第一篇：失地農民社會保障的問題及其對策

失地農民社會保障的問題及其對策

作者：汪金敖 來源：湖南社會科學 添加日期：07年12月26日

土地是農民最基本的生活保障，是農民的命根子。雖然歷來土地征用法規均有保證被征地農民生活水平不下降的原則要求，但按原用途補償而不充分考慮農民現實生存和未來保障的現行制度，無法使失地農民生活得到長期和穩定可靠的保障。由于土地承載著農民的生產資料和生活保障的雙重功能，一旦土地被征用，其生存和養老的保障盡失。同時由于失地農民中大部分文化和技能素質較低，缺乏競爭力，致使農民失地即失業。現有的一次性貨幣補償標準低，無法解決失地農民的長遠生計。失地農民問題直接影響到社會公平和安定，引起了黨和政府的重視和社會廣泛關注。

一、失地農民社會保障工作初見成效

為破解失地農民難題，促進湖南經濟社會協調發展，省委、省政府從實際出發，求真務實，在做好失地農民社會保障工作方面進行了一系列的實踐和探索，收到了初步成效。

1、失地農民得到了征地補償和妥善安置。2005年3月，湖南省人民政府下發了《關于深化改革嚴格土地管理的意見》，對完善現行的征地補償和安置制度提出了新要求、新思路；為貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)文件精神，省政府出臺《湖南省政府關于切實做好被征地農民生活保障工作的通知》；2004 年初，湖南省委、省政府領導班子給老百姓承諾年度實現8 大實事，其中第四條就有依法解決失地農民和城鎮拆遷戶的補償、安置的內容：采取切實措施落實失地農民安置政策，確保征地補償不低于法定標準，征地補償費用不拖欠、不侵占、不挪用。

近年來失地農民社會保障受到了各級黨委和政府的重視，一些經濟發達市、州為解決失地農民的生活保障問題進行了大膽探索，長沙市失地農民絕大多數都得到了妥善安置。全市失地農民按政策兌現了征地補償金，個人領取的征地補償金總額達34154億元；通過多種途徑解決了失地農民住房，其中集中安置的22043戶；最重要的是政府、企業、社區聯合安排就業19482人、組織外出務工20728人、其他形式就業的17172人；此外有少量人員納入城鄉社會救助體系。

2、失地農民生活總體上得到了基本保障。目前，全省特困失地農民16萬人中已有6萬人被納入城市最低生活保障范圍，近2萬人被列為農村低保對象，領取社保金人數達2萬人，其他保障人數為6萬人。同時，正在醞釀試點推廣“征地補償變養老保險”的征地保險模式，以保障失地農民生活。此外，商業保險也開始關注失地農民的保障問題。中國人壽湖南省分公司正在籌建“縣域保險部”，將組合推出失地農民養老保險、拆遷戶保險、務工人員保險、計劃生育保險等涉農險種，大規模進軍農業保險市場。省保險行業將積極與政府有關部門醞

釀推出“政府+ 保險公司+ 農民”的補償金發放新模式，計劃用1到2年時間，鼓勵各家保險公司涉足農村保險，使縣域保險保費力爭達到整個保費收入的50%。

3、各級政府為失地農民提供了就業服務。湖南省勞動保障部門通過開展為失地農民“送政策、送培訓、送項目、送服務”活動。大力實施“一幫一”就業援助，舉辦失地農民現場招聘會，開展有針對性的“訂單式”培訓，廣辟就業渠道，幫助失地農民實現再就業，有效地提高了失地農民市場就業競爭能力。

二、失地農民社會保障體系建設存在的問題

湖南省失地農民社會保障工作取得了一定的成績，但真正覆蓋全省失地農民、適應失地農民特征的社會保障體系還沒有建立，對失地農民社會保障還沒有相應制度規范。調查分析主要存在以下缺陷。

1、思想認識上有缺陷。目前在失地農民社會保障建設問題上最大障礙是人們思想認識上的缺陷。首先是少數部門的領導對此認識模糊，甚至置失地農民利益于不顧，片面地靜止地分析估算土地產出效益，對農民靠土地生存的依賴程度和對農民耕種土地——加工增值——發展養殖的土地產出鏈所產生的效益估計不足，進而對農民失地問題不予重視。其次是失地農民只顧眼前利益，對征地補償費的處置缺少長遠打算“，今朝有酒今朝醉”，對交納社保款不主動。

2、制度建設上有缺陷。失地農民社會保障政策法規不健全、不配套，導致失地農民邊緣化。1997 年以來，省政府辦公廳、省勞動和社會保障廳及省民政廳下發了一系列文件，各地也就失地農民社會保障、最低生活保障中的具體問題做出了規定。但總的說來，湖南省農村社會保障體系尚未健全，仍存在勞動保障政策不完善、不配套的問題，存在農村社會養老保險政策、法規體系不健全，基金監管、運營不規范等難題。例如，農民失地后，本應列人城鎮居民行列，其社會保障也應該與城鎮居民并軌，但是，由于社會保障制度、政策、法規不健全，實施措施不配套，失地農民成了城鎮與農村之間的無著落的邊緣群體。特別是失地農民社會保障覆蓋面窄、保障水平低、項目不全面。在普遍實行貨幣補償后，失地農民一般自行解決養老、醫療、失業等社會保險待遇，從總體上看，失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低。全省至今僅有6萬失地農民參保，占全部失地農民的3%，絕大部分失地農民今后的生活沒有保障。現在全國范圍內試點推行的新型農村合作醫療制度，由政府組織，政府補助，補貼農民看大病，農民的負擔稍輕點，但是失地農民已經失去了“農民”身份，不再具有享受新型農村合作醫療的資格。

3、資金供給上有缺陷。公共財力緊張，財政負擔過重，投入失地農民社會保障的資金嚴重不足。據統計資料，湖南省社會保障資金嚴重短缺的問題越來越突出。1997年全省養老保險基金征繳和發放的理論收支差和實際收支差都為正，到1998年理論收支差為正，實際

收支差為負，到2001年都為負，差距越來越大。養老保險負擔呈逐年加重之勢，基金支撐能力逐年減弱，并形成巨額缺口。市縣政府財政資金緊張，無力擔負失地農民社會保障資金的支出。

4、培訓制度上有缺陷。目前對失地農民的一般安置模式是征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。但失地農民由于知識水平、文化素質、科學技能等方面的差異，參與城市就業崗位的競爭始終處于劣勢。而政府勞動保障部門對失地農民開展的職業介紹、職業培訓、工作調研等方面，仍沒有正常渠道的資金來源，從而嚴重制約了這項工作的正常開展。許多地方雖然舉辦了多種類型的失地農民職業技能就業培訓班，由于財政投入培訓資金嚴重不足，培訓范圍、形式有限，農民參加的積極性不高，效果也不是很明顯，目前相當一部分失地農民處于失業和半失業狀態。

