第一篇：失地農民問題的制度經濟學分析

失地農民問題的制度經濟學分析

余興厚

【專題名稱】農業經濟導刊

【專 題 號】F2

【復印期號】2005年08期

【原文出處】《寧夏社會科學》(銀川)2005年03期第39～42頁

【作者簡介】余興厚，重慶工商大學經濟貿易學院教授（重慶 400067）

【內容提要】 本文從制度經濟學角度分析了失地農民問題的存在是由于農村土地產權與土地征用制度存在缺陷，認為解決失地農民問題，必須要進行一系列的制度創新。

【關 鍵 詞】土地產權/土地征用/制度創新

近幾年來，農村土地大量被占用，由此引發的征地糾紛和違法占用土地問題及失地農民的生活問題成為社會關注和學術界討論的熱點。本文從制度經濟學角度對這一問題進行分析。

一、我國農村土地產權制度與征地制度設計上的缺陷

農民土地被大量占用，表面上看是因為我國城市化進程的加快，城市規模擴大，市政建設用地、基礎設施建設用地和經營性用地增加，導致土地資源減少，但更深層原因還在于我國土地產權制度和土地征用制度設計上的缺陷，導致大量土地被占用，農民利益被剝奪。

1.傳統的土地產權制度設計缺陷與產權主體虛置與模糊

按照西方的產權理論，產權是與財產有關的、具有排他性的權利。產權的排他性意味著某一財產的特定的權利只能是一個主體。產權是界定人們行為關系的一種規則，它規定了交易主體之間的權、責、利關系。土地作為一種重要的資源，在我國一直實行公有制，并寫進憲法受到保護。我國《中華人民共和國憲法》明文規定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一是國有，二是農民集體所有。《中華人民共和國農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包”。這就界定了土地的所有者和土地的產權主體是農民集體（或農村集體），農民個體則行使對農村土地的承包經營權。《土地承包法》第三十二條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。也就是說，農民依法享有對土地的支配權和處分權。因此，農民所合法擁有的土地承包權是一種使用權、收益權和處置權的結合，應該被界定為一種實質的土地產權。

但現實情況是土地的集體產權是虛置的，農民的個人土地產權受到侵犯。因為農民集體（或農村集體）是一個看不見摸不著的抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，它不同于農民集體組織，也不是法人或自然人，不具有法律上的人格，所以，不具有真正意義上的土地所有權。在現實中是由村民委員會或村民小組代表農民集體（或農村集體），而村民委員會作為被農民選舉出來并代表農民利益的基層群眾性自治組織，是否能代表農民的利益，回答是否定的。因為現行的治理結構使得村級組織具有“雙重人格”，一方面代表農民利益，一方面還要對上級組織或上級政府負責，代理上級政府的一部分行政職能，在農民利益和上級政府利益存在不一致時，村干部就自然站在上級政府一邊。因為他們的利益與上級政府利益存在一致性，可以與上級政府達成某種利益上的默契。許多村民委員會和村民小組可借集體名義隨意處置農民土地，地方政府可以直接與村民委員會和村民小組達成協議，隨意占有農民土地；或利用各種名目層層克扣、截留或挪用農民土地補償安置費，使補償安置費不能足

額發放，造成有些農民的名義補償與實際補償不一致；或者隨意挪用征地補償、安置補助費中村集體提留部分，甚至利用手中權力大肆揮霍失地農民的保命錢；或干脆強取豪奪將集體資產攫為己有。

因此，我國農村土地產權制度所存在的土地所有權主體的虛置和模糊缺陷，直接導致責、權、利的邊界不清，以致農民所擁有的實質性的土地產權不被尊重和承認，影響了農民對土地使用權、處分權和收益權的有效運用，進而導致農民經營土地權利的喪失。結果是在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地所有權利益得不到充分保障。

2.土地管理制度設計上的缺陷，導致土地征用權被濫用

《憲法》第十條規定，“城市的土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《中華人民共和國土地管理法》第四十三條則規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”這就出現兩個問題：首先，農村集體土地只有通過國家征用變成國有土地才能進入土地市場。這樣政府部門便有權力從集體手中將土地所有權收回，再以國有土地所有者的身份將土地出讓。政府搖身一變成為土地的主人，對國有土地具有審批權、轉讓權、收益權。那么省級、縣級政府以及鄉政府與村委會之間管理與被管理的關系注定了村委會只能聽命于上級，絕無討價還價的余地，其結果是失地農民的權益維護便出現了空白。其次，《土地管理法》沒有對“公共利益”作明確的界定，導致一些地區把公益性用地和經營性用地混在一起。許多地方政府出于政績考慮，出于尋找新的經濟增長點考慮，提出“用土地經營城市”的錯誤口號，把征地作為謀求短期內本地區經濟快速發展、體現政府領導任期內政績的手段。一是低價征地、高價出讓，已成為不少地方政府創造政績、增加財政收入、改善部門福利的捷徑。一些地、市、縣、區的土地出讓金已占到財政收入的40％甚至60％。二是盲目設立各種開發區、工業園區，占用了大量耕地。按照國土資源部門的統計，目前全國各類開發區已經達到了5000多個，圈地3萬多平方公里。據一位土地專家計算，這些開發區用地80％以上是耕地，一些根本不具備招商引資條件的開發區，征而不用的現象十分普遍，造成了大量土地荒蕪的“撂荒”現象。三是隨意出臺土地批租的優惠政策，減免地價甚至實行“零地價”。在農民利益受到損害時，往往是睜一只眼閉一只眼，從而使開發商有恃無恐地壓低被征用土地價格，農民利益受到損害。

