第一篇：中國失業保險制度的分析

中國失業保險制度的分析

課程名稱：中國勞動就業與社會保障 姓名：朱小偉 班級：14物流一班 學號：20141886

摘要

失業保險制度，是指依法籌集失業社會保險基金，對因失業而暫時中斷勞動、失去勞動報酬的勞動者給予幫助的社會保險制度。其目的是通過建立社會保險基金的辦法，使員工在失業期間獲得必要的經濟幫助，保證其基本生活，并通過轉業訓練、職業介紹等手段，為他們重新實現就業創造條件。失業保險制度是國家通過立法強制實施，由社會集中建立失業保險基金，對非因本人意愿中斷就業失去工資收入的勞動者提供一定時期的物質幫助及再就業服務的一項社會保險制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的重要項目之一。隨著市場經濟的快速發展，中國失業保險制度在很大程度上已經跟不上經濟發展的腳步，顯現出許多不僅完善的地方。具體表現在失業保險的覆蓋范圍、基金的籌集、領取標準、促進就業的效果等方面，期待盡快立法完善中國的失業保險制度。

關鍵字：失業保險 就業 制度 問題與改善

中國失業保險制度的分析

失業保險是社會保險制度中的重要組成部分，它是指勞動者由于非本人原因失去工作、收入中斷時，由國家和社會依法保障其基本生活需要的一種社會保險制度。其核心內容是通過建立失業保險基金，分散失業風險，為失業者提供基本保障，并通過轉業培訓、職業介紹等形式積極促進再就業。失業保險既具有社會保險制度的共性，也有其自身的特殊性。我國內地失業保險制度的歷史沿革可以追溯到20世紀50年代初的失業救濟制度。進入20世紀90年代，為了面對新一輪失業問題帶來的挑戰，實現了“三條基本保障線”，它在深化國有企業改革、建立現代企業制度和完善失業保險制度方面意義重大。1999年的《失業保險條例》和2010年的《社會保險法》成為現行制度內容的主要依據，進一步推動了我國內地保險制度的發展。但是。當前我國失業問題還相當嚴峻，失業保險制度還存在很多問題，以后的發展方向是在保障失業人員基本生活的同時，強化促進再就業的功能，使其成為充分就業的促進機制。

一、我國失業保險制度的發展過程及現狀

（一）失業保險的參保范圍

失業保險的參保范圍是城鎮企業事業單位及其職工。省級政府還可以決定將民辦非企業單位及其職工、社會團體及其專職人員、有雇工的城鎮個體工商戶及其雇工納入范圍。城鎮企事業單位招用的農民合同制工人應當參加失業保險。

（二）我國失業保險制度的特點

1、普遍性。它主要是為了保障有工資收入的勞動者失業后的基本生活而建立的，其覆蓋范圍包括勞動力隊伍中的大部分成員，正呈逐步擴大的趨勢。

2、強制性。它是通過國家制定法律、法規來強制實施的。按照規定，在失業保險制度覆蓋范圍內的單位及其職工都必須參加失業保險并履行繳費義務。

3、互濟性。失業保險基金主要來源與社會籌集，有單位、個人和國家三方共同負擔，繳費比例、繳費方式相對穩定，籌集的保險費，部分來源與繳費單位的性質全部并入失業保險基金，在統籌地區內統一調度使用以發揮互濟功能。

（三）失業保險資金來源

失業保險資金來源于三個方面：城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%，職工按照本人工資收入的1%繳納失業保險費，招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費；基金不足使用時，由地方財政給予補貼。省級人民政府報經國務院批準，可以調整本地的費率。

（四）失業保險金標準

按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省級人民政府確定。待遇期限的具體標準是：失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿1年不足5年的，領取期限最長為12個月；滿5年不足10年的，最長為18個月；10年以上的，最長為24個月。領取期間就業的，尚未領取的期限可以保留。領取失業保險金必須符合三個條件：一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已辦理失業登記，并有求職要求。

《失業保險條例》頒布實施后，失業保險工作取得較快發展。參保人數從1998年（即《失業保險條例》發布前）的7928萬人增加到2007年底11645萬人，凈增3717萬人。累計為2500多萬失業人員提供了失業保險待遇，其間還向國有企業再就業服務中心調劑資金280多億元。總體看，失業保險在保障民生、維護穩定、促進改革中發揮了積極作用。

二、當前我國失業保險存在的問題

我國失業保險存在的問題可以從制度設計上和立法規范上分為兩個方面，均存在著一些不足和問題需予以完善。

(一)失業保險實施體系尚不完善

1.失業保險資金籌集籌措渠道單一，征繳難度較大 目前，我國失業保險資金的籌措渠道主要是國家財政和企業，是失業保險資金籌措渠道中的絕大部分，各地在實際執行過程中也有部分從勞動者方面籌集。這種主要由國家和企業承擔的資金負擔，勞動者個人不繳納或繳納少量的失業保險費的方式，其結果會使得企業和國家不堪重負，造成失業保險的發展緩慢。在當前次貸危機的影響下，保險金籌集困難必然會影響到失業保險體系的正常運作。現實中，失業保險金存在著嚴重的欠費問題，尤其是一些國有企業欠費嚴重。這些因素嚴重影響到失業保險金的籌集，失業保險金征繳難度較大，面臨著嚴重的資金缺口，無法發揮到其應有的作用。

2.失業保險管理體制不健全，缺乏有效的監管機制 當前我國失業保險金的領取資格審核不夠嚴格，缺乏有效的監督機制，導致一部分人在就業的過程還領取著失業保險金。失業人員與原單位終止勞動關系，按規定辦理了失業登記手續，領取失業救濟金，但其重新就業后卻沒有辦理相應的就業手續，也未繳納勞動保險，使管理部門無法對其進行有效的管理。對人員就業情況無法真實的掌握，使得在領取失業保險金的人群中存在大量的“隱性就業”問題，失業保險金發放缺乏公正公平。由于監管不力，保險基金在管理上也存在混亂現象。失業保險的管理涉及到勞動、人事、財政、銀行、商業保險等許多部門，各級別、各部門都參與社會保障基金的統籌和管理，造成地區、部門間難以協調，同時擴大了風險。各部門分別設置管理機構，造成機構重置，效率低。由于各部門所處的地位不同，難于統一協調。有的地方實行社保經辦機構直接征繳，有的則由稅務部門代繳，導致費用征繳的機構不統一。失業保險基金管理不統一，管理機構分散，管理層次過多，各地保障標準不一致，無法對其進行統一有效的管理，使基金管理在制度運行上出現不協調現象。我國缺乏相應的失業保險法律、法規，失業保險基金的收支、管理和營運等各個環節出現的問題缺乏相應的法律解決機制，事后又缺乏有效的法律監督，失業保險基金被挪用、擠占和貪污的現象屢屢發生。[9]由于缺乏有效的監督機制不僅影響了失業保險制度的公平，也造成失業保險基金流失，使失業保險制度運行更加困難，缺乏效率與公平。這些因素的存在嚴重影響了失業保險制度的運行效率。