5、管理體制上有缺陷。至今失地農民社會保障方面仍缺乏統一協調的管理機構。因管理體制、資金籌措、社保標準等方面的問題，失地農民的當地政府無力統籌解決失地農民社會保障問題。有不少地區失地農民的社會保障成了無人過問的工作，特別是失地農民集中的地方，將過去的村民委員會改為了居民委員會，而實際上成了“村不村”、“居不居”的空間地帶，失地農民則成了邊緣群體。

三、建立失地農民社會保障體系的對策建議

1、加速建立失地農民社會保障基金制度。為了保障失地農民的長遠生存和發展，設立社會保障基金被證明是各國社會保障制度中較為成功的通行做法，設立失地農民社會保障基金有助于降低他們面臨的風險，促進社會穩定發展。因此，必須多方面、多渠道籌集失地農民社會保障資金。建議把征地中土地補償安置費以及土地轉用后的增值收益作為失地農民社會保障基金的主要來源。根據湖南目前的現實，建立失地農民社會保障基金可行的資金來源可以開辟以下渠道。一是政府統籌。公共事業征用土地的，由政府從土地轉用后所獲取的巨額增值收益中，提出部分資金作為建立失地農民社會保障基金(包括養老、醫療、失業和最低生活保障)，另外由政府一次性足額支付補償安置費(包括住房、生活補貼等等)。二是失地農民社會保障基金運營收入以及慈善機構的捐贈等。三是中央政府和地方政府為失地農民社會保障基金的財政撥款。四是農民自籌資金。農民自籌資金進入農民社保基金個人賬戶，采取量力而行、自愿存儲的方式，并給予一定利率上的優惠。五是未來發展的一個重要方向——開征社會保障稅。

根據國內發達省市的做法，建議湖南失地農民社會保障統籌基金籌集比例以下列標準為宜。從土地補償費中按土地補償費標準的30%籌集；從新增建設用地土地有償使用費中按市級留存部分的20%籌集；從新菜地開發建設基金中按應征收的50%籌集；另外還可以從其他資金渠道中籌集。

2、加速建立失地農民就業培訓制度。就業涉及失地農民的長遠生計。因此，要積極引導失地農民就業和自主創業。對男60周歲、女55周歲以下至男女年滿16周歲以上的失地農民，要通過市場服務和政策引導，將勞動力市場或專業市場推薦就業納入城鎮就業體系，享受城鎮居民同等的就業服務，實行平等就業。并在政策上將失地農民視同國企下崗失業人員給予扶持，在稅費減免、小額貸款、崗位和社保補貼等方面進行社會援助，鼓勵他們就業再就業、自謀職業和創業，鼓勵用人單位吸納就業。

在失地農民社會保障基金籌集很難一步到位的情況下，抓好技能培訓、促進就業是一件本小利大的好事。對此，要通過“陽光工程”抓好基礎性培訓，在權益維護、法律知識、城市生活、職業指導、就業觀念等方面加強培訓，為失地農民做好進城就業的準備；要通過“企業定向”抓好技能性培訓。組織用人單位在失地農民中定向招聘，按用人單位的崗位需要組織定向技能培訓，并通過考核發給《技能等級證書》。按上崗者交費、企業幫助、政府補貼的方法解決培訓經費，提高失地農民的就業成功率；要通過社會力量抓好培訓基地建設。充分利用技工學校、職業學校、成人教育中心等社會培訓機構等資源，建立培訓基地。通過培訓促進失地農民就業。建立完全失地農民領取《再就業優惠證》制度，勞動保障部門優先安排其參加勞動技能培訓，同等條件下優先推薦就業。組織失地無業農民免費培訓。免費職業培訓的經費采取土地收益提取一部分、政府安排一部分、失業保險基金按規定補助一部分的辦法籌集。免費職業培訓，由各級就業服務機構組織實施，各級各類職業技術學校承擔培訓任務。通過開展免費職業培訓，幫助失地農民增強自主創業和自謀職業的能力，參與市場就業競爭。

開展失地無業農民再就業救助活動。對失地無業農民中的“4050”人員、夫妻雙方無業而導致生活困難的農民以及單親家庭撫養未成年子女的農民，各級黨委、政府要組織社會各方面的力量，收集、開發就業崗位，協調、落實優惠政策，通過送政策、送崗位、送技能、送服務等措施，幫助就業困難的失地無業農民實現再就業。

3、加速建立失地農民社會保障管理機構。目前失地農民社會保障工作分別由國土資源部門、勞動和社會保障部門、民政部門、財政部門負責管理，同時涉及農口系統、信訪等部門。具體到村組或者居民委員會來說，更是出現了鄉鎮不管、城市社區也不管的局面。不少基層干部和失地農民對此反映強烈，紛紛提出意見，迫切要求各級建立失地農民社會保障專門管理機構。第一，建議設立省、地(市)、縣(市)三級失地農民社會保障管理機構。失地農民社會保障管理機構是組織實施失地農民社會保障制度的管理機構，包括行政管理、經費管理和監督管理等三個方面。根據我國社會保障組織體系現狀，地方社會保險經辦機構包括省、地(市)、縣(市)三級，省級機構擔負組織實施國家社會保險主要法規，指導全省失地農民社會保障經辦機構開展社會保險基金的籌集、支付、管理、運營事務，組織實施社會保險的基礎性、技術性、事務性和服務性工作。地市級機構擔負組織指導和經辦雙重職能，縣一級機構主要負責經辦工作。省、地(市)、縣(市)三級失地農民社會保障機構可從目前各級勞

動保障廳(局)所屬的社會保險事業管理局(中心或處)中增設。為更好地為失地農民提供服務，各地可在鄉鎮一級設立勞動保障事務所，在村民委員會設立勞動保障工作站。失地農民社會保障的組織體系在職能分工上形成行政管理和業務管理相分離，業務管理與監督管理相分離。失地農民社會保障組織體系為政府主導型，經辦機構隸屬于主管行政部門，人員編制為事業編制，經費來源為財政撥款。第二，建議失地農民社會保障基金管理機構與經營機構應分開設置。前者負責對后者的監管和對社會保障市場的調控，后者負責基金的籌集、投資運營和保險金的發放等，并保證監管機構的權威性、公正性、科學性和獨立性。

