第一篇：淺談中國失業保險制度的現狀及問題----以4050人員為例

淺談中國失業保險制度的現狀及問題----以4050人員為例

摘要

失業是一種社會經濟現象。導致這種現象的，主要是城市勞動就業中的矛盾，總體上說，就是勞動力供需求之間的矛盾，同時，隨著科技水平的提升，企業對職工的需求量減少，對人才素質、技術技能需求的要求也大幅度的提升，4050人員在社會中占著相當大的一個比率，他們在求職過程中，相對有才有識有能力的青年一代缺乏就競爭力，必然導致不能實現就業。通過實施失業保險對暫時不能實現就業的勞動者給予幫助，保障他們的基本生活，提供再就業服務，把失業造成的消極影響降到最低限。失業保險制度是為了使得其利益的相關者，沒有后顧之憂，能夠放心安心的生活，但是，我國的失業保險制度對于失業人員而言并不能夠全面地完全落到實處，依舊存在著許多的不足之處，在結合我國的實際問題，在采納原本制度的精華的基礎上，借鑒西方成功的案例，進行不斷的實踐與改革，使制度的實施能夠真正的落實到其制度的相關者身上，在補助與補救的基礎上，進行再就業，讓他們能夠重新走上工作崗位，讓他們的生活環境更為安定、溫馨。

關鍵詞：失業；失業保險；4050；新增勞動力；再就業

從20世紀90年代中期至今，我國下崗失業的總人數一直有增無減，特別是隨著并軌工作的逐步推進，城鎮登記失業人數急劇攀升。據政府部門的統計，2001年~2005年我國GDP增長速度分別為：8.3%、9.1%、10%、10.1%和9.9%，而同期年末城鎮登記失業率，是改革開放以來最高的5年，而且遠遠高于上世紀90年代。對于上海而言，高的失業率與經濟發達也是不相稱的。2005年末該市城鎮從業人員598.34萬人，比上年末增加9.37萬人，城鎮登記失業人員27.5萬人，登記失業率高達為4.4%，2007年3月統計則以達到4、6%，而且，這里所說的4.6%只是登記失業率，還不包括沒有找到工作的大學生以及農村的剩余勞動力，若將大中城市下崗待業等情況包括在內，那么總失業率接近8%（數據取自：）。導致這種現象的，主要是城市勞動就業中的矛盾，總體上說，就是勞動力供需求之間的矛盾：包括城市經濟社會發展中勞動力的供給量不斷增長與勞動力的有效需求量降低之間的矛盾，即勞動力數量工具大于求的矛盾，以及高質量的勞動力供給不足與高質量勞動力供不應求的矛盾。就業崗位的競爭是勞動力資源實現優化配置的必要前提。就業競爭過程中，必然會有一部分勞動力因各種原因暫時不能實現就業。

一、城鎮人口的失業群體存在的問題

（一）外界因素：

1、勞動力供給的狀況。我國是世界第一人口大國，人口總數近14億人，城市是一個人口相對比較密集的地方，人口基數的相對也比較大，又保持著較高的出生率及自然增長率，新增勞動年齡人口增加，每年新增勞動力在1000萬人左右，導致新生勞動力找不到工作。同時現代化的過程也是農業人口轉向非農化的過程，即要使農業人口向非農業人口的轉移，農村剩余勞動力跨地區流動約3000萬人，其中有相當一部分將要加入到城鎮就業隊伍中，同時中國從計劃經濟向市場經濟的轉變，是大量的企業隱性失業轉化為公開失業，從而造成城市勞動力供給量和就業空間之間矛盾的凸現，導致過多的人口競爭上崗的機會，使得城市人口的過剩找不到就業機會而造成失業下崗。

2、勞動力的需求狀況。我國是一個發展中國家，經濟發展水平相對較低以及其他經濟資源相對短缺，制約了勞動力資源的開發利用。同時我國正在對經濟結構進行重大調整，與之相適應，勞動力結構必然要進行相應調整，不可避免地會造成部分人員失業，這種結構性失業的狀況增加了失業壓力。伴隨著科技進步和勞動生產率的提高，一些領域特別是第一、第二產業的傳統部門，不僅不能擴大就業容量，反而會減少用人，分流部分勞動力，致使失業人員數量增加。我國現行的社會保險制度不完善、覆蓋面窄，市場就業機制尚未完全建立，對勞動力流動和合理配置也有著明顯的制約作用。可以說，勞動力供大于求的矛盾將在一個相當長的時期存在。

3、就業要求的提升。現正處于由低素質、低效益經濟增長模式向高素質、高效益經濟增長模式轉變，是促進我國經濟與社會快速發展的必要條件，也是實現現代化的必要條件。科學技術進步與廣泛的使用，減少了對勞動力的有效需求量，這也是造成勞動力供大于求的原因之一。雖說注重教育是當代世界經濟發展的大趨勢，當代經濟的發展和社會的進步，越來越依賴于人的素質的提升，人口素質的水平，科學技術水平和勞動力的能力水平，在很大程度上決定一個國家科技發展和經濟增長的水平。但是，由于歷史的原因，中國存在著很大一批的文化素質不高、勞動能力水平偏低的4050人員，趕不上社會快速發展的需求。

4、觀念問題。由于一些歷史原因，人們往往對失業和失業人員產生一種偏見，認為失業就是無能，有的甚至把失業人員比喻成社會的累贅等等。用人單位拒絕失業人員和一些失業人員的自卑自責甚至是自暴自棄，是失業人員再就業的主要障礙之一。

（二）個人因素：

1、隨著勞動用工制度的改革，勞動就業形勢發生了根本性的變化，下崗職工因該要有充分的思想準備和應變能力，失業并不可怕，但是往往許多人只會怨天尤人，或是不知所措，產生得過且過的思想；有的甚至仍然有等著“安置”或“分配”工作。并不采取相應的措施面對現實、積極主動地尋找合適的職業。

2、因該對自己的職業能力、素質與特長有正確的估價，要結合勞動力市場需求情況，去尋找合適自己專長、專業對口的崗位。但總有人高估自己的能力或是覺得自己大材小用，不愿意低就從頭做起。

3、失業人員總是渴求尋找到一份工作，容易盲目地隨大流學習專業，蜂擁而上，他們缺乏對勞動力市場需求變化的趨勢的分析，缺乏結合自己的條件，有的放矢地選學有關技術，這容易造成某些崗位人員過剩，競爭則會變得更加的激烈。

4、目前勞動力市場總體而言供大于求，其反應在求職市場上就是買方市場，這就意味著勞動者處在一種比較被動的狀態下，有些4050下崗人員可能過去有著姣好的工作條件或工資待遇，于是對于再就業時候的工作要求降不下來，過分挑剔工作條件或工資待遇，以及缺乏吃苦耐勞和服務意識，那么再就業則顯得更加的困難。

二、我國對于失業問題的解決——失業保險

（一）我國的失業保險制度

失業保險：是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助和促進其再就業的制度，它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保障的主要項目之一。失業保險作為我國整個社會保障體系的重要組成部分，和其他保障一道起著保障勞動者基本生活需要，維護社會政治、經濟秩序的安定。

我國建設和完善失業保險制度的基本宗旨，不僅是保障失業人員在失業期間的基本生活，還要促進失業人員再就業。從社會和國家層面對勞動者提供的就業保障和失業保護方式的角度看，中國實行的是一種局部覆蓋的“福利+保險+救濟”的混合體制。現行的國家社會保險體系支隊以戶籍為基礎的城鎮勞動者提供就業保障和失業保護。同時，這一系統又根據城鎮勞動者的身份特性，對不同失業者實施不同的保護制度。失業保險的作用主要表現在以下三個方面：

1、維護社會安定。社會需要安定，任命的生活要有保障。失業是勞動者失去生計來源，如果沒有制度性的保護措施，就很容易造成社會的動蕩。

2、是深化國有企業改革的前提條件和配套措施。國有企業的改革可能帶來一部分的職工不能順利分流，必然帶來矛盾，進一步發展和完善失業保險制度，充實失業保項基金，使其能切實保障廣大失業職工的基本生活需要，已經成為當前改革的當務之急，只有這樣，才能使國有企業改革有一個良好的外部環境，才能增強企業活力，促進生產發展。

3、維持勞動力再生產米促使勞動力素質提高。勞動力再生產是社會生產的基本要求。失業保險提供的物質保障，滿足勞動力再生產的要求；而轉業訓練、再就業介紹等服務，使他們獲得了提高就業能力的機會，為再就業提供了良好的外部條件。