政府以公益性用地需要為名低價統征土地，再高價轉賣給開發商，其差價進入了政府的腰包。在征地實踐中所出現的這一問題，根源于法律規定上的矛盾和制度設計上的缺陷。

3.土地征用補償制度不完善，導致對農民利益的剝奪

我國現行的征地補償制度是以農業產值量為基礎核定補償數額。依據《土地管理法》第四十七條，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6～10倍；征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4～6倍。這一補償制度在計劃經濟體制下是合理和適用的，但在市場經濟條件下依然采用，就沒有充分考慮現代農業的現狀和特點。因為，第一，以產值作為征地補償標準難以全面反映現代高效農業收入現狀。隨著土地承包經營制30年不變政策的實施，許多農民已對土地進行了大量投入，改變了傳統的單一的種植業，許多是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業，土地的產出價值已遠遠高出普通的糧食或蔬菜價值。所以土地的征用價格應充分考慮由于農民持續投入而改變土地的勞動生產率所帶來的產出值的增加，而現在的土地征用價格未能充分反映這一點，是一個偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的預期收益增加部分。農地一經征用后，隨著用途的改變，地價通常會飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。根據馬克思地租理論，由土地的肥沃程度和位置的差異所帶來的級差地租Ⅰ，應該歸土地所有者所有，在同一塊土地上

連續投資所形成的勞動生產率的差異所帶來的級差地租Ⅱ，應當由土地所有者和征地者共同所有。而當今土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。因此，在對增值部分的分配上應考慮被征地者的利益。但在現實中各地征用農民土地時，并未考慮到這一點。第三，征地補償標準未考慮地區經濟發展水平對地價的影響。土地價格受到地區經濟發展水平的影響，一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。因此，依據《土地管理法》所確定的我國征地補償費計算方式和方法，已不適應市場經濟條件下農業現狀和土地使用的現狀。

二、創新土地產權與征用制度，建立保障失地農民利益的長效機制

失地農民問題存在的根本原因是土地產權與征用制度缺陷，解決失地農民問題，必須進行制度創新。

1.改革現有的土地產權制度，實現土地產權多元化。土地產權的多元化包括土地的國有制、集體所有制、家庭承包制、股份合作制和私有制等多種形式。鑒于土地集體所有制產權主體不明確，集體所有權權能缺位，專家建議實行土地國有制，把土地的所有權收歸國有，使用權歸農民，再不變更。這不失為一項選擇，但還不夠，應根據我國各地經濟發展現狀采取不同的形式。在發達的東部地區，農民種地的經濟成本高、比較利潤低，但農民流轉土地的市場價格高，離開土地從事非農產業的機會多，實行土地的租賃制、股份制和私有制就有助于農民完成土地和身份的雙重轉型，而且由此產生的土地抵押和兼并也有助于加速東部農村的城市化和工業化。但在中西部地區，土地貧瘠、地理位置差，農民困苦，土地是農民賴以生存的唯一資源，貿然推動土地私有化將導致兩極分化。而且，由于西部土地的價值較低，愿意兼并西部土地、投資西部土地的企業和個人相對較少，所以，維持西部土地的家庭承包體制，維護西部農戶的合作傳統，仍是目前中西部地區農村土地產權的較好模式。

2.完善征地法規，立法保護農民的土地產權。嚴格執行聯產承包制政策，在穩定家庭承包經營權30年不變的前提下，進一步完善征地法規。（1）要有一定的監督機制和監督機構，對征地全過程及用途進行跟蹤監督，防止政府有關部門暗箱操作和改變征地用途。（2）在土地的農民集體所有未改變的前提下，任何土地的征用都必須堅持農民自愿的原則，未經農民同意，任何部門、個人不得擅自違背農民意愿而實行土地使用權的轉讓。即使國家出于公共利益需要而征用土地，也必須充分尊重和保障農民的財產權，給予農民合理的補償。（3）充分保障農民的公平交易權。農民或農民利益代表在土地征用過程中的主體地位決定他們有權直接參與征地和物質補償條款的談判。（4）建立、完善農地糾紛的裁決制度。在現行的土地征用制度中，實行的是誰批誰裁決的辦法，這種制度有失公允。因此，須引進司法裁決，以體現公平。首先，進一步完善土地征用制度的有關法律制度，包括農民在土地征用過程中的主體地位和談判過程中的所有者申訴權，完善征地委員審議、裁決制度等，以合理解決土地征用中的糾紛，切實保護集體所有者和農民的切身權益，保護有限的耕地資源。其次，借鑒國外經驗，設立土地法庭，專門審理土地糾紛案件，以維護被征地者的合法權益。如果征地者與被征地者協商不成，或當事人不滿政府主管部門所確定的補償額，可向法院上訴，由法院作最終裁決。目前我國土地征用糾紛，一般是通過法院的民事法庭來進行裁決。由于農民的弱勢地位，他們所面對的是強大的政府和利益集團，法院承接的土地糾紛案難以保證及時和公正裁決，不得已農民只有上訪。因此，作為一個傳統的農業大國且正處于工業化、城市化進程加速期的中國來說，土地問題涉及到近2/3的國民，設立專門的土地法庭是非常必要的。