(二)失業保險立法存在不足

1.失業保險的覆蓋面小，實施范圍過窄

我國《失業保險條例》關于失業保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但根據我國規定，失業保障對象僅限于城鎮企事業單位的職工，私營、三資企業還未完全納入，在農村除了少數合同制工人享受有限的失業保險待遇外，大量農民工也被排斥在正式的失業保險制度之外，至于國家公務員、鄉鎮企業職工也不在涵蓋范圍內，其覆蓋范圍依然過窄，既不能體現失業保險的社會性特點，也不利于市場經濟的發展。隨著市場經濟的發展，我國現階段非公有制經濟已經成為國民經濟的重要組成部分，成為吸納就業的主要渠道。在激烈的市場競爭條件下，他們同樣面臨著失業的風險，這次次貸危機使得我國民營企業遭受前所未有的打擊，相當一部分民營企業破產，大批人員失業。如果不將他們納入到失業保險范圍，這些職工失業后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業保險的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業保險范圍之內。2.失業保險法立法層次過低，法律責任不健全

我國目前還沒有統一的社會保險法，失業保險金的繳納、撥付、管理等主要依靠政策和行政手段進行，保險費的籌集、基金保值增值的規定也不能適應形勢發展的需要。《失業保險條例》是由國務院頒布的行政法規，沒有上升到全國人大常委會立法的高度，僅僅是失業保險制度實施的一個基本性法律規范，不是失業保險的基本法，法律效力不強、穩定性較差。目前，我國失業保險方面的法律法規主要是勞動和社會保障部等相關部委制定的行政規章，且有相當一部分規范表現為意見、通知等形式，還有相當一大部分是由各省市制訂的地方性法規，同樣缺乏法律上的穩定性、權威性和統一適用性，難以發揮法律規范的作用，無法確保失業保險的有效實施。而且部門規章、地方性法規的制定往往以維護地方或部門利益為目的，立法的技術性不強，過于原則化，缺乏可操作性。立法的不統一，導致了法律實施過程中的立法沖突和執法過程中的混亂現象。

三、對中國失業保險制度的建議

（一）加大宣傳力度。

改革我國失業保險制度，首先要加大宣傳力度，使全社會從思想上高度重視失業保險制度，通過政策引導教育、媒體宣傳、輿論監督等多種渠道宣傳失業保險制度，使人們樹立失業保險觀，增強企業和個人的失業保險意識。

（二）拓寬失業保險制度的覆蓋范圍。

1.《失業保險條例》的適用范圍，應進一步擴大，最好是全國統一，將城鎮所有具有失業風險的勞動者都納入適用范圍。這樣，可避免各地在適用范圍及對象上存在差異，有利于這項制度在規范化、制度化軌道上健康發展，維護廣大勞動者的合法權益。

2.將國有企業下崗職工納入失業保險對象范圍之內。

（三）建立相應的資格審核機構，對享受失業保險資格條件的進行嚴格審核。我國審核失業資格條件不夠嚴格，欠缺相應的資格審核機構。為此建議在修訂條例時，在條例第十四條增補“法定勞動年齡，具有勞動能力”條款，這樣我國失業保險待遇條件不僅與國際接軌，且從制度的設計上堵住了那些不具備勞動能力，沒有達到法定勞動年齡而又符合其他條件的勞動者領取失業保險金。同時應明確界定“就業”與“失業”，設立專門的失業保險資格審核機構，督促失業者早日進入失業保障體系，隱性就業者申報就業，退出失業保障體系，確保失業保險基金安全、良性運行。

（四）多渠道籌集失業保險基金。

依照目前的形勢，僅僅依靠國家財政加大投入的力度，越來越大的失業保險收支缺口難以維系。鑒于我國目前大部分城鎮企業拖欠失業保險費嚴重的情況，可以采用稅費結合的方法強制征收失業保險費，擴寬失業保險費的征收范圍，將城鎮和農村的一些隱性失業人員納入到失業保險基金籌集的范圍內。同時，廣泛開辟失業保險基金的籌集渠道，如鼓勵個人和單位的投資、通過失業保險基金的高效運作吸引投資、通過開展公益性的活動等項目來吸引投資等。

（五）規范和完善失業保險的管理制度。

1.加強對失業保險基金的管理。各省市成立財政、審計、計劃、勞動和工會等部門參加的失業保險基金管理委員會應切實加強對基金籌集、使用和管理的監督，嚴格審批失業保險基金的年度預算和年終決算，把失業保險基金的使用納入國家財務檢查和審計之中，將失業保險基金的支出置于財政和審計部門的監督之下，做到專款專用，無論是原準備金，還是其增值部分應全部用于失業保險。

2.加強對失業保險機構的管理。失業保險是社會保險的一個重要組成部分，在制度、管理機構等方面也都應向統一的失業保險制度過渡。鑒于我國目前的失業保險制度管理體制不順、政出多門等問題，應合理確定有關部門的職責、權限，解決政企不分、政出多門和扯皮內耗等問題，逐步實現政府不直接經辦失業保險，而成立專門的非營利性的社會失業保險機構，保證失業保險管理和運行的相對獨立。

參考文獻：

[1]李曉娟，淺談我國失業保險制度存在的問題與解決措施，中國外資，2011年3月

[2]邵珠景，論我國失業保險制度，法制與社會，2011年3月（下）

[3]齊秋瑾、俞來德，淺論我國失業保險制度存在的不足與對策，法制與社會，2010年5月（下）

[4]胡長靜，我國失業保險制度的發展及反思，特區經濟，2012年3月 [5]韓正云，新形勢下我國失業保險制度研究，企業導報，2011年第17期 [6]楊輝、張蓉蓉，論我國失業保險功能的缺陷與完善，行政與法，2009年 [7]呂學靜，中國失業保險面臨大考[J]，中國社會保障，2009年 [8]韓梅，我國失業保險現狀及對策研究，科技信息，2010年第10期

[9]斯滿紅，我國失業保險制度存在的問題與改革的思路，社會工作，2011年12期

第二篇：中國失業保險制度

中國失業保險制度

（1）中國失業保險制度的發展歷程

①第一階段，失業保險制度初建期（1986～1992）

a．新中國建立初期，為解決舊中國遺留下來的失業問題，1950年我國政務院頒布了《關于救濟失業工人的暫行辦法》；

b．1957年我國就宣布消滅了失業，失去了建立失業保險制度的基礎和要求； c．1986年，國務院頒布了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，標志著對我國傳統體制所形成的行政配置勞動力和終身就業制度的變革。勞動用工制度的改革意味著失業問題將出現在我國的經濟生活中；

d．為適應國有企業改革的需要，國務院頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，標志著我國建立失業保險制度工作的開始。

