第一篇：我國失業保險制度現狀及問題分析

我國失業保險制度現狀及問題分析

摘要：中國失業保險經過了多年的發展，已相對完善，但隨著經濟的發展，社會結構的調整，已呈現出諸多問題。我國的失業保險制度經過幾次改革，在經濟發展中發揮的作用越來越突出。但是與我國龐大的勞動力市場規模和失業人數相比，現有的失業保險制度比照西方先進的制度，仍然是有一定的差距，表現為失業保險覆蓋面窄、參與率低和繳費困難等等。本文將就其現狀及存在問題作簡要剖析。

關鍵詞：失業；保險制度；問題分析

一、失業保險的概念及現狀

（一）失業保險的概念及特點

是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的社會保障制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫安置和國有企業下崗職工基本生活保障和再就業等方面，其中社會保險包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險五個項目。失業保險制度，通過建立失業保險基金的辦法，使職工在失業期間獲得必要的經濟幫助，保證其基本生活，并通過轉業訓練、職業介紹等手段為他們重新實現就業創造條件。其核心內容是社會集中建立失業保障資金，分散失業風險，保障暫時處于失業狀態的勞動者的基本生活，并通過失業培訓，促進失業者盡快再就業。這種制度有兩大功能，一是保障生活，二是促進就業。

失業保險制度作為一項通過國家立法強制實行、由社會集中建立基金、為因中斷就業而失去工資收入的勞動者提供基本物質幫助的社會保險制度，有其自身的特點。由于它與社會經濟聯系緊密，是培育完備的勞動力市場的必要條件，是現代企業制度建立的前提，是促進就業和社會穩定的必要措施，故具有直接性、強制性；失業保險待遇不是每個繳費人都必然享受的，不失業者將終生不能享受失業保險待遇，因而具有互濟性；與失業救濟不同，享受失業保險待遇的人必須履行相應的義務，符合資格條件，所以失業保險更強調權利與義務的對應性。

失業保險的上述特點，正是我國失業保險制度完善的基礎。因為失業保險是社會經濟發展的重要保證，與經濟發展的聯系具有直接性，因此失業保險的制度創新應該是以政府為創新主體的。在制度創新中要確定政府對資金籌集的最后調節者的責任，要開拓新的籌資渠道；要根據失業保險互濟性強的特點，建立起資金籌集的激勵機制；要根據失業保險權利與義務對應的特點，重新界定失業保險的責任。為了保證失業保險制度進一步改革的順利進行，體現失業保險強制性的特點，還必須在管理體制上進行創新，尤其要加強法制建設。

（二）我國失業保險制度過去的變遷及現狀

20世紀90年代以后，由于經濟改革的力度加大，國有企業富余人員問題浮出水面。為了進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用，1993年國務院又頒發

了《國有企業職工待業保險規定》以代替1986年的《暫行規定》。但是與《暫行規定》相比，《國有企業職工待業保險規定》的不同之處僅僅表現在：（1）享受對象增加了按照國家有關規定被撤消、解散的企業的職工、按照國家有關規定停產整頓企業被精減的職工兩類。（2）重新規定失業救濟金按當地民政部門確定的社會救濟金的120%-150%發放。（3）規定失業保險基金實行市縣統籌，省可集中部分基金調劑使用。可見，《國有企業職工待業保險規定》并沒有對《暫行規定》有大的突破和超越。失業保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任，滯后于經濟的發展，在一定程度上延緩了改革的進程。

具體地說，90年代中后期，我國經濟改革迫切要求失業保險能擔當起保障國有企業富余職工進入市場以后的基本生活的重任。但是，由于《國有企業職工待業保險規定》是從失業救濟的角度來設計失業保險制度的，不要求個人繳費，不要求失業者履行相應的義務，而作為失業保險金主要來源，企業繳納的失業保險費總額最多也不得超過職工工資總額的1%，因此，導致失業保險的保障功能十分脆弱。單一的資金來源渠道和有限的保險基金根本無法滿足國有企業富余職工進入市場以后的基本生活需要，于是，國家只能通過限制企業與職工解除勞動合同，失業保險機構只能通過嚴格失業保險的享受條件來控制領取失業保險救濟的人數，保證失業保險基金的平衡，客觀上使得企業的勞動用工制度改革無法到位。1997年，國有企業改革進入了攻堅階段，深化勞動用工制度改革已成為國企改革的關鍵，但作為配套措施的失業保險制度又不夠健全。所以，再就業工程便成為我國經濟轉軌時期一項過渡性的社會保障制度。國家通過建立下崗職工基本生活保障制度、失業保險制度、城鎮居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來保障下崗、失業職工的生活。

但是，將下崗職工分流到再就業服務中心，與讓他們直接進人勞動力市場，由勞動力市場調節就業畢竟不同?！跋聧彙笔且环N“準顯性失業”，在規范勞動關系、減輕企業負擔、為企業創造平等競爭的環境等方面還顯得不徹底。再就業工程也只是一種具有中國特色的過渡性的社會保障制度，只是通往市場就業的橋梁，存在著一些自身無法克服的缺陷。比如，由于下崗再就業這種調節方式本身的局限性，導致在再就業工程的實施過程中出現了“隱性就業”與下崗職工“生活保障權利虛置”兩種不正?，F象。因此，抓住國有企業調整經濟結構的有利時機，有步驟地、積極而又穩妥地推進國有企業勞動就業機制的完全轉換勢在必行。于是，深化失業保險制度改革又提上了議事日程。在這種背景下，為了克服失業保險制度建立以來出現的一系列問題，改變失業保險嚴重滯后于經濟的發展而無法適應新形勢要求的局面，1999年1月22日，國務院發布了《失業保險條例》。

與1993年的《規定》相比，1999年國務院發布的《失業保險條例》，在完善失業保險制度、強化失業保險的保障功能、強調失業保險權利與義務的對應、體現失業保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。這主要表現在：（1）確立了保障失業人員的基本生活和促進再就業的基本宗旨。（2）將失業保險的實施范圍擴大到城鎮各類企事業單位及其職工；（3）建立了國家、單位、職工三方負擔的籌資機制。用人單位的繳費比例提高到了工資總額的2%，職工個人按本人工資的1%繳納；（4）確定了失業保險待遇的享受條件、申領程序?！稐l例》規定領取失業保險金必須同時符合三個條件：一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已履行繳費義務滿一年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已辦理失業保險登記，并有求職要求的。（5）重新調整了支出項目和支付標準。在支出項目安排上，強調了失業保險金及其相關支出，增加了職業介紹補貼的開支項目，取消了生產自救費和管理費。失業保險金的標準按照高于當地城市最低生活保障標準，低于當地最低工資標準的原則制定。累計繳費1-5年的，領取失業保險金的最長期間為12個月，繳費5-10年的，領取失業保險金的最長期間為18個月，繳費10年以上的，領取失業保險金的最長期間為24個月。

（6）提高了統籌層次，實行了市級統籌。（7）加強了基金管理，規定失業保險基金必須存

入銀行的財政專戶，實行收支兩條線管理。

應該說我國的失業保險制度從建立至今，在對社會失業人員發放失業救濟和促進再就業等方面確實起到了一定的積極作用，但隨著改革的深入和經濟的發展，我國的失業保險制度已在很多方面顯露出不足，對其進行改革和完善已是迫在眉睫的問題。

二、失業保險制度中存在的問題

（一）失業保險的覆蓋范圍

一方面，盡管各國都規定了失業保險的覆蓋范圍，但并非參加失業保險的人都可享受失業保險待遇。由于失業保險制度擔負著促進就業的責任，因此各國對失業保險的資格條件都很嚴格，中國也不例外?！稐l例》中規定，失業人員要領取失業保險金，須同時具備三個條件。

1.依法參加了失業保險，所在用人單位和本人履行繳費義務滿一年。此條件規定了勞動者的義務，充分體現了社會保險的特性。但在現實中，某些用人單位由于種種原因未能參?；蛲锨繁ＹM，繳費期限不足一年，那么失業人員是否可以享受失業保險待遇呢？有的省份規定：“用人單位拖欠保費的，職工失業后，按累計實際繳費年限發放待遇，所欠保費由社會保險經辦機構繼續清繳?！钡匀晃疵鞔_說明由于用人單位的原因而使繳費期限不足一年應如何處理。

2.非因本人意愿中斷就業。“非本人意愿”一般指“終止勞動合同的，被用人單位解除勞動合同的，被用人單位開除，除名和辭退的”等。但其中規定并不明確，如職工違反有關規章制度，甚至故意制造事端，影響正常工作，危害他人利益而被開除也能享受失業保險的話，顯然是不合理的，因此對“非本人意愿失業”應詳加規定。

3.依法辦理了失業保險登記，并有求職要求的。按照《失業保險金申領發放辦法》規定，“失業人員應在終止或者解除勞動合同之日起60日內，到經辦機構申領失業保險金。如果超過這一期限，算自動放棄享受失業保險權利，以前所累計的繳費年限在下次失業時不再計算”。此條規定過于苛刻，如果失業人員發生一些特殊情況，不能在規定的60日內（有些省份規定為30日）辦理申領手續，卻因此不能享受相應待遇，顯然其今后生活難以保障?？煞駰l件放寬，減額發放保險金或保留其以前所累計的繳費年限在下次失業時計算。

另一方面，失業社會保險是對遭受失業風險，暫時喪失工資收入的失業者設計的，因而失業保險覆蓋范圍主要應是勞動者。由于條件限制，我國最初的失業保險只適用于國有企業職工，這就忽視了對非國有企業職工的保障。隨著我國經濟發展水平和保障能力的提高，我國在1999年《失業保險條例》中將適用范圍界定為城鎮企業事業單位及其職工。城鎮企業是指國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業。這就使得更多的勞動者能夠參加失業保險，保障自己的權利，但仍然存在諸多問題。

一是未將鄉鎮企業納入失業保險范圍。鄉鎮企業職工以農民職工為主，鄉鎮企業經營狀況極不穩定，一旦這部分農民職工失去工作，使生活難以維持，還會給社會造成不穩定。還有一批非農民職工在鄉鎮企業工作，由于鄉鎮企業不參加失業保險，使這部分人群的權利也難以得到保障；二是個體工商戶的雇員也未納入保險范圍；三是農民合同制工人不能享受完整的失業保險待遇；四是“職工”范圍法律界定不明。目前許多企業為了逃避責任，不與勞動者簽訂勞動合同，視職工為“臨時工”，拒絕為其辦理失業保險。而實際上國家對臨時工的相關問題早有定論：“用人單位如在臨時性崗位上用工也應當與勞動者簽訂勞動合同并依法為其建立各種社會保險。”但在條例中對職工的界定不明，使得一些企業鉆漏洞，職工權