4、加速建立失地農民社會保障基金監督管理機制。基金實行收支兩條線管理，任何單位和個人不得侵占、挪用；各縣區將建立健全被征地農民社會保障基金的財務、會計、統計和內部審計制度；失地農民社會保障基金要接受勞動保障、財政、審計、國土資源等部門的監督檢查。失地農民社會保障基金的運營應依據國際經驗并結合我國國情，將失地農民的社會保障資金交由銀行和非銀行金融機構經營管理，并引入競爭機制，來促進基金的保值增值。為維護失地農民權益和保證社會保障資金安全有效運營，必須建立行政監管、法律監管和社會監管相結合的監督管理體制。一是加強行政監管。包括國土管理部門、勞動保障部門、民政部門的行政監管，財政部門的財務監管和審計部門的審計監管。二是法律監管。是指人民代表大會依照法律規定，對社會保障基金的運行情況進行監督檢查。三是社會監管。主要是公眾、社會團體和組織有權通過一定途徑了解社會保障基金運行狀況，并反映運行情況，協助政府部門處理相關問題。

5、加速建立失地農民權益保護的法律援助制度。失地農民是一個社會弱勢群體，當他們的權益受到侵害時，往往沒有能力運用行政救濟途徑所需的各種成本。“法律面前人人平等”的憲法原則首先要求失地農民的權益保護不能因經濟狀況而受到影響。這就要求建立社會保障體系時必須為失地農民提供法律援助。法律援助是社會弱者接近法律、實現其行政救濟權的重要保障，它可以通過提供法律幫助的形式，以確保失地農民在其合法權益遭到侵害時具有平等的接近法律、尋求保護的能力。

當前，失地農民成為城鎮勞動力的重要補充和城鄉企業職工隊伍的重要組成部分。因此，用人單位招用失地農民必須簽訂勞動合同，并嚴格履行合同規定條款，建立和諧穩定的勞資關系；健全適應農民工流動就業的社會保險制度。完善現行養老保險關系轉移辦法，使失地農民也能與城鎮職工一樣實現“不論你在那里干，養老保險接著算”；用人單位必須按規定給農民工辦理社會保險，按時繳納社會保險費，不得降低繳費門檻，損害失地農民的合法利益；用人單位必須按時支付農民工的工資，對無故拖欠和克扣農民工工資的行為，必須嚴厲處罰，確保農民工的工資按時足額支付；加大對非法職業介紹機構的打擊力度。對從事坑蒙拐騙的非法職業介紹機構要堅決取締和嚴厲打擊，規范勞動力市場秩序。

第二篇：失地農民社會保障問題的對策及思考

失地農民社會保障問題的對策及思

考

失地農民社會保障問題的對策及思考2007-02-06 12:27:1

4有專家估計，全國目前失地農民的數量可能超過萬人。改革開放的實踐證明，農民只有循序地從土地上剝離出來，才能提高生活質量，才能加速我國現代化的步伐。從趨勢上看，今后還會有數以萬計的農民離開土地。但千百年來和土地唇齒相依的農民，卻由此失去土地這條生存底線，生活保障成了一大憂患。因此，失地農民有理由希望和城里人一樣獲得工作機會、社會保障來支撐起未來的生活。但因歷史及文化素質等多方面的原因，失地農民在社會上屢屢遭遇挫折，生存狀態明顯處于無助的弱勢之中。針對當

前存在的問題，筆者提出以下對策及思考意見。

一、充分認識失地農民社會保障工作的緊迫性和重要性黨在十六大中提出一個新的思路：解決“三農”問題必須統籌城鄉社會經濟發展。“城鄉統籌”就是要對農業和農村經濟結構進行戰略性調整，提高農業的競爭力，為農村經濟發展開拓新的空間，為農民增收開辟新的途徑。要做到這些，就必須創造條件，讓更多農民離開土地，從而在工業化、城市化的牽引下完成人口與資源的優化組合。因此，要充分提高認識：農民失地不僅是歷史發展的必然，也是時代進步的需要。科學、合理地離開土地，不僅符合政府的愿望，也是多數農民的愿望和要求。城市化有利于農民富裕，而不是造成大批農民失地失業；有利于縮小城鄉差距，而不是擴大社會不公。但在具體操作中也應認識到：農民失去土地之時，便是政府引導農民建立長久生活基礎唯一的“歷史性時刻”。土地是農

民的命根子，大量土地被征用后必須做好補償工作。與此同時，要考慮到失地農民今后的經濟來源和生活保障問題。土地補償安置費是農民的“保命錢”，政府對村土地補償款分配和使用的監管必須十分到位。各級政府要在思想上把失地農民的社會保障工作納入經濟發展的大環境中去考慮問題，要通過廣播、電視等新聞媒體和各種靈活多樣的形式，積極宣傳保障失地農民基本生活的客觀必然性和推動經濟、社會發展的重大意義。

二、建立和完善土地征用中的配套制度，維護失地農民的合法權益要在大制度框架內解決失地農民的保障問題。一要盡快制定征地綜合補償標準辦法。同地不同價、資金不到位、村集體濫用補償費等等，是征地過程中最容易產生問題的關鍵環節。有關人士指出，這些問題的產生，是政府繞過市場以行政方式征地的必然結果。因此，在城鎮規劃區（含工業園區）內，凡國家建設需要

征用農村集體所有土地的，要根據不同地段、地類、人均耕地和經濟發展水平等情況，劃定區片，統一制定分片的“征地綜合補償標準”。要大力創新征地制度，淡化行政操作，強化市場引導，切實保護被征地農民的利益。《土地管理法》規定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前年平均產值的至倍，安置費為至倍。一方面，一些村鎮補償標準由于征地用途、耕地年均產值、計算倍數等不一樣而相差懸殊；另外一方面，補償標準制定過低，絕大多數農民不滿意，是失地農民上訪靠告狀的最主要原因。因此，各地政府出臺征地綜合補償標準辦法迫在眉睫。二要進一步完善農村社會保險制度。要根據農民的需求、承受能力和目前條件，按分類分層保障原則擴大農村社會保險的覆蓋面，并且相應提高參加社會保險費率的基數。要在完善農村養老保險管理辦法的基礎上，盡快把失地農民的醫療保險、生育保險等基本社保項目建立起來，保證失