3.改革現行的征地補償和安置辦法，為建立失地農民社會保障基金提供法律上的依據。

（1）征地改革應嚴格區分公共利益和非公共利益兩種不同類型的征地行為，分別采用不同的征地補償和安置標準，并規定補償和安置費用于建立失地農民社會保障基金。以公共利益征用土地的，以土地市場價格為基礎，以相當補償為原則，提高征地補償和安置標準，一次性足額支付補償安置費。非公共利益占用農民集體土地，用地單位除為失地農民辦理失業、大病、養老等保險外，應更多地引入談判機制，由用地單位和農民集體自行談判確定補償安置費，并一次性足額支付。（2）加強各類土地審批管理，杜絕亂批濫占耕地的現象，賦予農民充分的知情權和參與權，盡可能地減少政府對征地及土地收益的不適當干預。（3）要通過貨幣安置、留地安置、用地單位安置和保險安置的有機結合，做好失地農民的安置工作；建立失地農民社會保障基金，籌措建立失地農民社會援助基金；對有長期穩定收益的征地項目，可采用探索土地使用權入股和征地補償費入股的方式，為農民提供收益保證。（4）要制定土地補償基金管理制度，進一步完善村財務監督管理機制。土地補償費屬農村集體經濟組織所有，要制定制度杜絕鎮（街道）等其他單位截留或變相截留土地補償費。要制定約束機制及時把國家征地政策、要求征用土地方案和征地補償安置方案向農民公告，并將土地補償費的數額、分配和參加基本生活保障的對象一并公開，防止征地補償款被“村委會集體”濫用而產生不良后果。嚴格限制村級集體資產投資一般競爭性行業，對已經介入的要逐步從一般競爭性行業退出，努力實現資產的保值、增值。

4.建立失地農民的社會保障體系。失地農民作為一個社會弱勢群體，理應得到政府和社會的多方關注，而建立保障他們基本生活的安全網尤為重要。首先，在政府主導下，由勞動、國土兩部門具體承辦，在城市規劃區內，將征地后需安置的農業人口的戶口實行“農轉非”，并統一納入城鎮居民社會保障體系，使他們享受到與城市居民同等的最低生活保障權利。1999年，國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用的范圍僅僅限于城市居民，而將廣大農民排除在保障范圍之外。失地農民既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障。最低生活保障是國民應該享有的基本權利，因此必須重視失地農民最低生活保障的建立。其次，建立失地農民的養老保險制度。養老問題歷來是農民最關心的問題之一，尤其是當農民失去土地之后，重新就業十分困難，老有所養的問題日益突出，失地農民養老保障制度的建立，將對社會穩定、計劃生育基本國策的推行起到積極的作用。可行的辦法是土地行政主管部門把大部分土地補償費和勞動力安置費足額交給勞動保障部門，勞動保障部門為被征地的農民辦理《征地人員手冊》，社保機構根據土地征用人員計繳養老保險費的年限，核發《養老保障手冊》，為被征土地的農民建立個人賬戶，達到退休年齡后發養老金。養老保險統籌費由村集體、個人、政府按比例承擔。最后，建立失地農民的醫療保障、生育保險等基本社會保障制度。政府可以適當提高征地成本，從土地收益分配中拿出一點，農民從勞動力安置費中拿出一點，村集體從土地補償費中拿出一點建立個人賬戶，保證醫療、生育保險制度的建立和完善。

【參考文獻】

[1]賈生華.論我國農村集體土地產權制度的整體改革[J].經濟研究，1996，（12）.[2]制約農民致富的制度分析[Z]..cn，2003-07-20.[3]洪朝輝.論中國農民土地財產權利的貧困[J].當代中國研究，2004-04-15.[4]葛金田.我國城市化進程中的失地農民問題[J].山東社會科學，2004，（8）.[5]高勇.城市化進程中失地農民問題探討[J].經濟學家，2004，（1）.