益得不到保障；五是我國農村剩余勞動力數量巨大，這其中一部分人進入城鎮工作，而大部分仍留在農村，基本上處于失業狀態，但目前卻并未納入失業保險；六是即使是《條例》中明確規定的城鎮企業事業單位應參保，但到目前為止參加保險的主要是國有企業，其他性質的企業及事業單位參保率不高

（二）失業保險資金的籌措和利用

如何改進失業保險資金的籌措并提高其使用效率，是目前我國失業保險制度面臨的一大問題。

《條例》中對繳費基數及比率作了相應規定，但繳費基數并不規范。《條例》中規定：“應參保的城鎮企業事業單位的繳費基數為本單位工資總額的2%，繳費職工按本人工資的1%繳費”。而對工資總額時間界定不明，是以上一年度單位工資總額平攤到本年各個月份作為基數，還是以上月單位工資總額為基數，各地目前做法并不統一。而且在基金籌集中，欠費現象比較嚴重，分析其原因：一是一些企業經營不善甚至無力付薪，更不用說繳納失業保險費了；二是有些效益的企業主觀上不愿繳費，覺得本企業職工失業不多，如果繳費，是在背別人的包袱；三是強制性不夠。對某些企業拒不參保，拖欠保費的現象，相關機構更無有效措施解決，導致應收未收，基金籌集困難。

失業保險資金的使用效率有待提高，與失業保險的兩大功能相對應，失業保險資金的使用方向主要有兩個：失業救濟和促進再就業。1995年全年全國共支出失業保險資金18.9億元，其中用于失業救濟、促進再就業的有15.1億元，其它3.8億并未用于正常的使用方向上。造成這種現象的原因，主要是因為失業保險資金的收支管用由勞動部門單獨承擔，缺乏有效的監督制衡機制導致失業保險資金流失嚴重，挪用、擠占多提管理費等現象十分普遍。即使是一些看似被用于失業救濟的資金，是否真正用到了應該享受失業救濟金的失業人員身上也未可知。

（三）失業保險待遇給付與再就業

我國對失業保險待遇的給付，項目規定較為詳細，除了按累計繳費年限的長短領取不同期限的失業保險金外，還規定了失業人員可享受的其它待遇，如：醫療補助、生育補助，喪葬補助和撫恤補貼，以及減免職業技能培訓費和職業介紹服務費等，但這一規定尚不完善。由于失業保險制度作用不僅在于保障失業人員失業期間的基本生活，更重要的是承擔了促進就業的這一重任。因此，應對失業人員的就業提供更多措施。前面提到失業保險有兩大功能，生活保障和促進再就業，這兩大功能是相互依存共同發展的，前者為后者提供基礎和保障，而沒有后者，前者也就失去了意義，而且我國的國情和財力狀況也決定了我國的失業保險制度不可能搞單純的失業救濟。只有強化失業保險制度的促進再就業功能，適當加大轉業訓練、生產自救、職業介紹等就業服務的投入，才能降低失業救濟的成本。龐大的富余人員是我國企業改革的最大障礙，一些企業為解脫包袱輕裝上陣，將大量的富余人員推向社會。這無疑大大加重了社會失業保險制度的負擔，而為了確保數以千萬計的失業者的基本生活，將不得不提高失業保險費率，這樣反過來又將包袱推給了企業，形成了惡性循環。

三、失業保險進制度一步發展的分析

（一）積極擴大失業保險覆蓋面

勞動者一旦失去收入，失業保險就要對其基本生活起到保障作用，但我國目前的失業保險制度保障范圍不能滿足社會的需要。社會保障是所有勞動者應當享有的權利，而且象鄉鎮企業私營企業等是重要的就業渠道，不把其納入社會失業保險保障范圍中來，不利于勞動力的合理流動，也不利于保持社會安定。因此，拓寬失業保險的覆蓋面，建立不分所有制、不分用工形式全體職工共同參加的失業保險是當務之急。上海市于1992年便將失業保險的保障范圍擴展到外商投資企業、私營企業等企業的職工，并取得了很好的效果。因此，一方面政府應當積極制定相關政策，擴大失業保險覆蓋面，可向西方先進國家進行借鑒，制定有利于我國失業保險制度發展的政策制度。另一面，針對有些符合條件的中小企業，應集結提高他們的參保率，變相擴大失業保險覆蓋面。

（二）實行失業保險籌資制度創新，積極提高資金使用率

1.籌資渠道的創新。由于目前我國失業保險尚處于初級階段，保險基金沒有太多的積累，保障功能還比較弱，但與此同時，由于幾十年計劃經濟造成的企業內部的富余人員又要在短時間進入市場，因此，要解決企業勞動力存量進入市場的問題，必須突出政府在失業保險基金籌集中的地位和作用。政府的這種作用主要從兩個方面來體現：第一，規定政府是失業保險的“最后調節者”，并且明確劃分中央政府和地方政府在失業保險籌資中的責任。當失業保險出現收不抵支時，各級政府應按規定通過財政撥款加以彌補。第二，尋求新的資金來源。從目前情況來看，以下來源是值得考慮的。比如可將部分國有企業的股權劃歸失業保險基金會，以后用股權收益作為部分資金來源。另外，可把部分國家財政對企業的虧損補貼變為失業保險金。對頻臨破產的企業，國家財政不斷注入資金加以扶持是我國的一貫做法。由于國家財政對企業財務缺乏約束力，因此，這樣做的結果是，企業就象一個無底洞，資金越丟越多，效益卻怎么也上不去，白白浪費了大量資金。如果能從國家財政的企業虧損補貼費中拿出部分資金補充到失業保險基金中去，失業保險基金的保障功能將大大增強。

2.籌資機制的創新。建立資金籌集的激勵機制，充分重視經濟手段在失業保險基金籌集中的應用。由于失業保險不是人人都可享受的，有些人和企業可能純粹是在作貢獻。因此，在我國經濟還是不太發達的情況下，物質刺激在資金籌集中的作用是很大的。激勵機制既應包括對繳費者的激勵，也應包括對征收者的激勵。在對繳費者的激勵時主要采取通過一定的方式對按時繳費、并且繳費數量大的企業給予一定程度的返還；對個人也可考慮建立個人帳戶，將個人交納的失業保險金全部記人到個人帳戶上，個人帳戶的資金只能在失業和退休期間才可以動用。上述做法旨在減輕每一個繳費單位和個人的經濟壓力，調動繳費者的積極性。同時還將失業保險與養老保險有機地結合在一起，有利于應對即將到來的人口老化浪潮。不管是采用失業保險稅，還是按照現在的管理辦法由勞動部門來征收，都應當調動征收者的積極性。為了保證失業保險基金的完整、安全，現在已經割斷了征收單位的管理經費與征收數額之間的聯系，從而征收積極性受到了影響。因此可考慮財政每年在核定經費時，拿出一塊與征收數額掛鉤。由于失業保險金共濟性強，征收難度也就自然加大，因此這一措施也就顯得尤為重要。

3.提高資金使用率的措施。面對失業保險資金使用率低的原因，建議政府行政管理和保

險資金運營要分開，充分發揮審計、監察部門的作用，加強行政監督檢查，社會監督方面，應建立由人大、政協、工會、主管部門負責人和公眾代表組成的監事會，對資金的收支運營進行監督。在發放救濟金的過程中，對領取者的資格要作詳細的調查，防止從事“地下經濟活動”的失業者領取救濟金。減少失業保險機構的費用開支，使救濟金真正起到“救濟”的作用。

另外，應設法提高失業保險資金的自身增值能力，可運用暫時閑置的資金，投資于一些風險小、收益穩定的項目，變單純靠外界“輸血”為“輸血”與自我“造血”相結合，切實提高資金的使用效率。

（三）強化失業保險制度的促進再就業功能

一方面企業應多從自身挖掘潛力，盡量減少失業，另一方面政府要對接受失業人員的企業實行一些優惠政策，而失業保險機構也可以采取一些資助措施，充分發揮失業保險的促進再就業功能。失業保險機構可資助就業壓力大的企業挖掘潛力，盡量提供更多的就業機會；資助企業多接受就業困難的群體，如高齡勞動者、殘疾人等。鼓勵企業對職工進行內部專業培訓，失業保險機構可提供部分資金。1998年國務院規定，凡是有下崗職工的國有企業，都要建立再就業服務中心或類似機構，負責組織本企業下崗職工參加職業指導和再就業培訓，引導和幫助他們實現再就業。失業保險機構就可直接資助這些機構。這樣從外部勞動力市場與內部勞動力市場兩方面加強人力投資，提高勞動者素質，從而減少失業風險。總之，用積極的促進再就業來代替單純發放失業救濟，是我國失業保險改革的趨勢。

最后，市場經濟是法制經濟，失業保險制度作為社會保障制度的重要組成部分，也應建立在法制的基礎上。當前存在的以上種種問題也與相關法規不盡健全和完善大有關系，而且原有的兩部失業保險法規早已無法滿足客觀現實的需要，為確保失業保障的強制性和統一性，確保失業保險工作的順利進行，充分保障失業人員的合法權益，制定我國的失業保險法已是當務之急。

第二篇：我國失業保險制度問題文獻綜述

淺析我國失業保險制度問題

摘 要：失業是現代市場經濟運行的必然產物，但它的存在又嚴重地影響到社會經濟的發展和社會秩序的穩定。因此，建立和完善失業保險制度是社會穩定和國家長治久安的重要保證。當前我國面臨著嚴重的失業問題，因而如何進一步創新、完善現行失業保險制度，全面發揮失業保險制度的作用，就是當前必須立即解決的一項重要問題。本文通過對我國失業保險制度現狀進行分析，指出其中存在的問題，并提出完善我國失業保險制度的建議。

關鍵詞：失業保險；促進就業；建議對策

一、前言

失業保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫安置和國有企業下崗職工基本生活保障和再就業等。普遍性、強制性和互濟性是失業保險的主要特征。建立健全完善的失業保險制度不僅是適應社會主義市場經濟的需要，而且對維護社會穩定，共建和諧社會，保持經濟持續發展，起著重要作用。為了更好的維護社會穩定、促進經濟發展，我們應采取相關的措施解決目前我國失業保險制度中存在的問題。

