麗等指出，失地農民不但得不到土地的增值收益，就連在發放補償安置費中，政府巧立名目提留發展基金或收取稅費等層層盤剝。除此之外，村委會很可能會截留補償費。李世平等指出，征地代理人為降低行政成本，將安置補助費與地上附著物及青苗補償費也一起交給了村委會，這為村委會截取安置補助費等提供了方便[5]。

（三）失地農民的就業培訓跟不上

對失地農民的培訓沒有硬性要求，導致培訓率低。徐君認為，失地農民培訓彈性大，約束力不強，對失地農民是否組織培訓、失地農民是否參加培訓，往往取決于培訓部門和失地農民對培訓的認識[6]。許方麗指出，國家承擔了下崗職工的再就業培訓費用，政策上也有許多優惠，而對失地農民的就業培訓無具體安排[7]。

（四）失地農民觀念陳舊

失地農民長期從事農業生產，養成了保守的觀念，武玲娟認為，許多失地農民對政府和集體有“等、靠、要”的思想。大部分年輕人“死要面子活受罪”，他們認為“低工資、重勞力、苦臟活”是外來民工的職業，自己從事這些工作會丟面子，存在著“高不成、低不就”的現象

[8]。

（五）失地農民人力資本、社會資本和勞動技能欠缺

失地農民普遍文化程度不高，專業技能缺乏，缺乏應對市場競爭的能力。陸飛杰認為，學歷越低，意味著他能夠從事的工作的專業化程度也就越低，工作的可替代性也就越強，競爭也就更為激烈。一個勞動力要找到一份工作，除了要具有比較高的人力資本之外，就業信息對他來說也比較重要，而就業信息的獲取，在很大程度上依賴于個人所擁有的社會關系的數量。失地農民與其交往對象之間大多具有共同的背景，從關系網中獲取的信息比較單一。失地農民的社會資本薄弱，嚴重影響就業信息的獲取[9]。

（六）社會保障制度不完善

馬弛認為，國家向城市居民提供良好的社會保障，而農民基本上沒有。失地農民不能享受“國民待遇”，導致農民在市場競爭中失敗時沒有社會保障這個“避風港”。如國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用的范圍僅限于城市居民，而將廣大農民排除在保障范圍之外[10]。

三、解決失地農民再就業問題的對策

魏有玲等認為，縣級有關部門要明確分工。國土資源局負責征地補償，公安局負責做好“農轉非”工作，勞動局負責就業培訓工作，民政局、社保局、人壽保險公司負責社會救濟、養老保險，扶貧局負責扶持產業開發，為失地農民就業創造良好的環境[１1]。

（一）發展經濟，創造就業空間

工業化是帶動就業的基礎，葛紅巖等認為，工業化進程將對農村剩余勞動力產生直接的需求，而工業化對服務業的衍生需求也增加社會對勞動力的需求[12]。沈志蘭指出，政府應通過改善投資環境，加大招商力度，加大發展第三產業[13]。

（二）建立公平補償和利益分享機制

有必要合理分類提高現行補償標準。付嬈認為，對純公益性項目用地仍由國家統征后撥付，但應提高征地補償標準；對準公益性項目用地，除了提高征地補償標準，還應允許集體經濟組織代表農民同征地主體協商談判，讓農民分享所征土地的增值收益；對開發性項目用

地，引入談判機制，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，直接參與市場交易[14]。

（三）建立和完善就業服務體系

1．對失地農民進行培訓。培訓要根據失地農民的年齡、性別、文化程度、求職意愿等，開展多層次培訓。林惠玲認為，政府要協助建立以市場為導向，針對不同崗位進行對口職業培訓，并探索校企聯合辦學模式——即先在培訓機構學習文化理論知識，然后到定向單位學習實踐知識[15]。政府通過制定評價標準、對培訓單位進行考核、并向社會公布等方式加強對培訓單位的監管，促使培訓單位提高培訓質量。培訓費用要遵循政府補貼與農民合理分擔的原則，明確各級政府對農村職業教育的投入比例和法律責任。

2．應轉變失地農民的觀念。鼓勵失地農民破除“等、靠、要”的思想。武玲娟認為，使失地農民由原來散漫的小農意識轉變為適應社會化大生產的紀律性強的企業管理意識[8]。通過大眾媒體，加強擇業觀念的教育。邢月梅認為，使農民摒棄只有正規就業才算就業的傳統觀念，樹立工作不分高低貴賤，職業平等和勞動光榮的觀念[16]。

（四）建立失地農民社會保障機制

考慮到失地農民的經濟狀況，為其建立社會保障制度時，應該堅持低標準繳費，并建立合理的籌資機制。惠曉峰指出，在國家財政負擔不起的情況下，應建立國家、集體、個人及征地主體各負擔一點的籌資機制[17]。中國的傳統和現實決定了社會養老不可能替代家庭養老。劉同昌認為，不能把養老的責任推給家庭后只是事后被動的監督。精神宣傳和鼓勵遠遠不夠，要求建立道德規范和法律規范相一致的約束機制，加快完善地方性老年法規[18]。