②第二階段，失業保險制度的發展期（1993～1998）

1993年國務院頒布了《國有企業職工待業保險規定》，與1986年《國營企業職工待業保險暫行規定》相比較，在制度規定和具體的實施措施上均有了較大的進步。

a．實施范圍擴大了，由1986年的4類職工擴大到1993年的7類職工作為待業保險的實施對象；

b．企業繳納失業保險金的基數不同

由1986年的按企業全部職工標準工資的1%繳納保險費，改為按企業全部職工工資總額的0.6%～1%繳納，從而保證了保險基金的來源。

c．失業保險金的發放標準不同

1993年失業保險金的支出標準規定為相當于當地民政部門規定的社會救濟金額的120%～150%。這符合失業保險金應該高于社會救助標準的國際慣例。

d．失業保險金的統籌層次有所不同

1993年的《規定》中提出待業保險基金可以實行市、縣統籌，省、市、自治區可以集中部分待業保險基金調劑使用，直轄市可以根據需要統籌使用全部或部分待業保險基金。

e．管理機構的不同

1993年的《規定》確定了失業保險管理機構為地方待業保險機構。雖然仍隸屬于勞動行政主管部門，但已有失業保險管理事務社會化的跡象。

③第三階段，失業保險制度完善期（1999年以來）

1999年1月，國務院頒布了我國第一部《失業保險條例》，在1993年《規定》的基礎上，對原制度框架的若干重要方面作了大量修正，表現在：

a．將保險制度正式稱為“失業保險”。對失業保險待遇的定義，也由1986年開始一直沿用的“待業救濟金”正式改為“失業保險金”；

b．擴大了失業保險覆蓋面；

c．擴大了資金來源渠道，提高了繳費比例和統籌層次； d．把農民合同工納入了失業保險體系中；

e．新頒布的《失業保險條例》明確規定了失業保險金的標準應該為低于當地最低工資標準，高于城市居民最低生活保障標準的水平，并由省、自治區、直轄市人民政府具體規定；

f．《失業保險條例》還包括了監督、罰則等內容。（2）中國失業保險制度的主要內容 ①失業保險的范圍

目前我國失業保險的實施范圍已包括所有的城鎮企業、事業單位的職工。這里所指的城鎮企業是指國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業。

②失業保險的資金來源

主要有4方面的來源：城鎮企事業單位、城鎮企事業單位職工繳納的失業保險費、失業保險基金的利息、財政補貼、依法納入失業保險基金的其他資金等。

③享受失業保險待遇的條件

《失業保險條例》規定，同時符合下列條件的失業人員，可以領取失業保險金：按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年的；非因本人意愿中斷就業的；已辦理失業登記并有求職要求的。

④保險金的領取期限

失業保險金的領取期限為：失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿1年不足5年的，領取失業保險金的期限最長為12個月；累計繳費時間滿5年不足10年的，領取失業保險金的期限最長為24個月。重新就業后，再次失業的，繳費時間重新計算，領取失業保險金的期限合并計算，但最長不得超過24個月。

⑤失業保險金發放標準

失業保險金的發放標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省、自治區、直轄市人民政府確定。

⑥失業保險金支付項目

失業保險金的支付項目有失業保險金、領取失業保險金期間的醫療補助金、領取失業保險金期限內死亡失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金、領取失業保險金期間接受職業培訓和職業介紹的補貼、國務院規定或批準的與失業保險有關的其他費用等。

⑦失業保險待遇的停止發放

失業職工有下列情況之一的，失業保險機構將停止發給其失業保險金及其他費用：重新就業的；應征服兵役的；移居境外的；享受基本養老保險待遇的；被判刑收監執行或者被勞教的；無正當理由，拒不接受當地人民政府指定的部門或機構介紹的工作；有法律、行政法規規定的其他情形的。

⑧失業保險的管理

國務院勞動保障行政部門主管全國的失業保險工作，縣級以上地方政府勞動保障行政部門主管本行政區內的失業保險工作，失業保險經辦機構具體承辦失業保險工作。

（3）中國失業保險制度的改革和發展 ①目前的失業保險制度的局限性

a．失業保險制度規定中對失業概念的界定過于狹窄，基本上不包括城鎮下崗職工、農村剩余勞動力、新增勞動力人口、失業而未登記者等等，因此失業保險的覆蓋面比較狹窄；

b．失業保險基金來源渠道單

一、金額偏少、保障水平低； c．失業保險基金的管理缺乏有效監督機制；

d．失業保險對于保障和促進失業者再就業的功能發揮不明顯； ②我國失業保險制度的改進措施

a．樹立全民的失業保險意識，提高全民參加失業保險的責任意識和權利意識；提高失業保險的普遍性和覆蓋面；

b．失業保險基金要多渠道籌集，加強管理監督，合理有效使用； c．要堅持就業優先和就業保障的取向；

d．要明確政府在促進就業中的責任，主要可以通過突出就業導向、完善培訓體系、建設就業信息網、合理擴大適用范圍等措施，使失業者獲得政府支持下就業保障，實現我國失業保險制度的與世界的接軌。

第三篇：失業保險制度概況

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失業保險制度概況

從1986年頒布實施《國營企業職工待業保險暫行規定》開始，到1999年《失業保險條例》的正式實施，中國的失業保險制度經過多年的發展，已經相對完善，在保障失業人員生活和促進就業等方面發揮了很大的作用。但隨著經濟發展，改革的不斷深入，失業保險也面臨著一些問題需要解決。

一、失業保險的覆蓋范圍

失業社會保險是對遭受失業風險，暫時喪失工資收入的失業者設計的，因而失業保險覆蓋范圍主要應是勞動者。由于條件限制，我國最初的失業保險只適用于國有企業職工，這就忽視了對非國有企業職工的保障。隨著我國經濟發展水平和保障能力的提高，我國在1999年《失業保險條例》中將適用范圍界定為城鎮企業事業單位及其職工。城鎮企業是指國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業。這就使得更多的勞動者能夠參加失業保險，保障自己的權利，但仍然存在諸多問題。

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一是未將鄉鎮企業納入失業保險范圍。鄉鎮企業職工以農民職工為主，人員眾多，數量很大，在農村勞動力嚴重過剩，并不是每一個農民都有足夠土地耕種的情況下，鄉鎮企業的發展壯大緩解了這一困境。但鄉鎮企業經營狀況極不穩定，一旦這部分農民職工失去工作，而又暫無其它謀生渠道，又將產生眾多失業人員。不但使這部分農民生活難以維持，還會給社會造成不穩定。此外，還有一批非農民職工在鄉鎮企業工作，由于鄉鎮企業不參加失業保險，使這部分人群的權利也難以得到保障。