二、我國失業保險制度現狀

1、保障的范圍

1986年，配合勞動合同制的實行和企業破產法的實施，我國頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》。它只適用于職工中很小的一部分，僅限于國有企業四類人員。1993年國務院頒布的《國有企業職工待業保險規定》，對《國有企業職工待業保險暫行規定》進行了調整，將保障對象擴大到國有企業的7類9種人員，并規定企業化管理的事業單位也應依照執行。1999年新的《失業保險條例》正式出臺，將各類城鎮企、事業單位的職工都納入到失業保險的保障范圍中來。這里的城鎮企業包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業、城鎮其他企業。到2010年12月底，全國參加失業保險的人數11645萬人，比上年底增加458萬人。”

2、享受保障的條件

按照《條例》規定，失業人員必須具備下列條件方可享受失業保險待遇:按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按規定履行繳費義務滿1年；非因本人意愿中斷就業的；已經辦理失業登記，并有求職要求。其中特別規定辦理失業登記是失業人員申領失業保險金的必經程序。在認定失業人員是否有求職要求時，應以其是否在職業介紹機構登記求職，并參加求職活動為標志。

3、保障的水平

我國失業保險金的給付水平也經歷了一個變化的過程：1986年的“暫行規定”中還稱之為“待業救濟金”，按本人標準工資的50%一75%發放；1993年將“待業救濟金”的發放標準改為當地社會救濟金的120%一150%。1999年的《失業保險條例》將失業保險金的給付標準與最低工資和城鎮居民最低生活保障掛鉤，規定失業保險金要低于當地最低工資，高于當地城鎮居民最低生活保障。

4、保障的內容

根據《條例》的規定，失業保險必須首先用于保障失業人員基本生活的支出，包括支付失業保險金，支付領取失業保險金期間死亡的失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金；失業保險基金在保障失業人員的基本生活的同時，可部分用于職業培訓和職業介紹費用補貼。

5、保障金的來源

我國失業保險的籌資來源經歷了一個從企業繳費到用人單位和職工個人共同繳費的歷程。1986年的制度規定:企業按全部職工標準工資總額的1%繳納保險費；到1993年則改為企業按全部職工工資總額的0.6%一1%繳納保險費。到了最新的《失業保險條例》中，規定城鎮企事業單位按本單位工資總額的2%繳納保險費，職工按本人工資的1%繳納保險費。據勞動和社會保障部統計，2009年全國失業保險基金收入1524億元。

6、保障基金的管理

失業保險基金是失業保險正常發揮作用的重要物質保證，為保證失業保險基金的安全與完整，《條例》規定，嚴格建立勞動、財政、銀行三家相互監督制約的機制，失業保險費由勞動保障行政部門設立的社會保險經辦機構征收，存入財政部門在國有商業銀行開設的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，失業保險基金要?？顚Ｓ茫坏门沧魉?，不得用于平衡財政收支。

三、我國失業保險制度存在的問題

1、失業保險的覆蓋范圍過窄

李曉娟[1]認為我國制度關于失業保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但按我國規定，失業保障對象僅為城鎮企事業單位的職工，私營和三資企業還未完全納入。在農村除少數合同制工人享受失業保險待遇外，大量農民工被排斥在正式的失業保險制度之外。失業保險制度覆蓋范圍仍然過窄，不能體現失業保險的社會性特點，也無益于社會主義市場經濟的發展。我國現階段非公有制經濟作為國民經濟的重要組成部分，已經成為吸納就業的主要渠道。在激烈的市場競爭情況下，他們也面臨著失業的風險，如果不將他們納入到失業保險范圍，這些職工失業后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業保險的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業保險范圍之內。

2、失業保險制度立法不健全、立法層次低

經歷了四十年的時間的發展，我國失業保險從無到有、從不規范到相對規范，確實起到了“安全網”的作用，但隨著經濟體制的轉軌，失業保險制度的發展面臨著更為嚴重的挑戰，存在著更多的問題。

首先，失業保險范圍不能進一步地適應適應市場經濟發展的要求，我國失業保險的范圍是城鎮勞動者，而且《失業保險條例》第二條三款明確規定城鎮企業是指國有企業、城鎮集體企業等，而且第6條規定城鎮企業事業招用的農民工不繳納保險費?？梢娢覈妒I保險條例》的適用范圍并非擴充到鄉鎮企業職工，城市農民打工族，與此同時，《失業保險條例》的適用范圍也未擴充大批“下崗”職工。

其次，我國《失業保險條例》14條對就業期、參保期、非自愿就業，就業部門等級、就業愿望都做了規定，唯獨對法定勞動年齡和勞動能力未作要求，這就導致了符合其他條件但未滿16歲的失業者享受到待遇，這一方面與我國《勞動法》第15條相沖突，另一方面也違背了法的公平精神，造成了我國失業保險基金的流失。

第三，我國失業保險立法不合理，層次比較低，缺乏相應的法律效力和法律責任。《條例》僅僅是國務院頒布的行政法規，還沒有上升到全國人大及其常務委員會的高度。[2]

3、失業保險資金籌措渠道少，保險資金嚴重不足，遠未達到應有的保障效果

根據我國的《失業保險條例》第6條和第21條的規定，現行的事業保險制度是企業和個人繳費，國家財政在特殊情況下提供補貼。但中小型企業由于資金短缺、運營困難或投資運作時間短等原因，怠于繳納失業保險費；運營效益好的大企業也抱著這是“劫富濟貧”的心理不積極主動的幫員工繳納失業保險費；因受宣傳力度不夠、失業保險優勢不明顯等因素的影響，有些勞動者只好權衡利弊，先顧及眼前利益，不愿為將來不確定的風險投資買單。社會保險的普遍性不僅要求覆蓋面大，而且要求資金來源渠道多。由于資金來源狹窄，救濟也就只能是低水平的，再加上一些地方基金監督機制不健全，導致一些地方失業保險基金管理不善，出現挪用失業保險基金等嚴重問題。[3]

4、失業保險的再就業功能和預防失業功能薄弱

胡長靜[4]指出失業保險包括三方面的功能：其一，為失業者提供失業保障功能，維護其在失業過程中的基本生活水平；其二，促進再就業功能。而我國失業保險的促進再就業功能還未能很好的發掘，近年來，我國對失業保險的再就業功能雖日益重視起來，但是目前再就業功能的發展還不盡人意，失業保險基金中用于再就業的資金仍然有限，具體的比例還沒有確定；其三，預防失業功能。預防失業功能相對于前兩個功能來說，這個功能長期不被重視，目前我國失業保險基金中還沒有預防失業方面的專項基金，也沒有相關的預防失業政策措施出臺。2008年金融海嘯席卷全世界，我國由于預防失業政策措施缺位導致大量企業破產，從業人員失業，這說明預防失業這一功能也不容忽視，其在事前更能化解失業的危害。

四、完善我國失業保險制度的對策

1、進一步拓寬失業保險的覆蓋范圍

失業保險條例的基本原則是將所有具有失業風險、依靠工資收入的勞動者都納入覆蓋范圍。制度發展方向可依據公民的個人依法所得收入及同行業的失業風險系數界定失業保險的投保標準，避免由于工資和失業概念的格式化而造成的個體工商戶、農民工等特殊群體的漏?，F象。[5]

2、加強立法、執法等法制建設

一方面加強失業保險立法，增強失業保險制度實施的規范性和權威性。在依法治國的時代，加強立法是解決問題的根本制度保障。目前，我國失業保險制度還沒有專門的法律。雖然國務院制定了《失業保險條例》，但它僅僅是國務院頒布的行政法規，還沒有上升到全國人大及其常務委員會的高度，它僅僅是一個失業保險的實施規范，這無疑影響它的法律效力。

另一方面執法人員在執行時要嚴格審查資格條件，同時建立相應的機構，失業保險的對象是失業者，但它的目的是在于通過保障失業人員基本生活促進再就業，因而同其他社會保險相比資格條件嚴格。

3、認真做好失業保險基金監管和失業動態監測

事關失業者生計的失業保險基金必須在適用上做到恰到好處，把好鋼用在刀刃上。做好失業保險基金的監管，一方面，要完善失業保險基金的收支規章制度，切實加強失業保險基金的日常監管，強化內部控制，嚴格支出使用程序，確保基金絕對安全；另一方面，失業保險基金管理部門必須如實做好基金使用賬單，定期向社會公開基金使用情況，接受全社會的監督。企業、個人也可以再符合條件并提出申請的情況下查詢就業保險基金的明細賬簿，防止基金濫用。于此同時，為了準確判斷就業形勢，了解失業動態，國家進行失業動態監測指導、各地積極配合做好失業動態監測工作也能有效促進就業，維護經濟平穩推進。

4、重視失業保險的再就業和預防失業功能

失業保險基金在用于失業保險金發放中，應堅持權利和義務相聯系原則，只對繳費者發放，但在再就業和預防失業功能上可以擴大范圍至所有需要找工作的勞動者。因此，我國應該在失業保險基金中列出用于再就業和預防失業的專項資金，以促進再就業，緩解我國失業壓力，同時從根源處盡量預防控制失業現象的發生。例如再就業方面我國可以積極開展再就業培訓，開專場招聘會，為失業者提供工作崗位等。預防失業方面可以從以下方面著手，例如當企業效益低下的時候，可以針對企業推出工資性補貼和培訓補貼等，以提供創新技術、管理水平等改善企業效益。針對大學生就業難，大學生畢業即將失業這一問題，可以由通過預防失業專項基金，提供大學生實習機會，使大學生在學校期間能夠很好的了解就業市場所需，查漏補缺，從而從根源處預防失業的發生。

參考文獻：

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[3]齊秋瑾、俞來德，淺論我國失業保險制度存在的不足與對策，法制與社會，2010年5月（下）[4]胡長靜，我國失業保險制度的發展及反思，特區經濟，2012年3月 [5]韓正云，新形勢下我國失業保險制度研究，企業導報，2011年第17期 [6]楊輝、張蓉蓉，論我國失業保險功能的缺陷與完善，行政與法，2009年 [7]呂學靜，中國失業保險面臨大考[J]，中國社會保障，2009年

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[16]斯滿紅，我國失業保險制度存在的問題與改革的思路，社會工作，2011年12期

第三篇：我國養老保險制度現狀及問題和對策

我國養老保險制度現狀及問題和對策 內容摘要：養老保險是一種社會保險，是根據國家法律規定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。養老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經濟體制，促進改革、發展和社會穩定都具有十分重要的意義。社會統籌與個人帳戶相結合模式在現收現付的基礎上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養老保險前進的道路是十分曲折、困難的。結合我國的實際情況，針對我國社會養老保險在實踐中出現的一些問題，查找出現問題的原因，借鑒國外的一些經過實踐而逐漸成熟的經驗，淺談我國養老保險制度的完善。