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[12] 葛紅巖，呂彥儒．城市化與失地農民就業問題思考[Ｊ]．農業經濟，2006，（5）．

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[15] 林惠玲．關于失地農民就業的幾點建議[Ｊ]．臺灣農業探索，2006，（4）．

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[17] 惠曉峰．農民失地補償及社會保障問題的探討[Ｊ]．農機化研究，2006，（6）．

[18] 劉同昌．青島市失地農民就業和社會保障問題對策研究[Ｊ]．青島職業技術學院學

報，2005，（2）．

第五篇：農村失地農民問題分析

農村失地農民問題分析

摘要：失地失業農民不斷增多，對我國城鄉 社會 穩定產生了不良 影響，其原因在于征地補償 理論 與制度設計上的缺陷。本文提出，解決這一 問題 的思路，在于適應市場 經濟 發展 要求，著力構建失地農民權益的長效保障機制。

「關鍵詞」失地農民/城市化/征地制度/保障機制

一、失地失業農民增多對城鄉社會的影響

最近，筆者對西部地區一些城市進行了調查，有的地方在解決失地農民安置問題上進行了一些探索，取得了一些成效，但總體情況令人堪憂。據調查，目前 被征地農民對以下三個方面的問題反映較為強烈：一是普遍反映補償標準偏低，難以維持長遠生計。從西部地區一些城市的情況看，根據征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為1.8萬元/人（不含青苗和地上附著物補償）。與城鎮居民收入相比，僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1.5倍。按目前 農村 居民人均生活消費支出 計算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。而相對于土地預期收益而言，郊區農民的年純收入一般在4000元以上，按土地承包期30年計算，其預期收益約為12萬元，扣除已承包年份，也在10萬元左右。如果將1.8萬元全額直接代農民進入社保，按失地農民平均50歲、預期壽命72.6歲測算，每月只能領到60多元的養老金，遠遠低于當地近郊現行最低生活保障費180元和城市中檔養老金500元的水平。據報道，浙江省農村土地征用補償采用一次性現金補償的額度約為每畝3—12萬元；南京市按市政和非市政項目類別補償，安置標準為2.8—4.0萬元。總體上看，東部地區補償標準要高于西部地區，加上東部地區市場經濟相對發達，東部地區失地農民重新就業的渠道相對較多，而西部地區失地農民維持長遠生計的壓力則相當大，矛盾也尤為突出。

二是對征地安置方式和平調村民集體資產的行為不滿。西部地區一些城市從2000年開始，統一征地時不再留部分土地給農民。在人員安置上，對男性50—60歲、女性40—50歲人員實行自謀職業安置或退養安置，1.6—1.8萬元補償費直接支付給個人。同時規定對農村集體經濟組織的土地被依法全部征用、農業人口全部安置的，原農村集體經濟組織的財產由上一級組織或鄉（鎮）人民政府負責處理。部分農民認為，這種處理方式侵害了他們的利益，因而對此不滿。

三是對土地增值收益分配方式不滿。政府對土地一級市場實行壟斷，低成本從農民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益。農民希望能分享這些增值收益。加上有些農民征地補償費被拖欠、挪用、克扣，更激化了農民的不滿情緒。據調查，2002年，西部地區某省的農民因土地問題上訪人次比1998年增長了5.8倍。

在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民種田無地、就業無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民問題越來越突出，已影響到城鄉社會穩定和農村經濟發展。

二、征地補償理論和制度設計上的缺陷

有關專家認為，造成農民失地失業的真正原因不是城市化進程，而是現行的征地制度。

由于我國現行征地制度是在建立土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎上，根據當時的實際形成并沿用至今，其征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯。在市場經濟逐步完善的條件下，仍按計劃經濟的思路進行，必然引發重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）法律 規定不完備，導致征地權運用的不規范。《憲法》明文規定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農民集體所有。《憲法》第十條還規定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設需要使用農村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統征為國有后的原農村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現土地征用權的濫用問題，一些商業性項目用地也必須由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成侵害。

（二）現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。

農村土地集體所有，就是以村為單元的所有農民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，他就相應地應擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度，在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

（三）土地征用補償標準的測算 方法 不夠 科學 合理。依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4—6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的 現代 都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。根據馬克思地租理論，級差地租可以分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差異，級差地租Ⅱ產生的原因是因為在同一塊土地上連續投資的勞動生產率的差異造成的。同時，按照馬克思的地租分配理論，級差地租Ⅰ應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有。而當今土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。

因此，在對增值部分的分配上應考慮、被征地者的利益。第三，在地區經濟發展水平差

異會導致地區地價差異上欠考慮。一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值，特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。

（四）與市場經濟規則不相適應。我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農民和社會各界所接受，但是在市場經濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。其次，農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現。馬克思在《資本論》中引用培根的話說：“土地是財富之母，勞動是財富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和發展的生產資料，更應真正成為農民的一大財富。