第二篇：失地農民再就業問題分析

失地農民再就業問題分析

內容摘要：民以食為天，食以土為本。土地是農民賴以生存的物質生產資料，農民通過的土地財產權利實現就業。但隨著城市化、工業化的進程，越來越多的農民失去土地，并迅速擴大成為一個社會群體，一些失地農民在生產和生活方式轉變中出現一些不適應，正逐步成為新的弱勢群體，影響了新農村建設的進程。關鍵字：失地農民再就業社會保障

Research On the Re-employment Issue Of the Land-losing Peasants

Abstract: The bread is the stuff of our life.Peasants are feed on the crops which from the land.With the fast enforcement of urbanization, the issue of land-losing peasants has become an outstanding problem which troubles our construction of agriculture, rural areas ,and farmers

Keywords : Land-losingRe-employmentSocial Security

一中國的失地農民問題

1.1失地農民的界定

失地農民可簡要表述為一個國家在經濟建設和社會發展過程中，因城市化和工業化用地而產生的失去土地的農民。[1]失地農民的界定主要包括以下維度：首先，在城市化過程中由于國家征用土地，他們失去了全部或部分耕地；其次，土地被國家征用后，他們在身份上被轉化成為城市居民；第三，在居住上，通常以群體聚集方式居住在城郊或城內某一特定區域。[2]

1.2失地類型

農民失去土地大致分為四種用途：一國家征用農村集體土地進行基礎設施建設，把農民集體變為國有；二按城市規劃，政府要求農民在集體土地上進行綠化建設，土地雖然仍屬農民所有，但農民實際失去了對土地用途的支配；三村或社區占用土地進行非農產業建設開發；四開發商根據城市規劃，通過法定程序將農用地變成建設用地。

二失地農民土地權益受損原因及補償方式

2.1受損原因

就全國范圍來講，農民土地權益侵害越來越嚴重，原因表現在三方面

第一從制度方面，二元制結構是農民土地權益受侵害的根本原因。改革開放以來，隨著市場經濟的建立與完善，逐漸打破城鄉分割局面，但現實生活中仍存在著“城鄉結構”種種現象。[3]

第二，從政策方面，以政策取代法律是農民權益受損的深層次原因。國家在對農民利益保護的方式上呈現出政策多于法律、政策的作用大于法律、政策的覆蓋面廣于法律、執行政策的意識強于法律的特點。[4]

第三，利益驅動、粗放發展加速農民失地。近些年來，片面追求經濟增長，忽視了發展的科學性、可持續性，城市高度擴張，大肆占用農民土地。

2.2政府對失地農民補償辦法，大體分為三種：

第一類“農轉工”人員，這部分人在被農轉非的同時，以征地單位安置就業或鄉鎮村留用的形式安排了工作；

第二類自謀職業人員，這部分在農轉非是沒被安排了工作，而是政府給與他們一筆征地補償費和生活安置費；

第三類農轉非期間這部分人的年齡低于或已經超過年齡，屬于非經濟活動人口，在農轉非時政府不再為安排工作，也不給他們補償費。[5]

這其中大部分失地農民都未得到有效及時的安置，或僅給于一次性的補貼費，忽視了農民生存的可持續性。本篇文章針對的是未安置人員的就業問題。

三失地農民的“失業”及就業現狀

3.1失地農民的失業情況

目前，大概有一億農村勞動力流動到大城市和發達地區打工，這其中大部分包括失地農民。全國失地農民是3500萬左右，根據專家估計，一般每征用一畝地，就伴隨著1.5個農民失業，這就意味著我國的“失地農民群體”將從木目前的3500萬增至2030年的1.1億人，其中保守估計也有5000萬以上的農民處于既失地又失業的狀態，而從動態上看，較客觀地估計，截止至學者調查前全國失地農民約在8000萬人左右，而且基本上屬于失地而又無恒產者。[6]

3.2失地農民的就業狀況

失地農民文化程度不高，缺乏非農技能，在就業方面明顯處于劣勢地位。2003年國家統計局采取抽樣調查的方式對耕地被占農民進行了調查，調查結果顯示：征地安置的人員占總調查人口的2.7%，外出務工的約占24.8%，第二三產業的約占27.3%，仍從事務農工作的占25.2%，閑賦在家的約占20%。[7]根據此次統計分析，目前失地農民的就業情況不容忽視。

總結失地農民就業的情況——以外出務工人員為例，呈現出以下幾個特點；

（1）就業環境條件差：由于文化水平不高，農民兄弟外出務工多從事建筑施工、煤炭、電子加工、制衣制帽 的高危行業或勞動密集行業。[8]

（2支付難、醫療養老無著落：拖欠農民兄弟工資似乎成為的社會一大難題，屢禁不止。從溫家寶總理幫助熊德明和丈夫討要拖欠工資，到近年河南省人民法院院長張立勇幫工地老人起訴追要農民工資，啟動司法程序進行救濟。農民的工資支付程度的難易，由此可見一斑。另外農民務工基本不享受和城市居民同等的醫療養老待遇。

（3）社會地位不高，存在就業歧視：農民外出務工多數從事的臟、累、苦的工作，長期以來受到歧視。

四、解決失地農民再就業的途徑

4.1完善就業安置

經濟發展的過程中農民與征地單位的人地矛盾不可避免，面對當前現已存在的問題不需進行妥善的處理與安置。在以往的征地補償形式中多以貨幣補償為主，忽視了農民生計持續性，往往導致農民生活陷入困境。在此我們必須高度重視失地農民的就業安置。