（二）我國的失業保險制度與再就業掛鉤

就“4050”人員而言，他們是再就業最困難的群體，國家對他們實行了更加優惠的政策，特殊扶持，首先實施再就業援助。中央明確要求，各級政府要把有勞動能力的“4050”人員作為再就業援助的主要對象，提供即時崗位援助等多種幫助。各職能部門下發的配套文件也做出了具體規定，比如要列出名單，實施具體幫助，根據他們的特長和就業需求，有針對性地開展就業服務。在一定期限內，為其提供公益性就業崗位。再次，公益性崗位優先安置“4050”人員。中央明確規定，政府投資開發的公益性崗位，要優先安排“4050”人員。各級地方政府大多也出臺了此類規定。最后，給予社會保險補貼和崗位補貼。中央要求，在社區開發公益性崗位安排原國有企業“4050”人員就業，給予社會保險補貼，同時由各地根據實際情況提供適當比例的崗位補貼。

據了解，經認定的“4050項目”將享受開辦費資助、崗位協議補貼、開業貸款擔保或貼息等一系列優惠政策。同時，社會就業問題將由以往的“政府統包”轉變為“八方出力”，即通過大力發展小時用工等多種就業形式，促進4.5％失業率目標的實現。

三、我國失業保險制度中存在的問題

（一）制度本身的問題

目前，中國的失業保險制度還存在著一些問題，地區發展的不平衡是其一。在分級管理體制下，受不同區域經濟社會發展狀況以及地方政府重視程度不同等因素的影響，各地工作進度存在明顯的差距，失業保險制度發揮的作用大小不一樣。從普及性角度看，繼目前失業保險覆蓋范圍中不包括失地的農民，非公有制經濟單位參保率低；從互濟性角度看，實際統籌層次偏低；從強制性角度看，失業保險責任主體、類型、范圍和性質的法律規定尚有不足和缺陷。

隨著40、50工程的建設，對想要工作的四五十歲的失業人員進行相應的培訓，讓他們通過所學的一技之長解決了基本的工作問題，其基本的生活開支來源也的到了相應的解決；那些沒有工作能力的或是想過做卻找不到工作的，也通過了相應的政策，給與最低生活保障給與最低生活保障費維持基本的生活。但是對于是一名40、50工程他們這個年齡段的人來講，雖然政府對他們進行培訓，找不到工作的第一首要問題是學歷，由于歷史原因他們本身的學歷就不高，初中小學文憑占了一個大部分，再有就是因為四五十歲也不算年輕，也都普遍缺乏學習的動力精力，政府對他們的培訓，也只是教學一些簡單易學的技能，大多數拿得的也只是國家規定840元的最低基本工資，多的也大同小異差不了多少。對他們而言，一個國家的整體經濟的發展的快慢好壞，可能對他們日常生活并不能產生直接的影響，他們所關心的，更多的則是物價問題。近來的物價，無論是谷物價格、菜價還是日用品的價格都普遍提升，許多商品的物價相對去年而言提升幅度超過了10%甚至更多。這其實已經形成了通貨膨脹，物價升高了，人們手中的錢卻沒有相應的增加，對于工資本就不高的他們，原只能很勉強的維持日常的生活，隨著物價的提高，手中的錢能買得的物品于是就會減少了，于是生活則會變得更加的困難。如果這個家庭還有一個孩子需要撫養、或是有個沒有勞動能力的病人需要供養的話，生活可能會難以維持吧。對靠低保340元生活的人來講，生活則會更加的困難。

（二）被保人員的自身問題

對于失業貧困人員來講，并不是人人都能無條件的申領失業保險金的，享有失業保險待遇必須具有一定的資格和條件：

1、失業人員必須符合勞動年齡標準，即處于法定最低勞動年齡與退休年齡之間的勞動者才可能享有失業保險待遇。

2、失業人員必須是非自愿性失業，是由于企業生產經營發生變化甚至破產，由于嚴重自然災害造成企業停產等客觀原因或死胡同企業終止、解除勞動合同，造成勞動者失業的這部分人可以享受失業保險待遇

3、失業人員必須達到一定的就業年限，或交足一定期限、數額的失業保險費。

4、失業人員必須具有勞動能力和就業愿望。在我國，《失業保險條例》規定：按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按規定履行繳費義務滿1年的；非因本人意愿中斷就業的；以辦理失業登記，并由求職要求的菜可以領取失業保險金。

一年一個樣三年大變樣，城鎮變化之快，這包括著老城區和農村地區的改建。中國是一個農業大國，農民占了相當大的比例，當然，像上海這個國際化大都市也不例外。大量的農民從農民戶口轉向非農業戶口，城改、征地、拆遷等等一系列的城鎮化舉措，使得農民不用再“鋤禾日當午”、不用再日出而作日落而息，看似日子是越過越好，但是對于那些從來就拿著鋤頭在莊稼地里干活的農民，一般而言都是沒有什么文化的四五十歲的中年人，倘若直接分配，則也便只能是類似一份保安工作，但一個不大的城鎮，這么多的人口，哪里還剩下這么多的“保安”工作呢！而讓他們重新學習其他的技能踏入社會尋找一份新的工作，這可能需要一段較長的過渡期，并且在這段時期當中，曾經作為農民的他們，沒有機會按照國家規定履行滿1年的繳納義務，也就不能夠領取失業保險金。

（三）執行過程中的問題

雖然，政府隨著經濟的發展，物價的變化，對城鎮的最低基本工資做著調整，上海從去年的750元調整到今年從9月開始實施的840元，但是，上有政策下有對策，對于雇用者而言，他們并不愿意多花錢來雇用工人而減少自己的收入，減少原有工人的獎金、補貼記入工資范圍來對付政府下達的政策，對于工人而言，拿到手里的錢可能并沒有多，這還是相對處于穩定的人員，還有存在許多得下崗失業人員再就業之后的工作收入多在300元到500元之間，而且他們經常處于不穩定的工作狀態中，政策的執行并不能有效地解決這些問題。

再者，身份的認定不能代表下崗失業人員的全部。按照政策規定，失業人員享受失業保險待遇需要具備三個條件，然而，如何界定失業卻具有很強的模糊性。因此政府只能采取相對比較“省事”的標準，即按照一種身份的標準來界定失業保險救濟的對象，身份標準也往往集中在是否是國有企業下崗失業人員。然而，這種一刀切的操作方法，不僅無法達到失業保險制度原有意義，也使得失業保險基金運轉非常困難。比如，部分集體企業下崗失業人員就不能享受到國有企業下崗失業人員的失業保險待遇。

這種種導致了實際結果與目標相背離的現象。建立失業保險制度的初衷是為了確保失業者的基本生活，但社會保險設定的高門檻，卻致使在改革過程中被排擠出體制之外的下崗失業人員，難以進入門檻較

高的保險系統，陷入越來越貧困的境地。政策的確下達了，但是政策的相關利益者是否真正的得到了該有的保證呢？很難講。

四、我國失業保險制度的發展前景

西方發達國家的失業保險制度，一般認為，其失業保險制度因失業津貼的救濟水平偏高，支付期限較長而進行的改革，其改革方向是在保留保護功能的同時，促進他們再就業。其改革構想主要包括：改革事業保險費等籌集辦法，推動企業雇用失業人員；改革津貼結構和方法，激勵失業人員積極尋找工作，鼓勵雇主創造就業崗位、雇傭失業人員；大力開展多種職業促進措施，對失業者進行職業培訓和就業訓練等。如：福利資本主義的英國、瑞典、德國，自由資本主義的美國，東亞資本主義的日本、韓國。他們的失業保險制度發展的比較早，經過了幾十年的制度的實踐與改革，因該說他們的失業保險制度都是相對成功的例子。

我國的失業保險制度較西方發達國家的失業保險制度，我們的改革目的是相同的，都是為了能夠保障失業者的利益，其改革的方向，大致也都是相同的。與我國不同的是，他們的發展，都是建立在高度發達的資本主義社會之上的。

目前我國的失業人員主要是在經濟轉型中形成的，與由于經濟周期形成的失業現象明顯不同。特別是其中的4050人員，大多數只受過中等教育，過去所從事的主要是低技術的工作。對于他們中的絕大部分人來說，回到社會的主導產業中去，沒有可能；回到正式就業體制中去，對大多數人來說，也同樣沒有可能。要緩解或化解4050失業保險中存在的問題，首先要在保留原有失業保險制度的思想精華，并廣泛吸收西方失業保險制度的可取成就，結合我國的現實狀況，創建符合我國社會現狀的社會失業保險制度：

1、穩定中國失業保險制度的市場經濟環境。一個好的失業保險制度必須是建立在一個市場經濟相對穩定的條件之下的。中國實施失業保險制度的歷史并不久，在這短短的幾十年，經濟飛速發展，導致物價相對10年前就翻了好十幾二十倍，保險政策從出臺至今，一再地進行著調整，沒有連續性，一項社會制度還處于初創時期，就迫不得已地被一再改革，短短的十幾年時間內就變動了多次，從覆蓋范圍、救濟標準、對失業人員的認定、繳納標準等都發生了很大的變化。頻繁變動。制度的不穩定意味著制度并不能很有效的保護的相關者的利益。