二是個體工商戶的雇員也未納入保險范圍。目前，我國個體工商戶的雇員數目越來越多，而按照《條例》規定，卻未將這部分雇員納入保障范圍，只是在附則中授權省級人民政府根據當地實際情況決定是否將有雇員的個體工商戶及其雇員納入失業保險。有的省份在制定本地相關規定時，未將有雇員的個體工商戶納入范圍。個體工商戶的雇員本身就流動頻繁，失業現象時有發生，如不參加保險，則生活得不到保障，因此，如何加強立法至關重要。

三是農民合同制工人不能享受完整的失業保險待遇。目前，城鎮企業事業單位招用了許多具有農業戶口的合同制工人。根據《條例》規定，農民合同制工人個人不繳納保費，原則上是不能享受失業保險待遇的。但目前用人單位在繳費時，工資總額中已包括農民合同制工

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贏了網s.yingle.com 人的工資。因此《條例》規定，單位招用的農民合同制工人連續工作滿一年，本單位已繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性的補助。而從各地實施情況看，一次性補助標準都不是很高。這樣規定顯然有失公平，無論是城鎮戶口還是農業戶口工人，都是為本單位工作的職工，應享受同樣的失業保險待遇。可考慮農業合同制工人個人也適當繳費，而失業后享受城鎮職工同等的失業保險待遇。

四是職工”范圍法律界定不明。目前許多企業為了逃避責任，不與勞動者簽訂勞動合同，視職工為臨時工”，拒絕為其辦理失業保險。而實際上國家對臨時工的相關問題早有定論：用人單位如在臨時性崗位上用工也應當與勞動者簽訂勞動合同并依法為其建立各種社會保險。”但在條例中對職工的界定不明，使得一些企業鉆漏洞，職工權益得不到保障。

五是新增失業群體。目前《失業保險條例》中所指的失業人員只限為就業轉失業的人員，而在現實中，尚有一類人群是從未參加工作的勞動力，其中又有一個頗為引人注目的群體———大學生失業群體。這部分人群沒盡繳費義務，原則上是不能享受失業保險待遇的。但據一些國家的做法，對不能立刻找到工作的大學畢業生作特殊規定，給他們發放失業津貼。我國是否可借鑒類似做法：對其基本生活先做一定保障，幫助其就業，待其正式工作后，再支付相應保費。當

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贏了網s.yingle.com 然這種做法會加大失業保險基金的支出，而且對當事人的誠信也很難認定。

六是我國農村剩余勞動力數量巨大，這其中一部分人進入城鎮工作，而大部分仍留在農村，基本上處于失業狀態，但目前卻并未納入失業保險。

七是即使是《條例》中明確規定的城鎮企業事業單位應參保，但到目前為止參加保險的主要是國有企業，其他性質的企業及事業單位參保率不高。

二、失業保險基金的籌集

《條例》中對繳費基數及比率作了相應規定，但繳費基數并不規范。《條例》中規定：應參保的城鎮企業事業單位的繳費基數為本單位工資總額的2%，繳費職工按本人工資的1%繳費”。而對工資總額時間界定不明，是以上一單位工資總額平攤到本年各個月份作為基數，還是以上月單位工資總額為基數，各地目前做法并不統一。

而且在基金籌集中，欠費現象比較嚴重，分析其原因：一是一些企業經營不善甚至無力付薪，更不用說繳納失業保險費了；二是有些效益的企業主觀上不愿繳費，覺得本企業職工失業不多，如果繳費，法律咨詢s.yingle.com

贏了網s.yingle.com 是在背別人的包袱；三是強制性不夠。對某些企業拒不參保，拖欠保費的現象，相關機構更無有效措施解決，導致應收未收，基金籌集困難。

三、享受失業保險待遇的條件

盡管各國都規定了失業保險的覆蓋范圍，但并非參加失業保險的人都可享受失業保險待遇。由于失業保險制度擔負著促進就業的責任，因此各國對失業保險的資格條件都很嚴格，中國也不例外。《條例》中規定，失業人員要領取失業保險金，須同時具備三個條件。

（一）依法參加了失業保險，所在用人單位和本人履行繳費義務滿一年

此條件規定了勞動者的義務，充分體現了社會保險的特性。但在現實中，某些用人單位由于種種原因未能參保或拖欠保費，繳費期限不足一年，那么失業人員是否可以享受失業保險待遇呢？有的省份規定：用人單位拖欠保費的，職工失業后，按累計實際繳費年限發放待遇，所欠保費由社會保險經辦機構繼續清繳。”但仍然未明確說明由于用人單位的原因而使繳費期限不足一年應如何處理。

（二）非因本人意愿中斷就業

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非本人意愿”一般指終止勞動合同的，被用人單位解除勞動合同的，被用人單位開除，除名和辭退的”等。但其中規定并不明確，如職工違反有關規章制度，甚至故意制造事端，影響正常工作，危害他人利益而被開除也能享受失業保險的話，顯然是不合理的，因此對非本人意愿失業”應詳加規定。

（三）依法辦理了失業保險登記，并有求職要求的

按照《失業保險金申領發放辦法》規定，失業人員應在終止或者解除勞動合同之日起60日內，到經辦機構申領失業保險金。如果超過這一期限，算自動放棄享受失業保險權利，以前所累計的繳費年限在下次失業時不再計算”。此條規定過于苛刻，如果失業人員發生一些特殊情況，不能在規定的60日內（有些省份規定為30日）辦理申領手續，卻因此不能享受相應待遇，顯然其今后生活難以保障。可否條件放寬，減額發放保險金或保留其以前所累計的繳費年限在下次失業時計算。

四、失業保險待遇給付

我國對失業保險待遇的給付，項目規定較為詳細，除了按累計繳費年限的長短領取不同期限的失業保險金外，還規定了失業人員可享

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贏了網s.yingle.com 受的其它待遇，如：醫療補助、生育補助，喪葬補助和撫恤補貼，以及減免職業技能培訓費和職業介紹服務費等，但這一規定尚不完善。由于失業保險制度作用不僅在于保障失業人員失業期間的基本生活，更重要的是承擔了促進就業的這一重任。因此，應對失業人員的就業提供更多措施。目前有些地區已經采取了相應方法，如對選擇求職的失業人員，就業服務機構應在60日內提供可供選擇的崗位2次。但這對促進就業來講卻并不全面。可借鑒其他國家（地區）的一些做法，比如臺灣法規定給予失業者創業補助、提前就業獎勵以及給雇傭失業工人企業獎勵。此外，可適當對一些特殊困難的失業者如傷病失業者，老年失業者以及孕婦失業者等特殊的弱者給予額外失業補助。

