第一篇：淺談產業集聚區失地農民社會保障問題及其對策研究

淺談產業集聚區失地農民社會保障問題及其對策研究

來源：中國論文下載中心作者：周毓編輯：studa121

1論文摘要 隨著產業集聚區建設進程的加快，失地農民的生活和社會保障問題日益突出，影響地區經濟發展和社會和諧。本文在對商丘市開展調研的基礎上，分析失地農民生活保障面臨的問題，提出完善保障的對策性建議。

論文關鍵詞 產業集聚區 失地農民 社會保障

為了了解產業集聚區失地農民生活狀況，妥善解決失地農民的生活和社會保障問題，課題調研小組在商丘市進行了實地調查了解。期間共走訪了10個產業集聚區，走訪村民576人。通過查閱政策文件、發放調查問卷、召開相關人員座談會等方式，獲得了大量的第一手材料，在對調查資料進行分析處理基礎上，有針對性地提出解決問題的具體措施。

一、產業集聚失地農民社會保障的總體現狀

近年來商丘市大力實施開放帶動主戰略，搶抓產業轉移機遇，加強產業集聚區等承接載體建設，已成為中原經濟區承接產業轉移的重要前沿和優勢地區。目前商丘市共有11個產業集聚區，總規劃面積156.6平方公里，涉及行政村121個，自然村314個，農村人口20多萬人。截止2012年7月各產業集聚區建設共征地78893畝，涉及失地農民66000多人。據測算，隨著承接產業轉移和產業集聚區的進一步建設，失地農民可能達到40萬-50萬人之間，相當于目前商丘農業人口的十分之一多。為妥善解決失地農民生活水平不因征地而降低，長遠生計有保障，商丘市2011年1月頒布了《商丘市失地農民養老保險暫行辦法》，在全市范圍內建立了失地農民的社會保險制度。現在已有43200多名失地農民參加了養老保險，7543人領取社會保障金。2012年1月出臺了《商丘市城市規劃區內集體土地上房屋征收與補償安置辦法》，要求必須為失地農民提供人均面積不少于35平方米的回購安置房。目前已基本建成安置社區15個，在建安置社區21個，已安置戶數7000余戶，安置人數4萬余人。從當前的制度建設和各縣市區實踐來看，商丘市失地農民社會保障制度雖然開展時間不長，但對加快建立覆蓋城鄉居民社會保障體系，維護被征地農民合法權益，促進經濟發展，實現社會和諧穩定取得了初步的成效。

二、產業集聚失地農民社會保障存在的問題

（一）土地征用補償標準低，分享土地增值收益難

雖然2009年河南省出臺了《征地區片綜合地價標準》，提高了征地補償安置費標準，增加了社會保障費。商丘市政府制定了《關于調整商丘市國家建設征用土地地上附著物和青苗補償標準的通知》，在一定程度上緩解了征地矛盾。然而，仍有相當大比例的失地農民對現行征地補償標準不滿。據調查，土地補償費還不能維持農民的現實生活和長遠生計。現實生活中，失地農民還存在著隱性損失，如原來可以在自留地上開展種植業、養殖業，多余房屋還可出租，加之住房、吃菜、用水不用花錢，生活基本無憂；土地被征用后，由于房價不斷

攀升，失地農民拿到的土地和房屋補償費幾乎全部用來購房，加之蔬菜、水電都要掏錢買，失地農民生活成本提高，生活水平下降。據調查失地農民對整個征地補償的滿意程度，只有不足50%的農民認為征地補償數額是公正的，剩余的則認為是不公正的或者不發表評論。

（二）社會保險制度不完善，且實施不到位

一是保障覆蓋面窄，由于各個區縣經濟發展不平衡，有些地方尚未開始實施失地農民社會保障，有些地方要求參保條件嚴格，必須是全部失去耕地或人均耕地面積不足0.3畝，造成失地農民社會保障覆蓋面窄的局面。二是保障水平低。雖然河南省政府文件明確提出，對被征地農民的保障水平，原則上要高于當地城市居民的最低生活保障水平，但從各地的實踐看，很多地市的制度設計沒有達到該領取標準。三是養老、醫療、失業的保險不夠均衡，保障項目不齊全。從目前已形成的失地農民保障體系看，將重心定位在養老風險的防范與保障上，而其他的保項一般是將失地農民直接納入城鎮居民保障體系或是農村保障體系中，很少有專門針對失地農民進行制度設計。

（三）基金籌集難度大，制度可持續性較差

一是從被征地農民個人繳納部分來看，商丘市采取集中繳費和單個繳費組成，集中繳費按照土地補償費、安置補助費之和的20%一次性繳納；單個繳費按照一年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次選擇一次性交情15年。多數失地農民的土地補償安置費在扣除應繳納的養老保險費后所剩無幾。二是從集體繳費部分來看，一般要求集體承擔不低于40%的繳費責任，這對于那些集體經濟實力不強的村來講繳納難度較大。更嚴重的是部分村基本上沒有集體資產積累，也就無法提供補助，集體繳費部分最終還要由失地農民自己承擔。三是從政府承擔的出資義務看，由于一些縣市對在產業集聚區投資的外來企業實行優惠的土地價格，土地出讓金收入極少，同時怕資金進入社會保障財政專戶后，實行專款專用，變成“死錢”，許多縣市的失地農民社會保障資金只是停留在文件承諾上，而沒有的按時足額到位。

（四）就業促進存在就業安置難，轉業培訓實效性不強

一是隨著產業集聚區建設和商丘新區快速推進，涉及到的農民范圍較廣，失地農民基數大、增長快，據測算，未來三年內商丘失地農民將達20多萬人；二是失地農民的職業技能培訓缺乏針對性，據調查，各地政府提供的職業技能培訓種類較少，無法較好的滿足市場需求。再加之較短時間內所學專業的技術含量不高，因此即使學成，就業前景也并不樂觀，導致失地農民往往缺乏學習實用技術的主動性。三是失地農民思想觀念落后，綜合素質不高，存在“小富即安”的小農經濟思想，只想憑借土地補償金投資建房，然后靠房屋出租來解決生存問題，缺乏積極就業意識。

三、解決產業集聚失地農民社會保障問題的對策建議

（一）建立健全合理的征地補償和利益分享機制

要切實提高對被征地農民的征地補償標準，通過建立科學的評估體系，使征地補償的資金能夠為失地農民提供居家安置、生活發展的基礎和條件；完善農民住房拆遷補償，改變農村住房按照土地附著物補償原則，依據公平原則對農村住房進行市場評估，反映房屋的真實價值。依法保障農戶宅基地用益物權，制定征收農民宅基地補償辦法；按照征地數量的一定比例，為被征地的農民集體組織提供經濟發展留用地，留用地的區位要與城市發展的功能分區相結合，鼓勵農村集體組織按照城市規劃要求，興辦二、三產業，發展壯大集體經濟，解決失地農民的就業、生活和發展問題；對經營性性用地行為，應逐步引入談判機制，讓集體經濟組織作為市場主體一方代表農民同征地主體平等協商談判，大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。