地農民在工資福利、社會保險、勞動權益、勞動安全等方面享受與城鎮職工同等待遇，并在逐步完善市場經濟體制的過程中，使被征地農民養老保障制度并入城鄉一體化的軌道。三要著手建立“征地調節資金”制度。各地政府可以考慮從歷年土地出讓金收入中一次性籌集一定資金，每年從土地出讓金中再提取一定比例金額充實資金，多渠道籌措征地調節資金。這項資金主要用于統一墊付征地補償費用，確保征地補償費用及時足額到位，補助被征地農民的基本生活、勞動技能培訓等。四要制定土地補償積金管理制度，進一步完善村財務監督管理機制。要實行專款專用。土地補償金屬農村集體經濟組織所有，要制定制度杜絕鎮（街道）等其他任何單位截留或變相截留。征地補償款分配混亂容易引發糾紛，一般村民對于村留下部分補償款用于村道建設等集體公益性事業，或者發展壯大集體經濟多半沒有什么意見。但由于留村的征地補償款份額較大，有的還沒有建立規范的村務公開、財務公開制度，少數村干部依靠手中權力大肆揮霍失地農民的保命錢，有的干脆強取豪奪將集體資產收歸自家囊中。因此，要制定約束機制及時把國家征地政策要求征用土地方案和征地補償安置方案向農民公告，并將土地補償費的數額、分配和參加基本生活保障的對象一并公開，防止征地補償款被“村委會集體”濫用而產生不良后果。五要制定公平的農民工就業政策，構建符合城鄉統籌就業要求的就業管理制度。按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，徹底取消限制農村勞動力的就業歧視性政策，清理各種亂收費現象，使農民工與城鎮職工享受同樣的政治生活及社會保險待遇。要在就業安置中，大力鼓勵用地單位和企業把合適的崗位優先安排給被征地農民，并建立使用被征地農民數量與用地規模掛鉤的制度，規定進園區企業每使用一定畝數土地后，相應安排一定數量的被征地農民在本企業就

業，并簽訂年以上的勞動合同。六要制定規避投資風險制度。嚴格限制村級集體資產投資一般競爭性行業，對已經介入的要逐步從一般競爭性行業退出，努力實現資產的保值、增值。要鼓勵土地連片征用，要求連片征用的土地按照項目落實情況分期開發和投入使用，不得拋荒閑置。

三、積極推行集體資產股份制改革，切實加強資產的經營管理各級政府要尊重農民集體對土地的所有權，準許農村集體經濟組織以土地做股，使農村集體組織參與土地增殖收益的分配，長期分享土地的增殖收益，防止出現失去保障；工商業用地則應該實行租賃，由轉讓土地的農村集體組織向企業收取租賃費，用于解決失地農民長期保障的問題。

四、鼓勵支持被征地農民自主擇業、自主創業

制定和完善關于鼓勵支持個體私營經濟發展的政策，鼓勵被征地農民通

過非全日制、臨時性、季節性工作等靈活多樣的形式實現就業，支持一時找不到就業門路的被征地農民發揮其農業生產技能，承包經營農業園區、基地等，繼續從事種養業，不斷發展產業連條，壯大鎮村集體經濟，使其向集約化方向發展。

五、大力開展農村勞動力轉移培訓，提高失地農民就業競爭能力充分調動全社會的力量，把勞動保障、農業、水利、科技、建設、社會團體等有關部門和行業現有的培訓基地確定為農村勞動力轉移培訓機構，落實培訓職責和任務，形成工作合力。同時，積極探索創立政府和農民攜手合作、利益分享的機制，鼓勵投資興辦民辦培訓機構。要定期開展形式多樣、內容廣泛的實用技術培訓，提高被征地農民的就業競爭能力。

六、完善勞動力市場的建設，加強鎮村勞動保障管理，做好失地農民的轉移就業工作

在大的村要建立勞動保障服務點，鄉鎮、街道的就業服務重在及時、準確地提供崗位供求信息，降低農民外出就業成本，減少農民盲目流動性。各級勞動保障部門要根據企業用工需求，多渠道收集企業用工信息，按期舉辦勞動力就業洽談會，促使農民有秩序地向二、三產業轉移。制定計劃，爭取在一定時間內使新的已有的由農民轉化而來的新市民在二、三產業就業，使其工資性收入達到當地農民人均純收入的７５％以上。

總之，在對被征地農民的安置問題上要實行貨幣安置、留地安置、就業安置等積極的保障政策，通過三管齊下，全方位保障失地農民的利益，使農村經濟盡快融入市場經濟發展的良性軌道。

第三篇：城市化背景下西藏失地農民社會保障問題及對策

城市化背景下西藏失地農民社會保障問題及對策

——以拉薩市堆龍德慶縣柳村為例

摘要城市化是人類文明進步的必然趨勢，也是我國現代化的一大戰略，是解決三農問題的根本出路之一。在城市化的過程中，由于基礎設施建設、城市住房等非農用地需求的增加，必然造成一定數量的農民失去土地。由于征地制度的設計不合理，對被征地農民的安置辦法單

一、安置費用低加上社會保障制度的不健全等原因，失地農民的勞動就業、社會保障等問題都沒有解決好。只有改革現有的土地征用制度，建立健全失地農民的社會保障制度，才能妥善解決農民失地問題。之中西藏也不例外，西藏的部分農牧民為青藏鐵路建設和城市化發展獻出了他們最寶貴和賴以生存的基本生產資料即土地或草場,成為失地或無地農牧民.本文以因拉薩火車站的建設和柳梧新區建設而土地被征用的拉薩市堆龍德慶縣柳梧鄉柳梧村為例,分析了青藏鐵路通車對柳梧村失地農牧民的影響,并對西藏失地農牧民的就業及可持續發展問題進行了初步探討。

關鍵詞 城市化 失地農民社會保障

一 拉薩市堆龍縣柳鄉城市建設失地農民現狀

（一）柳鄉城市建設失地農民現狀描述

柳梧鄉是位于拉薩市堆龍德慶縣，是青藏鐵路最重要的火車站——拉薩車站所在地，是以農牧業結構為基礎的一個鄉鎮，全鄉下轄4個行政村，即：達東村、德陽村、桑達村，桑達村為鄉政府所在地，與拉薩市區約有13公里路程。全鄉共有22個自然村，4所小學。據村調查，全村居民445戶，約為1565人，其中1561人是藏族，其他4人是漢族(其中3人是四川人，因與村里的藏族女孩結婚而入贅)。因拉薩火車站和新區建設，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面積5368.78畝，其中被鐵路建設征用1870.45畝，被新區建設征用2820.2畝，目前全村僅剩678.13畝土地。柳梧村分為由于火車站建設搬遷的柳梧新村和原來的老村。我調查的主要對象是因火車站建設而搬遷的柳梧新村作為調研對象，柳梧新村共129戶、502人，原土地面積為1784.43畝，其中被鐵路建設征用1615.92畝，被新區建設征用168.5畝。目前所有土地被鐵路和新區建設征用，已經沒有土地。

（二）失地農民的勞動就業和社會保障狀況

一是按照相關規定對失地農民進行合理的土地補償。因開發區享受國家的優惠政策，按照《中

華人民共和國土地法》規定，需上繳上級土地行政主管部門的資金全部返還，直接兌現給農民。同時，對

每戶每畝地的提留資金留于村委會發展第三產業，壯大集體經濟。

二是對當年的地上附著物實行青苗補償費，最大限度滿足農民利益。

三是建立健全失地農民的社會保障機制。保障資金將由政府、農民集體組織、安置補償費中共同出資籌集。在最低生活保障方面，對無地、少地的農民實行城鎮人口低保制度；對耕地占用人均不足0.6畝的農民，收入城鎮戶籍，并享受一定數量的差額低保補助；在養老保障方面，將建立農民養老保障制度，按照“財政拿一點、村集體補一點、個人繳一點”的辦法，落實失地農民基本生活保障資金；在醫療保障方面，實行農村新型合作醫療制度。建立完善以農民大病為主，政府推動、個人參與的新型農村合作醫療制度。