對失業保險金的標準，我國規定應高于當地居民最低生活保障標準，低于當地最低工資標準，這樣既可以保障失業人員的生活，又可促進其再就業。從各地執行情況看，有的省份一般標準都在最低工資70%-80%之間，有的省規定為當地低保金的120%，但此項規定并不符合社會保險的公平效率的原則。一些失業人員在職時工資收入較高，自然比低工資收入的勞動者繳費要多，而在失業時，卻只能領取相同的金額，這顯然并不合理。因此可適當考慮以個人失業前收入的一定比例發放，例如國際勞工公約規定失業保險金不低于原工資的50%；同時可以規定一個最高限額，以避免以前高收入者的失業金仍然很高，喪失勞動積極性。此外，有些失業人員家庭經濟不好，負擔重，可借鑒少數國家的做法，適當調高失業保險金，以保障其實際生活水

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失業保險待遇給付并不同于養老保險金的給付，它主要是對那些暫時失去工作的人群給予適當經濟幫助，因此，給付并非無期限的。我國針對累計繳費年限的不同而制訂了不同的領取失業保險金的期限，如：累計繳費時間10年以上的，最長能夠領取24個月的失業保險金。這樣的規定既鼓勵了單位和個人的繳費積極性，又能促使失業人員盡快尋找新的工作。但由于失業嚴重程度經常進行變化，而且不同年齡段的失業人員尋找工作的機會并不均等，因此，可考慮將失業保險金的領取期限隨失業率高低做調整，并針對不同年齡段的失業人員規定不同的領取期限。

五、失業保險待遇的停領規定

由于失業保險主要是保障失業人員的基本生活及促進其就業，因此，當失業人員的一些情況發生變動時，就不能再享受失業保險待遇了。

《失業保險條例》規定了以下情形：重新就業，不過《條例》并未明確解釋重新就業的內涵。如果失業人員只是暫時打零工算不算重新就業呢，而且如果重新就業人員不及時通報就業情況，相關機構很難知道實際情況，會加大失業保險基金的支出；應征服兵役的；移居

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贏了網s.yingle.com 境外；享受基本養老保險待遇；被判刑收監執行或被勞動教養，但當這類人群刑滿釋放或勞動教養期滿不能立刻找到工作，是否可以繼續享受以前應享受而未享受完的失業保險待遇呢；無正當理由拒不接受相關機構介紹的工作，何為正當理由”，并未有明確規定，因此實際操作很困難，可以借鑒國際勞工組織44號公約提出的參照標準：提供的職業與失業者的專業、能力、工作經驗相適應，必要時考慮年齡等。

六、失業保險基金的統籌層次

根據《失業保險條例》的規定，失業保險基金在直轄市和設區的市實行市級統籌，省、自治區可以集中部分失業保險基金調劑使用，但仍有的市并未實行市級統籌，抗風險能力弱，而且各省的省級調劑金比例大不相同。因此，應努力提高統籌層次。

七、有關數據統計不準確

失業保險是針對失業人員提供保障措施，因此失業人員的數量關系到失業保險政策的制定和調整。因此，失業率這一統計指標能否準確和及時極為重要，但我國失業率卻不能完全反映我國失業情況。我國失業率指的是城鎮登記失業率，那些在城鎮打工的農民工及農村無活可干的勞動者并未統計在內；而且也并非全部城鎮失業人員都會到

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贏了網s.yingle.com 相關機構去進行失業登記。根據這樣統計出來的失業率制定政策必然影響失業保險的實施效果。

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第四篇：論中國的失業保險制度

論中國失業保險制度中的問題及完善

摘要：伴著改革開放的春風，從十四大開始，我們已實行社會主義市場經濟體制，同時進行現代企業制度的改革。在經濟快速發展的同時，也帶來了諸多問題。而失業問題則成為當今世界各個國家經濟發展所面臨的共同難題。它關系到社會經濟的發展和社會秩序的穩定。經過多次的調整，中華人民共和國在1998年12月26日國務院第11次常務會議上通過，1999年1月22日國務院令第258號發布《失業保險條例》，從此以條例的形式將失業保險制度確立下來。隨著市場經濟的快速發展，中國的失業保險制度在很大程度上已經跟不上經濟發展的腳步，顯現出了許多不完善的地方。通過對社會保障制度等的學習，逐步了解到失業保險的問題所在及其解決的大體方向。

關鍵字：失業保險；再就業；體制；完善

失業是有勞動能力和勞動醫院的勞動力得不到就業機會或就業后又喪失機會的社會現象。失業保險是國家通過立法對勞動者因遭受本人所不能控制的失業風險而暫時失去收入時，提供一定物質幫助以維持其基本生活的一種社會保險[1]。依據此定義可以得知，制定失業保障制度的目的就是為了保障失業人員期間的基本生活，促進其再就業。

就其使用的對象而言，包括城鎮企事業單位及其職工等，范圍比較廣泛，涉及人員較多，但是對如此廣泛的人員失業保險費用的處理上難度較大，具體體現在以下幾方面：一為收費標準不同意，二為費用構成不一致，主要是現行的失業保險條例沒有對于收費標準做出更加明確的界定，對于費用的構成和支出上，更沒有一個實施較好的條款，導致一些地區在實施過程中的不公開不透明進而貪污腐敗等問題。

另外，在失業保險工作的管理、監督、和罰則等方面上具有一定的不合理性和不明確性。具體如下：一是對于勞動保障行政部門的管理職責界定的不清楚，如《失業保險條例》第四章第二十四條第一款規定，要履行貫徹實施失業保險法律、法規。對于地方性勞動保障行政部門來說，要像做到貫徹試試失業保險法律比較困難，其法律效力比較低，操作起來可行性較小。二是一些不符合享受失業保險待遇條件騙取失業保險金、經辦人員違規開具證明致使失業保險金損失、玩忽職守徇私舞弊濫用職權等問題也在失業保險工作當中頻頻出現。雖然在條例第五章罰則中明確指出，對于以上問題的工作人員處理嚴厲處分，但還是有很多人逃脫了法律的制裁。

針對以上總結的問題，對照當下國家對失業保障體系，可以得知，建立和完善失業保險制度是發展社會主義市場經濟的客觀要求，其基本目標是：逐步建立起適應社會主義市場經濟發展要求，有利于企業平等競爭、勞動力合理流動和維護社會安定的覆蓋全社會的失業保險制度等。大致的解決途徑大致有二，一是完善失業保障體系，以法律的形式強制確定下來；二是強化失業保障的再就業功能。具體的解決方法如下：

（一）、在失業保障體系方面，一要擴大保險的范圍，將所有適合失業保險條件的人群全部的納入失業保險范圍中，并于其他社會保險相聯系，確立完整的社會保障體系網；二是要完善失業保險費用交納的構成結構。要做到企事業單位、個人、和政府（國家）多級聯合交納，使個人減輕交納負擔，能夠安心的去開展相關工作。

（二）、在強化再就業功能上，一是政府部門要加大對失業待崗人員的培訓崗位建設，給他們提供更多的再就業學習的機會和平臺供他們選擇以促進再就業；二是通過待崗人員失業保險金充實自我，提高自己的工作能力，以促進再就業的順利進行。