一、我國養老保險的現狀

20世紀80年代實行養老保險社會統籌試點開始進行改革探索,90年代改革全面展開并不斷深化,建立了由國家、企業和個人共同負擔的基金籌集模式,確定了社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式,統一了企業職工基本養老保險制度。社會統籌與個人賬戶相結合。社會統籌部分采取現收現付模式,均衡單位負擔;個人賬戶部分采取積累模式,體現個人責任,全部由個人繳費形成。

養老保險基金主要由企業和職工繳費形成,企業繳費比例一般不超過企業工資總額的20%,個人繳費比例為8%,由用人單位代扣代繳。財政每年對中西部地區和老基地給予養老保險資金補助。2007年中央財政給予養老保險資金補助873億元、地方財政補助260億元。城鎮個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費標準為當地上在崗職工平均工資的20%,其中8%記入個人賬戶。

從長遠看,基本養老保險應當實行全國統籌,但是,在目前的財稅體制下,實行全國統籌難度比較大。因此,統籌層次比較低,2007年底,全國共有17個省市實現了省級統籌,能夠在全省統一調度使用養老保險基金,其他地方仍在實行縣市級統籌。截止到2008年底，全國參加城鎮職工基本養老保險人數為21890萬人，其中在職人員16597萬人，離退休人員5293萬人。統籌層次不高,難以發揮社會保險的互濟和調劑功能,不利于提高管理水平,在一定程度上影響了勞動力的合理流動。而且轉移接續困難,影響了勞動者參保的積極性,有的地方允許退還外來務工人員所繳的個人賬戶部分養老基金,形成“退保潮”,使養老保險制度名存實亡。

二、社會統籌與個人帳戶相結合的出現及意義

社會統籌是指依靠國家立法和行政保證，對社會養老保險基金進行統一籌集、統一管理、統一支付的社會基本養老保險形式。社會養老保險基金屬于社會公共基金，歸投保人共同所有；養老金的支付一般采取規定受益的方式，具有很強的社會財富再分配的性質。社會統籌表現為養老保險基金的現收現付，主要是使養老基金成為活動基金，加強現金的流通，它正常運行的最重要前提條件是長期相對穩定的人口結構和表現為退休人口占生產性人口比重的經濟負擔比率；以現收現付為特征的養老保險基金的社會統籌，更多強調的是短期尤其是內的財政收支平衡；強化社會養老保險制度的收入再分配，較好地體現市場經濟所要求的社會公平。社會統籌還使社會養老保險基金與國家的整體財政預算相協調，有利于社會養老保險基金預算項目和國家的其它各項財政預算項目相聯系，保證社會養老保險基金的收支在內達到平衡，有利于國家整體經濟的運行。

個人帳戶是在國家立法和行政約束力的保證下，由政府推行的勞動者在職期間強制儲蓄以防備退休后的養老風險的制度，其核心是“自我保障”，它是個人帳戶基金屬于投保人個人所有，不作社會調劑使用。個人帳戶基金籌集采用的是完全積累的方式，規定繳費，自我受益。個人帳戶投保人的待遇水平是由個人預繳?？顐涓督鸬亩嗌贈Q定的，最終取決于勞動者投保期間的長短、繳費的多少和投資回報率的高低。勞動者和用人單位依法逐月交納保險費，歷

經全部就職過程，積聚起社會養老保險基金，到勞動者退休時或者一次性連本帶息返還給交費人，或者按照一定比例逐月進行發放，以保障退休職工的基本養老需求。這是個人收入在其一生中的縱向平衡分配的過程，這種方式要求將一個人一生受保險期間所需的養老保險金通過科學的保險精算預測，按照一定比例平均分攤到勞動者一生的勞動期間內，使勞動者工作期間的部分收入能夠延遲至退休期間使用。因此，社會養老保險基金的個人帳戶形式是將勞動者就業期間的部分收入以延期支付的形式表現為其退休時領取的養老金。

社會統籌與個人帳戶相結合在現階段究其實質是現收現付的社會統籌模式與完全積累的規定繳費模式的綜合，它是通過國家立法，采取強制性手段，統一籌集社會養老保險基金，建立或選擇專門的機構對基金統一管理。社會養老保險基金的一部分供基金全體受保人共同調劑使用；余下的基金部分進入個人帳戶，歸受保人個人所有，并作為計發養老金待遇和繼承的基本依據。可見，現階段我國社會養老保險基金的“個人帳戶”是由原來制度中現收現付的一定比例和改革后采取的完全積累基金的一部分構成的。

三、實施中出現的問題

1、在實踐中，社會統籌常常只能顧及當前社會養老保險基金的收支狀況，而無法顧及到未來人口老齡化和可能出現的經濟危機對社會養老保險制度所帶來的風險，社會養老保險基金的長期平衡是社會統籌的難題。而大數額的人口進入養老金領取者的行列，這無疑會給社會養老保險基金的籌集帶來巨大的壓力。由于積累的個人帳戶由于要求收支平衡的期間過長，容易受到通貨膨脹的嚴重影響，一旦遇到大的經濟危機和金融危機，養老金個人帳戶的貶值風險無法抵御；而且，單純以個人交納的保險費數額來決定養老金給付數額的模式下，社會的低收入者或負擔重的勞動者往往難以通過自身預提積累的保險金滿足維持退休后最基本生活水平的需求。

2、機制轉軌過程中存在著巨大的資金缺口。社會養老保險基金從現收現付模式轉向“社會統籌與個人帳戶相結合”的部分積累模式，從財富流動的機制上來看，新制度下的勞動者除了要為自己繳費之外，還必須為退休的上一代再交一次費用?，F收現付模式向積累模式的轉換過程中，存在著一代人必須養活兩代人的難題，即當代勞動者在為自己積累資金、充實自己的“個人帳戶”之外，還必須繳納足夠的基金養活上一代人。

3、在社會極度進步的時代，經濟高速發展也帶來了極不穩定的因素，企業破產導致下崗職工增多，社會養老保險基金的籌集更加困難。由于各種因素所致的經營不景氣、頻臨倒閉或破產的企業很多，同時，下崗職工的人數也因此而增多。雖然企業破產了，職工下崗了，但時間不會停止，由此產生的養老保險基金還得繼續交，但下崗的職工拿不出這部分資金，但退休的那部分職工的退休工資還得繼續發放，在這種情況下，社會養老保險基金只出不進，社會統籌的入不敷出就將不可避免。不僅如此，一方面企業經營困難，另一方面又需要被迫不斷地提高繳費率去應付日益增長的養老金支付壓力，不僅社會養老保險基金入不敷出，由此也導致收入分配的巨大差距，乃至進一步拉大地區之間社會經濟發展的水平。即使是在省市級“社會統籌”的范圍內，不同縣市的社會養老保險基金的盈虧也涉及到當地的人口結構、制度的覆蓋范圍、企業的繳費能力、社會養老金的替代水平和基金征繳到位率等諸多因素，差距過大也會造成社會養老保險基金統籌和調節的困難和壓力。

4、缺乏政府的財政投入。在1995年的《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中規定“基本養老保險基金發生困難時，由同級財政予以支持”。但在實際工作中，有關支持的手段、力度、范圍和財政基金的來源卻沒有明確的規定，所以此種支持很難到位。綜上所述，社會統籌與個人帳戶相結合模式在現收現付的基礎上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養老保險前進的道路是十分曲折、困難的。

四、出現問題的原因

出現以上問題，一部分原因是養老金管理不善造成的。我國的養老金制度并沒有遵循切合實際的核算原則實施管理，或者說是很多因素導致無法切實遵照國家規定的制度實施，結果是繳費水平不足以支撐養老金的支付；以享受特殊待遇的職工為服務對象的特別養老金制度更是如此。國家公務員可以不向該養老金制度繳納任何的費用而在養老保險上都作為視同繳費，退休后都能享受到非常豐厚的養老金。另外，有些國家的養老金制度普遍存在逃避繳費的弊病，由于中國的計劃生育政策，老齡化趨勢不斷加強，計劃生育政策出現的弊端將在養老這一領域出現，有調查顯示，未來幾年，將出現兩個年輕人養活四個老人的狀況，這不僅意味著有更多的人有資格領取養老金，致使養老金的支付費用增加，而且還意味著為養老金領取者提供經費的在職職工人口比例在下降。目前的社會養老保險基金仍然是現收現付式的，許多地方發放養老金只能是拆東墻補西墻，拖欠職工養老金的現象也是屢見不鮮，交費人養老金難以兌現的風險在日益加大。更值得注意的是，有些企業，特別是非國有企業對參加社會統籌的熱情不高，近年來社會養老保險基金的籌資情況不容樂觀，拖欠或逃避繳費的企業有增加的趨勢。就個人帳戶上的資金積累而言，按照統一制度的要求，個人繳費要逐步增加到8％，條件允許和經濟發達地區被要求加快增加提取的速度。與此相應，企業按比例劃撥的部分也要同步增加。這樣做固然對個人繳費有某種激勵作用，但社會財富的流動方向卻是與社會養老保險的設計目標是相違的。因為，按照現有的制度安排，經濟效益越好的企業，職工的工資收入就越高；經濟效益越差的企業，職工的工資收入也就越低，個人帳戶提取的比例即使相同，個人帳戶上養老金的積累額也是有差別的。工資差距越大，最后獲得的養老金收入的差別也就越大。而且，社會統籌部分的養老金水平，最后也要按照個人帳戶的“記帳比例”進行計算。這就是說，社會統籌與個人帳戶相結合模式的受益唯一的標準是個人和企業繳費的多少。顯然，這個模式中財富是向收入高的人群流動的，這與發揮社會養老保險在代際內部水平分配的功能，將高收入階層的財富轉移給低收入階層的既定目標是完全相反的。

由于必須用社會統籌的基金去償還舊制度對上一代人的欠債，難以在代際內部進行收入的再分配，這就造成了當代人個人帳戶的“空帳”。由于必須用現在交費人的交費來支付現在已經退休的老職工的養老金，事實上部分積累資金又不得不去完成現收現付的目標，個人帳戶也就只能有名無實。而由于現階段的部分積累基金還不夠上一代人的現實養老金，無論是個人帳戶，還是部分積累，就都只是一個構架而已。