（二）完善養老、醫療等社會保障機制

在目前農村社會保障體系尚不完善的情況下，“失地農民”已經不是“農民”了，政府應該把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城市社會保障的對接。要合理確定失地農民的保障水平，根據當地經濟社會發展水平，政府財力承受能力，確保失地農民基本生活和養老保障不低于當地城市最低生活保障水平，并隨著城鎮居民最低生活保障標準變化情況適時調整；要在制度設計時，要擴大養老保險覆蓋面，特別是要向大齡人口以及勞動年齡段以上人口進行傾斜，為其繼續參加城鎮職工基本養老保險提供條件；要建立和完善失地農民大病保險為基礎、失地農民社會醫療救助制度和商業醫療保險為補充的多元化醫療保障制度體系；要建立失地農民的失業保險制度，對一時安排不了工作的，要辦理失業保險，對享受二年失業保險待遇后依然缺乏就業能力、生活困難的，要讓他們享受當地的最低生活保障待遇。

（三）建立健全社會保障資金的籌集和管理機制

一要多渠道籌集被征地農民社會保障基金。社會保障基金由農民個人、農村集體經濟組織和當地政府共同承擔，政府出資部分不低于保障資金總額的30%，個人承擔不超過30%，集體補助應占大頭，所需資金從當地政府批準的征地補償費用中抵繳。二要積極創新機制，改變現行籌資辦法，可將被征地農民的社會保障費用直接由各地土地征收機構統一征繳，從土地出讓金和征地補償安置費用中直接將其劃給社會保障部門。三要提高基金統籌層次，建立被征地農民養老保險基金市級統籌制度，并逐步提高統籌層次。四要加強社會保障基金的監督、管理和使用，建立健全預決算制度、財務會計制度和內部審計制度。要建立風險準備金制度，有條件的地方也可以通過財政列支等多渠道籌資的辦法，充實風險準備金。

（四）建立健全教育培訓保障機制

要加大對被征地地區的教育培訓投入，做到失地農民的子女入學與城鎮居民的子女教育一視同仁，享有國家九年制義務教育多賦予的全部權利，針對個別家庭困難的，建議出臺失地農民貧困家庭子女上職業技術學校、技工學校應由政府全額付費并補助生活費政策；堅持對對失地農民實施分類培訓，加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓和現代市場經濟知識教育，提高失地青壯年農民轉崗就業能力，對中年以上農民進行一般服務技能培訓，提高他們在市場中的能力；建立健全以職業技術教育為主的、多層面的農民職業技能培訓網絡體系。當前最重要的是發動社會力量，鼓勵企業（特別是大企業）自辦或與當地技術學校聯辦職業技術學校。政府可以通過學費補貼、土地出讓金減免等方式來支持其發展。

（五）建立健全失地農民就業扶持機制

政府要積極探索多種形式的就業安置辦法，把就地安置、招工安置和失地農民自謀職業等安置形式有機結合起來；政府要完善就業服務體系，加強勞動就業服務機構建設，常年為失地農民就業和再就業服務；要制定相應的政策措施，鼓勵通過創業來推動就業，支持被征地農民興辦個體、私營企業，特別要鼓勵大量失地農民進入創業門檻低、勞動技能要求不高、資金需求不大的市場經營、個體經營、蔬菜販運、生態農業等投資相對較小的行業，幫助他們拓寬生產經營門路。同時，引導銀行業金融機構把幫助失地農民創業致富納入信貸重點，降低門檻、簡化程序，開通申請小額擔保貸款綠色通道，在融資上給予農民扶持，實現創業帶動就業的倍增效應。

（六）建立指導和扶持農村經濟發展機制

一是實行農村集體資產的股份合作化改革，把經濟發展職能從農村基層組織的職能中分離出來，促進農村基層組織向城市社區轉變，建立面向市場的農村新型經濟組織。二是市縣政府要加大對新型經濟組織的輔導和財政上的支持，解決好農村集體經濟的主體問題，運作機制問題。三是以政府為主導建立非盈利的經營組織，并逐步通過市場化的運作，幫助農村集體經濟組織對預留用地、房屋等集體資產收益進行經營，引導和幫助失地農民積累資產，促進集體資產保值、增值，使集體資產的收益和增值成為預防失地農民貧困和減少不安全感方面的重要保障。

參考文獻：

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第二篇：我國失地農民社會保障問題研究

我國失地農民社會保障問題的研究

摘要：隨著經濟的發展和城市建設的需要，大量土地被征用，必然導致大規模失地農民以及相應問題的產生，因此針對失地農民的社會保障制度的建立刻不容緩。本文分析了現階段失地農民存在的問題，論述了建立和完善失地農民社會保障制度的重要性和必然性，并提出了解決問題的基本思路。

關鍵詞：城市化；失地農民；社會保障；對策

隨著城鎮化的發展，必然大規模征用農民的土地，使越來越多的農民正在或即將失去土地。如果征用土地與農民市民化同步發展，農民在失去土地的同時能及時被納入城鎮體系，享有市民的各種權利，失地農民就不會形成一個嚴重的社會問題。但實際情況卻不是如此，在城市化進程中農民失去土地的同時，卻成為一個介于農民和市民之間的特殊群體--“三無”人員（上班無崗、種田無地、低保無份）。失地農民問題已成為我國城市進程化進程中令社會各界都十分關注的一個問題，因此研究解決失地農民的社會保障問題成為推進城鎮化過程中一項緊迫任務。

一、失地農民社會保障中存在的問題

1.安置方式單一，征地補償偏低，政府“低征高賣”，農民享受不到土地增值帶來的好處。土地巨額差價刺激政府官員尋租，滋生腐敗。我國實行征地補償辦法，補償費雖然在每個地區存在一些差異，但從整體看，現金形式的補償標準僅在每畝1.5-3萬元之間。我國現行的土地管理法規定：征地補償由三部分組成：一是土地補償費，按每畝土地前3年農業的平均產值的6-10倍來計算；二是青苗及其他地上附著物補償費，按成本或市價補償；三是對勞動力安置補償費，按每畝土地前3年農業的平均產值的4-6倍來計算。在實踐中，按法定標準算出來的補償標準太低，不能解決失地農民的長遠生計。一些地方政府官員在畸形政績觀驅使下，利用現行征地制度的不足和其掌管征地的主導權，把土地當作第二財政，以地生財，出現了低征高賣現象，而農村的土地所有者并沒有分享到土地出讓后的增值。

2.征地補償金分配被層層截留，村級留用管理不規范。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用收益權，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配。但有些縣鄉政府也參與補償收益的分配，使得

農民獲得的補償收益減少。留村的補償費用份額較大，但缺乏嚴格的監督管理機

制，使一些村干部任意霍霍，不當的使用和管理使得農民的所得進一步減少。據

國家有關資料統計，被征土地征用費的收益分配比例為：地方政府占20%-30%，企業占40%-50%，村級組織占25%-30%，農民僅占5%-10%。

3.失地農民的生活保障問題比較突出。失地農民文化素質和勞動技能偏低，就業難問題比較突出。許多農民因征地從農業轉產后，只要從事一些技術要求低的體力勞動。隨著經濟的發展，勞動力市場由單純的體力型向專業型、技能型逐