2、要簡化復雜的失業保險制度。制度設計的過于繁瑣復雜，使得失業保險制度在制度上不僅對下崗失業人員繳納與享受的資格上有繁瑣的規定，而且在單位與個人的繳納比例、不同類型的下崗失業人員繳納的基數上都有繁瑣的規定。這些繁瑣的規定對于四五十歲的下崗失業人員而言，了解并融會這些制度來保全護自身的利益并不容易，而且給實際工作也帶來了很大的麻煩。簡化失業保險制度也是將來失業保險制度的一個發展方向。

3、鼓勵推動企業雇用失業人員。失業保險制度是為了使得其利益的相關者，沒有后顧之憂，能夠放心安心的生活。我國的保險制度總是較著重于同過分配物質、提供救濟等補救方式來解決社會中的貧困、失業等社會問題，而物質與救濟補助的給與畢竟是有限的，這能確保最基本的生活所需，卻不能夠真正的解決貧困問題。其根源還是要著重于實施人力資源的配置，解決根源問題使其能夠自立根生。所以，在構建穩定的市場經濟的基礎上，要推動企業雇用失業人員，給失業人員提供就業的機會；改革津貼結構和方法，激勵失業人員積極尋找工作，鼓勵雇主創造就業崗位、雇傭失業人員。

[參考文獻]：

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第二篇：中國失業保險制度

中國失業保險制度

（1）中國失業保險制度的發展歷程

①第一階段，失業保險制度初建期（1986～1992）

a．新中國建立初期，為解決舊中國遺留下來的失業問題，1950年我國政務院頒布了《關于救濟失業工人的暫行辦法》；

b．1957年我國就宣布消滅了失業，失去了建立失業保險制度的基礎和要求； c．1986年，國務院頒布了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，標志著對我國傳統體制所形成的行政配置勞動力和終身就業制度的變革。勞動用工制度的改革意味著失業問題將出現在我國的經濟生活中；

d．為適應國有企業改革的需要，國務院頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，標志著我國建立失業保險制度工作的開始。

②第二階段，失業保險制度的發展期（1993～1998）

1993年國務院頒布了《國有企業職工待業保險規定》，與1986年《國營企業職工待業保險暫行規定》相比較，在制度規定和具體的實施措施上均有了較大的進步。

a．實施范圍擴大了，由1986年的4類職工擴大到1993年的7類職工作為待業保險的實施對象；

b．企業繳納失業保險金的基數不同

由1986年的按企業全部職工標準工資的1%繳納保險費，改為按企業全部職工工資總額的0.6%～1%繳納，從而保證了保險基金的來源。

c．失業保險金的發放標準不同

1993年失業保險金的支出標準規定為相當于當地民政部門規定的社會救濟金額的120%～150%。這符合失業保險金應該高于社會救助標準的國際慣例。

d．失業保險金的統籌層次有所不同

1993年的《規定》中提出待業保險基金可以實行市、縣統籌，省、市、自治區可以集中部分待業保險基金調劑使用，直轄市可以根據需要統籌使用全部或部分待業保險基金。

e．管理機構的不同

1993年的《規定》確定了失業保險管理機構為地方待業保險機構。雖然仍隸屬于勞動行政主管部門，但已有失業保險管理事務社會化的跡象。

③第三階段，失業保險制度完善期（1999年以來）

1999年1月，國務院頒布了我國第一部《失業保險條例》，在1993年《規定》的基礎上，對原制度框架的若干重要方面作了大量修正，表現在：

a．將保險制度正式稱為“失業保險”。對失業保險待遇的定義，也由1986年開始一直沿用的“待業救濟金”正式改為“失業保險金”；

b．擴大了失業保險覆蓋面；

c．擴大了資金來源渠道，提高了繳費比例和統籌層次； d．把農民合同工納入了失業保險體系中；

e．新頒布的《失業保險條例》明確規定了失業保險金的標準應該為低于當地最低工資標準，高于城市居民最低生活保障標準的水平，并由省、自治區、直轄市人民政府具體規定；

f．《失業保險條例》還包括了監督、罰則等內容。（2）中國失業保險制度的主要內容 ①失業保險的范圍

目前我國失業保險的實施范圍已包括所有的城鎮企業、事業單位的職工。這里所指的城鎮企業是指國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業。

②失業保險的資金來源

主要有4方面的來源：城鎮企事業單位、城鎮企事業單位職工繳納的失業保險費、失業保險基金的利息、財政補貼、依法納入失業保險基金的其他資金等。

③享受失業保險待遇的條件

《失業保險條例》規定，同時符合下列條件的失業人員，可以領取失業保險金：按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年的；非因本人意愿中斷就業的；已辦理失業登記并有求職要求的。

④保險金的領取期限

失業保險金的領取期限為：失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿1年不足5年的，領取失業保險金的期限最長為12個月；累計繳費時間滿5年不足10年的，領取失業保險金的期限最長為24個月。重新就業后，再次失業的，繳費時間重新計算，領取失業保險金的期限合并計算，但最長不得超過24個月。

⑤失業保險金發放標準

失業保險金的發放標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省、自治區、直轄市人民政府確定。

⑥失業保險金支付項目

失業保險金的支付項目有失業保險金、領取失業保險金期間的醫療補助金、領取失業保險金期限內死亡失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金、領取失業保險金期間接受職業培訓和職業介紹的補貼、國務院規定或批準的與失業保險有關的其他費用等。

⑦失業保險待遇的停止發放

失業職工有下列情況之一的，失業保險機構將停止發給其失業保險金及其他費用：重新就業的；應征服兵役的；移居境外的；享受基本養老保險待遇的；被判刑收監執行或者被勞教的；無正當理由，拒不接受當地人民政府指定的部門或機構介紹的工作；有法律、行政法規規定的其他情形的。

⑧失業保險的管理

國務院勞動保障行政部門主管全國的失業保險工作，縣級以上地方政府勞動保障行政部門主管本行政區內的失業保險工作，失業保險經辦機構具體承辦失業保險工作。

（3）中國失業保險制度的改革和發展 ①目前的失業保險制度的局限性

a．失業保險制度規定中對失業概念的界定過于狹窄，基本上不包括城鎮下崗職工、農村剩余勞動力、新增勞動力人口、失業而未登記者等等，因此失業保險的覆蓋面比較狹窄；

b．失業保險基金來源渠道單

一、金額偏少、保障水平低； c．失業保險基金的管理缺乏有效監督機制；

d．失業保險對于保障和促進失業者再就業的功能發揮不明顯； ②我國失業保險制度的改進措施

a．樹立全民的失業保險意識，提高全民參加失業保險的責任意識和權利意識；提高失業保險的普遍性和覆蓋面；

b．失業保險基金要多渠道籌集，加強管理監督，合理有效使用； c．要堅持就業優先和就業保障的取向；

d．要明確政府在促進就業中的責任，主要可以通過突出就業導向、完善培訓體系、建設就業信息網、合理擴大適用范圍等措施，使失業者獲得政府支持下就業保障，實現我國失業保險制度的與世界的接軌。

第三篇：我國失業保險制度現狀及問題分析

我國失業保險制度現狀及問題分析

摘要：中國失業保險經過了多年的發展，已相對完善，但隨著經濟的發展，社會結構的調整，已呈現出諸多問題。我國的失業保險制度經過幾次改革，在經濟發展中發揮的作用越來越突出。但是與我國龐大的勞動力市場規模和失業人數相比，現有的失業保險制度比照西方先進的制度，仍然是有一定的差距，表現為失業保險覆蓋面窄、參與率低和繳費困難等等。本文將就其現狀及存在問題作簡要剖析。

關鍵詞：失業；保險制度；問題分析

一、失業保險的概念及現狀

（一）失業保險的概念及特點

是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的社會保障制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫安置和國有企業下崗職工基本生活保障和再就業等方面，其中社會保險包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險五個項目。失業保險制度，通過建立失業保險基金的辦法，使職工在失業期間獲得必要的經濟幫助，保證其基本生活，并通過轉業訓練、職業介紹等手段為他們重新實現就業創造條件。其核心內容是社會集中建立失業保障資金，分散失業風險，保障暫時處于失業狀態的勞動者的基本生活，并通過失業培訓，促進失業者盡快再就業。這種制度有兩大功能，一是保障生活，二是促進就業。