四 是建立失地農民的再就業培訓機制。堆龍德慶縣為切實解決失地農民的工作問題，詳細統計勞力，由市、縣兩級政府協調安排，職能部門付諸實施，組織勞動力向工廠、城市、建設工地等方面有序轉移；在引進工業項目時附加安置失地農民的條款。

五是提供優惠政策，加大扶持力度。部分失地農民土地被征用后，有意自謀職業或發展養殖業，但苦于沒有資金，為此，為自愿學習駕駛等技術的失地農民，政府出面與有關職能部門協調，減半收費培訓各類技術；由縣政府投資扶持失地農民從事種養殖業，對飼養優質奶牛的農戶每頭奶牛補助600元，對種植蔬菜的農戶每畝補貼2000 元；政府對失地農民貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策，尤其是放寬了信貸條件，降低了貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民發展生產，提高“造血”功能，增加農民收入。

六是合理規劃，加快社區建設，引導失地農民住宅向公路沿線、集中村轉移。對搬遷戶的民房改造，實行地方各級政府、援藏地區兩級資金配套；實行統一管理，專門成立新區管理委員會，對小區實行日常綜合管理；加強新區配套設施建設，改善文化生活。、現在，開發區整天機器轟鳴，建設場景熱火朝天。總投資9311 萬元、建筑面積達78121.93平

方米，配套齊全的江蘇省小康示范村、崗德林、和平路新村已投入使用，成為搬遷農戶的樂園和拉貢公路、和平路上一道亮麗的風景。

（三）造成農民失地的原因分析

（一）城市化和市場化。城市化是人類社會進步的必然趨勢，是衡量一個國家現代化水平的重要標志。從歷史上看，任何國家的現代化無不伴隨著農村的城鎮化以及大量農業人口和土地的分離。英國歷史上的著名的圈地運動就是一個典型的例子，正是由于圈地運動造成的大量失地農民為后來的工業革命提供了大量自由勞動力。可以說，沒有圈地運動就很難出現工業革命，也就沒有英國現代經濟制度。[2]一方面，大工業的建立迫切需要大量的自由勞動力；另一方面，農業生產力的提高和現代農業的發展也無法容納原來龐大的農業勞動人口。這樣，必然使得廣大農民與土地分離，流向城市自由勞動力市場，從而加速城市化和市場化的進程。

（二）征地制度的設計不合理，導致征地的程序不民主，漠視農民的意志。我國《憲法》第十條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。賦予國家征用土地的權力，“任何組織或者個人不得侵占，買賣，出租或者以其他形式非法轉讓土地”。《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”，規定農村土地轉化為建設用地，必須通過國家征收。本來，只有農民和村集體才是農村集體土地的所有者，享有對土地的占有、使用和轉讓等處置權，可以買賣土地。但是這一規定使得在事實上只有國家才是買賣土地的合法主體，農民和農民利益代表者的村集體卻無權享有對土地買賣處置權，農民無權作為賣方與購買土地的買方處于平等的談判和簽訂契約的市場主體地位上，無論是公用事業用地，還是商業用地，都必須先由國家征收變為國有土地之后，由國家作為市場主體與開發商談判土地交易合同。《土地管理法》第四十七條規定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，政府通過低價補償或強制征地之后,憑借自己對城市建設用地市場(一級市場)的壟斷地位,采取拍賣、協議等方式將土地使用權有償出讓、轉讓給土地使用者。但征收后轉讓所得卻遠遠高于補償價格，政府可以獲得壟斷利益，并長久形成制度租金。據農業和國土資源有關專家測算，改革開放以來國家通過征地的剪刀差從農民身上取走了近5萬億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對于農民極不公平。在巨額利益驅動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，低價征之于民，高價賣之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農民之間的矛盾。但目前還沒有一種法律能為農民土地提供有力的保護，使土地集體所有權能夠成為農民對抗政府濫用職權，維護自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補償費用低，且支付方式不合理。目前對于失地農民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農民失去土地后幾年以內生計的貨幣發放，而對于失地農民的居住安頓、再就業等問題，卻極少考慮。在補償的標準上，根據1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實施條例》，規定對征地一律按照土地的原用途給予補償，只是對農民原來在土地上從事生產收益的補償，完全沒有考慮到土地的非農化價值以及土地非農化后級差收益的增值。征用土地的補償包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。現行法律規定的征地補償標準是按照產值倍數來計算，法律規定為高限產值的16倍，最高不超過30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實施條例》規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，而不是直接歸農民。這一規定實際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權收歸了集體經濟組織，在實際操作中往往為鄉村兩級干部貪污、浪費、挪用土地補償費提供了方便，為基層組織通過參與征地謀取利益提供了動力。

（四）城鄉二元體制下的社會保障制度不健全，使得失地農民成為“網”外人。長期以來我國實行的是城鄉二元的社會體制，這一體制構成了失地農民享受社會保障的制度障礙。城鄉二元的社會結構制度以嚴格限制農業人口向非農業人口轉變、農村人口向城市流動的嚴格的戶籍制度為特點，在勞動就業、社會保障、義務教育、戶籍管理等方面構成了城鄉之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業、醫療和養老保險等社會保障制度，實現了“應保盡保”的城市居民最低生活保障制度，但這一制度并沒有惠及廣大的失地農民。如1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農民排除在最低生活保障范圍之外。失地農民是不同于“農民”（純粹意義上的農民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

（四）當前面臨的主要問題 土地是我國大多數農民安身立命的基礎，是農民就業、養老的最基本、最可靠的保障。在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了最基本生存保障，相當部分失地農民一夜之間成為失地又失業的新的困難群體。當前失地農民的問題主要表現為“四難”：

一是失地農民就業難。要切實保障被征地農民的基本生活，根本的出路在于就業，而農民失去了土地就失去了最根本的就業崗位。失地農民向非農就業轉移過程中，除少數人能利用城市發展帶來的商機來經商辦企業外，由于大多數失地農民的文化素質和勞動技能普遍很低，除了從事農業生產活動外，其它工作崗位在競爭中幾乎處于劣勢，難以找到新的就業機會。特別是40歲以上的勞動力，尤為突出，雖然他們過去是農業生產的能手，但缺乏從事二、三產業經營的技能和經驗，現在土地沒有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數只能就業于加工業、建筑業、運輸業、環衛、保安等強體力勞動崗位，收入少且不穩定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時有被安置就業，由于多種原因，往往成為優先下崗的對象，在就業方面明顯處于劣勢地位。二是失地農民生活難。由于失地農民就業狀況不容樂觀，基本生活也就無法保障。雖然從短期看，一次性安置費能維持一時期的生計，實際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長久之計，一次性安置補助費用遠不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會功能。隨著安置費用逐漸用完，很容易造成生活無著落，陷入困境。調查發現，失地農民中，經濟收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足