全國人大常委、民盟中央積極委員會主任鄭功成對2011年政府工作報告關于社會保障制度是這樣解讀的：“我一直強調的是社會保障一定要首先實現它的普惠性，也就是要讓所有的人都不同程度的享有社會保障，政府工作報告和“十二五”規劃應該體現了這樣一種追求。”他還強調，要隨著國家經濟社會的發展，不斷提高社會保障水平，要使它成為合理分配社會財富的一個根本性制度安排，它不能總是停留在低水平，也不能只強調雪中送炭，而是要突出社會公正。為了順應經濟的發展和時代的要求，應該加快進行中國的《失業保險條例》的修訂和失業保障制度的完善，以更加適應社會保障制度的實施再到中國社會經濟的穩定發展。

第五篇：我國失業保險制度現狀及問題分析

我國失業保險制度現狀及問題分析

摘要：中國失業保險經過了多年的發展，已相對完善，但隨著經濟的發展，社會結構的調整，已呈現出諸多問題。我國的失業保險制度經過幾次改革，在經濟發展中發揮的作用越來越突出。但是與我國龐大的勞動力市場規模和失業人數相比，現有的失業保險制度比照西方先進的制度，仍然是有一定的差距，表現為失業保險覆蓋面窄、參與率低和繳費困難等等。本文將就其現狀及存在問題作簡要剖析。

關鍵詞：失業；保險制度；問題分析

一、失業保險的概念及現狀

（一）失業保險的概念及特點

是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的社會保障制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫安置和國有企業下崗職工基本生活保障和再就業等方面，其中社會保險包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險五個項目。失業保險制度，通過建立失業保險基金的辦法，使職工在失業期間獲得必要的經濟幫助，保證其基本生活，并通過轉業訓練、職業介紹等手段為他們重新實現就業創造條件。其核心內容是社會集中建立失業保障資金，分散失業風險，保障暫時處于失業狀態的勞動者的基本生活，并通過失業培訓，促進失業者盡快再就業。這種制度有兩大功能，一是保障生活，二是促進就業。

失業保險制度作為一項通過國家立法強制實行、由社會集中建立基金、為因中斷就業而失去工資收入的勞動者提供基本物質幫助的社會保險制度，有其自身的特點。由于它與社會經濟聯系緊密，是培育完備的勞動力市場的必要條件，是現代企業制度建立的前提，是促進就業和社會穩定的必要措施，故具有直接性、強制性；失業保險待遇不是每個繳費人都必然享受的，不失業者將終生不能享受失業保險待遇，因而具有互濟性；與失業救濟不同，享受失業保險待遇的人必須履行相應的義務，符合資格條件，所以失業保險更強調權利與義務的對應性。

失業保險的上述特點，正是我國失業保險制度完善的基礎。因為失業保險是社會經濟發展的重要保證，與經濟發展的聯系具有直接性，因此失業保險的制度創新應該是以政府為創新主體的。在制度創新中要確定政府對資金籌集的最后調節者的責任，要開拓新的籌資渠道；要根據失業保險互濟性強的特點，建立起資金籌集的激勵機制；要根據失業保險權利與義務對應的特點，重新界定失業保險的責任。為了保證失業保險制度進一步改革的順利進行，體現失業保險強制性的特點，還必須在管理體制上進行創新，尤其要加強法制建設。

（二）我國失業保險制度過去的變遷及現狀

20世紀90年代以后，由于經濟改革的力度加大，國有企業富余人員問題浮出水面。為了進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用，1993年國務院又頒發

了《國有企業職工待業保險規定》以代替1986年的《暫行規定》。但是與《暫行規定》相比，《國有企業職工待業保險規定》的不同之處僅僅表現在：（1）享受對象增加了按照國家有關規定被撤消、解散的企業的職工、按照國家有關規定停產整頓企業被精減的職工兩類。（2）重新規定失業救濟金按當地民政部門確定的社會救濟金的120%-150%發放。（3）規定失業保險基金實行市縣統籌，省可集中部分基金調劑使用。可見，《國有企業職工待業保險規定》并沒有對《暫行規定》有大的突破和超越。失業保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任，滯后于經濟的發展，在一定程度上延緩了改革的進程。

具體地說，90年代中后期，我國經濟改革迫切要求失業保險能擔當起保障國有企業富余職工進入市場以后的基本生活的重任。但是，由于《國有企業職工待業保險規定》是從失業救濟的角度來設計失業保險制度的，不要求個人繳費，不要求失業者履行相應的義務，而作為失業保險金主要來源，企業繳納的失業保險費總額最多也不得超過職工工資總額的1%，因此，導致失業保險的保障功能十分脆弱。單一的資金來源渠道和有限的保險基金根本無法滿足國有企業富余職工進入市場以后的基本生活需要，于是，國家只能通過限制企業與職工解除勞動合同，失業保險機構只能通過嚴格失業保險的享受條件來控制領取失業保險救濟的人數，保證失業保險基金的平衡，客觀上使得企業的勞動用工制度改革無法到位。1997年，國有企業改革進入了攻堅階段，深化勞動用工制度改革已成為國企改革的關鍵，但作為配套措施的失業保險制度又不夠健全。所以，再就業工程便成為我國經濟轉軌時期一項過渡性的社會保障制度。國家通過建立下崗職工基本生活保障制度、失業保險制度、城鎮居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來保障下崗、失業職工的生活。

但是，將下崗職工分流到再就業服務中心，與讓他們直接進人勞動力市場，由勞動力市場調節就業畢竟不同。“下崗”是一種“準顯性失業”，在規范勞動關系、減輕企業負擔、為企業創造平等競爭的環境等方面還顯得不徹底。再就業工程也只是一種具有中國特色的過渡性的社會保障制度，只是通往市場就業的橋梁，存在著一些自身無法克服的缺陷。比如，由于下崗再就業這種調節方式本身的局限性，導致在再就業工程的實施過程中出現了“隱性就業”與下崗職工“生活保障權利虛置”兩種不正常現象。因此，抓住國有企業調整經濟結構的有利時機，有步驟地、積極而又穩妥地推進國有企業勞動就業機制的完全轉換勢在必行。于是，深化失業保險制度改革又提上了議事日程。在這種背景下，為了克服失業保險制度建立以來出現的一系列問題，改變失業保險嚴重滯后于經濟的發展而無法適應新形勢要求的局面，1999年1月22日，國務院發布了《失業保險條例》。