（1）就近轉移就業

根據農村地區的自然資源、人口素質、交通狀況等方面的特點和優勢，進行區域要素合理布局。在此基礎之上，以土地資本為前提，建立合理的土地有償流轉體制，從而把有限的土地集中到一部分有農業技術、有資金實力的農民手中，實現農業的規模經營，并以“名、優、新”為標準，以農業科技為手段，大力優化農業產業結構；以“龍頭”企業為主導，以城鎮化建設為契機，整合鄉鎮企業；大力發展農產品品加工，第三產業和中小企業，為本地區農民提供就業崗位。[9]

(2)異地轉移就業

這是目前主要的就業方式，主要包括進城務工。政府著力以下兩方面的工作：加大管理力度，培育和發展專門針對農民的勞動市場，建立和健全信息化的農民勞動中介服務機構，減少農民外出就業的盲目性。

（3）國際勞務輸出

作為實現農民再就業的有效補充。我國是世界上農民最多的的國家，而勞務輸出創匯不到1%，潛力巨大。但在勞務輸出擴大的同時，要重視加強管理，完善相關法律，以確保在國外務工者的合法權益。[10]

4.2建立培訓服務制度

（1）政府部門應建立完善的就業培訓體系，根據不同的年齡階段和文化層次，有針對性地安排不同的適用培訓內容，盡可能多的解決失地農民的就業問題。把勞動保障、農業、水利、科技、建設、社會團體等部門和行業培訓基地確定為農村勞動力轉移培訓機構，形成合力。同時積極建立政府和民間攜手合作、利益分享機制，鼓勵興辦民間培訓機構。[11]

五、失地農民再就業保障

5.1失業保險

按照《失業保險條例》的規定，國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業和各類事業單位（如學校、醫院、科研院所等）都在參加的失業保險的范圍內。[12]在新形勢下失地農民成為失業人群中一種新的主體，理應納入《失業保險條例》中。全國人大代表吳建平指出，：“土地被征用后的農民不同于傳統意義上的農民，也不同于城鎮居民，成為‘種田無地’，‘上班無崗’，‘社保無份’的‘三無人員’。”[13]農民兄弟的失業登記資格受限，不能享受就業相關的優惠政策，在城市化建設進程中農民做出了巨大的犧牲，共享改革和發展的成果是他們的權利，理應擴大失地農民作為失業保險的調整對象。

5.2養老保險制度

養老保險可謂是就業保障中的最后一道防線對于勞動者來說尤為重要。傳統的以家庭為單位的農村養老隨著人地矛盾的計劃也隨之面臨著挑戰。家庭抵御各類社會風險的能力變得薄弱，急需構建新的養老體系。現階段對農村新的養老體系構架大致分兩種模式：[14]

一、制定統一的社會保障法或社會保險法。在社會保障上給予城市居民與農村居民同樣的待遇，實現公平的社會保障制度。將城鄉居民納入社會養老保險“安全網”，保障全體人民的晚年基本生活。結合區域實際，建立事業單位養老保險、企業養老保險征地農民農轉非養老保險、農村居民養老保險的基本養老保險體系。

二、為農村社會保障專門立法。這已有德國的先例。1994年6月10日通過的《農業社會保障法》為獨立經營的農民及他們共同勞動的配偶和其他共同勞動的成員提供保障。

參考文獻：[1]金兆懷，張友祥·失地農民的權益損失與保障分析[J].《經濟學動態》，2006，6

[2]成得禮·對中國城中村發展問題的再思考——基于失地農民可持續生計的角度[J].《城市發展研究》，2008,3

[3]

[4]白呈明·走向法治的農民利益保障[J]《經濟師》.2003年第7期

[5]張榮·城市化進程失地農民就業問題研究[D]浙江：浙江工業大學，2004年

[6]聶華林，楊建國·城市化進程中的失地農民問題 [M] 《中國西部農村社會保障概論》·北京，中國社會科學出版社，2006,12,P232

[7]王國華·積極探索發展農村社會保障·[M]《新農村建設執政讀本》四川·天地出版社，2008，P128

[8]劉羊·建筑施工行業等五個行業是農民工從事的主要行業[N]新華網，北京，2006,2

[9]同春芬·利益保護：解決農民問題[M]《轉型時期中國農民的不平等待遇透析》北京·社會科學文獻出版社，2006,1，P251

[10]莫長松·建立失地農民再就業的保障機制[M]《中國農村社會保障體系研究》湖南·行政機關學校，2006,P85

[11]唐建軍·國務院辦公廳轉發社保部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見的通知[M]《四川農村年鑒》四川·電子科技大學出版社，2008，P799