目前，當代勞動者一代除了要為自己積累一個“個人帳戶”之外，還必須拿出另外的繳費比例來養活退休的老年一代，一代人要承受兩代甚至兩代人以上的繳費份額，以償還幾十年現收現付留下的養老金欠債。在新舊模式轉軌、同時又面臨人口老齡化的情況下，工作中的一代所承受的繳費壓力和在收入再分配中的犧牲是不難想象的。

五、近年來國外養老保險制度改革主要趨勢及對我國的啟示

當今世界各國養老保險制度一般概括為4類：

(1)福利型。以英國的庇古、凱恩斯和貝費里奇的經濟理論為基礎構建的一種以國家為主的全民保障模式。其特點是強調全民性和公平性原則，以及統一繳費、統一給付，基金主要由國家承擔。西歐和北歐的一些國家實行這一模式的社會保障制度。

(2)社會共濟型。該模式由德國政府首創，美國、日本、荷蘭等國也實行此模式。“社會共濟型”模式強調“選擇性”和“個人責任”原則，主張支付標準與個人收入、交費相聯系，費用由國家、企業、個人三方負擔或其中兩方負擔。

(3)國家保障型。該模式的理論根據是馬克思在《哥達綱領批判》中關于“必要勞動”和“剩余勞動”的劃分以及列寧提出的“最好的工人保險形式是國家保險??”，即國家責任主體說。其突出特點是社會保障資金完全由國家承擔，個人不交納任何保險費。前蘇聯和東歐社會主義國家，以及中國傳統的社會保障制度都實行這一模式。由于蘇聯的解體、東歐

國家政治經濟體制的變化，以及中國等社會主義國家市場經濟體制的改革，該模式正處在劇烈的變革之中。

(4)“個人儲蓄型”。以新加坡為代表的一些東南亞國家實行該模式。其特點是國家立法強制性地由雇主和雇員交費，以職工個人名義進行儲蓄。上述各種養老保險模式的運作都面臨著新的問題和挑戰，比如人口結構的變化及人口老齡化的加快，經濟發展速度減慢和通貨膨脹加劇;國民需求提高及政府開支增大，國家財政負擔過重;福利國家的高福利和高稅收政策削弱了市場對勞動力供求關系的調節等等。世界各國都在積極探索新世紀養老保險制度的新模式。在此簡述較為典型的英國、美國、新加坡養老保險制度改革的主要趨勢：

1.英國“福利型”養老保險制度改革的主要趨勢。號稱福利國家的英國自20世紀70年代以來，出現了對福利國家理論的信任危機，以及社會保障財政的危機，整個社會保障體系受到很大沖擊，體現在整體保障制度(含養老保險)和給付水準都大幅度降低。如把社會保障支柱之一的家庭津貼列入削減范圍，即把第一子女從家庭津貼中排除在外，同時把家庭津貼作為課稅對象;把原來作為“安全網”的“國民扶助”改為“補充給付”，形成“家庭所得補充制度”(FIS)，并把扶助對象限定在周勞動時間30小時以上的勞動者范圍之內。上述措施對養老保障的沖擊也是較大的。近幾年來，英國為完善本國的養老保險制度，采用了許多改革舉措，其“福利型”養老保障模式變革的主要趨勢體現在以下幾個方面：(1)增收節支，提高社會保險稅率，增加養老保險基金財源;(2)徹底改革養老保險制度，確保公民過上更有保障的退休生活，恢復國民對養老金制度的信心;(3)養老保險項目實行私有化，強調雇主的責任，改變國家統一付費的體制;(4)規范養老保險在內的社會保障管理體制，打擊和防止福利欺詐。

2.美國養老保險制度的主要發展趨勢。美國型的社會保障，主要是通過自由競爭和經濟增長，擴大第一次所得分配，以此來確保國民生活的安定和社會的保障。美國型的養老保險制度經歷了兩個階段。第一階段是養老保險制度的建立階段(1935～1939年)，國家以頒布《社會保障法》的形式建立了養老保險項目，實行“籌資對應主義”即給付與籌資對應。

第二階段是1939年至今，它的標志是1939年修改的《社會保障法》，從而使社會保障的給付部門擴大，養老保險擴大到老人的健康保險也包含在內。此階段強調“需求對應主義”，即給付與需求對應，從而使給付水準有了逐年提高。美國型的養老保障有以下特點：(1)聯邦政府對養老保險基本不提供財政援助，它的意圖顯然是強調水平性(或時間性)的再分配。

(2)迄今仍未建立一般通用的以全體老齡者為對象的老齡年金制度。

進入21世紀，美國的養老保險制度的變革主要有以下發展趨勢：(1)養老保障機制多重化。突破由政府履行保障職能的單一保障方式，以私營保險為主、政府保險為輔、自愿性保險為補充，組成多重保障機制。在管理體制上則采取以政府管理與私人管理相結合的強制性和競爭性相混合的管理模式。(2)養老保障私營化。政府通過立法，實施各項免稅優惠政策，加強對私營社會保障業的管理，促進私營社會保障市場的發展。(3)年金保險儲蓄化。強制性儲蓄和自愿性儲蓄相結合的職業年金保險將成為未來美國養老保險的主要模式。(4)彈性退休制度將取代強制退休制度，勞動者在70歲以前，仍有權繼續就業。

3.新世紀新加坡公積金制度面臨的挑戰。新加坡的公積金制度實施40多年來，已完全實現了規范化和法制化，參加這項制度的人口占總人口的2/3以上。新加坡的中央公積金制度在取得巨大成功的同時，也面臨諸多方面的挑戰。具體表現在以下幾個方面：(1)該制度只具有強制儲蓄性質，缺乏互助、互濟、分擔風險的功能，社會化程度低。(2)養老金種類單一，缺乏多層次的保障體系，在國家經濟不景氣時，養老金的支付面臨困難。(3)過度的儲蓄導致需求不足，經濟衰退。(4)雇主繳納高額保費，企業負擔重。新加坡公積金的繳費率隨著社會保障功能的擴展和工資水平的提高而不斷攀升。雇主將所繳納的公積金計入產品成本，成本升高，削弱了產品的國際競爭力。(5)中央公積金制度拉大了社會收入分配的差

距。該制度在使一些人的福利變得更好的同時，也使另一些人的福利相對來說變壞。對此，新加坡政府正在制定面向ZI世紀的社會保障制度改革方案，如：擴大養老金來源，鼓勵國民參加商業人壽保險;增加新的公積金投資計劃，適當擴大投資范圍，拉動消費需求;在不影響中央公積金制度的實施情況下，適當降低總投保費率，減輕企業負擔，提高產品的國際競爭力等。

綜上所述，各國養老保險法制化都走過了一個相當長的歷史時期，各種養老保險模式在當代經濟發展的過程中，已經顯露出各自的利弊。為適應各國經濟發展的要求，各國都在進行養老保險制度的改革。改革的重點主要包括：(1)受世界性人口老齡化的影響，在養老保險上，進行著兩種不同的改革：一種是延長退休年限，以增加養老金供款數量;另一種是提前退休，以減輕就業壓力。(2)在養老保險資金籌集模式上，也在相互比較與吸收借鑒，完善適合自己國情的籌款和供款模式。(3)為正確處理經濟發展與社會保障的關系，各國在養老保險資金的籌集上，都在開始考慮減少國家責任，增加個人自我保障責任的辦法。

根據我國國情，我們可以從英、美及新加坡三個國家的養老保險制度改革中吸收經驗，得到如下啟示：(1)我國的財政支出方面早已有危機也應減負;(2)我國職工的退休年齡應適當延長，不同性質的勞動者不應“一刀切”規定退休工齡，性別也不應是退休年齡的考慮因素;(3)養老金的籌資模式必須拓寬渠道;(4)多層次養老保險結構中，勞動者個人的自我保障責任應適當增加等。

六、我國養老保險制度的完善

1997年7 月國務院領導在全國統一企業職工基本養老保險制度工作會議上指出在深化（社會養老保險制度）改革過程中，暴露和反映出了一些問題。一是多種養老保險辦法并行，給管理工作帶來諸多困難；二是基本養老保險水平差距過大，存在攀比待遇水平的現象；三是基金統籌層次過低，調劑能力弱，少數經濟效益不好的地區和企業，離退休人員的基本生活難以保障；四是個人繳費到位的速度慢，個人帳戶的功能沒有得到充分體現；五是國家關于基金管理的規定沒有得到認真執行，擠占挪用養老保險基金的問題比較嚴重。”這些問題，使社會統籌與個人帳戶相結合模式的環境風險和目標風險都在加大。因此，采取什么樣的政策和措施，化解風險，保證社會統籌與個人帳戶相結合模式能夠順利地運行，是目前實際工作中最重要的問題。

1、加強養老保險制度涉及廣大人民群眾的切身利益，并且經營管理的期限長達數十年，因此應當針對已經出現的問題分別完善幾個層次的立法，如社會保險（障）法、養老保險管理辦法等，規范籌資方式，明確管理機構和經辦機構，規范資金的運用與投資，加大處理違規行為的力度，統一監管標準，保障資金的安全，促進養老保險制度體系的發展。

2、社會養老保險基金的籌資。一般來說，社會養老保險基金制度的最終實現目標有三個方面。首先是能夠建立充分的基金儲備，以保證國家社會養老保險計劃的順利運轉，實現保險功能，這是社會養老保險基金制度運行的根本目標。其次，社會養老保險基金籌集的各個環節，都要充分保證社會經濟運行的效率性，而不能對社會經濟發展造成障礙。第三，通過其特有的財富轉移機制，達成社會收入第二次分配的目標，努力做到社會公平?！吧鐣y籌與個人帳戶相結合”模式，既能夠通過統籌機制照顧退休人員的現實利益，保證社會養老保險基金現收現付功能的實現，又設立個人帳戶著眼于工作著的現在一代人的長遠利益。在實踐中它既能夠發揮現收現付模式和完全積累模式的長處，又在一定程度上互補了二者的缺陷。社會統籌與個人帳戶相結合模式的關鍵是基金的來源。只有國家、企業和職工個人共同承擔基金籌集的責任，共同參與、共同努力、相互協調才可能保證財源的穩定性。傳統的體制下，國家已經無力繼續支撐不斷增長的社會養老保險費用，實際上現收現付模式已經破產。但是國家作為社會保障的主體，組織、協調并保證社會養老保險制度的順利運行是其根本的權利和義務。推行社會統籌與個人帳戶相結合模式是創新性的嘗試，在目前社會養老保險基