10％；有穩定經濟收入，沒有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農民因經濟收入無來源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢。除原來少數以二、三產業為主的農戶收入變化不明顯外，其他以農業為主的農戶，因勞動力就業轉移和家庭產業轉移沒有得到盡快解決，農民獲得的征地補償少于土地帶來的農業與副業的收入，收入明顯下降，而失地后農民生活消費支出卻有所增長，造成失地農民生活水平明顯下降。

三是失地農民的保障難。對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養老保障出現了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣補償辦法沒有很好地解決這一問題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農民提供必要的生活補償，并沒有與社會保障制度同步銜接；其次，由于社會保障門檻較高，現行征地價格滿足不了建立失地農民養老保障制度的需要，一次性貨幣補償金直接發到失地農民手中，隨著領取的一次性補償金逐步用完，失地農民社會保障問題突現出來。目前，失地農民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農民參加社會保險少，而醫療和失業保險的參保率就更低，特別是老年人、病殘人等弱勢群體，養老保障已成為迫切需要解決的問題。

四是失地農民發展難。隨著我國工業化、城市化步伐的加快，大規模、快節奏的征地而引發的“失地綜合證”，對失地農民的生產生活沖擊很大，引發農民“厭農”情緒。部分農民還存在著“高不成低不就”的就業觀念，依靠有限的補償費和“房租經濟”坐吃山空，對今后的生活缺乏信心和長遠打算，失去了重新創業的勇氣和拼搏精神。表現出好逸惡勞、游手好閑、聽天由命的低落情緒，甚至賭博。

（五）解決農民失地問題的對策

從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，做到既要滿足城市住房和非農業用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置。

（一）改革現有土地征用制度

第一，控制農業用地轉為非農業用途，將經營性用地與公益性用地分開，縮小政府征地范圍。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，其宏觀目標是防止耕地總量降至最低警戒水平以下。“基本農田”，即國家按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需要，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地，未經國務院批準，不得轉為他用。但是，中國現在的土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府行政命令代替市場機制。按照有關法規，農業用地轉變為建設用地，必須由政府征用轉變為國有土地后再出讓使用權。隨著工業化城市化的加速發展，大量的農業用地轉化為建設用地，如果所有建設用地全部采取征用方式轉變為國家所有，也就意味著要由政府承擔失地農民的社會保障。這不僅增加了政府的壓力，而且也難免出現大量的盈利性項目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我們應把經營性用地與公益性用地分開，公益性用地可以啟動國家征地權，經營性項目用地不得啟動國家征地權，這樣就必然會縮小政府征地范圍，也可一定程度上遏制耕地減少的趨勢。

第二，明確土地的集體所有權，讓農民代表成為委托人。從法理上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。然而就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經濟組織只有土地的占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質。集體土地必須首先轉化為國有，才可以進入土地市場，用于非農業用途。但是，由集體土地轉變為國家土地的過程，絕不是一個簡單的行政過程，而是一個復雜的財產權利交易過程，是國家和土地集體所有者之間的市場合約行為。所以，首先必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。必須讓作為集體每一分子的農民享有對集體土地的所有權，給其以產權主體的地位，通過村民代表大會對涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進行決策。其次，土地的產權明確之后，還要讓農民在他們當中通過民主選舉，選出自己信任的代表來代理他們行使關于經營、出售土地所有權的事項。因為農民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過程中會全力聽取農民的要求和建議，為集體利益著想。農民可以在征收土地的過程中，主動要求提供目前或附近地區的土地市場價格、以及未來可能的價值來確定出讓土地所有權的價格。這樣就讓農民直接參與到和政府的交易中來，真正成為這項交易事項的委托人，而避免了由于代理人的錯位，導致地方政府為自身利益著想產生由于業績和權利驅使的權力尋租的發生。

第三，改變以土地的原用途為標準的補償方式，提高補償標準，改善安置方式。按照我國的法律規定，征地補償費并不是按照土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按照土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有體現土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規律。為了切實保護農民耕地，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民的利益為代價降低建設成本。給農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。現行征地補償費中國家和集體截流的太多，個人的比例太少，應適當提高征地補償費中個人的補償比例。另外，還要考慮到其補償是否能產生持續性的保障功能，現行的一次性補償措施有時不但不能保障失地農民今后的基本生活，有些地區甚至連剛剛失去土地的安置問題都得不到解決。因此，還可以嘗試改變一次性補償的手段，采用連續性按損失程度補償。例如，可以從土地征收后的經營性收益中拿出一部分作為紅利或直接分配給失地農民或注入其社保賬戶。高補償和高保障可以激勵農民積極配合征收過程，大大減少社會矛盾。

（二）建立健全農民的教育培訓和再就業機制。

其一 對進城入鎮失地農民的教育培訓保障 主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。這樣才能夠保證其將來作為新市民的競爭力。二是對失地農民的職業技能培訓。目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。因而加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地農民轉崗再就業能力已成為當務之急。加強教育培訓，首先應建立健全以職業技術教育為主的、多層面的縣鄉村三級農民職業技能培訓網絡體系；其次是各級財政應撥出專款，建立農民職業技術培訓專項資金，以黨校、職工校、鄉職業教育中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。三是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行現代市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓。四是把失地農民的培訓工作，納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。其二，在引導失地農民就業方面，政府可以在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶植失地農民發展生產。失地農民如申請個體工商經營，各部門要簡化手續，并保證其在一定年限內享受城鎮下崗職工的稅費待遇。

（三）建立失地農民社會保障制度。從長遠看，農民失地后，建立健全失地農民的社會保障機制，以解決農民的養老、醫療等問題才是保障失地農民權益的治本之策。

其一，建立失地農民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個公民應該享有的最基本權利，在農民失去其最基本的生活保障——土地之后，就應該將其轉為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣有機會享受最低生活保障。其二，建立醫療、養老社會保障機制。應逐步消除造成失地農民問題的城鄉二元結構制度，盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，切實改變農村人口與城市居民社會權益不對等的局面。由于失地農民受教育程度一般較低，在就業和社會競爭力上處于弱勢地位。在操作上，政府應當從土地補償金和土地征收后的經營性收益中拿出一部分注入失地農民的就業、養老保障基金賬戶。此外，政府也應從土地補償費中列支部分資金，依托集體經濟組織和社區，通過合作醫療、統籌醫療等形式，建立醫療保險、醫療救助制度，幫助失地農民解決看病難、住院貴的問題。結束語農民失地問題已成為威脅社會安全穩定的重大隱患。必須改革現有土地征用制度，解決失業農民的就業和社會保障問題，使農村人口非農化和就業的非農化同時實現，農村人口向城市的空間轉移和農民就業的產業轉移同時實現，讓農民真正享受到城市擴張和城市化進程加快帶來的收益，從而真正融合到現代城市經濟社會生活之中。