[12]黎建飛·失業保險法[M]《勞動與社會保障法教程》北京·中國人民大學出版社，2007,P341

[13]徐博，金小茜·全國人大代表呼吁關注失地農民就業問題[N]新華網·北京，2010,3

[14]黎建飛·農村養老社會保險[M]《勞動與社會保障法教程》北京·中國人民大學出版社，2007,P341

《勞動與社會保障法》論文

論文題目 失地農民再就業問題分析

指導老師 張河順老師

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第三篇：農村失地農民問題分析

農村失地農民問題分析

摘要：失地失業農民不斷增多，對我國城鄉 社會 穩定產生了不良 影響，其原因在于征地補償 理論 與制度設計上的缺陷。本文提出，解決這一 問題 的思路，在于適應市場 經濟 發展 要求，著力構建失地農民權益的長效保障機制。

「關鍵詞」失地農民/城市化/征地制度/保障機制

一、失地失業農民增多對城鄉社會的影響

最近，筆者對西部地區一些城市進行了調查，有的地方在解決失地農民安置問題上進行了一些探索，取得了一些成效，但總體情況令人堪憂。據調查，目前 被征地農民對以下三個方面的問題反映較為強烈：一是普遍反映補償標準偏低，難以維持長遠生計。從西部地區一些城市的情況看，根據征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為1.8萬元/人（不含青苗和地上附著物補償）。與城鎮居民收入相比，僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1.5倍。按目前 農村 居民人均生活消費支出 計算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。而相對于土地預期收益而言，郊區農民的年純收入一般在4000元以上，按土地承包期30年計算，其預期收益約為12萬元，扣除已承包年份，也在10萬元左右。如果將1.8萬元全額直接代農民進入社保，按失地農民平均50歲、預期壽命72.6歲測算，每月只能領到60多元的養老金，遠遠低于當地近郊現行最低生活保障費180元和城市中檔養老金500元的水平。據報道，浙江省農村土地征用補償采用一次性現金補償的額度約為每畝3—12萬元；南京市按市政和非市政項目類別補償，安置標準為2.8—4.0萬元。總體上看，東部地區補償標準要高于西部地區，加上東部地區市場經濟相對發達，東部地區失地農民重新就業的渠道相對較多，而西部地區失地農民維持長遠生計的壓力則相當大，矛盾也尤為突出。

二是對征地安置方式和平調村民集體資產的行為不滿。西部地區一些城市從2000年開始，統一征地時不再留部分土地給農民。在人員安置上，對男性50—60歲、女性40—50歲人員實行自謀職業安置或退養安置，1.6—1.8萬元補償費直接支付給個人。同時規定對農村集體經濟組織的土地被依法全部征用、農業人口全部安置的，原農村集體經濟組織的財產由上一級組織或鄉（鎮）人民政府負責處理。部分農民認為，這種處理方式侵害了他們的利益，因而對此不滿。

三是對土地增值收益分配方式不滿。政府對土地一級市場實行壟斷，低成本從農民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益。農民希望能分享這些增值收益。加上有些農民征地補償費被拖欠、挪用、克扣，更激化了農民的不滿情緒。據調查，2002年，西部地區某省的農民因土地問題上訪人次比1998年增長了5.8倍。

在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民種田無地、就業無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民問題越來越突出，已影響到城鄉社會穩定和農村經濟發展。

二、征地補償理論和制度設計上的缺陷

有關專家認為，造成農民失地失業的真正原因不是城市化進程，而是現行的征地制度。

由于我國現行征地制度是在建立土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎上，根據當時的實際形成并沿用至今，其征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯。在市場經濟逐步完善的條件下，仍按計劃經濟的思路進行，必然引發重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）法律 規定不完備，導致征地權運用的不規范。《憲法》明文規定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農民集體所有。《憲法》第十條還規定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設需要使用農村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統征為國有后的原農村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現土地征用權的濫用問題，一些商業性項目用地也必須由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成侵害。

（二）現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。

農村土地集體所有，就是以村為單元的所有農民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，他就相應地應擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度，在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

（三）土地征用補償標準的測算 方法 不夠 科學 合理。依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4—6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的 現代 都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。根據馬克思地租理論，級差地租可以分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差異，級差地租Ⅱ產生的原因是因為在同一塊土地上連續投資的勞動生產率的差異造成的。同時，按照馬克思的地租分配理論，級差地租Ⅰ應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有。而當今土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。

因此，在對增值部分的分配上應考慮、被征地者的利益。第三，在地區經濟發展水平差

異會導致地區地價差異上欠考慮。一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值，特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。

（四）與市場經濟規則不相適應。我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農民和社會各界所接受，但是在市場經濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。其次，農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現。馬克思在《資本論》中引用培根的話說：“土地是財富之母，勞動是財富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和發展的生產資料，更應真正成為農民的一大財富。