與1993年的《規定》相比，1999年國務院發布的《失業保險條例》，在完善失業保險制度、強化失業保險的保障功能、強調失業保險權利與義務的對應、體現失業保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。這主要表現在：（1）確立了保障失業人員的基本生活和促進再就業的基本宗旨。（2）將失業保險的實施范圍擴大到城鎮各類企事業單位及其職工；（3）建立了國家、單位、職工三方負擔的籌資機制。用人單位的繳費比例提高到了工資總額的2%，職工個人按本人工資的1%繳納；（4）確定了失業保險待遇的享受條件、申領程序。《條例》規定領取失業保險金必須同時符合三個條件：一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已履行繳費義務滿一年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已辦理失業保險登記，并有求職要求的。（5）重新調整了支出項目和支付標準。在支出項目安排上，強調了失業保險金及其相關支出，增加了職業介紹補貼的開支項目，取消了生產自救費和管理費。失業保險金的標準按照高于當地城市最低生活保障標準，低于當地最低工資標準的原則制定。累計繳費1-5年的，領取失業保險金的最長期間為12個月，繳費5-10年的，領取失業保險金的最長期間為18個月，繳費10年以上的，領取失業保險金的最長期間為24個月。

（6）提高了統籌層次，實行了市級統籌。（7）加強了基金管理，規定失業保險基金必須存

入銀行的財政專戶，實行收支兩條線管理。

應該說我國的失業保險制度從建立至今，在對社會失業人員發放失業救濟和促進再就業等方面確實起到了一定的積極作用，但隨著改革的深入和經濟的發展，我國的失業保險制度已在很多方面顯露出不足，對其進行改革和完善已是迫在眉睫的問題。

二、失業保險制度中存在的問題

（一）失業保險的覆蓋范圍

一方面，盡管各國都規定了失業保險的覆蓋范圍，但并非參加失業保險的人都可享受失業保險待遇。由于失業保險制度擔負著促進就業的責任，因此各國對失業保險的資格條件都很嚴格，中國也不例外。《條例》中規定，失業人員要領取失業保險金，須同時具備三個條件。

1.依法參加了失業保險，所在用人單位和本人履行繳費義務滿一年。此條件規定了勞動者的義務，充分體現了社會保險的特性。但在現實中，某些用人單位由于種種原因未能參保或拖欠保費，繳費期限不足一年，那么失業人員是否可以享受失業保險待遇呢？有的省份規定：“用人單位拖欠保費的，職工失業后，按累計實際繳費年限發放待遇，所欠保費由社會保險經辦機構繼續清繳。”但仍然未明確說明由于用人單位的原因而使繳費期限不足一年應如何處理。

2.非因本人意愿中斷就業。“非本人意愿”一般指“終止勞動合同的，被用人單位解除勞動合同的，被用人單位開除，除名和辭退的”等。但其中規定并不明確，如職工違反有關規章制度，甚至故意制造事端，影響正常工作，危害他人利益而被開除也能享受失業保險的話，顯然是不合理的，因此對“非本人意愿失業”應詳加規定。

3.依法辦理了失業保險登記，并有求職要求的。按照《失業保險金申領發放辦法》規定，“失業人員應在終止或者解除勞動合同之日起60日內，到經辦機構申領失業保險金。如果超過這一期限，算自動放棄享受失業保險權利，以前所累計的繳費年限在下次失業時不再計算”。此條規定過于苛刻，如果失業人員發生一些特殊情況，不能在規定的60日內（有些省份規定為30日）辦理申領手續，卻因此不能享受相應待遇，顯然其今后生活難以保障。可否條件放寬，減額發放保險金或保留其以前所累計的繳費年限在下次失業時計算。

另一方面，失業社會保險是對遭受失業風險，暫時喪失工資收入的失業者設計的，因而失業保險覆蓋范圍主要應是勞動者。由于條件限制，我國最初的失業保險只適用于國有企業職工，這就忽視了對非國有企業職工的保障。隨著我國經濟發展水平和保障能力的提高，我國在1999年《失業保險條例》中將適用范圍界定為城鎮企業事業單位及其職工。城鎮企業是指國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業。這就使得更多的勞動者能夠參加失業保險，保障自己的權利，但仍然存在諸多問題。

一是未將鄉鎮企業納入失業保險范圍。鄉鎮企業職工以農民職工為主，鄉鎮企業經營狀況極不穩定，一旦這部分農民職工失去工作，使生活難以維持，還會給社會造成不穩定。還有一批非農民職工在鄉鎮企業工作，由于鄉鎮企業不參加失業保險，使這部分人群的權利也難以得到保障；二是個體工商戶的雇員也未納入保險范圍；三是農民合同制工人不能享受完整的失業保險待遇；四是“職工”范圍法律界定不明。目前許多企業為了逃避責任，不與勞動者簽訂勞動合同，視職工為“臨時工”，拒絕為其辦理失業保險。而實際上國家對臨時工的相關問題早有定論：“用人單位如在臨時性崗位上用工也應當與勞動者簽訂勞動合同并依法為其建立各種社會保險。”但在條例中對職工的界定不明，使得一些企業鉆漏洞，職工權

益得不到保障；五是我國農村剩余勞動力數量巨大，這其中一部分人進入城鎮工作，而大部分仍留在農村，基本上處于失業狀態，但目前卻并未納入失業保險；六是即使是《條例》中明確規定的城鎮企業事業單位應參保，但到目前為止參加保險的主要是國有企業，其他性質的企業及事業單位參保率不高

（二）失業保險資金的籌措和利用

如何改進失業保險資金的籌措并提高其使用效率，是目前我國失業保險制度面臨的一大問題。

《條例》中對繳費基數及比率作了相應規定，但繳費基數并不規范。《條例》中規定：“應參保的城鎮企業事業單位的繳費基數為本單位工資總額的2%，繳費職工按本人工資的1%繳費”。而對工資總額時間界定不明，是以上一單位工資總額平攤到本年各個月份作為基數，還是以上月單位工資總額為基數，各地目前做法并不統一。而且在基金籌集中，欠費現象比較嚴重，分析其原因：一是一些企業經營不善甚至無力付薪，更不用說繳納失業保險費了；二是有些效益的企業主觀上不愿繳費，覺得本企業職工失業不多，如果繳費，是在背別人的包袱；三是強制性不夠。對某些企業拒不參保，拖欠保費的現象，相關機構更無有效措施解決，導致應收未收，基金籌集困難。

失業保險資金的使用效率有待提高，與失業保險的兩大功能相對應，失業保險資金的使用方向主要有兩個：失業救濟和促進再就業。1995年全年全國共支出失業保險資金18.9億元，其中用于失業救濟、促進再就業的有15.1億元，其它3.8億并未用于正常的使用方向上。造成這種現象的原因，主要是因為失業保險資金的收支管用由勞動部門單獨承擔，缺乏有效的監督制衡機制導致失業保險資金流失嚴重，挪用、擠占多提管理費等現象十分普遍。即使是一些看似被用于失業救濟的資金，是否真正用到了應該享受失業救濟金的失業人員身上也未可知。