步轉變，低素質的失地農民就業難度大。同時，由于政府的社會保障制度和就業

制度的短缺，導致不少農民失業失地。失地農民的養老、醫療等社會保障問題得

不到妥善解決，生存風險極大。

4.部分失地農民喪失了基本的“國民”待遇。大量農民失地失業，使其成為

典型的弱勢群體，喪失了基本的“國民”待遇。一是他們失去了土地，不再是原

來意義上的農民，沒了土地這個基本的生活保障；二是失地農民并未成為真正的城鎮居民，因為他們失地后沒有穩定的工作，也沒有被納入城鎮社會保障范疇，尤其是我國二元體制的存在，不能與城鎮居民一視同仁。

二、構建失地農民保障制度的必要性

1.有利于減少征地矛盾和糾紛，促進各項政策落實。近年來，由征地引發的矛盾和沖突不斷出現，很多失地農民的合法權益得不到保護，進而導致失地農民

與政府、開發商之間矛盾加深，糾紛不斷，形成社會不安定因素。因此，建立失

地農民保險制度，切實維護失地農民的合法權益，在征地過程中做到公平、公正、公開，減少矛盾就封的產生，促進政府各項政策的落實。

2.為失地農民建立社會保障，是實現城鄉社會保障一體化的突破口。長期以

來，由于我國城鄉二元分割的現實狀況，農民一直未被納入社會保險制之中，客

觀上造成城鄉社會保障制度發展的不均衡。按照統籌城鄉經濟發展、推進城鄉一

體化的總體要求，建立失地農民社會保障制度，為失地農民提供不同的制度安排，將失地農民逐步平穩的吸納入社會保障體系，消除城鄉人員兩種身份制度的差

別，使失地農民擁有與城市人口平等的發展機會和享受同等的社會保障待遇，促

進城鄉一體化的進程。

3.建立和完善失地農民社會保障制度是城鄉協調發展、構建社會主義和諧社

會的必然要求。在“三農”問題已經成為制約我國經濟社會發展的根本問題，成為政府各項工作的重中之重，建立和完善失地農民的社會保障制度有助于縮小城

鄉差別，促進城鄉協調發展，維護社會穩定，實現社會和諧。

三、針對失地農民社會保障制度中存在問題的解決對策

隨著經濟的發展，農村走向城鎮化是必然趨勢，但在這個過程中，決不能犧

牲農民的利益，必須給他們基本的社會保障，使其也能享受到發展帶來的成果和

利益。因此，針對失地農民社保制度中存在的一些問題，提出以下幾個解決對策。

1.改進補償方式，加強社會保障基金管理制度。為了切實保護農民利益，征地補償必須在確認農民集體土地財產權利的基礎上，制定合理的補償標準，以

市場的價值為基礎，按市場經濟規律進行補償。社會保障基金是建立社會保障制

度的關鍵和核心，其資金主要來源于所征用土地的補償費用，可由政府、集體和

個人三番反共同出資來承擔該基金的籌集。同時，由國家勞動部門設立專門的社

會保障基金賬戶。

2.改革土地征用制度，切實維護失地農民的合法權益。按照現行的土地征用

制度，農用土地再轉為城市建設用地前必須先征為國有，具有強制性和壟斷性。

政府通常以很低的土地補償費將集體土地變成國有土地，在以市場價格將土地轉

讓出去，從中獲取豐厚的經濟利益，而失地農民卻不能享受到利益分配，使農民的權益受到嚴重損壞。因此，必須改革現行的土地征用制度，維護農民在土地征

用過程中的合法權益，應該堅持征地收益分配向農民傾斜的原則，讓失地農民拿

大頭，政府的中頭，集體拿小頭，這樣不僅可以有效的解決征地產生的矛盾，保

護農民的利益，而且可以和諧干群關系，為建立失地農民社會保障制度奠定良好的基礎。

3.促進失地農民再就業，增強其養老保障能力。重新就業是改善失地農民家

庭經濟狀況的根本途徑。然而，在以技術知識為重的今天，失地農民由于文化水

平低，缺乏在城市謀生的技能，且他們市場意識淺薄，缺乏資金積累。在促進失

地農民在就業的過程中，當地政府應為失地農民提供受教育和培訓機會，一個有

效的措施就是建立再就業培訓基金。

4.分層次、分重點建立失地農民社會保障制度。現階段，失地農民的社會保

障制度建設可以先從失地農民最低生活保障制度、基本養老和基本醫療社會保險

制度建設入手，待經濟發展到一定程度后再發展完善社會保障體系中社會救濟、社會保險和社會福利等其他內容，為失地農民提供適度的社會保障替代模式，充

分發揮社會保障在經濟發展和社會穩定方面的“穩定器”、“安全網”作用，對解

決失地農民問題具有重要現實意義。

參考文獻：

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第三篇：高端產業集聚區建設問題研究

高端產業集聚區建設問題研究

陳濤2011-04-21

摘 要： 高端產業代表著現代產業發展趨勢和結構調整方向，大力發展高端產業，加強高端產業集聚區建設

對我國產業結構調整和生產方式轉變具有重要意義。本文從高端產業的概念界定入手，在簡述高端產業集聚區建設意義的基礎上，分析我國高端產業集聚區建設方面存在的問題，并提出相應的對策和建議。

關鍵詞： 高端產業，產業集聚，產業政策，結構調整

在全球化和本地化的背景下，區域經濟日益成為關注的焦點，美國的硅谷、印度的斑加羅爾、中國臺灣的新竹等，由于地理上的臨近，將集中在一起的組織機構形成關聯網絡，繼而發生聚變，成為了全球和區域經濟發展的核心驅動力，研究者將他們稱之為“集群”。產業集群模式作為新型工業化得以實現的重要載體，正越來越多地受到學術界乃至政府部門的關注，并在經濟實踐中廣泛運用。在政府的大力支持和引導下，經過多年的摸索與實踐，我國出現了許多“經濟馬賽克”地區，這種以產業集聚區為載體的產業集聚現象加速了產業集聚，實現了生產要素的有效配置，為我國區域經濟的騰飛作出了巨大的貢獻。但也應看到，我國現有的產業集聚區大多是通過依靠提供土地、稅收等優惠政策來吸引企業進區而形成企業的空間聚集的，由于這種模式對企業的聚集并不重視其內在機制的建立，而使得這些在空間上已形成一定聚集的企業并未顯現出強烈的協同效應和聚變效應，在承擔我國產業結構調整和生產方式轉變的歷史使命方面，有“心有余而力不足”的感覺。高端產業代表著現代產業發展趨勢和結構調整方向，大力發展高端產業，加強高端產業集聚區建設對我國產業結構調整和生產方式轉變具有重要意義。