失業保險制度作為一項通過國家立法強制實行、由社會集中建立基金、為因中斷就業而失去工資收入的勞動者提供基本物質幫助的社會保險制度，有其自身的特點。由于它與社會經濟聯系緊密，是培育完備的勞動力市場的必要條件，是現代企業制度建立的前提，是促進就業和社會穩定的必要措施，故具有直接性、強制性；失業保險待遇不是每個繳費人都必然享受的，不失業者將終生不能享受失業保險待遇，因而具有互濟性；與失業救濟不同，享受失業保險待遇的人必須履行相應的義務，符合資格條件，所以失業保險更強調權利與義務的對應性。

失業保險的上述特點，正是我國失業保險制度完善的基礎。因為失業保險是社會經濟發展的重要保證，與經濟發展的聯系具有直接性，因此失業保險的制度創新應該是以政府為創新主體的。在制度創新中要確定政府對資金籌集的最后調節者的責任，要開拓新的籌資渠道；要根據失業保險互濟性強的特點，建立起資金籌集的激勵機制；要根據失業保險權利與義務對應的特點，重新界定失業保險的責任。為了保證失業保險制度進一步改革的順利進行，體現失業保險強制性的特點，還必須在管理體制上進行創新，尤其要加強法制建設。

（二）我國失業保險制度過去的變遷及現狀

20世紀90年代以后，由于經濟改革的力度加大，國有企業富余人員問題浮出水面。為了進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用，1993年國務院又頒發

了《國有企業職工待業保險規定》以代替1986年的《暫行規定》。但是與《暫行規定》相比，《國有企業職工待業保險規定》的不同之處僅僅表現在：（1）享受對象增加了按照國家有關規定被撤消、解散的企業的職工、按照國家有關規定停產整頓企業被精減的職工兩類。（2）重新規定失業救濟金按當地民政部門確定的社會救濟金的120%-150%發放。（3）規定失業保險基金實行市縣統籌，省可集中部分基金調劑使用。可見，《國有企業職工待業保險規定》并沒有對《暫行規定》有大的突破和超越。失業保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任，滯后于經濟的發展，在一定程度上延緩了改革的進程。

具體地說，90年代中后期，我國經濟改革迫切要求失業保險能擔當起保障國有企業富余職工進入市場以后的基本生活的重任。但是，由于《國有企業職工待業保險規定》是從失業救濟的角度來設計失業保險制度的，不要求個人繳費，不要求失業者履行相應的義務，而作為失業保險金主要來源，企業繳納的失業保險費總額最多也不得超過職工工資總額的1%，因此，導致失業保險的保障功能十分脆弱。單一的資金來源渠道和有限的保險基金根本無法滿足國有企業富余職工進入市場以后的基本生活需要，于是，國家只能通過限制企業與職工解除勞動合同，失業保險機構只能通過嚴格失業保險的享受條件來控制領取失業保險救濟的人數，保證失業保險基金的平衡，客觀上使得企業的勞動用工制度改革無法到位。1997年，國有企業改革進入了攻堅階段，深化勞動用工制度改革已成為國企改革的關鍵，但作為配套措施的失業保險制度又不夠健全。所以，再就業工程便成為我國經濟轉軌時期一項過渡性的社會保障制度。國家通過建立下崗職工基本生活保障制度、失業保險制度、城鎮居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來保障下崗、失業職工的生活。

但是，將下崗職工分流到再就業服務中心，與讓他們直接進人勞動力市場，由勞動力市場調節就業畢竟不同。“下崗”是一種“準顯性失業”，在規范勞動關系、減輕企業負擔、為企業創造平等競爭的環境等方面還顯得不徹底。再就業工程也只是一種具有中國特色的過渡性的社會保障制度，只是通往市場就業的橋梁，存在著一些自身無法克服的缺陷。比如，由于下崗再就業這種調節方式本身的局限性，導致在再就業工程的實施過程中出現了“隱性就業”與下崗職工“生活保障權利虛置”兩種不正常現象。因此，抓住國有企業調整經濟結構的有利時機，有步驟地、積極而又穩妥地推進國有企業勞動就業機制的完全轉換勢在必行。于是，深化失業保險制度改革又提上了議事日程。在這種背景下，為了克服失業保險制度建立以來出現的一系列問題，改變失業保險嚴重滯后于經濟的發展而無法適應新形勢要求的局面，1999年1月22日，國務院發布了《失業保險條例》。

與1993年的《規定》相比，1999年國務院發布的《失業保險條例》，在完善失業保險制度、強化失業保險的保障功能、強調失業保險權利與義務的對應、體現失業保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。這主要表現在：（1）確立了保障失業人員的基本生活和促進再就業的基本宗旨。（2）將失業保險的實施范圍擴大到城鎮各類企事業單位及其職工；（3）建立了國家、單位、職工三方負擔的籌資機制。用人單位的繳費比例提高到了工資總額的2%，職工個人按本人工資的1%繳納；（4）確定了失業保險待遇的享受條件、申領程序。《條例》規定領取失業保險金必須同時符合三個條件：一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已履行繳費義務滿一年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已辦理失業保險登記，并有求職要求的。（5）重新調整了支出項目和支付標準。在支出項目安排上，強調了失業保險金及其相關支出，增加了職業介紹補貼的開支項目，取消了生產自救費和管理費。失業保險金的標準按照高于當地城市最低生活保障標準，低于當地最低工資標準的原則制定。累計繳費1-5年的，領取失業保險金的最長期間為12個月，繳費5-10年的，領取失業保險金的最長期間為18個月，繳費10年以上的，領取失業保險金的最長期間為24個月。

（6）提高了統籌層次，實行了市級統籌。（7）加強了基金管理，規定失業保險基金必須存

入銀行的財政專戶，實行收支兩條線管理。

應該說我國的失業保險制度從建立至今，在對社會失業人員發放失業救濟和促進再就業等方面確實起到了一定的積極作用，但隨著改革的深入和經濟的發展，我國的失業保險制度已在很多方面顯露出不足，對其進行改革和完善已是迫在眉睫的問題。

二、失業保險制度中存在的問題

（一）失業保險的覆蓋范圍

一方面，盡管各國都規定了失業保險的覆蓋范圍，但并非參加失業保險的人都可享受失業保險待遇。由于失業保險制度擔負著促進就業的責任，因此各國對失業保險的資格條件都很嚴格，中國也不例外。《條例》中規定，失業人員要領取失業保險金，須同時具備三個條件。

1.依法參加了失業保險，所在用人單位和本人履行繳費義務滿一年。此條件規定了勞動者的義務，充分體現了社會保險的特性。但在現實中，某些用人單位由于種種原因未能參保或拖欠保費，繳費期限不足一年，那么失業人員是否可以享受失業保險待遇呢？有的省份規定：“用人單位拖欠保費的，職工失業后，按累計實際繳費年限發放待遇，所欠保費由社會保險經辦機構繼續清繳。”但仍然未明確說明由于用人單位的原因而使繳費期限不足一年應如何處理。

2.非因本人意愿中斷就業。“非本人意愿”一般指“終止勞動合同的，被用人單位解除勞動合同的，被用人單位開除，除名和辭退的”等。但其中規定并不明確，如職工違反有關規章制度，甚至故意制造事端，影響正常工作，危害他人利益而被開除也能享受失業保險的話，顯然是不合理的，因此對“非本人意愿失業”應詳加規定。

3.依法辦理了失業保險登記，并有求職要求的。按照《失業保險金申領發放辦法》規定，“失業人員應在終止或者解除勞動合同之日起60日內，到經辦機構申領失業保險金。如果超過這一期限，算自動放棄享受失業保險權利，以前所累計的繳費年限在下次失業時不再計算”。此條規定過于苛刻，如果失業人員發生一些特殊情況，不能在規定的60日內（有些省份規定為30日）辦理申領手續，卻因此不能享受相應待遇，顯然其今后生活難以保障。可否條件放寬，減額發放保險金或保留其以前所累計的繳費年限在下次失業時計算。

另一方面，失業社會保險是對遭受失業風險，暫時喪失工資收入的失業者設計的，因而失業保險覆蓋范圍主要應是勞動者。由于條件限制，我國最初的失業保險只適用于國有企業職工，這就忽視了對非國有企業職工的保障。隨著我國經濟發展水平和保障能力的提高，我國在1999年《失業保險條例》中將適用范圍界定為城鎮企業事業單位及其職工。城鎮企業是指國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業。這就使得更多的勞動者能夠參加失業保險，保障自己的權利，但仍然存在諸多問題。