金運行風險加大的情況下，國家需要加大參與和干預的力度。

3、國家對上一代人的債務，可以尋求一定的補償辦法：一是從現有的國有資產存量中取一部分補充其漏缺。我國在對國有經濟結構進行調整改組，自然要涉及對國有資產進行重新配置，可以結合這一過程，劃出部分國有資產補充到社會養老保險基金中去；二是國家財政應劃撥資金對社會養老保險基金進行援助。比如為按時按數額繳納社會養老保險的企業實行稅收優惠政策等。因為，養老費用應屬于勞動力再生產費用的范疇，這筆費用本來可以作為勞動者的勞動報酬發給職工個人支配，職工用這筆費用選擇如何進行養老。現在國家從社會安全的需要出發，建立了社會養老保險制度，由企業代替職工個人繳納了用于職工養老的費用的一部分，即社會養老保險基金。顯然，這部分費用本來就不構成企業的利潤部分，不存在納稅的問題。因此，所謂財政讓利只是一種推動經濟發展的激勵模式。

如果國家財政不投入，靠企業和勞動者個人是不可能承擔得了的。再者，政府財政承擔部分社會養老保險基金，減輕了企業的負擔，不僅有利于企業改革，更有利于企業參與國際分工，增強其在國際市場上的競爭力。解決社會養老保險基金危機的合理、公平的做法就是政府財政及時注入資金實施援助。

4、應建立最低養老金制度。社會統籌與個人帳戶相結合模式中，社會收入有從下向上、從貧向富流的傾向。對生活困難的企業下崗職工征收社會養老保險費不利于社會保險的基本原則，若對他們免征費用，首先是社會養老保險基金承受不了，再者不出力而吃飯的局面會難以控制，而且對繳費者也構成了不公平。因此，建立一個社會最低養老金，維持低收入者養老生活，使人人都有飯吃。

5、確保保險基金的增值?？梢酝ㄟ^把死的那部分資金投入運營的方式來增加基金的收入，利用社會保險基金進行投資，購買國債或者存入國有商業銀行等。這樣一來，國家長期建設需要的資金可以依賴于此而解決一點，因此，承著金融風險的逐步解決，國內資本市場的進一步規范，應積極開拓基本養老保險基金的投資市場，將養老保險基金的投資方向著眼于建設周期較長、有穩定回報的長期投資領域。以真正發揮長期資金的優勢，創造最大的經濟效益；而經濟效益的提高不僅將直接對國民經濟產生良好的影響，同時又間接實現了基金收入的穩步增加。

6、逐步建立并完善農村養老保險。我國是農業大國，應加大力度進行農村社會養老保險立法，制定出適用于農村的養老保險制度，保證農村養老保險制度的實行，依法監督、管理農村社會養老保險的實施，并確保農村養老保險基金保值增值。

第四篇：淺談我國失業保險制度存在的問題及解決對策

淺談我國失業保險制度存在的問題及解決對策

【摘要】

受經濟危機的影響，我國大批企業倒閉、員工失業，加之高校畢業生數量激增，就業形勢不容樂觀。失業保險作為社會保障體系的一個重要組成部分，在保障失業人員的基本生活和再就業方面發揮著重要的作用。由于我國失業保險制度起步較晚，在立法層次、覆蓋范圍、基金籌集、資格審查以及再就業功能等方面存在一定問題，因而需要對我國的失業保險制度的立法現狀和失業保險制度存在的問題進行反思，以真正建立起適合我國現階段國情和經濟社會發展水平的失業保險制度?！娟P鍵詞】失業保險制度 存在問題；對策失業保險是指勞動者由于非本人原因暫時失去工作，致使工資收入中斷而失去維持生計來源，并在重新尋找新的就業機會時，從國家或社會獲得物質幫助以保障其基本生活的一種社會保險制度。失業保險作為社會保險制度的一個重要組成部分，是現代市場經濟運行的外部條件。通過實施失業保險可以對暫時不能實現就業的勞動者給予經濟上的幫助，以保障他們的基本生活，提供再就業服務，把失業造成的消極影響降低到最低限度，緩解社會就業壓力。發展和完善我國的失業保險制度，對分擔失業風險，解決失業問題具有十分重要的作用。

一、我國失業保險立法現狀

1986年，為配合國營企業勞動用工制度改革，國務院頒布施行了《國營企業職工待業 保險暫行規定》，開始探索建立失業保險制度。1993年，按照深化國有企業改革的總體要求，國務院頒布施行了《國有企業職工待業保險規定》，對原有制度進行了局部調整。1999年，國務院頒布施行了《失業保險條例》，對失業保險制度作了重大調整，該條例的實施標志著失業保險制度已形成了完整的體系，按照條例規定，國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業和各類事業單位(如學校、醫院、科研院所等都在參加失業保險的范圍之內，對保障失業者的基本生活和抵御失業風險方面起到了重要作用。除上述立法之外，勞動和社會保障部還先后頒布了《關于事業單位參加失業保險有關問題的通知》、《關于調整失業保險基金支出項目有關問題的通知》等部門規章。各省、自治區、直轄市在制定地方性法規、規章和規范性文件方面也取得了明顯進展。

二、我國失業保險存在問題

我國已初步建立起了較為完善的失業保險法律體系。但在具體實施過程中，我國失業保險還存在著一些不足和問題需予以完善。

首先，失業保險的覆蓋面小，實施范圍過窄。我國《失業保險條例》關于失業保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但根據我國規定，失業保障對象僅限于城鎮企事業單位的職 工，私營、三資企業還未完全納入，在農村除了少數合同制工人享受有限的失業保險待遇外，大量農民工也被排斥在正式的失業保險制度之外，至于鄉鎮企業職工也不在涵蓋范圍內，真

正失業風險大的人群，如靈活就業，暫時就業的人員反而沒有參加保險，所以說失業保險覆

蓋范圍依然過窄，既不能體現失業保險的社會性特點，也不利于市場經濟的發展。

隨著市場

經濟的發展，我國現階段非公有制經濟已經成為國民經濟的重要組成部分，成為吸納就業的

主要渠道。

在激烈的市場競爭條件下，他們同樣面臨著失業的風險，如果不將他們納入到失

業保險范圍，這些職工失業后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業保險的

覆蓋范圍，將這部分人員納入失業保險范圍之內。

第二，失業保險標準過低，缺乏相應的配套措施。

目前我國對失業人員的配套措施并不

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養生問題

母嬰保健

養生小常識

完善，現行的失業保險制度所提供的保障能力是有限的。

失業保險的標準存在著地區上的不

平等，在經濟發達的城市和地區，失業保險金相對充裕，發放資金較多且相對公平

;

而經濟

落后地區，失業基金征繳不到位，保險金的發放差距較大。

在失業保險的繳納和領取標準上，目前我國規定的失業保險金標準偏低。我國的失業保險金是按照低于當地最低工資標準、高

于城市居民最低生活標準的水平，由省、自治區、直轄市人民政府確定。

目前我國失業保險

金的標準確定為低于最低工資標準，比最低工資標準還低，使失業者在領取失業保險金后難

以滿足最低基本生活的需要，大大削弱了失業保險功能，不能很好的發揮失業保險的最初作

用。

從目前失業保險所發揮的作用看，很多地方僅停留在生活保障上，在促進失業人員再就

業方面發揮的功能還不夠。

針對失業人員實施的職業培訓、轉業培訓等配套工作也是不夠的，這些配套措施要么基本上集中于經濟發達地區的再就業服務中心、要么就形同虛設，沒有發

揮應有的作用。

第三，.我國失業保險立法層次低，立法滯后，缺乏較高的法律效力和相對完善的法律

責任。

迄今為止，我國還未頒布社會保險的專門法律，改革的依據多是以政府或政府職能部門

名義頒發的行政法規及一般性文件。雖然《失業保險條例》提供了依據，但其權威性強制性

不夠，削弱了社會保障制度的權威性和有效性，造成中央政府調度不靈 ，統放不分，中央政府

和地方政府以及官方與民間職責劃分不清的問題。

《失業保險條例》僅僅是國務院頒布的一

個行政法規，還沒有上升到全國人大常委會立法的高度，它僅僅是失業保險制度實施的一

個基本規范，不是失業保險的基本法，這無疑影響它的法律效力。

與此同時，《失業保險條

例》

由于欠缺相應的法律責任的規定導致它的實施機制較弱

: 一方面失業保險基金籌資困難，大部分城鎮事業單位不按時上繳失業保險費，出現失業保險費

“ 不繳

” 或

“ 欠繳

” 行為，《社會

保險費征繳暫行條例》

條雖然規定加收

% 的滯納金 ，并且在

條規定拒不交納社會保

險費及滯納金的可以提請人民法院依法強制征繳，但整個罰則并未規定對強制征繳未果的

法律制裁，使社會保險費的繳納義務人存有僥幸心理，使這種拖欠繳費的行為得不到強有

力的懲處。

第四，現行失業保險制度難以解決大量的青年失業問題。

2011

年普通高校畢業生有

660

余萬，所以

2011

年的就業形勢仍不容樂觀。據介紹，在我國城鎮登記失業人員中，35 歲以

下的青年人比例為

70%。世紀

年代出生的接受高等教育的青年，以每年

300 萬至

400

萬的規模進入就業市場。根據各級學校招生人數的統計預測，2008

年以后，高中以上學歷 的勞動力開始成為勞動力市場的主體。

到

2011 年，大學層次畢業生數量將達到峰值，約

758 萬人，未來相當長的時間內大學生就業壓力不會減弱。

未來幾年內，失業可能性最大的是這

些人，而這個年齡階段的人群一般都有一定的家庭負擔，失業的影響會嚴重波及其家人生

活。一旦失業后失去了基本收入來源，僅靠微薄的失業保險金維持家庭基本生活是很困難的。

但是現行的統一發放失業保險金的制度無法解決這個問題。

現行失業保險制度難以解決

我國特有的嚴重的隱性失業問題。

由于受傳統經濟體制的影響，我國在經濟體制轉軌過程中

隱性失業現象較為嚴重。隱性失業者通常因為工作不穩定或者收入不高而隱瞞其就業事實, 他們在取得較低工資收入的同時也領取部分失業保險金。

由于缺乏有效的審核監督機制使得

這部分人的行為不僅影響了失業保險制度的公平，也造成本來微薄的失業保險基金流失，使失業保險制度運行更加困難，且缺乏公平與效率。

最后，失業保險管理體制不健全，缺乏有效的監管機制。

當前我國失業保險金的領取資

格審核不夠嚴格，缺乏有效的監督機制，導致一部分人在就業的過程還領取失業保險金。

失

業人員與原單位終止勞動關系，按規定辦理了失業登記手續，領取失業救濟金，但其重新就

業后卻沒有辦理相應的就業手續，也未繳納勞動保險，使管理部門無法對其進行有效的管理。

對人員就業情況無法真實的掌握，使得在領取失業保險金的人群中存在大量的“隱性就業”