一、高端產業與高端產業集群

（一）高端產業的概念界定

雖然“高端產業”這個詞出現的頻率比較高，但相關資料很少對“高端產業”的概念進行界定，他們多是把高端產業等同于高新技術產業、價值鏈中高附加值的產業。為了更好地說明問題，筆者借鑒政府部門、企業組織、專家學者對高端產業的認識，對高端產業的概念進行了定義：高端產業是指以高新技術為核心，以創新為手段，以高端產品為標志，以價值增值能力的高端化為方向的現代產業體系。具有產品附加值高、科技含量高、經濟社會效益好、資源消耗低、環境污染少等特點。具體包括：以金融業、信息服務業、科技研發業、商業服務業為主的現代服務業；以文化藝術，新聞出版，廣播、電視、電影，軟件、網絡及計算機服務，廣告會展，藝術品交易，設計服務，旅游、休閑娛樂為主要內容的文化創意產業；以軟件產業、信息服務業和研發產業為主的高科技產業；以電子信息制造業、汽車產業、自動化技術研發、生物工程與新醫藥產業為主的現代制造業。

（二）高端產業集群與傳統產業集群的區別

產業集群是指在特定區域中，具有競爭與合作關系，且在地理上集中，有交互關聯性的企業、專業化供應商、服務供應商、金融機構、相關產業的廠商及其他相關機構等組成的群體。它是經濟發展的一種戰略方式。按照產業集群的性質，可以把產業集群分為兩個大類：一是傳統產業集群。它以傳統的手工業或勞動密集型工業部門為主，如紡織、服裝、制鞋、家具、五金制品等行業，大量的中小企業在空間上高度集中，形成一個有機聯系的市場組織網絡。二是高端產業集群。高端產業集群內的企業以研發為主，具有強烈的創新意識和先進的競合理念，容易產生集聚效應和合作協同效應。具體區別如下：

企業集群形態不同。傳統產業集聚可以認為是產品集聚以企業集聚的形式出現，企業通過提高生產批量實現規模效益、共享外部效益，通過建立區域網絡降低交易費用、提高交易效率，因此一般以大規模生產為發展方向；高端產業創新活躍，產品生命周期短，定制化程度高，生產過程往往由若干企業共同構成，形成網絡狀生態系統，生產鏈或產品供應鏈根據產品特點由成員企業彈性組成，產業集聚以供應鏈集聚的形式出現。

產業集群取向不同。高端企業集聚主要是為了獲得創新資源，共享技術信息，進行合作開發等，以實現不斷的創新，獲得創新效益；而傳統產業集聚區主要是由于取得了產業市場信息，實行生產銷售協作，降低生產經營風險，降低交易成本，從而獲得額外收益。

二、高端產業集聚區建設的意義

高端產業集群一旦形成，它便具有了收益遞增、節約成本的特征，這就構成了高端產業集群的獨特“向心力”，這種“向心力”不僅表現在產業規模效益遞增和獲得創新優勢上，更體現在產業集群內集聚效應和合作協同效應的實現上，從而吸引更多的企業進入這個集群。在特定的歷史條件下，企業的這種集聚的自發行為在政府的積極推動和引導下，使之成為具有一定功能布局、結構層次和產業特色的集聚區，即高端產業集聚區。高端產業集聚區作為現代產業體系、現代城鎮體系和自主創新體系的載體，有利于推進支柱產業高端化、新興產業規模化、優勢傳統產業高級化，對轉方式、調結構、促升級、增后勁，加快經濟發展具有重要意義。

高端產業集聚區建設已成為區域經濟騰飛的助推器。集聚區內的這些產業基本上處在同一條產業鏈上，彼此之間是一種既競爭又合作的關系，呈現橫向擴展或縱向延伸的專業化分工格局，通過相互之間的溢出效應，使得技術、信息、人才、政策以及相關產業要素等資源得到充分共享，聚集于該區域的企業因此而獲得規模經濟效益，進而大大提高整個產業群的競爭力。

高端產業集聚區建設有利于經濟發展方式的戰略性轉變。高端產業代表著現代產業發展趨勢和結構調整方向，具有創新性強、先導性突出、成長性好的優勢，能夠大幅度提升經濟發展的層次和水平，輻射帶動區域產業結構優化升級，增強區域經濟發展的核心競爭力。發展高端產業、建設高端產業聚集區，將從縱向的產業鏈本身和橫向的產業空間配置兩個方面全方位提升產業層次和區域核心競爭力，對推進我國“轉方式、調結構”意義重大。

高端產業集聚區建設有利于培育區域的自主創新能力。高端產業集群集中了大量創新型、知識型的專業化人才，再加上集群內先進知識、信息和集體聲譽的共享以及集體學習便構成了自主創新的基礎。此外，由

于地緣、親緣等因素，集群中各企業形成與積累了豐厚的社會資本，減少了學習與交流的交易費用，大大促進了知識在集群內的流動，這種高強度的技術、知識的溢出效應必然會增強區域持續創新的能力。

三、我國高端產業集聚區建設中存在的問題

（一）產業集聚區同質化嚴重

我國高端產業集聚區的建設在規劃方面存在著先天不足。首先，主導產業趨同。在我國已經形成的56個國家級高新區和一些區域性的產業集聚區，絕大多數高新區都把電子信息、新材料等作為其主導產業，而有些集聚區明顯不具備發展電子信息產業所需要的人力資源和知識資源。其次，產業定位趨同。不同的集聚區，其區位優勢、發展基礎和技術創新來源不同，因而應該有不同的發展定位。然而目前一部分產業集聚區實際上成為了高新技術產業加工區，通過土地、稅收等優惠政策想方設法吸引外來投資，沒有充分利用國內的科研力量和傳統產業基礎，很難實現集聚效應走向產業高端，只能停留在產業鏈的低端，為

別人做嫁衣。

（二）價值鏈低端鎖定且主導企業作用不明顯

由于我國所處的經濟發展階段，產業基礎整體較差，在國際分工中缺乏技術優勢，這樣產業集聚區的依托條件也只能是國內低廉的要素價格、廣闊的市場、優惠的政策等靜態比較優勢，這就導致了我國高端產業集聚區在一定時期內在全球價值鏈中處于微笑曲線的中低端。此外，從我國現有高端產業集群內企業看，很多區內大企業并沒有形成以龍頭產業為主的產業群，區內小企業盡管數量眾多，但也沒有起到協作配套的作用，與主導企業沒有形成相關聯的產業鏈條，主導企業的知識“溢出效應”難以發揮，帶動作用不明顯。