一是未將鄉鎮企業納入失業保險范圍。鄉鎮企業職工以農民職工為主，鄉鎮企業經營狀況極不穩定，一旦這部分農民職工失去工作，使生活難以維持，還會給社會造成不穩定。還有一批非農民職工在鄉鎮企業工作，由于鄉鎮企業不參加失業保險，使這部分人群的權利也難以得到保障；二是個體工商戶的雇員也未納入保險范圍；三是農民合同制工人不能享受完整的失業保險待遇；四是“職工”范圍法律界定不明。目前許多企業為了逃避責任，不與勞動者簽訂勞動合同，視職工為“臨時工”，拒絕為其辦理失業保險。而實際上國家對臨時工的相關問題早有定論：“用人單位如在臨時性崗位上用工也應當與勞動者簽訂勞動合同并依法為其建立各種社會保險。”但在條例中對職工的界定不明，使得一些企業鉆漏洞，職工權

益得不到保障；五是我國農村剩余勞動力數量巨大，這其中一部分人進入城鎮工作，而大部分仍留在農村，基本上處于失業狀態，但目前卻并未納入失業保險；六是即使是《條例》中明確規定的城鎮企業事業單位應參保，但到目前為止參加保險的主要是國有企業，其他性質的企業及事業單位參保率不高

（二）失業保險資金的籌措和利用

如何改進失業保險資金的籌措并提高其使用效率，是目前我國失業保險制度面臨的一大問題。

《條例》中對繳費基數及比率作了相應規定，但繳費基數并不規范。《條例》中規定：“應參保的城鎮企業事業單位的繳費基數為本單位工資總額的2%，繳費職工按本人工資的1%繳費”。而對工資總額時間界定不明，是以上一單位工資總額平攤到本年各個月份作為基數，還是以上月單位工資總額為基數，各地目前做法并不統一。而且在基金籌集中，欠費現象比較嚴重，分析其原因：一是一些企業經營不善甚至無力付薪，更不用說繳納失業保險費了；二是有些效益的企業主觀上不愿繳費，覺得本企業職工失業不多，如果繳費，是在背別人的包袱；三是強制性不夠。對某些企業拒不參保，拖欠保費的現象，相關機構更無有效措施解決，導致應收未收，基金籌集困難。

失業保險資金的使用效率有待提高，與失業保險的兩大功能相對應，失業保險資金的使用方向主要有兩個：失業救濟和促進再就業。1995年全年全國共支出失業保險資金18.9億元，其中用于失業救濟、促進再就業的有15.1億元，其它3.8億并未用于正常的使用方向上。造成這種現象的原因，主要是因為失業保險資金的收支管用由勞動部門單獨承擔，缺乏有效的監督制衡機制導致失業保險資金流失嚴重，挪用、擠占多提管理費等現象十分普遍。即使是一些看似被用于失業救濟的資金，是否真正用到了應該享受失業救濟金的失業人員身上也未可知。

（三）失業保險待遇給付與再就業

我國對失業保險待遇的給付，項目規定較為詳細，除了按累計繳費年限的長短領取不同期限的失業保險金外，還規定了失業人員可享受的其它待遇，如：醫療補助、生育補助，喪葬補助和撫恤補貼，以及減免職業技能培訓費和職業介紹服務費等，但這一規定尚不完善。由于失業保險制度作用不僅在于保障失業人員失業期間的基本生活，更重要的是承擔了促進就業的這一重任。因此，應對失業人員的就業提供更多措施。前面提到失業保險有兩大功能，生活保障和促進再就業，這兩大功能是相互依存共同發展的，前者為后者提供基礎和保障，而沒有后者，前者也就失去了意義，而且我國的國情和財力狀況也決定了我國的失業保險制度不可能搞單純的失業救濟。只有強化失業保險制度的促進再就業功能，適當加大轉業訓練、生產自救、職業介紹等就業服務的投入，才能降低失業救濟的成本。龐大的富余人員是我國企業改革的最大障礙，一些企業為解脫包袱輕裝上陣，將大量的富余人員推向社會。這無疑大大加重了社會失業保險制度的負擔，而為了確保數以千萬計的失業者的基本生活，將不得不提高失業保險費率，這樣反過來又將包袱推給了企業，形成了惡性循環。

三、失業保險進制度一步發展的分析

（一）積極擴大失業保險覆蓋面

勞動者一旦失去收入，失業保險就要對其基本生活起到保障作用，但我國目前的失業保險制度保障范圍不能滿足社會的需要。社會保障是所有勞動者應當享有的權利，而且象鄉鎮企業私營企業等是重要的就業渠道，不把其納入社會失業保險保障范圍中來，不利于勞動力的合理流動，也不利于保持社會安定。因此，拓寬失業保險的覆蓋面，建立不分所有制、不分用工形式全體職工共同參加的失業保險是當務之急。上海市于1992年便將失業保險的保障范圍擴展到外商投資企業、私營企業等企業的職工，并取得了很好的效果。因此，一方面政府應當積極制定相關政策，擴大失業保險覆蓋面，可向西方先進國家進行借鑒，制定有利于我國失業保險制度發展的政策制度。另一面，針對有些符合條件的中小企業，應集結提高他們的參保率，變相擴大失業保險覆蓋面。

（二）實行失業保險籌資制度創新，積極提高資金使用率

1.籌資渠道的創新。由于目前我國失業保險尚處于初級階段，保險基金沒有太多的積累，保障功能還比較弱，但與此同時，由于幾十年計劃經濟造成的企業內部的富余人員又要在短時間進入市場，因此，要解決企業勞動力存量進入市場的問題，必須突出政府在失業保險基金籌集中的地位和作用。政府的這種作用主要從兩個方面來體現：第一，規定政府是失業保險的“最后調節者”，并且明確劃分中央政府和地方政府在失業保險籌資中的責任。當失業保險出現收不抵支時，各級政府應按規定通過財政撥款加以彌補。第二，尋求新的資金來源。從目前情況來看，以下來源是值得考慮的。比如可將部分國有企業的股權劃歸失業保險基金會，以后用股權收益作為部分資金來源。另外，可把部分國家財政對企業的虧損補貼變為失業保險金。對頻臨破產的企業，國家財政不斷注入資金加以扶持是我國的一貫做法。由于國家財政對企業財務缺乏約束力，因此，這樣做的結果是，企業就象一個無底洞，資金越丟越多，效益卻怎么也上不去，白白浪費了大量資金。如果能從國家財政的企業虧損補貼費中拿出部分資金補充到失業保險基金中去，失業保險基金的保障功能將大大增強。

2.籌資機制的創新。建立資金籌集的激勵機制，充分重視經濟手段在失業保險基金籌集中的應用。由于失業保險不是人人都可享受的，有些人和企業可能純粹是在作貢獻。因此，在我國經濟還是不太發達的情況下，物質刺激在資金籌集中的作用是很大的。激勵機制既應包括對繳費者的激勵，也應包括對征收者的激勵。在對繳費者的激勵時主要采取通過一定的方式對按時繳費、并且繳費數量大的企業給予一定程度的返還；對個人也可考慮建立個人帳戶，將個人交納的失業保險金全部記人到個人帳戶上，個人帳戶的資金只能在失業和退休期間才可以動用。上述做法旨在減輕每一個繳費單位和個人的經濟壓力，調動繳費者的積極性。同時還將失業保險與養老保險有機地結合在一起，有利于應對即將到來的人口老化浪潮。不管是采用失業保險稅，還是按照現在的管理辦法由勞動部門來征收，都應當調動征收者的積極性。為了保證失業保險基金的完整、安全，現在已經割斷了征收單位的管理經費與征收數額之間的聯系，從而征收積極性受到了影響。因此可考慮財政每年在核定經費時，拿出一塊與征收數額掛鉤。由于失業保險金共濟性強，征收難度也就自然加大，因此這一措施也就顯得尤為重要。

3.提高資金使用率的措施。面對失業保險資金使用率低的原因，建議政府行政管理和保

險資金運營要分開，充分發揮審計、監察部門的作用，加強行政監督檢查，社會監督方面，應建立由人大、政協、工會、主管部門負責人和公眾代表組成的監事會，對資金的收支運營進行監督。在發放救濟金的過程中，對領取者的資格要作詳細的調查，防止從事“地下經濟活動”的失業者領取救濟金。減少失業保險機構的費用開支，使救濟金真正起到“救濟”的作用。

另外，應設法提高失業保險資金的自身增值能力，可運用暫時閑置的資金，投資于一些風險小、收益穩定的項目，變單純靠外界“輸血”為“輸血”與自我“造血”相結合，切實提高資金的使用效率。

（三）強化失業保險制度的促進再就業功能

一方面企業應多從自身挖掘潛力，盡量減少失業，另一方面政府要對接受失業人員的企業實行一些優惠政策，而失業保險機構也可以采取一些資助措施，充分發揮失業保險的促進再就業功能。失業保險機構可資助就業壓力大的企業挖掘潛力，盡量提供更多的就業機會；資助企業多接受就業困難的群體，如高齡勞動者、殘疾人等。鼓勵企業對職工進行內部專業培訓，失業保險機構可提供部分資金。1998年國務院規定，凡是有下崗職工的國有企業，都要建立再就業服務中心或類似機構，負責組織本企業下崗職工參加職業指導和再就業培訓，引導和幫助他們實現再就業。失業保險機構就可直接資助這些機構。這樣從外部勞動力市場與內部勞動力市場兩方面加強人力投資，提高勞動者素質，從而減少失業風險。總之，用積極的促進再就業來代替單純發放失業救濟，是我國失業保險改革的趨勢。