問題，失業保險金發放有失公正公平。由于監管不力，保險基金在管理上也存在混亂現象。

失業保險基金管理不統一，管理機構分散，管理層次過多，各地保障標準不一致，無法對其

進行統一有效的管理，使基金管理在制度運行上出現不協調現象。

我國缺乏相應的失業保險

法律、法規，失業保險基金的收支、管理和營運等各個環節出現的問題缺乏相應的法律解決 機制，事后又缺乏有效的法律監督，失業保險基金被挪用、擠占和貪污的現象屢屢發生。

由

于缺乏有效的監督機制不僅影響了失業保險制度的公平，也造成失業保險基金流失，使失業

保險制度運行更加困難，缺乏效率與公平。

這些因素的存在嚴重影響了失業保險制度的運行

效率。

三、解決措施

要解決這些問題，我們應該逐步擴大失業保險的覆蓋范圍。

失業保險作為社會保障的一

種形式，應當是覆蓋全社會的，涵蓋所有勞動者，而無論其居住地和職業如何，都應納入失

業保險的范圍之內。

我國失業保險制度起步較晚，覆蓋面過窄，應當考慮將各種社會團體工

作人員、目前尚未納入失業保險范圍的各種企業職工，包括國有企業的農民合同制工人、鄉

鎮企業職工、個體工商戶及其雇工等，都納入到國家統一的失業保險制度中，使失業保險制

度適應市場經濟發展的需要，更好的發揮其作用。

對于

《條例》

規定應該參加失業保險而沒

有參加的單位和個人，政府相關部門應在失業保險費征繳措施上下功夫，強制其參加失業保

險。同時，在修改《失業保險條例》或制定《失業保險法》時，應對失業保險對象作進一步 的補充規定，細化國家公務員參保及其失業人員享受失業保險的具體規定，把農民合同工納

入失業保險覆蓋范圍。

我們還要完善勞動就業服務體系和配套措施。

隨著科學技術的發展和失業人數上升，企

業對員工的自身素質和技術水平要求越來越高，失業人員再就業的難度會有所提高。

我國的

失業人員主要是教育程度和技能水平較低的勞動者，這部分勞動者工作層次較低，勞動力價

值不高，而且面臨著更容易失業的風險。

我國失業保險制度應當強化其就業促進的功能，將 失業保險工作的重點逐步轉移到廣開就業門路，積極促進就業上來，更多重視促進再就業在

失業保險制度中的功能。

各級政府部門應當建立起相應的配套措施，加快勞動就業服務體系的建設，不斷提高就業服務信息，建立起規范的職業培訓、專業培訓和職業介紹機構，為失

業人員提供及時便利的就業服務。

為他們提供直接的就業培訓，既能提高他們抵御風險的能

力，又能提高整個國民素質和技能。因而失業保險基金中用于再就業服務的比重應當加大。

這種由政府直接出面，為失業者直接提供再就業培訓和再就業指導，以提高失業者的素質和

技能水平、幫助失業者盡快就業為目的的計劃，能夠更加有效地利用有限的基金資源，提高 失業保險基金的使用效率。

在完善強制性政策措施的同時，有必要考慮采取激勵用人單位參

保繳費的政策措施。

特別是失業保險與養老、醫療保險等比較，具有自身特點，更突出共濟

性，并非人人受益。有必要對連續參保繳費且未規模裁員的用人單位給予相應的費率優惠，比如對具有

年繳費良好記錄且累計裁員不超過

10% 的，給予

年的零費率優惠。

我們要加強對失業保險基金和各項制度的監管。

對于失業保險基金，國家應當加強失業

保險基金的監督和核查?？梢钥紤]建立起國家統一的監督機構，實行不定期監督，對失業保

險基金進行審計，及時向社會公布基金的收支狀況，披露相關信息，接受社會監督，逐步建

立健全失業保險制度的監督體系。

要充分發揮失業保險經辦機構的作用，還要切實加強與就

業服務機構的銜接和協作，防止一些人員在就業后，還領取失業保險金情況的發生。

筆者建

議，可以考慮建立起失業保險人員信用管理體制，對于故意冒領、采用欺詐等方式領取失業

保險金的人員，收回已經領取的失業保險金。同時還可以考慮將失業保險的各項管理工作、資金的收支使用等行為，實行計算機全國聯網管理，推廣應用標準化、統一化的管理方式，以增加失業保險基金的透明度和失業保險管理制度的科學性。

我們要建立失業保險與就業聯動機制。

從鼓勵和引導失業人員盡快就業出發，制定相應 的政策措施。

一是將待遇期限從

個月縮短為 個月。

這是從消極的方面減少失業人員對失

業保險的依賴。

二是從積極的方面鼓勵、支持失業人員盡快就業，使其就業后所得利益大于

享受失業保險的待遇，通過利益引導調動其就業積極性。有兩項措施：其一，對自謀職業、自主創業的，將其尚未領取的失業保險金一次性發給本人，既可以一定程度上解決其資金問

題，也可解除其擔心以后領不到這筆錢的顧慮。

還可考慮在此基礎上，再加發一部分，比如，加發尚未領取金額的一半。其二，對其他提前就業的，保留尚未領取的期限，繼續參保的，合并計算。就業后但按規定不在參保范圍的，比如，靈活就業，辦理失業登記并經認定，可

以繼續領取以前限期內的失業保險金。

第五篇：淺析我國失業保險制度中存在的問題及對策

淺析我國失業保險制度中存在的問題及對策

內容摘要：自2008年金融危機以來，尤其隨著是美債危機之后歐債危機的蔓延，我國大批企業倒閉、員工失業，加之高校畢業生數量激增，就業形勢不容樂觀。失業保險作為社會保障體系的一個重要組成部分，在保障失業人員的基本生活和再就業方面發揮著重要的作用。由于我國失業保險制度起步較晚，在立法層次、基金籌集、資格審查以及再就業功能等方面存在一定問題，因而需要對我國的失業保險制度的立法現狀和失業保險制度存在的問題進行反思，以真正建立起適合我國現階段國情和經濟社會發展水平的失業保險制度。

關鍵詞：金融危機 失業保險 問題及對策

愈演愈烈的美國次貸危機，使得眾多金融機構和中小企業遭受嚴重損失。隨著次貸危機向全球金融市場蔓延，受經濟放緩波及的國家和地區越來越廣，甚至有些國家瀕臨破產，全球失業人數激增。由次貸危機所導致的失業現象十分嚴重，隨著我國就業形勢的日益嚴峻和失業人數的劇增，加之我國失業保險法律法規并不完善，我國失業保險制度并沒有發揮真正的作用，失業保險本身具有保障失業人員基本生活和促進再就業的雙重功能。在目前就業形勢不容樂觀的條件下，盡快完善我國失業保險制度顯得更為重要。

一、現行制度主要內容和工作進展情況

1986年，為配合國營企業勞動用工制度改革，國務院頒布施行了《國營企業職工待業保險暫行規定》，開始探索建立失業保險制度。1993年，按照深化國有企業改革的總體要求，國務院頒布施行了《國有企業職工待業保險規定》，對原有制度進行了局部調整。1999年，國務院頒布施行了《失業保險條例》，對失業保險制度作了重大調整。其主要內容是： 失業保險的參保范圍是城鎮企業事業單位及其職工。省級政府還可以決定將民辦非企業單位及其職工、社會團體及其專職人員、有雇工的城鎮個體工商戶及其雇工納入范圍。城鎮企事業單位招用的農民合同制工人應當參加失業保險。

失業保險資金來源于三個方面：城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%，職工按照本人工資收入的1%繳納失業保險費，招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費；基金不足使用時，由地方財政給予補貼。省級人民政府報經國務院批準，可以調整本地的費率。

失業保險基金實行地方管理，在直轄市和設區的市實行全市統籌。省、自治區可以建立失業保險調劑金?；鸨仨毚嫒胴斦簦瑢嵭惺罩蓷l線管理。

失業保險金標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省級人民政府確定。待遇期限的具體標準是：失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿1年不足5年的，領取期限最長為12個月；滿5年不足10年的，最長為18個月；10年以上的，最長為24個月。領取期間就業的，尚未領取的期限可以保留。領取失業保險金必須符合三個條件：一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已辦理失業登記，并有

求職要求。

失業人員在領取失業保險金期間，按規定還可以同時享受其他失業保險待遇。包括：醫療補助金；失業人員如果死亡的，其親屬可以領取喪葬補助金和撫恤金；接受職業培訓、職業介紹的補貼。

《失業保險條例》頒布實施后，失業保險工作取得較快發展。參保人數從1998年（即《失業保險條例》發布前）的7928萬人增加到2007年底11645萬人，凈增3717萬人。累計為2500多萬失業人員提供了失業保險待遇，其間還向國有企業再就業服務中心調劑資金280多億元?；鹗杖霃?998年的68億元，增加到2007年的468億元，支出從52億元增加到221億元?？傮w看，失業保險在保障民生、維護穩定、促進改革中發揮了積極作用。

二、當前我國失業保險存在的問題

現行失業保險制度已實施9年時間，制度出臺時的經濟社會環境發生了很大變化，失業保險面臨許多新情況和新問題?，F行制度有多方面的矛盾和問題需要研究解決。但在具體實施過程中，無論保障范圍還是保障水平都不能滿足社會的需要。我國失業保險存在的問題可以從制度設計上和立法規范上分為兩個方面，均存在著一些不足和問題需予以完善。

（一）、比較突出的問題是：

1、基金滾存結余越來越多與制度功能發揮不充分的矛盾更加突出。全國失業保險基金結余達962億元，而全國月均失業保險金水平只有350元，醫療保障水平較低且游離于醫療保險之外，促進就業支出只有職業培訓補貼和職業介紹補貼兩項，支出也僅占基金總支出的不到15%（其中上海就占8%）。

2、預防和調控失業缺乏相應的手段，用人單位長期參保繳費卻得不到失業保險支持的矛盾急待解決。一些企業在面臨外部風險（人民幣升值壓力、外貿磨擦、結構調整等）時，可以利用失業保險制度采取相應的調控措施，幫助企業抵御風險，穩定職工隊伍，防止規模性失業，而現行制度沒有對其予以支持的功能。還有一些用人單位長期繳費而不裁減人員，也得不到失業保險的支持。從實際情況看，這也是失業保險得不到用人單位和職工足夠重視的重要因素。