（三）企業集而不聚且根植性差

參照周元、王維才（2003）對高新區發展階段劃分框架，我國高端產業集聚區的建設也可以分為四個階段：要素群集階段、主導產業形成階段、地方生產系統形成階段、區域經濟系統形成階段。根據我國高端產業集聚區發展的現狀，除了北京的信息技術、上海的微電子、陜西楊凌的農業、湖北武漢的光電子等一部分高端產業集聚區外，大部分還處于發展的初級階段，集聚區內部產業之間缺乏應有的關聯，高端產業集聚度不高，沒有形成產業鏈條，難以發揮合作協同效應，造成了“集而不聚”的現象。另外，園區為了短期利益，往往用一些優惠政策來吸引投資，這也導致了一些企業的盲目投資行為，結果由于投資企業在園區內很難找到與其相匹配的資源而經營不善，甚至倒閉。重視近期效應而忽視遠期效應，形成非經濟吸收力的不可持續性，致使進駐園區的企業追逐優惠政策而“流動”。一旦區位條件產生變化，這些招商來的企業又要轉移到其它政策更優惠的開發區。

（四）集聚區內創新網絡尚未形成一些發展較好的高端產業集聚區，目前已經基本建立起了產業網絡，但企業與大學、科研機構之間的聯系強度還比較弱，產學研一體化程度還不高。集群內部創新網絡還未形成，集群內交流機制乏力。主要表現在：集群內部主導企業的核心知識和技術往往是從集群外部（母國總公司、大學、科研機構等）獲得，而在集群內部，地方企業與地方企業、企業與其他地方行為主體（政府、大學、科研機構、中介服務公司等）間的聯系不密切，網絡水平沒有形成，知識和信息的流動渠道不暢通，知識的“溢出效應”難以發揮，產業內合作協同效應難以形成，這導致集體學習、創新能力不足。

四、我國高端產業集聚區建設建議

（一）特色和個性是產業立足的根據

高新區的發展最終要落實到產業的發展上，而集群化為產業最優存在方式已經成為眾多專家學者的共識，打造有特色的產業集群是區域經濟發展的根本出路。但這種特色必須是立足于本地經濟基礎、產業基礎、文化環境、制度環境基礎上的。國內一些產業集聚區已經逐步從主導產業“大而全”向打造特色高新技術基地轉變，例如河南洛陽高新區依靠其區外的單晶硅研發和生產優勢旨在打造中原太陽能基地，湖北武漢高新區根據其智力資本優勢將打造國內最大的光電生產基地作為其產業的戰略定位。

（二）尋求價值鏈的高端定位

中國高端產業集群必須不斷在全球價值鏈中尋求新的定位，努力在價值鏈高端構筑核心競爭優勢，或者通過價值鏈的跨越向新的價值鏈發展，以打破在全球價值鏈低端的窘境。通過自主創新自主發展，或通過吸引國際直接投資承接國際產業轉移，或對傳統產業進行高端化改造等方式，實現產業集群的升級，在全球價值鏈上，積極向“微笑曲線”的上方移動，即向設計、營銷方向拓展。

（三）集聚創新資源打造自主創新能力

創新資源的集聚，企業的自發行為自然重要，但政府的推動同樣必不可少。為此，需要政府提供全方位的公共服務，積極營造有利于產業專業化發展的投資和居住環境，推動和促進高端產業的聚集。要運用財政和稅收政策，引導企業提高技術、擴大規模、推動產業快速升級。圍繞業已形成的主導產業的產業鏈招商引資，發展配套產業。政府將政策的重心放在促進企業之間、企業與大學、研究機構、社會中介機構之間的合作之上，并且為這些合作創造良好的環境和必要的條件。特別強調的是，高端產業集聚區的打造，離不開產學研一體化機制的創新。比如加強企業和高校、科研院所的聯系，創新“教授辦公司”的模式，以及設立園區重大課題研究基金的形式開展基礎研究和科技攻關等等。實踐證明，產學研一體化能夠較好的解決高端產業集群的根植性、網絡化和可持續發展的問題，打造集聚區的自主創新能力。

第四篇：商丘旅游產業集聚區發展對策研究

商丘旅游產業集聚區發展研究

陳曉亞 張文正

摘要：今年旅游工作會議，對我省旅游工作的大方向進行敲定，2012年我省將集中加強旅游產業集聚區的建設，全力推進旅游業的快速健康發展。商丘市近年來在市委市政府的正確領導下，旅游業也獲得了很大發展，在省旅游局工作會議精神的指導下，商丘市旅游產業集聚區的發展對促進商丘旅游業的快速健康發展將具有深遠的意義。本文分析了商丘旅游產業發展現狀，對發展旅游產業集聚區進行了SWOT分析，提出了建設商丘旅游產業集聚區的對策建議。希望本文能對商丘旅游產業集聚區的發展起到一定的借鑒作用。

關鍵詞：商丘旅游產業集聚區SWOT分析對策建議；

當代旅游業已經發展成為世界上產業規模最大和發展勢頭最強勁的產業。旅游產業不僅有重要的經濟功能，也有重要的社會功能；不僅能促進經濟發展，也能促進社會進步；不僅有利于增強硬實力，也有利于提升軟實力，是符合科學發展觀的朝陽產業、綠色產業。

一、商丘旅游產業發展現狀分析

國家歷史文化名城商丘位于河南東部，作為中華文明的重要發源地，有著五千年的文化積淀。商丘是老子、孔子的祖籍，也是莊子、墨子的故里。商丘旅游資源秉賦良好、潛力巨大，風水八卦古城、芒碭山西漢地下宮殿群、黃河故道湖泊濕地、林海果園都是世界級的。與同在河南的名城開封、洛陽相比，擁有豐富文化旅游資源的商丘，在旅游市場上還顯得相對沉寂。商丘旅游成為河南旅游的十大遺憾之一。

二、建設商丘旅游產業集聚區的SWOT分析

旅游產業集聚區的主導產業為：以旅游服務業為主體，以旅游產品的生產、加工、展示、銷售為重要特色，以商務會議、休閑、度假為重要功能，形成旅游與城市協調可持續發展的、具有重要影響力的中心區域。商丘按照我省旅游產業發展規劃要求，著力打造永城芒碭山旅游產業集聚區，在永城芒碭山旅游產業集聚區發展的基礎上打造下一個商丘古城及黃河古道濕地生態旅游產業集聚區。下面我就分析一下商丘建設旅游產業集聚區存在的優勢和劣勢，以及面臨的機遇和挑戰有哪些。

（一）優勢

在旅游產業集聚區發展要素比較分析中，區位要素是非常重要的發展要素之一，也是最明顯的優勢所在，商丘位于豫魯蘇皖四省的結合部，區位條件可以說是得天獨厚，可以充分利用區位優勢，開發周邊三省區的旅游市場。再加上商丘交通條件優勢突出，商丘位于全國兩大鐵路大動脈京九鐵路和隴海鐵路的交匯處，是全國重要的交通樞紐城市。公路運輸也是優勢明顯，連霍高速在商丘境內穿過，而且商丘在不久的將來將建成軍民兩用的機場。優越的區位條件和便利的交通條件將為商丘旅游產業集聚區的發展創造更好的條件。