最后，市場經濟是法制經濟，失業保險制度作為社會保障制度的重要組成部分，也應建立在法制的基礎上。當前存在的以上種種問題也與相關法規不盡健全和完善大有關系，而且原有的兩部失業保險法規早已無法滿足客觀現實的需要，為確保失業保障的強制性和統一性，確保失業保險工作的順利進行，充分保障失業人員的合法權益，制定我國的失業保險法已是當務之急。

第四篇：中國失業保險制度的分析

中國失業保險制度的分析

課程名稱：中國勞動就業與社會保障 姓名：朱小偉 班級：14物流一班 學號：20141886

摘要

失業保險制度，是指依法籌集失業社會保險基金，對因失業而暫時中斷勞動、失去勞動報酬的勞動者給予幫助的社會保險制度。其目的是通過建立社會保險基金的辦法，使員工在失業期間獲得必要的經濟幫助，保證其基本生活，并通過轉業訓練、職業介紹等手段，為他們重新實現就業創造條件。失業保險制度是國家通過立法強制實施，由社會集中建立失業保險基金，對非因本人意愿中斷就業失去工資收入的勞動者提供一定時期的物質幫助及再就業服務的一項社會保險制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的重要項目之一。隨著市場經濟的快速發展，中國失業保險制度在很大程度上已經跟不上經濟發展的腳步，顯現出許多不僅完善的地方。具體表現在失業保險的覆蓋范圍、基金的籌集、領取標準、促進就業的效果等方面，期待盡快立法完善中國的失業保險制度。

關鍵字：失業保險 就業 制度 問題與改善

中國失業保險制度的分析

失業保險是社會保險制度中的重要組成部分，它是指勞動者由于非本人原因失去工作、收入中斷時，由國家和社會依法保障其基本生活需要的一種社會保險制度。其核心內容是通過建立失業保險基金，分散失業風險，為失業者提供基本保障，并通過轉業培訓、職業介紹等形式積極促進再就業。失業保險既具有社會保險制度的共性，也有其自身的特殊性。我國內地失業保險制度的歷史沿革可以追溯到20世紀50年代初的失業救濟制度。進入20世紀90年代，為了面對新一輪失業問題帶來的挑戰，實現了“三條基本保障線”，它在深化國有企業改革、建立現代企業制度和完善失業保險制度方面意義重大。1999年的《失業保險條例》和2010年的《社會保險法》成為現行制度內容的主要依據，進一步推動了我國內地保險制度的發展。但是。當前我國失業問題還相當嚴峻，失業保險制度還存在很多問題，以后的發展方向是在保障失業人員基本生活的同時，強化促進再就業的功能，使其成為充分就業的促進機制。

一、我國失業保險制度的發展過程及現狀

（一）失業保險的參保范圍

失業保險的參保范圍是城鎮企業事業單位及其職工。省級政府還可以決定將民辦非企業單位及其職工、社會團體及其專職人員、有雇工的城鎮個體工商戶及其雇工納入范圍。城鎮企事業單位招用的農民合同制工人應當參加失業保險。

（二）我國失業保險制度的特點

1、普遍性。它主要是為了保障有工資收入的勞動者失業后的基本生活而建立的，其覆蓋范圍包括勞動力隊伍中的大部分成員，正呈逐步擴大的趨勢。

2、強制性。它是通過國家制定法律、法規來強制實施的。按照規定，在失業保險制度覆蓋范圍內的單位及其職工都必須參加失業保險并履行繳費義務。

3、互濟性。失業保險基金主要來源與社會籌集，有單位、個人和國家三方共同負擔，繳費比例、繳費方式相對穩定，籌集的保險費，部分來源與繳費單位的性質全部并入失業保險基金，在統籌地區內統一調度使用以發揮互濟功能。

（三）失業保險資金來源

失業保險資金來源于三個方面：城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%，職工按照本人工資收入的1%繳納失業保險費，招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費；基金不足使用時，由地方財政給予補貼。省級人民政府報經國務院批準，可以調整本地的費率。

（四）失業保險金標準

按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省級人民政府確定。待遇期限的具體標準是：失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿1年不足5年的，領取期限最長為12個月；滿5年不足10年的，最長為18個月；10年以上的，最長為24個月。領取期間就業的，尚未領取的期限可以保留。領取失業保險金必須符合三個條件：一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已辦理失業登記，并有求職要求。

《失業保險條例》頒布實施后，失業保險工作取得較快發展。參保人數從1998年（即《失業保險條例》發布前）的7928萬人增加到2007年底11645萬人，凈增3717萬人。累計為2500多萬失業人員提供了失業保險待遇，其間還向國有企業再就業服務中心調劑資金280多億元。總體看，失業保險在保障民生、維護穩定、促進改革中發揮了積極作用。

二、當前我國失業保險存在的問題

我國失業保險存在的問題可以從制度設計上和立法規范上分為兩個方面，均存在著一些不足和問題需予以完善。

(一)失業保險實施體系尚不完善

1.失業保險資金籌集籌措渠道單一，征繳難度較大 目前，我國失業保險資金的籌措渠道主要是國家財政和企業，是失業保險資金籌措渠道中的絕大部分，各地在實際執行過程中也有部分從勞動者方面籌集。這種主要由國家和企業承擔的資金負擔，勞動者個人不繳納或繳納少量的失業保險費的方式，其結果會使得企業和國家不堪重負，造成失業保險的發展緩慢。在當前次貸危機的影響下，保險金籌集困難必然會影響到失業保險體系的正常運作。現實中，失業保險金存在著嚴重的欠費問題，尤其是一些國有企業欠費嚴重。這些因素嚴重影響到失業保險金的籌集，失業保險金征繳難度較大，面臨著嚴重的資金缺口，無法發揮到其應有的作用。

2.失業保險管理體制不健全，缺乏有效的監管機制 當前我國失業保險金的領取資格審核不夠嚴格，缺乏有效的監督機制，導致一部分人在就業的過程還領取著失業保險金。失業人員與原單位終止勞動關系，按規定辦理了失業登記手續，領取失業救濟金，但其重新就業后卻沒有辦理相應的就業手續，也未繳納勞動保險，使管理部門無法對其進行有效的管理。對人員就業情況無法真實的掌握，使得在領取失業保險金的人群中存在大量的“隱性就業”問題，失業保險金發放缺乏公正公平。由于監管不力，保險基金在管理上也存在混亂現象。失業保險的管理涉及到勞動、人事、財政、銀行、商業保險等許多部門，各級別、各部門都參與社會保障基金的統籌和管理，造成地區、部門間難以協調，同時擴大了風險。各部門分別設置管理機構，造成機構重置，效率低。由于各部門所處的地位不同，難于統一協調。有的地方實行社保經辦機構直接征繳，有的則由稅務部門代繳，導致費用征繳的機構不統一。失業保險基金管理不統一，管理機構分散，管理層次過多，各地保障標準不一致，無法對其進行統一有效的管理，使基金管理在制度運行上出現不協調現象。我國缺乏相應的失業保險法律、法規，失業保險基金的收支、管理和營運等各個環節出現的問題缺乏相應的法律解決機制，事后又缺乏有效的法律監督，失業保險基金被挪用、擠占和貪污的現象屢屢發生。[9]由于缺乏有效的監督機制不僅影響了失業保險制度的公平，也造成失業保險基金流失，使失業保險制度運行更加困難，缺乏效率與公平。這些因素的存在嚴重影響了失業保險制度的運行效率。

(二)失業保險立法存在不足

1.失業保險的覆蓋面小，實施范圍過窄

我國《失業保險條例》關于失業保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但根據我國規定，失業保障對象僅限于城鎮企事業單位的職工，私營、三資企業還未完全納入，在農村除了少數合同制工人享受有限的失業保險待遇外，大量農民工也被排斥在正式的失業保險制度之外，至于國家公務員、鄉鎮企業職工也不在涵蓋范圍內，其覆蓋范圍依然過窄，既不能體現失業保險的社會性特點，也不利于市場經濟的發展。隨著市場經濟的發展，我國現階段非公有制經濟已經成為國民經濟的重要組成部分，成為吸納就業的主要渠道。在激烈的市場競爭條件下，他們同樣面臨著失業的風險，這次次貸危機使得我國民營企業遭受前所未有的打擊，相當一部分民營企業破產，大批人員失業。如果不將他們納入到失業保險范圍，這些職工失業后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業保險的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業保險范圍之內。2.失業保險法立法層次過低，法律責任不健全