三、著力構建失地農民權益的長效保障機制

（一）建立合理的征地補償和利益分享機制。目前，征地補償是失地農民在城市化進程中能獲得的最直接的 經濟 效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民 問題 的關鍵。一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮 農村 經濟 發展 和農民收入增長的實際。應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區最低生活保障金作為參照系，將現行補償標準提高。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅、費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。二是在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”。堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時，實行統一的補償標準。三是 研究 實施分類征占補償辦法。兼顧國家、市場征占主體和農民利益：①對純公益性項目用地（如無經濟收益的城市道路、綠地、水庫等），仍由國家統征后撥付，但國家應提高征地補償標準；②對準公益性項目用地（如有收益權的高速公路、標準廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等），除提高征地補償標準外，還應建立合理的利益分享機制，允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協商談判，讓農民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設公司股權分紅，商品市場、標準廠房產權，水廠產權或股權分紅等），避免土地被“買斷式”征占；③對開發性項目用地（如房地產開發等），引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場或一級半市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。四是為集體經濟組織保留部分財產。鑒于集體經濟組織承擔著許多公共性 社會 經濟職能，因此，在征地過程中應劃出或置換部分土地、資產，由集體經濟組織嚴格按照城市規劃要求，興辦二、三產業，發展集體經濟，解決失地農民的就業和生活問題，并為以后農村社區向城鎮社區過渡創造條件。五是加快“城中村”農民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設村民公寓為契機，按城市功能分區要求統籌安排各類建設用地，將城市整體規劃與村一級管理體制協調起來，打破行政村的界線，采取組團式集中連片與局部分散相結合的可持續發展模式，形成在地域上相對集中、新轉居人員與老市民混居的具有規模效益的功能小區。

（二）建立醫療、養老社會保障機制。為了最大限度規避政府目前低成本征地、延

置社會高風險的問題，在目前農村社保尚未立法，且社保制度建設基本是空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。現實的做法是，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險，因地制宜、循序漸進。城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，社保標準要逐步提高，失地農民享受低保標準應等同城鎮居民。建立家庭養老和社會養老保險相結合的機制，提高養老保障成效。依托集體經濟組織或社區，建立完善互助醫療合作制度，并實行醫療產品配送下鄉。

建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。政府應規范明確各類征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應在土地收益中留出一塊作為農民失地后的社會保障資金，并專戶儲存、專門機構管理；鑒于目前農民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應引導農民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫療和養老保險；有條件的集體經濟組織出資補貼一點；政府從經營土地收益中拿出一點。

（三）建立 教育 培訓保障機制。對進城入鎮失地農民的教育培訓保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。二是對失地農民的職業技能培訓。目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。因而加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地農民轉崗再就業能力已成為當務之急。在加強失地農民的培訓時，還應對其他農民進行培訓，因為今天的有地農民可能就是明天的失地農民。加強教育培訓，首先應建立健全以職業技術教育為主的、多層面的縣鄉村三級農民職業技能培訓 網絡 體系；其次是各級財政應撥出專款，建立農民職業技術培訓專項資金，以黨校、職工校、鄉職業教育中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。三是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行 現代 市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓。四是把失地農民的培訓工作，納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。

（四）建立再就業創新機制。農民市民化的重要前提是農民就業的社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。一是要引導和教育失地農民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業。鼓勵、扶持失地農民自謀職業，自謀職業的失地農民應享受城鎮下崗人員自謀職業的有關稅費優惠政策。對開展自主創業的失地農民，農村信用社應繼續發放小額貸款給予支持。二是鼓勵征用地單位和其他工商 企業 盡量消化失地農民，對吸收失地農民的企業，應享受安排城鎮下崗人員的有關稅費優惠政策。

三是建立以市、縣兩級勞動力市場為中心，以街道、鄉鎮勞動力管理服務站為網點的就業服務網絡。打破城鄉“藩籬”和所有制界限，取消對土地被征用勞動力在城鎮就業的種種不合理限制，變“戶籍門檻”為“素質門檻”。

（五）建立集體經濟組織的經營管理和收益分配機制。在農民市民化過程中，必須加強集體資產管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產權和股份制改革。村集體資產特

別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。對于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居時，可按村集體資產的多少進行分類改革：①資產總量大、集體企業多、收入較穩定的村，應進行股份制改革，量化到人；②總量不大、又無企業，收入不穩定的村，可進行資產托管、入股投資，量化到人；③資產較少的村，應優先用于為村民辦理養老保險。加強對股份制改革后的集體資產的管理，集體資產主要投資于風險小、收入回報穩定的第三產業為主，其收入除用于發展再生產外，應主要用于社區公益事業建設和股民福利事業建設。二是適時組建轉型的社區合作經濟組織。社區合作經濟組織應接管原村集體資產并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優惠，以穩定合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。三是完善社區合作經濟組織的運作機制。

明確社區合作經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。加快產權制度創新，允許股權內、外部自由轉讓，促進資產的社會化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經濟組織。并通過在村外建立特色農產品生產基地，在村內發展二、三產業，安置人員就業，將集體經濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農民發展集體經濟；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農民對集體經濟財產擁有的所有權，保證集體資產保值增值，保證集體經濟持續發展給失地農民提供的就業和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經濟資產不能搞平調，為其發展壯大創造條件。