（二）劣勢

旅游產業集聚區的發展，在一定程度上還受到政府和企業的影響，尤其是政府政策與資金扶持對促進交通和市場調節方面的引導有著非常顯著的推動作用，在這種情況下，政府推動力占主導地位。根據中國的國情，政府推動機制是政府扶持旅游產業聚集區發展的關鍵，首先是因為市場經濟產生作用的時間比較短，市場機制不是非常完善，市場自發作用時間比較長，所以旅游產業集聚區的形成、發展主要是依靠政府的扶持來完成的，可以理解這個動力機制是由上而下的。并且旅游產業發展時間較短，單獨依靠市場機制很難短時間內創造足夠調節，實現旅游產業集聚區的發展，而政府機制可以與市場機制想配合，共同促進旅游產業集聚區的形成與發展，由于商丘經濟發展水平的限制，政府沒有更多的資金去加大旅游投資開發的力度，再加上商丘大中型企業數量很有限，而且市場機制不夠完善，使得旅游產業集聚區的發展面臨更大的困難。

（三）機遇

建設旅游產業集聚區是省委、省政府著眼中原崛起作出的重大戰略部署，也是商丘市轉變發展方式、增強競爭優勢、實現率先崛起的戰略舉措和重要抓手，應高起點規劃，高標準建設，產業定位應瞄準旅游產業。如何把握旅游產業發展的制高點？他說，關鍵是提前謀劃，因地制宜，盡快使旅游產業成為當地先導性、支柱性產業。要加大對旅游產業的招商選資力度，主攻大集團、大企業、大項目，著力引進關聯度大的龍頭型項目、帶動力強的基地型項目、產業鏈長的綜合性項目，注重引進高投資強度、高稅收貢獻、高科技附加值的集成型項目。市委市政府領導對產業集聚區的高度重視，將為旅游產業集聚區的發展創造更好的條件。

（四）挑戰

在今年二月份召開的全省旅游工作會議中，今年河南省將重點推進并抓好鄭州新區、焦作云臺山、登封嵩山、洛陽龍門、平頂山堯山—大佛、信陽雞公山、許昌鄢陵、永城芒碭山、駐馬店嵖岈山、南陽臥龍崗等10大旅游產業集聚區的建設，面對全省各個旅游產業集聚區的發展，商丘旅游產業集聚區的發展將面臨很大的挑戰，怎樣能夠把商丘芒碭山旅游產業集聚區內的各種基礎設施和配套設施進一步完善，以及更好的去挖掘產業集聚區的文化內涵，提升文化品位，將是我們面臨的亟待解決的問題。

三、建設商丘旅游產業集聚區的對策建議

第一，建立旅游投資、融資平臺，培育市場主題，可以考慮走集團化發展，如果有條件，建立旅游控股集團進行綜合經營管理。其次，加大旅游招商引資力度，鼓勵國內外大型旅游企業對該商丘的景區景點、旅游項目進行開發、組建，鼓勵企業或個人投資旅游業，實現旅游主體多元化。另外，市委市政府要注意提高資金的使用效果，充分發揮資金的作用。一些基礎設施的投入、農業農村投入、道路交通投入等等，盡可能與旅游發展結合起來，以迅速提高旅游產業集聚區的環境保護與基礎設施建設。

第二，建立良好的旅游人才機制充分發揮地方高校的作用，加快旅游人才的培養步伐，旅游產業集聚區應與相關旅游教育機構和旅游企業加強交流、合作，達到資源共享，有針對性的培養旅游人才，做到旅游人才的需求與供給相對接。地方政府要開展多元化、多層次的開展旅游教育，加強旅游高等學歷人員的教育，為行業培養具有戰略意識的高級管理人才和科研人才。每年旅游專業的畢業生只有53%從事旅游業，當今世界競爭，歸根到底是人才的競爭。所以一方面要建立有利于吸收人才的人才機制，引進和招聘高層次人才。另一方面，要建立起合理的激勵機制，形成“用事業吸引人，靠環境留住人，以機制激活人”的人才機制。重視旅游人才隊伍的建設建立全民“大旅游”的意識。

第三，加強旅游管理隊伍、導游隊伍、服務隊伍的建設，各級旅游培訓機構進行不定期培訓和考核，嚴格執行國家職業資格證書制度和就業準入制度。加強與其他行業和部門的聯系和協作，加大向全民宣傳建立“大旅游”的意識。形成“人人為旅游服務”的局面，為旅游者營造良好的旅游環境。重視旅游人才隊伍的建設，重點開發、發展旅游人力資源。旅游行業要把確定各個層次的旅游人力

資源的開發、實施人才戰略作為各級旅游管理部門的一項重要任務來做。并且政府在宏觀上制定相應政策和優惠措施，引導旅游業的人力資源合理配置，優化人才結構，加強職業規范和道德教育，提高旅游服務質量和從業人員素質。

第四，完善旅游接待設施和配套服務體系在旅游產業集聚區建設、完善各種旅游接待設施，首先要實現旅游交通的暢達，其次滿足賓館、飯店的接待數量和質量要求，然后要建設一個旅游產業集聚區的游客集散中心，設置旅游專用線路，車站，提供綜合查詢、咨詢，預訂酒店和車船機票、客運服務、醫療求助等服務。

走旅游立市之路，以旅游業引領經濟、社會各項事業發展，打造商丘新名片，是商丘市下步發展的目標。加快永城芒碭山旅游產業集聚區和商丘古城及黃河故道生態旅游產業集聚區的建設對于加快商丘轉型發展意義重大。商丘將最終建設成為集觀光、休閑、度假、養生、商務、會議、娛樂、購物等綜合旅游功能于一體，中原經濟區中具有重要區域影響力和特色鮮明的旅游產業集聚區。

第五篇：失地農民社會保障的問題及其對策

失地農民社會保障的問題及其對策

作者：汪金敖 來源：湖南社會科學 添加日期：07年12月26日

土地是農民最基本的生活保障，是農民的命根子。雖然歷來土地征用法規均有保證被征地農民生活水平不下降的原則要求，但按原用途補償而不充分考慮農民現實生存和未來保障的現行制度，無法使失地農民生活得到長期和穩定可靠的保障。由于土地承載著農民的生產資料和生活保障的雙重功能，一旦土地被征用，其生存和養老的保障盡失。同時由于失地農民中大部分文化和技能素質較低，缺乏競爭力，致使農民失地即失業。現有的一次性貨幣補償標準低，無法解決失地農民的長遠生計。失地農民問題直接影響到社會公平和安定，引起了黨和政府的重視和社會廣泛關注。

一、失地農民社會保障工作初見成效

為破解失地農民難題，促進湖南經濟社會協調發展，省委、省政府從實際出發，求真務實，在做好失地農民社會保障工作方面進行了一系列的實踐和探索，收到了初步成效。

1、失地農民得到了征地補償和妥善安置。2005年3月，湖南省人民政府下發了《關于深化改革嚴格土地管理的意見》，對完善現行的征地補償和安置制度提出了新要求、新思路；為貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)文件精神，省政府出臺《湖南省政府關于切實做好被征地農民生活保障工作的通知》；2004 年初，湖南省委、省政府領導班子給老百姓承諾實現8 大實事，其中第四條就有依法解決失地農民和城鎮拆遷戶的補償、安置的內容：采取切實措施落實失地農民安置政策，確保征地補償不低于法定標準，征地補償費用不拖欠、不侵占、不挪用。