我國目前還沒有統一的社會保險法，失業保險金的繳納、撥付、管理等主要依靠政策和行政手段進行，保險費的籌集、基金保值增值的規定也不能適應形勢發展的需要。《失業保險條例》是由國務院頒布的行政法規，沒有上升到全國人大常委會立法的高度，僅僅是失業保險制度實施的一個基本性法律規范，不是失業保險的基本法，法律效力不強、穩定性較差。目前，我國失業保險方面的法律法規主要是勞動和社會保障部等相關部委制定的行政規章，且有相當一部分規范表現為意見、通知等形式，還有相當一大部分是由各省市制訂的地方性法規，同樣缺乏法律上的穩定性、權威性和統一適用性，難以發揮法律規范的作用，無法確保失業保險的有效實施。而且部門規章、地方性法規的制定往往以維護地方或部門利益為目的，立法的技術性不強，過于原則化，缺乏可操作性。立法的不統一，導致了法律實施過程中的立法沖突和執法過程中的混亂現象。

三、對中國失業保險制度的建議

（一）加大宣傳力度。

改革我國失業保險制度，首先要加大宣傳力度，使全社會從思想上高度重視失業保險制度，通過政策引導教育、媒體宣傳、輿論監督等多種渠道宣傳失業保險制度，使人們樹立失業保險觀，增強企業和個人的失業保險意識。

（二）拓寬失業保險制度的覆蓋范圍。

1.《失業保險條例》的適用范圍，應進一步擴大，最好是全國統一，將城鎮所有具有失業風險的勞動者都納入適用范圍。這樣，可避免各地在適用范圍及對象上存在差異，有利于這項制度在規范化、制度化軌道上健康發展，維護廣大勞動者的合法權益。

2.將國有企業下崗職工納入失業保險對象范圍之內。

（三）建立相應的資格審核機構，對享受失業保險資格條件的進行嚴格審核。我國審核失業資格條件不夠嚴格，欠缺相應的資格審核機構。為此建議在修訂條例時，在條例第十四條增補“法定勞動年齡，具有勞動能力”條款，這樣我國失業保險待遇條件不僅與國際接軌，且從制度的設計上堵住了那些不具備勞動能力，沒有達到法定勞動年齡而又符合其他條件的勞動者領取失業保險金。同時應明確界定“就業”與“失業”，設立專門的失業保險資格審核機構，督促失業者早日進入失業保障體系，隱性就業者申報就業，退出失業保障體系，確保失業保險基金安全、良性運行。

（四）多渠道籌集失業保險基金。

依照目前的形勢，僅僅依靠國家財政加大投入的力度，越來越大的失業保險收支缺口難以維系。鑒于我國目前大部分城鎮企業拖欠失業保險費嚴重的情況，可以采用稅費結合的方法強制征收失業保險費，擴寬失業保險費的征收范圍，將城鎮和農村的一些隱性失業人員納入到失業保險基金籌集的范圍內。同時，廣泛開辟失業保險基金的籌集渠道，如鼓勵個人和單位的投資、通過失業保險基金的高效運作吸引投資、通過開展公益性的活動等項目來吸引投資等。

（五）規范和完善失業保險的管理制度。

1.加強對失業保險基金的管理。各省市成立財政、審計、計劃、勞動和工會等部門參加的失業保險基金管理委員會應切實加強對基金籌集、使用和管理的監督，嚴格審批失業保險基金的預算和年終決算，把失業保險基金的使用納入國家財務檢查和審計之中，將失業保險基金的支出置于財政和審計部門的監督之下，做到專款專用，無論是原準備金，還是其增值部分應全部用于失業保險。

2.加強對失業保險機構的管理。失業保險是社會保險的一個重要組成部分，在制度、管理機構等方面也都應向統一的失業保險制度過渡。鑒于我國目前的失業保險制度管理體制不順、政出多門等問題，應合理確定有關部門的職責、權限，解決政企不分、政出多門和扯皮內耗等問題，逐步實現政府不直接經辦失業保險，而成立專門的非營利性的社會失業保險機構，保證失業保險管理和運行的相對獨立。

參考文獻：

[1]李曉娟，淺談我國失業保險制度存在的問題與解決措施，中國外資，2011年3月

[2]邵珠景，論我國失業保險制度，法制與社會，2011年3月（下）

[3]齊秋瑾、俞來德，淺論我國失業保險制度存在的不足與對策，法制與社會，2010年5月（下）

[4]胡長靜，我國失業保險制度的發展及反思，特區經濟，2012年3月 [5]韓正云，新形勢下我國失業保險制度研究，企業導報，2011年第17期 [6]楊輝、張蓉蓉，論我國失業保險功能的缺陷與完善，行政與法，2009年 [7]呂學靜，中國失業保險面臨大考[J]，中國社會保障，2009年 [8]韓梅，我國失業保險現狀及對策研究，科技信息，2010年第10期

[9]斯滿紅，我國失業保險制度存在的問題與改革的思路，社會工作，2011年12期

第五篇：我國失業保險制度問題文獻綜述

淺析我國失業保險制度問題

摘 要：失業是現代市場經濟運行的必然產物，但它的存在又嚴重地影響到社會經濟的發展和社會秩序的穩定。因此，建立和完善失業保險制度是社會穩定和國家長治久安的重要保證。當前我國面臨著嚴重的失業問題，因而如何進一步創新、完善現行失業保險制度，全面發揮失業保險制度的作用，就是當前必須立即解決的一項重要問題。本文通過對我國失業保險制度現狀進行分析，指出其中存在的問題，并提出完善我國失業保險制度的建議。

關鍵詞：失業保險；促進就業；建議對策

一、前言

失業保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫安置和國有企業下崗職工基本生活保障和再就業等。普遍性、強制性和互濟性是失業保險的主要特征。建立健全完善的失業保險制度不僅是適應社會主義市場經濟的需要，而且對維護社會穩定，共建和諧社會，保持經濟持續發展，起著重要作用。為了更好的維護社會穩定、促進經濟發展，我們應采取相關的措施解決目前我國失業保險制度中存在的問題。

二、我國失業保險制度現狀

1、保障的范圍

1986年，配合勞動合同制的實行和企業破產法的實施，我國頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》。它只適用于職工中很小的一部分，僅限于國有企業四類人員。1993年國務院頒布的《國有企業職工待業保險規定》，對《國有企業職工待業保險暫行規定》進行了調整，將保障對象擴大到國有企業的7類9種人員，并規定企業化管理的事業單位也應依照執行。1999年新的《失業保險條例》正式出臺，將各類城鎮企、事業單位的職工都納入到失業保險的保障范圍中來。這里的城鎮企業包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業、城鎮其他企業。到2010年12月底，全國參加失業保險的人數11645萬人，比上年底增加458萬人。”

2、享受保障的條件

按照《條例》規定，失業人員必須具備下列條件方可享受失業保險待遇:按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按規定履行繳費義務滿1年；非因本人意愿中斷就業的；已經辦理失業登記，并有求職要求。其中特別規定辦理失業登記是失業人員申領失業保險金的必經程序。在認定失業人員是否有求職要求時，應以其是否在職業介紹機構登記求職，并參加求職活動為標志。

3、保障的水平

我國失業保險金的給付水平也經歷了一個變化的過程：1986年的“暫行規定”中還稱之為“待業救濟金”，按本人標準工資的50%一75%發放；1993年將“待業救濟金”的發放標準改為當地社會救濟金的120%一150%。1999年的《失業保險條例》將失業保險金的給付標準與最低工資和城鎮居民最低生活保障掛鉤，規定失業保險金要低于當地最低工資，高于當地城鎮居民最低生活保障。

4、保障的內容

根據《條例》的規定，失業保險必須首先用于保障失業人員基本生活的支出，包括支付失業保險金，支付領取失業保險金期間死亡的失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金；失業保險基金在保障失業人員的基本生活的同時，可部分用于職業培訓和職業介紹費用補貼。

5、保障金的來源

我國失業保險的籌資來源經歷了一個從企業繳費到用人單位和職工個人共同繳費的歷程。1986年的制度規定:企業按全部職工標準工資總額的1%繳納保險費；到1993年則改為企業按全部職工工資總額的0.6%一1%繳納保險費。到了最新的《失業保險條例》中，規定城鎮企事業單位按本單位工資總額的2%繳納保險費，職工按本人工資的1%繳納保險費。據勞動和社會保障部統計，2009年全國失業保險基金收入1524億元。