參考文獻

第四篇：我國失地農民社會保障問題研究

我國失地農民社會保障問題的研究

摘要：隨著經濟的發展和城市建設的需要，大量土地被征用，必然導致大規模失地農民以及相應問題的產生，因此針對失地農民的社會保障制度的建立刻不容緩。本文分析了現階段失地農民存在的問題，論述了建立和完善失地農民社會保障制度的重要性和必然性，并提出了解決問題的基本思路。

關鍵詞：城市化；失地農民；社會保障；對策

隨著城鎮化的發展，必然大規模征用農民的土地，使越來越多的農民正在或即將失去土地。如果征用土地與農民市民化同步發展，農民在失去土地的同時能及時被納入城鎮體系，享有市民的各種權利，失地農民就不會形成一個嚴重的社會問題。但實際情況卻不是如此，在城市化進程中農民失去土地的同時，卻成為一個介于農民和市民之間的特殊群體--“三無”人員（上班無崗、種田無地、低保無份）。失地農民問題已成為我國城市進程化進程中令社會各界都十分關注的一個問題，因此研究解決失地農民的社會保障問題成為推進城鎮化過程中一項緊迫任務。

一、失地農民社會保障中存在的問題

1.安置方式單一，征地補償偏低，政府“低征高賣”，農民享受不到土地增值帶來的好處。土地巨額差價刺激政府官員尋租，滋生腐敗。我國實行征地補償辦法，補償費雖然在每個地區存在一些差異，但從整體看，現金形式的補償標準僅在每畝1.5-3萬元之間。我國現行的土地管理法規定：征地補償由三部分組成：一是土地補償費，按每畝土地前3年農業的平均產值的6-10倍來計算；二是青苗及其他地上附著物補償費，按成本或市價補償；三是對勞動力安置補償費，按每畝土地前3年農業的平均產值的4-6倍來計算。在實踐中，按法定標準算出來的補償標準太低，不能解決失地農民的長遠生計。一些地方政府官員在畸形政績觀驅使下，利用現行征地制度的不足和其掌管征地的主導權，把土地當作第二財政，以地生財，出現了低征高賣現象，而農村的土地所有者并沒有分享到土地出讓后的增值。

2.征地補償金分配被層層截留，村級留用管理不規范。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用收益權，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配。但有些縣鄉政府也參與補償收益的分配，使得

農民獲得的補償收益減少。留村的補償費用份額較大，但缺乏嚴格的監督管理機

制，使一些村干部任意霍霍，不當的使用和管理使得農民的所得進一步減少。據

國家有關資料統計，被征土地征用費的收益分配比例為：地方政府占20%-30%，企業占40%-50%，村級組織占25%-30%，農民僅占5%-10%。

3.失地農民的生活保障問題比較突出。失地農民文化素質和勞動技能偏低，就業難問題比較突出。許多農民因征地從農業轉產后，只要從事一些技術要求低的體力勞動。隨著經濟的發展，勞動力市場由單純的體力型向專業型、技能型逐

步轉變，低素質的失地農民就業難度大。同時，由于政府的社會保障制度和就業

制度的短缺，導致不少農民失業失地。失地農民的養老、醫療等社會保障問題得

不到妥善解決，生存風險極大。

4.部分失地農民喪失了基本的“國民”待遇。大量農民失地失業，使其成為

典型的弱勢群體，喪失了基本的“國民”待遇。一是他們失去了土地，不再是原

來意義上的農民，沒了土地這個基本的生活保障；二是失地農民并未成為真正的城鎮居民，因為他們失地后沒有穩定的工作，也沒有被納入城鎮社會保障范疇，尤其是我國二元體制的存在，不能與城鎮居民一視同仁。