（三）失業保險待遇給付與再就業

我國對失業保險待遇的給付，項目規定較為詳細，除了按累計繳費年限的長短領取不同期限的失業保險金外，還規定了失業人員可享受的其它待遇，如：醫療補助、生育補助，喪葬補助和撫恤補貼，以及減免職業技能培訓費和職業介紹服務費等，但這一規定尚不完善。由于失業保險制度作用不僅在于保障失業人員失業期間的基本生活，更重要的是承擔了促進就業的這一重任。因此，應對失業人員的就業提供更多措施。前面提到失業保險有兩大功能，生活保障和促進再就業，這兩大功能是相互依存共同發展的，前者為后者提供基礎和保障，而沒有后者，前者也就失去了意義，而且我國的國情和財力狀況也決定了我國的失業保險制度不可能搞單純的失業救濟。只有強化失業保險制度的促進再就業功能，適當加大轉業訓練、生產自救、職業介紹等就業服務的投入，才能降低失業救濟的成本。龐大的富余人員是我國企業改革的最大障礙，一些企業為解脫包袱輕裝上陣，將大量的富余人員推向社會。這無疑大大加重了社會失業保險制度的負擔，而為了確保數以千萬計的失業者的基本生活，將不得不提高失業保險費率，這樣反過來又將包袱推給了企業，形成了惡性循環。

三、失業保險進制度一步發展的分析

（一）積極擴大失業保險覆蓋面

勞動者一旦失去收入，失業保險就要對其基本生活起到保障作用，但我國目前的失業保險制度保障范圍不能滿足社會的需要。社會保障是所有勞動者應當享有的權利，而且象鄉鎮企業私營企業等是重要的就業渠道，不把其納入社會失業保險保障范圍中來，不利于勞動力的合理流動，也不利于保持社會安定。因此，拓寬失業保險的覆蓋面，建立不分所有制、不分用工形式全體職工共同參加的失業保險是當務之急。上海市于1992年便將失業保險的保障范圍擴展到外商投資企業、私營企業等企業的職工，并取得了很好的效果。因此，一方面政府應當積極制定相關政策，擴大失業保險覆蓋面，可向西方先進國家進行借鑒，制定有利于我國失業保險制度發展的政策制度。另一面，針對有些符合條件的中小企業，應集結提高他們的參保率，變相擴大失業保險覆蓋面。

（二）實行失業保險籌資制度創新，積極提高資金使用率

1.籌資渠道的創新。由于目前我國失業保險尚處于初級階段，保險基金沒有太多的積累，保障功能還比較弱，但與此同時，由于幾十年計劃經濟造成的企業內部的富余人員又要在短時間進入市場，因此，要解決企業勞動力存量進入市場的問題，必須突出政府在失業保險基金籌集中的地位和作用。政府的這種作用主要從兩個方面來體現：第一，規定政府是失業保險的“最后調節者”，并且明確劃分中央政府和地方政府在失業保險籌資中的責任。當失業保險出現收不抵支時，各級政府應按規定通過財政撥款加以彌補。第二，尋求新的資金來源。從目前情況來看，以下來源是值得考慮的。比如可將部分國有企業的股權劃歸失業保險基金會，以后用股權收益作為部分資金來源。另外，可把部分國家財政對企業的虧損補貼變為失業保險金。對頻臨破產的企業，國家財政不斷注入資金加以扶持是我國的一貫做法。由于國家財政對企業財務缺乏約束力，因此，這樣做的結果是，企業就象一個無底洞，資金越丟越多，效益卻怎么也上不去，白白浪費了大量資金。如果能從國家財政的企業虧損補貼費中拿出部分資金補充到失業保險基金中去，失業保險基金的保障功能將大大增強。

2.籌資機制的創新。建立資金籌集的激勵機制，充分重視經濟手段在失業保險基金籌集中的應用。由于失業保險不是人人都可享受的，有些人和企業可能純粹是在作貢獻。因此，在我國經濟還是不太發達的情況下，物質刺激在資金籌集中的作用是很大的。激勵機制既應包括對繳費者的激勵，也應包括對征收者的激勵。在對繳費者的激勵時主要采取通過一定的方式對按時繳費、并且繳費數量大的企業給予一定程度的返還；對個人也可考慮建立個人帳戶，將個人交納的失業保險金全部記人到個人帳戶上，個人帳戶的資金只能在失業和退休期間才可以動用。上述做法旨在減輕每一個繳費單位和個人的經濟壓力，調動繳費者的積極性。同時還將失業保險與養老保險有機地結合在一起，有利于應對即將到來的人口老化浪潮。不管是采用失業保險稅，還是按照現在的管理辦法由勞動部門來征收，都應當調動征收者的積極性。為了保證失業保險基金的完整、安全，現在已經割斷了征收單位的管理經費與征收數額之間的聯系，從而征收積極性受到了影響。因此可考慮財政每年在核定經費時，拿出一塊與征收數額掛鉤。由于失業保險金共濟性強，征收難度也就自然加大，因此這一措施也就顯得尤為重要。

3.提高資金使用率的措施。面對失業保險資金使用率低的原因，建議政府行政管理和保

險資金運營要分開，充分發揮審計、監察部門的作用，加強行政監督檢查，社會監督方面，應建立由人大、政協、工會、主管部門負責人和公眾代表組成的監事會，對資金的收支運營進行監督。在發放救濟金的過程中，對領取者的資格要作詳細的調查，防止從事“地下經濟活動”的失業者領取救濟金。減少失業保險機構的費用開支，使救濟金真正起到“救濟”的作用。

另外，應設法提高失業保險資金的自身增值能力，可運用暫時閑置的資金，投資于一些風險小、收益穩定的項目，變單純靠外界“輸血”為“輸血”與自我“造血”相結合，切實提高資金的使用效率。

（三）強化失業保險制度的促進再就業功能

一方面企業應多從自身挖掘潛力，盡量減少失業，另一方面政府要對接受失業人員的企業實行一些優惠政策，而失業保險機構也可以采取一些資助措施，充分發揮失業保險的促進再就業功能。失業保險機構可資助就業壓力大的企業挖掘潛力，盡量提供更多的就業機會；資助企業多接受就業困難的群體，如高齡勞動者、殘疾人等。鼓勵企業對職工進行內部專業培訓，失業保險機構可提供部分資金。1998年國務院規定，凡是有下崗職工的國有企業，都要建立再就業服務中心或類似機構，負責組織本企業下崗職工參加職業指導和再就業培訓，引導和幫助他們實現再就業。失業保險機構就可直接資助這些機構。這樣從外部勞動力市場與內部勞動力市場兩方面加強人力投資，提高勞動者素質，從而減少失業風險。總之，用積極的促進再就業來代替單純發放失業救濟，是我國失業保險改革的趨勢。

最后，市場經濟是法制經濟，失業保險制度作為社會保障制度的重要組成部分，也應建立在法制的基礎上。當前存在的以上種種問題也與相關法規不盡健全和完善大有關系，而且原有的兩部失業保險法規早已無法滿足客觀現實的需要，為確保失業保障的強制性和統一性，確保失業保險工作的順利進行，充分保障失業人員的合法權益，制定我國的失業保險法已是當務之急。