6、保障基金的管理

失業保險基金是失業保險正常發揮作用的重要物質保證，為保證失業保險基金的安全與完整，《條例》規定，嚴格建立勞動、財政、銀行三家相互監督制約的機制，失業保險費由勞動保障行政部門設立的社會保險經辦機構征收，存入財政部門在國有商業銀行開設的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，失業保險基金要專款專用，不得挪作他用，不得用于平衡財政收支。

三、我國失業保險制度存在的問題

1、失業保險的覆蓋范圍過窄

李曉娟[1]認為我國制度關于失業保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但按我國規定，失業保障對象僅為城鎮企事業單位的職工，私營和三資企業還未完全納入。在農村除少數合同制工人享受失業保險待遇外，大量農民工被排斥在正式的失業保險制度之外。失業保險制度覆蓋范圍仍然過窄，不能體現失業保險的社會性特點，也無益于社會主義市場經濟的發展。我國現階段非公有制經濟作為國民經濟的重要組成部分，已經成為吸納就業的主要渠道。在激烈的市場競爭情況下，他們也面臨著失業的風險，如果不將他們納入到失業保險范圍，這些職工失業后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業保險的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業保險范圍之內。

2、失業保險制度立法不健全、立法層次低

經歷了四十年的時間的發展，我國失業保險從無到有、從不規范到相對規范，確實起到了“安全網”的作用，但隨著經濟體制的轉軌，失業保險制度的發展面臨著更為嚴重的挑戰，存在著更多的問題。

首先，失業保險范圍不能進一步地適應適應市場經濟發展的要求，我國失業保險的范圍是城鎮勞動者，而且《失業保險條例》第二條三款明確規定城鎮企業是指國有企業、城鎮集體企業等，而且第6條規定城鎮企業事業招用的農民工不繳納保險費。可見我國《失業保險條例》的適用范圍并非擴充到鄉鎮企業職工，城市農民打工族，與此同時，《失業保險條例》的適用范圍也未擴充大批“下崗”職工。

其次，我國《失業保險條例》14條對就業期、參保期、非自愿就業，就業部門等級、就業愿望都做了規定，唯獨對法定勞動年齡和勞動能力未作要求，這就導致了符合其他條件但未滿16歲的失業者享受到待遇，這一方面與我國《勞動法》第15條相沖突，另一方面也違背了法的公平精神，造成了我國失業保險基金的流失。

第三，我國失業保險立法不合理，層次比較低，缺乏相應的法律效力和法律責任。《條例》僅僅是國務院頒布的行政法規，還沒有上升到全國人大及其常務委員會的高度。[2]

3、失業保險資金籌措渠道少，保險資金嚴重不足，遠未達到應有的保障效果

根據我國的《失業保險條例》第6條和第21條的規定，現行的事業保險制度是企業和個人繳費，國家財政在特殊情況下提供補貼。但中小型企業由于資金短缺、運營困難或投資運作時間短等原因，怠于繳納失業保險費；運營效益好的大企業也抱著這是“劫富濟貧”的心理不積極主動的幫員工繳納失業保險費；因受宣傳力度不夠、失業保險優勢不明顯等因素的影響，有些勞動者只好權衡利弊，先顧及眼前利益，不愿為將來不確定的風險投資買單。社會保險的普遍性不僅要求覆蓋面大，而且要求資金來源渠道多。由于資金來源狹窄，救濟也就只能是低水平的，再加上一些地方基金監督機制不健全，導致一些地方失業保險基金管理不善，出現挪用失業保險基金等嚴重問題。[3]

4、失業保險的再就業功能和預防失業功能薄弱

胡長靜[4]指出失業保險包括三方面的功能：其一，為失業者提供失業保障功能，維護其在失業過程中的基本生活水平；其二，促進再就業功能。而我國失業保險的促進再就業功能還未能很好的發掘，近年來，我國對失業保險的再就業功能雖日益重視起來，但是目前再就業功能的發展還不盡人意，失業保險基金中用于再就業的資金仍然有限，具體的比例還沒有確定；其三，預防失業功能。預防失業功能相對于前兩個功能來說，這個功能長期不被重視，目前我國失業保險基金中還沒有預防失業方面的專項基金，也沒有相關的預防失業政策措施出臺。2008年金融海嘯席卷全世界，我國由于預防失業政策措施缺位導致大量企業破產，從業人員失業，這說明預防失業這一功能也不容忽視，其在事前更能化解失業的危害。

四、完善我國失業保險制度的對策

1、進一步拓寬失業保險的覆蓋范圍

失業保險條例的基本原則是將所有具有失業風險、依靠工資收入的勞動者都納入覆蓋范圍。制度發展方向可依據公民的個人依法所得收入及同行業的失業風險系數界定失業保險的投保標準，避免由于工資和失業概念的格式化而造成的個體工商戶、農民工等特殊群體的漏保現象。[5]

2、加強立法、執法等法制建設

一方面加強失業保險立法，增強失業保險制度實施的規范性和權威性。在依法治國的時代，加強立法是解決問題的根本制度保障。目前，我國失業保險制度還沒有專門的法律。雖然國務院制定了《失業保險條例》，但它僅僅是國務院頒布的行政法規，還沒有上升到全國人大及其常務委員會的高度，它僅僅是一個失業保險的實施規范，這無疑影響它的法律效力。

另一方面執法人員在執行時要嚴格審查資格條件，同時建立相應的機構，失業保險的對象是失業者，但它的目的是在于通過保障失業人員基本生活促進再就業，因而同其他社會保險相比資格條件嚴格。

3、認真做好失業保險基金監管和失業動態監測

事關失業者生計的失業保險基金必須在適用上做到恰到好處，把好鋼用在刀刃上。做好失業保險基金的監管，一方面，要完善失業保險基金的收支規章制度，切實加強失業保險基金的日常監管，強化內部控制，嚴格支出使用程序，確保基金絕對安全；另一方面，失業保險基金管理部門必須如實做好基金使用賬單，定期向社會公開基金使用情況，接受全社會的監督。企業、個人也可以再符合條件并提出申請的情況下查詢就業保險基金的明細賬簿，防止基金濫用。于此同時，為了準確判斷就業形勢，了解失業動態，國家進行失業動態監測指導、各地積極配合做好失業動態監測工作也能有效促進就業，維護經濟平穩推進。

4、重視失業保險的再就業和預防失業功能

失業保險基金在用于失業保險金發放中，應堅持權利和義務相聯系原則，只對繳費者發放，但在再就業和預防失業功能上可以擴大范圍至所有需要找工作的勞動者。因此，我國應該在失業保險基金中列出用于再就業和預防失業的專項資金，以促進再就業，緩解我國失業壓力，同時從根源處盡量預防控制失業現象的發生。例如再就業方面我國可以積極開展再就業培訓，開專場招聘會，為失業者提供工作崗位等。預防失業方面可以從以下方面著手，例如當企業效益低下的時候，可以針對企業推出工資性補貼和培訓補貼等，以提供創新技術、管理水平等改善企業效益。針對大學生就業難，大學生畢業即將失業這一問題，可以由通過預防失業專項基金，提供大學生實習機會，使大學生在學校期間能夠很好的了解就業市場所需，查漏補缺，從而從根源處預防失業的發生。

參考文獻：

[1]李曉娟，淺談我國失業保險制度存在的問題與解決措施，中國外資，2011年3月 [2]邵珠景，論我國失業保險制度，法制與社會，2011年3月（下）

[3]齊秋瑾、俞來德，淺論我國失業保險制度存在的不足與對策，法制與社會，2010年5月（下）[4]胡長靜，我國失業保險制度的發展及反思，特區經濟，2012年3月 [5]韓正云，新形勢下我國失業保險制度研究，企業導報，2011年第17期 [6]楊輝、張蓉蓉，論我國失業保險功能的缺陷與完善，行政與法，2009年 [7]呂學靜，中國失業保險面臨大考[J]，中國社會保障，2009年

[8]曲寧、陳莉霞，我國失業保險的現狀分析及發展建議，科技創業月刊，2008年

[9]王葉菲、張婷婷，我國失業保險制度存在的問題與對策，湖南人文科技學院學報，2008年4月第2期 [10]劉金亮，淺談我國失業保險制度存在的問題，中國商界，2009年第7期

[11]汪潔，關于失業保險制度的政策和理論問題探討[J]，南方論叢，2008年3月 [12]扈菲菲，淺談失業保險與就業促進的健全和完善[J]，企業導報，2009年

[13]張世欣、王智毓，我國失業保險制度分析，北京工業職業技術學院學報，2009年 [14]劉海燕，關于完善我國失業保險制度的幾點思考，勞動保障世界，2009年 [15]韓梅，我國失業保險現狀及對策研究，科技信息，2010年第10期

[16]斯滿紅，我國失業保險制度存在的問題與改革的思路，社會工作，2011年12期