二、構建失地農民保障制度的必要性

1.有利于減少征地矛盾和糾紛，促進各項政策落實。近年來，由征地引發的矛盾和沖突不斷出現，很多失地農民的合法權益得不到保護，進而導致失地農民

與政府、開發商之間矛盾加深，糾紛不斷，形成社會不安定因素。因此，建立失

地農民保險制度，切實維護失地農民的合法權益，在征地過程中做到公平、公正、公開，減少矛盾就封的產生，促進政府各項政策的落實。

2.為失地農民建立社會保障，是實現城鄉社會保障一體化的突破口。長期以

來，由于我國城鄉二元分割的現實狀況，農民一直未被納入社會保險制之中，客

觀上造成城鄉社會保障制度發展的不均衡。按照統籌城鄉經濟發展、推進城鄉一

體化的總體要求，建立失地農民社會保障制度，為失地農民提供不同的制度安排，將失地農民逐步平穩的吸納入社會保障體系，消除城鄉人員兩種身份制度的差

別，使失地農民擁有與城市人口平等的發展機會和享受同等的社會保障待遇，促

進城鄉一體化的進程。

3.建立和完善失地農民社會保障制度是城鄉協調發展、構建社會主義和諧社

會的必然要求。在“三農”問題已經成為制約我國經濟社會發展的根本問題，成為政府各項工作的重中之重，建立和完善失地農民的社會保障制度有助于縮小城

鄉差別，促進城鄉協調發展，維護社會穩定，實現社會和諧。

三、針對失地農民社會保障制度中存在問題的解決對策

隨著經濟的發展，農村走向城鎮化是必然趨勢，但在這個過程中，決不能犧

牲農民的利益，必須給他們基本的社會保障，使其也能享受到發展帶來的成果和

利益。因此，針對失地農民社保制度中存在的一些問題，提出以下幾個解決對策。

1.改進補償方式，加強社會保障基金管理制度。為了切實保護農民利益，征地補償必須在確認農民集體土地財產權利的基礎上，制定合理的補償標準，以

市場的價值為基礎，按市場經濟規律進行補償。社會保障基金是建立社會保障制

度的關鍵和核心，其資金主要來源于所征用土地的補償費用，可由政府、集體和

個人三番反共同出資來承擔該基金的籌集。同時，由國家勞動部門設立專門的社

會保障基金賬戶。

2.改革土地征用制度，切實維護失地農民的合法權益。按照現行的土地征用

制度，農用土地再轉為城市建設用地前必須先征為國有，具有強制性和壟斷性。

政府通常以很低的土地補償費將集體土地變成國有土地，在以市場價格將土地轉

讓出去，從中獲取豐厚的經濟利益，而失地農民卻不能享受到利益分配，使農民的權益受到嚴重損壞。因此，必須改革現行的土地征用制度，維護農民在土地征

用過程中的合法權益，應該堅持征地收益分配向農民傾斜的原則，讓失地農民拿

大頭，政府的中頭，集體拿小頭，這樣不僅可以有效的解決征地產生的矛盾，保

護農民的利益，而且可以和諧干群關系，為建立失地農民社會保障制度奠定良好的基礎。

3.促進失地農民再就業，增強其養老保障能力。重新就業是改善失地農民家

庭經濟狀況的根本途徑。然而，在以技術知識為重的今天，失地農民由于文化水

平低，缺乏在城市謀生的技能，且他們市場意識淺薄，缺乏資金積累。在促進失

地農民在就業的過程中，當地政府應為失地農民提供受教育和培訓機會，一個有

效的措施就是建立再就業培訓基金。

4.分層次、分重點建立失地農民社會保障制度。現階段，失地農民的社會保

障制度建設可以先從失地農民最低生活保障制度、基本養老和基本醫療社會保險

制度建設入手，待經濟發展到一定程度后再發展完善社會保障體系中社會救濟、社會保險和社會福利等其他內容，為失地農民提供適度的社會保障替代模式，充

分發揮社會保障在經濟發展和社會穩定方面的“穩定器”、“安全網”作用，對解

決失地農民問題具有重要現實意義。

參考文獻：

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第五篇：關于做好失地農民社會保障費用問題

關于做好失地農民社會保障費用問題解釋工作的通知

沈陽、北京、呼和、鄭州、武漢、西安、上海、南昌、南寧、成都、昆明、蘭州、烏魯木齊局，廣鐵集團、青藏、投資公司：

關于審計組關注的失地農民社會保障費用問題，按照國家有關政策文件規定，是由地方政府統籌負責安排的，有關說明后附。此涉及到是否執行國家政策問題，請相關建設單位根據被審項目實際情況認真做好解釋工作。

附：失地農民社會保障費用相關說明

失地農民社會保障費用相關說明

一、國家的有關規定

1．國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）

根據國發?2004?28號：縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。依照現行法律規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，省、自治區、直轄市人民政府應當批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設項目必須將征地費用足額列入概算。

2．國土資源部《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238號）

根據國土資發?2004?238號文： 1．統一年產值標準的制訂。省級國土資源部門要會同有關部門制訂省域內各縣（市）耕地的最低統一年產值標準，報省級人民政府批準后公布執行。制訂統一年產值標準可考慮被征收耕地的類型、質量、農民對土地的投入、農產品價格、農用地等級等因素。

2．統一年產值倍數的確定。土地補償費和安置補助費的統一年產值倍數，應按照保證被征地農民原有生活水平不降低的原則，在法律規定范圍內確定；按法定的統一年產值倍數計算的征地補償安置費用，不能使被征地農民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，經省級人民政府批準應當提高倍數；土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。經依法批準占用基本農田的，征地補償按當地人民政府公布的最高補償標準執行。

3．征地區片綜合地價的制訂。有條件的地區，省級國土資源部門可會同有關部門制訂省域內各縣（市）征地區片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執行，實行征地補償。制訂區片綜合地價應考慮地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素。

4．土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置。

3．國務院辦公廳《轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》（國辦發〔2006〕29號）

根據（國辦發?2006?29號：開展被征地農民就業培訓所需資金從當地財政列支；社會保障所需資金從當地政府批準提高的安置補助費和用于被征地農戶的土地補償費中統一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。有條件的地區，地方財政和集體經濟要加大扶持力度，支持和引導被征地農民參加城鄉社會保險。被征地農民社會保障資金籌集辦法，由各省、自治區、直轄市人民政府制定。

政府承擔的被征地農民就業培訓和社會保障所需資金由當地有關部門在征地過程中統一劃撥。各地政府要嚴格執行各項財務管理規定，加強資金監督和管理，確保資金的安全和增值，任何單位和個人不得擠占、截留或挪用。

4．國務院辦公廳《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號）

根據國辦發?2006?100號：從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。土地出讓收入使用范圍的第三條規定：支出范圍包括計提農業土地開發資金、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出以及農村基礎設施建設支出。

土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出，嚴格按照有關規定將被征地農民的社會保障費用納入征地補償安置費用，切實保障被征地農民和被拆遷居民的合法利益。土地出讓收入的使用要重點向新農村建設傾斜，逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重。

建立對被征地農民發放土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費的公示制度，改革對被征地農民征地補償費的發放方式。有條件的地方，土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費等相關費用中應當支付給被征地農民的部分，可以根據征地補償方案，由集體經濟組織提供具體名單，通過發放記名銀行卡或者存折方式直接發放給被征地農民，減少中間環節，防止被截留、擠占和挪用，切實保障被征地農民利益。被征地農民參加有關社會保障所需的個人繳費，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納。地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農民社會保障支出，逐步建立被征地農民生活保障的長效機制。

5．勞動和社會保障部、國土資源部《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》（勞社部發〔2007〕14號）

根據勞社部發?2007?14號：各地在制訂被征地農民社會保障實施辦法中，要明確和落實社會保障資金渠道。被征地農民社會保障所需資金，原則上由農民個人、農村集體、當地政府共同承擔，具體比例、數額結合當地實際確定。根據國辦發29號文件、國辦發?2006?100號的規定，被征地農民社會保障所需資金從當地政府批準提高的安置補助費和用于被征地農戶的土地補償費中統一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當地政府從國有土地有償使用收入中解決；地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農民社會保障支出，逐步建立被征地農民生活保障的長效機制。

各市縣征地統一年產值標準和區片綜合地價公布實施前，被征地農民社會保障所需資金的個人繳費部分，可以從其所得的土地補償費、安置補助費中直接繳納；各市縣征地統一年產值標準和區片綜合地價公布實施后，要及時確定征地補償安置費用在農民個人、農村集體之間的分配辦法，被征地農民社會保障個人繳費部分在農民個人所得中直接繳納。

綜上，失地農民社會保障費用由個人、集體和地方政府共同承擔，被征地農民社會保障所需資金從當地政府批準提高的安置補助費和用于被征地農戶的土地補償費中統一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。新的區片綜合地價已考慮失地農民社會保障費用因素。

二、鐵路建設項目實施情況

鐵路建設項目征用土地執行各省（自治區、直轄市）公布或批準的征地補償標準，地方政府在制定補償標準時已按國家有關要求考慮了失地農民社會保障因素。鐵路工程為線性工程，所征耕地多為減少農民的耕地數量，可進行相應地調整，也有部分農民達到失地標準。實際執行中，鐵路建設項目按地方政府公布或批準的標準對土地補償后，由地方政府按照勞社部發?2007?14號的有關要求，統籌考慮，建立被征地農民社會保障體系。