3、現行制度覆蓋范圍局限于城鎮企業事業單位及其職工，建立城鄉統一的勞動力市場，要求打破城鄉和戶籍界限，為所有就業相對穩定的勞動者抵御失業風險提供制度保障。改善民生，保障低收入群眾生活，也要求改革目前失業保險金與最低工資聯動的機制，建立與繳費工資掛鉤的新機制，提高保障水平，增強制度吸引力。

（二）失業保險標準過低，缺乏相應的配套措施

在失業保險的繳納和領取標準上，目前我國規定的失業保險金標準偏低。從現行規定來看，失業保險金的給付額與失業人員失業前的工資是完全脫鉤的，目前我國失業保險金的標準確定為低于最低工資標準，比最低工資標準還低，使失業者在領取失業保險金后難以滿足最低基本生活的需要，大大削弱了失業保險功能，不能很好的發揮失業保險的最初

作用。從目前失業保險所發揮的作用看，針對失業人員實施的職業培訓、轉業培訓等配套工作也是不夠的，這些配套措施要么基本上集中于經濟發達地區的再就業服務中心、要么就形同虛設，沒有發揮應有的作用。

（三）失業保險管理體制不健全，缺乏有效的監管機制

當前我國失業保險金的領取資格審核不夠嚴格，缺乏有效的監督機制，導致一部分人在就業的過程還領取著失業保險金。失業人員與原單位終止勞動關系，按規定辦理了失業登記手續，領取失業救濟金，但其重新就業后卻沒有辦理相應的就業手續，也未繳納勞動保險，使管理部門無法對其進行有效的管理。由于缺乏有效的監督機制不僅影響了失業保險制度的公平，也造成失業保險基金流失，使失業保險制度運行更加困難，缺乏效率與公平。這些因素的存在嚴重影響了失業保險制度的運行效率。

三、完善我國失業度的對策和建議

（一）逐步提高失業保險的水平，建立多渠道的失業保險籌資方式

提高失業金標準，一方面要考慮國家財政的保障能力，另一方面還要考慮企業繳費能力。在我國必須按照政府、企業、個人三者共同負擔的原則籌資失業保險金，實行個人繳費體現了權利與義務的對等，可以增強職工個人的保險意識，同時也拓寬了資金來源渠道，有利于增強失業保險基金的承受能力。可以建立起多渠道的籌集方式。要不斷調動勞動者個人參保的積極性，合理分配政府、企業和個人三方的負擔比例，不斷拓寬失業保險基金籌措的社會渠道。

（二）完善勞動就業服務體系和配套措施

各級政府部門應當建立起相應的配套措施，加快勞動就業服務體系的建設，不斷提高就業服務信息，建立起規范的職業培訓、專業培訓和職業介紹機構，為失業人員提供及時便利的就業服務。為他們提供直接的就業培訓，既能提高他們抵御風險的能力，又能提高整個國民素質和技能。因而失業保險基金中用于再就業服務的比重應當加大。這種由政府直接出面，為失業者直接提供再就業培訓和再就業指導，以提高失業者的素質和技能水平、幫助失業者盡快就業為目的的計劃，能夠更加有效地利用有限的基金資源，提高失業保險基金的使用效率。

（三）加強對失業保險基金和各項制度的監管

對于失業保險基金，國家應當加強失業保險基金的監督和核查。可以考慮建立起國家統一的監督機構，實行不定期監督，對失業保險基金進行審計，及時向社會公布基金的收支狀況，披露相關信息，接受社會監督，逐步建立健全失業保險制度的監督體系。要充分發揮失業保險經辦機構的作用，還要切實加強與就業服務機構的銜接和協作，防止一些人員在就業后，還領取失業保險金情況的發生?？梢钥紤]將失業保險的各項管理工作、資金的收支使用等行為，實行計算機全國聯網管理，推廣應用標準化、統一化的管理方式，以增加失業保險基金的透明度和失業保險管理制度的科學性。

三、結語

由于金融危機的影響和我國經濟體制改革的不斷深入，造成我國大批企業破產，失業人數大幅度上升，這是不可避免的社會現象。失業保險是社會保障體系的一個重要組成部

分，又是我國勞動就業體制的重要內容。我國失業保險制度起步比較晚、發展過于滯后，在基金籌集、資格審查以及再就業功能等方面都存在一定問題。本文從金融危機危機帶來的失業人數激增，就業壓力加大的社會現象入手，在分析我國失業保險制度存在問題的基礎上，提出解決我國失業保險制度的對策，包括改革失業保險制度管理體系和完善失業保險制度立法等方面，真正建立起適合我國現階段國情和經濟社會發展水平的失業保險制度。

（四）、人力資源和社會保障部失業保險司提出了以下立法建議：

1、建立費率與繳費業績和穩定就業掛鉤機制。在完善強制性政策措施的同時，有必要考慮采取激勵用人單位參保繳費的政策措施。特別是失業保險與養老、醫療保險等比較，具有自身特點，更突出共濟性，并非人人受益。有必要對連續參保繳費且未規模裁員的用人單位給予相應的費率優惠，比如對具有6年繳費良好記錄且累計裁員不超過10%的，給予1年的零費率優惠。

2、建立正常的費率調整機制。失業保險管理的主要責任在地方，中央政府不需要承擔相應的經濟責任，而各地區之間存在客觀差異，在明確失業保險功能和基本政策的情況下，可以給統籌地區在費率調整方面的更大靈活性，既確保各項政策的落實，也防止基金結余過多。中央可以定一個幅度，如1-3%之間，由省里審批。在全面推行市級統籌的同時，鼓勵有條件的地方實行省級統籌，增強基金保障能力。

3、建立待遇水平與繳費掛鉤機制。實行待遇水平與繳費工資掛鉤的辦法，按其一定比例計發待遇，同時規定最高和最低限。如失業保險金標準按照繳費工資的45-50%確定，同時按照最低工資標準的70-150%確定最高和最低限。通過改革，解決目前失業保險實質上是失業救濟的問題，體現權利義務相對應的社會保險原則，同時兼顧公平原則。這樣，最低標準與最高標準相差一倍，是一個大家可以接受的差別。同時，也針對目前一些地方標準偏低的問題，使繳費工資低的人群成為受益者。另外，從操作技術上看，也是可行的。我國從2002年開始，推行失業保險個人繳費記錄，參保個人信息相對完整，而且一些地方已經記錄了個人繳費基數或金額。

4、建立失業保險與就業聯動機制。從鼓勵和引導失業人員盡快就業出發，制定相應的政策措施。一是將待遇期限從24個月縮短為18個月。這是從消極的方面減少失業人員對失業保險的依賴。二是從積極的方面鼓勵、支持失業人員盡快就業，使其就業后所得利益大于享受失業保險的待遇，通過利益引導調動其就業積極性。有兩項措施：其一，對自謀職業、自主創業的，將其尚未領取的失業保險金一次性發給本人，既可以一定程度上解決其資金問題，也可解除其擔心以后領不到這筆錢的顧慮。還可考慮在此基礎上，再加發一部分，比如，加發尚未領取金額的一半。其二，對其他提前就業的，保留尚未領取的期限，繼續參保的，合并計算。就業后但按規定不在參保范圍的，比如，靈活就業，辦理失業登記并經認定，可以繼續領取以前限期內的失業保險金。

5、建立預防失業機制?？梢圆扇煞矫娴恼撸浩湟唬べY性補貼。對履行參保繳費義務良好，符合《勞動合同法》規定的裁員條件，可以裁員但企業通過降低工資、縮短

工時不裁員的，給予工資性補貼。其二，培訓補貼。對履行參保繳費義務良好，三年內累計裁員不超過職工總數10%，組織職工開展技能培訓或經用人單位同意，職工本人參加培訓的，給予培訓補貼。

預防失業的根本目的是減少失業，增強職工就業的穩定性，并非干預正常環境下的市場競爭。從國外做法看，在市場競爭與社會政策相沖突時，優先考慮社會政策，減少失業是各國最重要的社會政策之一。上面提出的預防失業政策措施，特別是工資性補貼，針對具有特殊情形的用人單位，數量不大，且是有時間限制、有補貼標準、職工直接受益的措施，是對用人單位履行社會責任、為社會分擔就業壓力的鼓勵，與積極就業政策導向相適應，對市場競爭不可能產生消極影響。

6、建立失業保險應急機制。建立和完善應急機制，是近年來國家在社會領域的一項重大決策部署。失業保險作為一項社會政策，也有必要建立相應機制。適用范圍為：出現全國性或地區性重大事件，包括自然災害、重大疫情、人為因素引發的就業局勢不穩定、失業增加，正常情況下失業保險政策不能滿足需要，必須啟用更多的政策措施。可以采取的政策措施是：（1）延長失業保險待遇期限，如以延長三個月為基礎，根據情況再延長。

（2）擴大失業保險基金使用范圍。如，為受重大事件影響停產、半停產的用人單位提供工資性補貼，為跨地區轉移就業的失業人員提供交通、搬家補貼等。在實施上，分為兩個層次：一是國家層次，即出現全國性重大事件時。二是地方層次，如發生區域性自然災害、疫情等情況時。

7、應進一步擴大失業保險參保覆蓋范圍。第一，將城鎮企業擴大到城鄉各類企業，著重解決鄉鎮企業及其職工參保問題，打破城鄉界限。第二，將原來授權省級政府規定是否將城鎮個體經濟組織、民辦非企業單位和社會團體及其勞動者納入參保范圍，調整為統一規定，解決參保政策不統一問題，也有利于失業保險關系接續。同時考慮到農村個體經濟組織不確定性強，暫不納入參保范圍。第三，考慮到用人單位招用的非全日制勞動者與自雇靈活就業人員有的存在多種勞動關系，有的沒有勞動關系，其收入、工作時間等更靈活，就業與失業的界限也不易劃定，建議暫不統一納入參保范圍，可以授權地方決定。其他國家也很少將此類人員納入參保范圍。

8、關于統籌層次。能否充分發揮失業保險制度功能，是確定失業保險基金統籌層次的出發點，同時也要考慮與財政管理體制的關系，以及地方的需求和可操作性。從統一勞動力市場和提高基金管理的安全性出發，并考慮到省直管縣財政體制改革措施的推行，工傷保險制度實行省級統籌更為有利。

參考文獻：

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