近年來失地農民社會保障受到了各級黨委和政府的重視，一些經濟發達市、州為解決失地農民的生活保障問題進行了大膽探索，長沙市失地農民絕大多數都得到了妥善安置。全市失地農民按政策兌現了征地補償金，個人領取的征地補償金總額達34154億元；通過多種途徑解決了失地農民住房，其中集中安置的22043戶；最重要的是政府、企業、社區聯合安排就業19482人、組織外出務工20728人、其他形式就業的17172人；此外有少量人員納入城鄉社會救助體系。

2、失地農民生活總體上得到了基本保障。目前，全省特困失地農民16萬人中已有6萬人被納入城市最低生活保障范圍，近2萬人被列為農村低保對象，領取社保金人數達2萬人，其他保障人數為6萬人。同時，正在醞釀試點推廣“征地補償變養老保險”的征地保險模式，以保障失地農民生活。此外，商業保險也開始關注失地農民的保障問題。中國人壽湖南省分公司正在籌建“縣域保險部”，將組合推出失地農民養老保險、拆遷戶保險、務工人員保險、計劃生育保險等涉農險種，大規模進軍農業保險市場。省保險行業將積極與政府有關部門醞

釀推出“政府+ 保險公司+ 農民”的補償金發放新模式，計劃用1到2年時間，鼓勵各家保險公司涉足農村保險，使縣域保險保費力爭達到整個保費收入的50%。

3、各級政府為失地農民提供了就業服務。湖南省勞動保障部門通過開展為失地農民“送政策、送培訓、送項目、送服務”活動。大力實施“一幫一”就業援助，舉辦失地農民現場招聘會，開展有針對性的“訂單式”培訓，廣辟就業渠道，幫助失地農民實現再就業，有效地提高了失地農民市場就業競爭能力。

二、失地農民社會保障體系建設存在的問題

湖南省失地農民社會保障工作取得了一定的成績，但真正覆蓋全省失地農民、適應失地農民特征的社會保障體系還沒有建立，對失地農民社會保障還沒有相應制度規范。調查分析主要存在以下缺陷。

1、思想認識上有缺陷。目前在失地農民社會保障建設問題上最大障礙是人們思想認識上的缺陷。首先是少數部門的領導對此認識模糊，甚至置失地農民利益于不顧，片面地靜止地分析估算土地產出效益，對農民靠土地生存的依賴程度和對農民耕種土地——加工增值——發展養殖的土地產出鏈所產生的效益估計不足，進而對農民失地問題不予重視。其次是失地農民只顧眼前利益，對征地補償費的處置缺少長遠打算“，今朝有酒今朝醉”，對交納社保款不主動。

2、制度建設上有缺陷。失地農民社會保障政策法規不健全、不配套，導致失地農民邊緣化。1997 年以來，省政府辦公廳、省勞動和社會保障廳及省民政廳下發了一系列文件，各地也就失地農民社會保障、最低生活保障中的具體問題做出了規定。但總的說來，湖南省農村社會保障體系尚未健全，仍存在勞動保障政策不完善、不配套的問題，存在農村社會養老保險政策、法規體系不健全，基金監管、運營不規范等難題。例如，農民失地后，本應列人城鎮居民行列，其社會保障也應該與城鎮居民并軌，但是，由于社會保障制度、政策、法規不健全，實施措施不配套，失地農民成了城鎮與農村之間的無著落的邊緣群體。特別是失地農民社會保障覆蓋面窄、保障水平低、項目不全面。在普遍實行貨幣補償后，失地農民一般自行解決養老、醫療、失業等社會保險待遇，從總體上看，失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低。全省至今僅有6萬失地農民參保，占全部失地農民的3%，絕大部分失地農民今后的生活沒有保障。現在全國范圍內試點推行的新型農村合作醫療制度，由政府組織，政府補助，補貼農民看大病，農民的負擔稍輕點，但是失地農民已經失去了“農民”身份，不再具有享受新型農村合作醫療的資格。

3、資金供給上有缺陷。公共財力緊張，財政負擔過重，投入失地農民社會保障的資金嚴重不足。據統計資料，湖南省社會保障資金嚴重短缺的問題越來越突出。1997年全省養老保險基金征繳和發放的理論收支差和實際收支差都為正，到1998年理論收支差為正，實際

收支差為負，到2001年都為負，差距越來越大。養老保險負擔呈逐年加重之勢，基金支撐能力逐年減弱，并形成巨額缺口。市縣政府財政資金緊張，無力擔負失地農民社會保障資金的支出。

4、培訓制度上有缺陷。目前對失地農民的一般安置模式是征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。但失地農民由于知識水平、文化素質、科學技能等方面的差異，參與城市就業崗位的競爭始終處于劣勢。而政府勞動保障部門對失地農民開展的職業介紹、職業培訓、工作調研等方面，仍沒有正常渠道的資金來源，從而嚴重制約了這項工作的正常開展。許多地方雖然舉辦了多種類型的失地農民職業技能就業培訓班，由于財政投入培訓資金嚴重不足，培訓范圍、形式有限，農民參加的積極性不高，效果也不是很明顯，目前相當一部分失地農民處于失業和半失業狀態。

5、管理體制上有缺陷。至今失地農民社會保障方面仍缺乏統一協調的管理機構。因管理體制、資金籌措、社保標準等方面的問題，失地農民的當地政府無力統籌解決失地農民社會保障問題。有不少地區失地農民的社會保障成了無人過問的工作，特別是失地農民集中的地方，將過去的村民委員會改為了居民委員會，而實際上成了“村不村”、“居不居”的空間地帶，失地農民則成了邊緣群體。

三、建立失地農民社會保障體系的對策建議

1、加速建立失地農民社會保障基金制度。為了保障失地農民的長遠生存和發展，設立社會保障基金被證明是各國社會保障制度中較為成功的通行做法，設立失地農民社會保障基金有助于降低他們面臨的風險，促進社會穩定發展。因此，必須多方面、多渠道籌集失地農民社會保障資金。建議把征地中土地補償安置費以及土地轉用后的增值收益作為失地農民社會保障基金的主要來源。根據湖南目前的現實，建立失地農民社會保障基金可行的資金來源可以開辟以下渠道。一是政府統籌。公共事業征用土地的，由政府從土地轉用后所獲取的巨額增值收益中，提出部分資金作為建立失地農民社會保障基金(包括養老、醫療、失業和最低生活保障)，另外由政府一次性足額支付補償安置費(包括住房、生活補貼等等)。二是失地農民社會保障基金運營收入以及慈善機構的捐贈等。三是中央政府和地方政府為失地農民社會保障基金的財政撥款。四是農民自籌資金。農民自籌資金進入農民社保基金個人賬戶，采取量力而行、自愿存儲的方式，并給予一定利率上的優惠。五是未來發展的一個重要方向——開征社會保障稅。