第四篇：失地農民問題

失地農民在我國城市化和工業化的進程中，由于經濟建設的需要，農民不可避免

地要失去部分承包土地。有史以來，農民與土地的關系唇齒相依，誰也

離不開誰；農民精心耕耘土地，土地則哺育了一代又一代的農民。但是，中國農村的現代化必須把一部分農民從土地上剝離出來。

失地農民是一個國家城市化過程中必然出現的一種正常的社會

現象。土地是農民一切生存的希望和資本，扮演著生產資料和社會保

障的雙重功能。隨著我國工業化和城市化進程的加快，越來越多的耕

地被征用，產生了數量眾多的失地農民。

土地被大量征用以后，打破了農民多年以來的勞動習慣和生活習

慣，多數農村勞動力必須離開土地，在農業之外重新尋找生活出路。

失地農民主要集中在經濟比較發達的地區，農村企業相對較多，農民

找到工作的機會比較大，務工的人數比較多。另一方面，失地農戶的村莊多處于縣、鎮邊緣，外來人口多，接收信息多，發展農村二、三

產業的成功率比較高。部分失地農民利用征地補償費，開小商店經商、建房屋出租或買車輛搞運輸，增加收入的門路比較多。

目前失地農民的生活和工作還存在不少困難和問題:耕地被征

用，農業收入減少。如非農就業不順利則家庭收入減少，是不少失地

農民都遇到的問題。一部分農民一直以來都是以種田為生，沒有其它

技能，一旦失去土地或土地減少，收入便驟減，生活陷于困難。失地

農民就業受外省勞動力沖擊。江西省每年有上百萬外來人口，外省民

工對江西的經濟建設發揮了很大的作用，但是對本省農業勞動力的轉

移也形成了一定的障礙。外省民工普遍文化水平較高，年紀輕，能吃

苦，工資要求低，本地失地農民中年齡偏大的幾乎沒有競爭力。不少

農民失去土地之后無地可種，富余勞動力增多，但是找工作很不容易；一些中年人甚至年輕人也找不到土作，只能賦閑在家，無所事事也沒有什么收入。教育支出大，農民不堪重負。調查農戶有的家庭有兩個或以上的小孩同時在上學，有讀中專、大專的開支更大，農民靠木身的收入很難維持下去，只有向親戚朋友借債。教育收費實行“一費制”后學費的確有所下降，但是伙食費、住宿費、補課費等卻相應地提高了，結果支出還跟以前一樣。缺乏發展資金。部分被調查農民在征地后有意去做小生意或發展養殖業，但苦于沒有資金，未能實行。

隨著經濟建設的發展，我省土地征用仍然不可避免，失地農民隊伍將越來越龐大，問題會越來越多。必須關注失地農民問題，避免上訪告狀加劇，防止出現新的貧困源，保證社會公平和社會安定。

切實保障農民土地權益不受侵犯。保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍都有嚴格的界定。

建立合理的征地補償和利益分享機制。一是目前的現狀中，我國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。被征用土地本身的賠償應根據其最佳用途估價，農村土地轉變成非公益性建設用地后土地迅速增殖，但征地部門給予農民的補償只是土地價值的小部分，更多的收益落入政府或企業的腰包。二是土地征用補償應引入市場機制，充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，以農民征地

補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標準。三是對農民給予公平的補償。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。

多渠道對失地農民進行妥善安置。一是農業生產安置。征收城市規劃區外的農民集體土地，應當通過利用農村集體機動地、承包農戶自愿交回的承包地、承包地流轉和土地開發整理新增加的耕地等，首先使被征地農民有必要的耕作土地，繼續從事農業生產。二是重新擇業安置。應當積極創造條件，向被征地農民提供免費的勞動技能培訓，安排相應的工作崗位。在同等條件下，用地單位應優先吸收被征地農民就業。三是入股分紅安置。對有長期穩定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商，可以以征地補償安置費用入股，或以經批準的建設用地土地使用權作價入股。農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益。四是異地移民安置。本地區確實無法為因征地而導致無地的農民提供基本生產生活條件的，在充分征求被征地農村集體經濟組織和農戶意見的前提下，可由政府統一組織，實行異地移民安置。

健全完善社會保障機制，將失地農民納入社會保障體系。醫療保險。基本醫療保險是失地農民社會保障制度建設的重點, 應該引起政府的高度重視。建立健全被征地農民農村醫療保險制度。醫療保險的基金可采用政府出資一部分，征地補償款中籌集一部分，失地農民所在村組織出資一部分的形式。

第五篇：誠信問題的制度經濟學分析

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誠信問題的制度經濟學分析

作者：王前強 李小萍

來源：《沿海企業與科技》2005年第11期

[摘 要]文章從制度經濟學的角度指出我國社會誠信不足的主要原因是政府失信和產權制度缺陷，提出建設高誠信社會的關鍵是從“誠信為本”轉向“制度為本”，實施憲政。

[關鍵詞]誠信；制度經濟學；交易費用；社會資本

[中圖分類號]F019；B822．1

[文獻標識碼]A