三、著力構建失地農民權益的長效保障機制

（一）建立合理的征地補償和利益分享機制。目前，征地補償是失地農民在城市化進程中能獲得的最直接的 經濟 效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民 問題 的關鍵。一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮 農村 經濟 發展 和農民收入增長的實際。應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區最低生活保障金作為參照系，將現行補償標準提高。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅、費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。二是在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”。堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時，實行統一的補償標準。三是 研究 實施分類征占補償辦法。兼顧國家、市場征占主體和農民利益：①對純公益性項目用地（如無經濟收益的城市道路、綠地、水庫等），仍由國家統征后撥付，但國家應提高征地補償標準；②對準公益性項目用地（如有收益權的高速公路、標準廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等），除提高征地補償標準外，還應建立合理的利益分享機制，允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協商談判，讓農民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設公司股權分紅，商品市場、標準廠房產權，水廠產權或股權分紅等），避免土地被“買斷式”征占；③對開發性項目用地（如房地產開發等），引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場或一級半市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。四是為集體經濟組織保留部分財產。鑒于集體經濟組織承擔著許多公共性 社會 經濟職能，因此，在征地過程中應劃出或置換部分土地、資產，由集體經濟組織嚴格按照城市規劃要求，興辦二、三產業，發展集體經濟，解決失地農民的就業和生活問題，并為以后農村社區向城鎮社區過渡創造條件。五是加快“城中村”農民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設村民公寓為契機，按城市功能分區要求統籌安排各類建設用地，將城市整體規劃與村一級管理體制協調起來，打破行政村的界線，采取組團式集中連片與局部分散相結合的可持續發展模式，形成在地域上相對集中、新轉居人員與老市民混居的具有規模效益的功能小區。

（二）建立醫療、養老社會保障機制。為了最大限度規避政府目前低成本征地、延

置社會高風險的問題，在目前農村社保尚未立法，且社保制度建設基本是空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。現實的做法是，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險，因地制宜、循序漸進。城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，社保標準要逐步提高，失地農民享受低保標準應等同城鎮居民。建立家庭養老和社會養老保險相結合的機制，提高養老保障成效。依托集體經濟組織或社區，建立完善互助醫療合作制度，并實行醫療產品配送下鄉。

建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。政府應規范明確各類征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應在土地收益中留出一塊作為農民失地后的社會保障資金，并專戶儲存、專門機構管理；鑒于目前農民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應引導農民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫療和養老保險；有條件的集體經濟組織出資補貼一點；政府從經營土地收益中拿出一點。

（三）建立 教育 培訓保障機制。對進城入鎮失地農民的教育培訓保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。二是對失地農民的職業技能培訓。目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。因而加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地農民轉崗再就業能力已成為當務之急。在加強失地農民的培訓時，還應對其他農民進行培訓，因為今天的有地農民可能就是明天的失地農民。加強教育培訓，首先應建立健全以職業技術教育為主的、多層面的縣鄉村三級農民職業技能培訓 網絡 體系；其次是各級財政應撥出專款，建立農民職業技術培訓專項資金，以黨校、職工校、鄉職業教育中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。三是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行 現代 市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓。四是把失地農民的培訓工作，納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。

（四）建立再就業創新機制。農民市民化的重要前提是農民就業的社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。一是要引導和教育失地農民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業。鼓勵、扶持失地農民自謀職業，自謀職業的失地農民應享受城鎮下崗人員自謀職業的有關稅費優惠政策。對開展自主創業的失地農民，農村信用社應繼續發放小額貸款給予支持。二是鼓勵征用地單位和其他工商 企業 盡量消化失地農民，對吸收失地農民的企業，應享受安排城鎮下崗人員的有關稅費優惠政策。

三是建立以市、縣兩級勞動力市場為中心，以街道、鄉鎮勞動力管理服務站為網點的就業服務網絡。打破城鄉“藩籬”和所有制界限，取消對土地被征用勞動力在城鎮就業的種種不合理限制，變“戶籍門檻”為“素質門檻”。

（五）建立集體經濟組織的經營管理和收益分配機制。在農民市民化過程中，必須加強集體資產管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產權和股份制改革。村集體資產特

別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。對于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居時，可按村集體資產的多少進行分類改革：①資產總量大、集體企業多、收入較穩定的村，應進行股份制改革，量化到人；②總量不大、又無企業，收入不穩定的村，可進行資產托管、入股投資，量化到人；③資產較少的村，應優先用于為村民辦理養老保險。加強對股份制改革后的集體資產的管理，集體資產主要投資于風險小、收入回報穩定的第三產業為主，其收入除用于發展再生產外，應主要用于社區公益事業建設和股民福利事業建設。二是適時組建轉型的社區合作經濟組織。社區合作經濟組織應接管原村集體資產并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優惠，以穩定合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。三是完善社區合作經濟組織的運作機制。

明確社區合作經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。加快產權制度創新，允許股權內、外部自由轉讓，促進資產的社會化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經濟組織。并通過在村外建立特色農產品生產基地，在村內發展二、三產業，安置人員就業，將集體經濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農民發展集體經濟；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農民對集體經濟財產擁有的所有權，保證集體資產保值增值，保證集體經濟持續發展給失地農民提供的就業和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經濟資產不能搞平調，為其發展壯大創造條件。