根據國內發達省市的做法，建議湖南失地農民社會保障統籌基金籌集比例以下列標準為宜。從土地補償費中按土地補償費標準的30%籌集；從新增建設用地土地有償使用費中按市級留存部分的20%籌集；從新菜地開發建設基金中按應征收的50%籌集；另外還可以從其他資金渠道中籌集。

2、加速建立失地農民就業培訓制度。就業涉及失地農民的長遠生計。因此，要積極引導失地農民就業和自主創業。對男60周歲、女55周歲以下至男女年滿16周歲以上的失地農民，要通過市場服務和政策引導，將勞動力市場或專業市場推薦就業納入城鎮就業體系，享受城鎮居民同等的就業服務，實行平等就業。并在政策上將失地農民視同國企下崗失業人員給予扶持，在稅費減免、小額貸款、崗位和社保補貼等方面進行社會援助，鼓勵他們就業再就業、自謀職業和創業，鼓勵用人單位吸納就業。

在失地農民社會保障基金籌集很難一步到位的情況下，抓好技能培訓、促進就業是一件本小利大的好事。對此，要通過“陽光工程”抓好基礎性培訓，在權益維護、法律知識、城市生活、職業指導、就業觀念等方面加強培訓，為失地農民做好進城就業的準備；要通過“企業定向”抓好技能性培訓。組織用人單位在失地農民中定向招聘，按用人單位的崗位需要組織定向技能培訓，并通過考核發給《技能等級證書》。按上崗者交費、企業幫助、政府補貼的方法解決培訓經費，提高失地農民的就業成功率；要通過社會力量抓好培訓基地建設。充分利用技工學校、職業學校、成人教育中心等社會培訓機構等資源，建立培訓基地。通過培訓促進失地農民就業。建立完全失地農民領取《再就業優惠證》制度，勞動保障部門優先安排其參加勞動技能培訓，同等條件下優先推薦就業。組織失地無業農民免費培訓。免費職業培訓的經費采取土地收益提取一部分、政府安排一部分、失業保險基金按規定補助一部分的辦法籌集。免費職業培訓，由各級就業服務機構組織實施，各級各類職業技術學校承擔培訓任務。通過開展免費職業培訓，幫助失地農民增強自主創業和自謀職業的能力，參與市場就業競爭。

開展失地無業農民再就業救助活動。對失地無業農民中的“4050”人員、夫妻雙方無業而導致生活困難的農民以及單親家庭撫養未成年子女的農民，各級黨委、政府要組織社會各方面的力量，收集、開發就業崗位，協調、落實優惠政策，通過送政策、送崗位、送技能、送服務等措施，幫助就業困難的失地無業農民實現再就業。

3、加速建立失地農民社會保障管理機構。目前失地農民社會保障工作分別由國土資源部門、勞動和社會保障部門、民政部門、財政部門負責管理，同時涉及農口系統、信訪等部門。具體到村組或者居民委員會來說，更是出現了鄉鎮不管、城市社區也不管的局面。不少基層干部和失地農民對此反映強烈，紛紛提出意見，迫切要求各級建立失地農民社會保障專門管理機構。第一，建議設立省、地(市)、縣(市)三級失地農民社會保障管理機構。失地農民社會保障管理機構是組織實施失地農民社會保障制度的管理機構，包括行政管理、經費管理和監督管理等三個方面。根據我國社會保障組織體系現狀，地方社會保險經辦機構包括省、地(市)、縣(市)三級，省級機構擔負組織實施國家社會保險主要法規，指導全省失地農民社會保障經辦機構開展社會保險基金的籌集、支付、管理、運營事務，組織實施社會保險的基礎性、技術性、事務性和服務性工作。地市級機構擔負組織指導和經辦雙重職能，縣一級機構主要負責經辦工作。省、地(市)、縣(市)三級失地農民社會保障機構可從目前各級勞

動保障廳(局)所屬的社會保險事業管理局(中心或處)中增設。為更好地為失地農民提供服務，各地可在鄉鎮一級設立勞動保障事務所，在村民委員會設立勞動保障工作站。失地農民社會保障的組織體系在職能分工上形成行政管理和業務管理相分離，業務管理與監督管理相分離。失地農民社會保障組織體系為政府主導型，經辦機構隸屬于主管行政部門，人員編制為事業編制，經費來源為財政撥款。第二，建議失地農民社會保障基金管理機構與經營機構應分開設置。前者負責對后者的監管和對社會保障市場的調控，后者負責基金的籌集、投資運營和保險金的發放等，并保證監管機構的權威性、公正性、科學性和獨立性。

4、加速建立失地農民社會保障基金監督管理機制。基金實行收支兩條線管理，任何單位和個人不得侵占、挪用；各縣區將建立健全被征地農民社會保障基金的財務、會計、統計和內部審計制度；失地農民社會保障基金要接受勞動保障、財政、審計、國土資源等部門的監督檢查。失地農民社會保障基金的運營應依據國際經驗并結合我國國情，將失地農民的社會保障資金交由銀行和非銀行金融機構經營管理，并引入競爭機制，來促進基金的保值增值。為維護失地農民權益和保證社會保障資金安全有效運營，必須建立行政監管、法律監管和社會監管相結合的監督管理體制。一是加強行政監管。包括國土管理部門、勞動保障部門、民政部門的行政監管，財政部門的財務監管和審計部門的審計監管。二是法律監管。是指人民代表大會依照法律規定，對社會保障基金的運行情況進行監督檢查。三是社會監管。主要是公眾、社會團體和組織有權通過一定途徑了解社會保障基金運行狀況，并反映運行情況，協助政府部門處理相關問題。

5、加速建立失地農民權益保護的法律援助制度。失地農民是一個社會弱勢群體，當他們的權益受到侵害時，往往沒有能力運用行政救濟途徑所需的各種成本。“法律面前人人平等”的憲法原則首先要求失地農民的權益保護不能因經濟狀況而受到影響。這就要求建立社會保障體系時必須為失地農民提供法律援助。法律援助是社會弱者接近法律、實現其行政救濟權的重要保障，它可以通過提供法律幫助的形式，以確保失地農民在其合法權益遭到侵害時具有平等的接近法律、尋求保護的能力。

當前，失地農民成為城鎮勞動力的重要補充和城鄉企業職工隊伍的重要組成部分。因此，用人單位招用失地農民必須簽訂勞動合同，并嚴格履行合同規定條款，建立和諧穩定的勞資關系；健全適應農民工流動就業的社會保險制度。完善現行養老保險關系轉移辦法，使失地農民也能與城鎮職工一樣實現“不論你在那里干，養老保險接著算”；用人單位必須按規定給農民工辦理社會保險，按時繳納社會保險費，不得降低繳費門檻，損害失地農民的合法利益；用人單位必須按時支付農民工的工資，對無故拖欠和克扣農民工工資的行為，必須嚴厲處罰，確保農民工的工資按時足額支付；加大對非法職業介紹機構的打擊力度。對從事坑蒙拐騙的非法職業介紹機構要堅決取締和嚴厲打擊，規范勞動力市場秩序。