第一篇：我國失業保險制度存在的問題與法律對策

當前受到次貸危機的影響，企業尤其是民營企業負擔較重，還要承擔職工的養老、醫療保險，無力再繳納過高的失業保險費用，面對這種情況，可以考慮勞動者個人承擔相當一部分保險費用，同時提高失業保險費征繳比例，以保證資金來源2010年02月17日

【摘要】受美國次貸危機的影響，我國大批企業倒閉、員工失業，加之高校畢業生數量激增，就業形勢不容樂觀失業保險作為社會保障體系的一個重要組成部分，在保障失業人員的基本生活和再就業方面發揮著重要的作用由于我國失業保險制度起步較晚，在立法層次、覆蓋范圍、基金籌集、資格審查以及再就業功能等方面存在一定問題，因而需要對我國的失業保險制度的立法現狀和失業保險制度存在的問題進行反思，以真正建立起適合我國現階段國情和經濟社會發展水平的失業保險制度

【關鍵詞】金融危機；失業保險制度；法律現狀；問題與對策

愈演愈烈的美國次貸危機，使得眾多金融機構和中小企業遭受嚴重損失隨著次貸危機向全球金融市場蔓延，受經濟放緩波及的國家和地區越來越廣，甚至有些國家瀕臨破產，全球失業人數激增國際勞工組織以新的預測為基礎估算，2009年末全球失業人口將增至2.1億，也是10年來全球失業人數首次突破2億人[1]法國2009年9月底法國失業人數為2574900人，較8月底增加21600人；延續了長達一年的失業人數上升趨勢數據顯示，9月底法國失業人數較上年同期增長25.1%.[2]而在我國勞務輸出大省四川，截至2008年11月18日，受金融危機企業倒閉或減員影響返鄉的農民工已達28萬余人[3]面對金融危機導致沿海地區務工人員大批返鄉的問題，各地政府紛紛采取積極就業措施，穩定就業形勢中國就業形勢已十分嚴峻中國社科院近日發布報告稱，中國城鎮失業率已經攀升到9.4%，2009年610萬名大學畢業生中就業困難的比例可能占到四分之一在全球金融危機重壓之下，2008年中國已有67萬家小企業被迫關門，約有670萬就業崗位蒸發，失業人數遠高于官方統計的830萬[4]由次貸危機所導致的失業現象十分嚴重，隨著我國就業形勢的日益嚴峻和失業人數的劇增，加之我國失業保險法律法規并不完善，我國失業保險制度并沒有發揮真正的作用，失業保險本身具有保障失業人員基本生活和促進再就業的雙重功能在目前就業形勢不容樂觀的條件下，盡快完善我國失業保險制度顯得更為重要

一、我國失業保險立法現狀

失業是指具有勞動能力并有勞動意愿的勞動者得不到勞動機會或者就業后又失去工作的狀態[5]失業保險是由國家確定的一種社會保障制度，是社會保險制度的重要組成部分通過實施失業保險可以對暫時不能實現就業的勞動者給予經濟上的幫助，以保障他們的基本生活，提供再就業服務，把失業造成的消極影響降低到最低限度，緩解社會就業壓力發展和完善我國的失業保險制度，對分擔失業風險，解決失業問題具有十分重要的作用

我國的失業保險立法逐步完善，失業保險的覆蓋范圍也逐步擴大隨著我國經濟體制改革的全面深化和市場經濟的發展，1986年國務院發布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，這一規定標志著我國失業保險制度正式建立[6]但該規定僅限于國營企業，其適用范圍主要包括宣告破產企業的職工、瀕臨破產企業法定整頓期間被精簡的職工、企業終止解除勞動合同的工人和企業辭退的職工等四類人員1993年國務院發布了《國有企業職工待業保險規定》，其適用范圍從原來的四類人員擴大到七類九種人員，即：撤消和解散企業的職工，停產整頓企業被精簡的職工，企業辭退、除名或開除的職工，宣告破產企業的職工，瀕臨破產企業法定整頓期間被精簡的職工，依照法律、法規規定或按照省、自治區、直轄市人民政府規定享受失業保險的其他職工實行企業化管理的事業單位職工也納入失業保險范圍1999年勞動和社會保障部頒布了《關于事業單位參加失業保險有關問題的通知》，要求事業單位在單位所在地進行社會保險登記，按時申報并足額繳納失業保險費1999年國務院頒布了《失業保險條例》，該條例的實施標志著失業保險制度已形成了完整的體系，按照條例規定，國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業和各類事業單位（如學校、醫院、科研院所等）都在參加失業保險的范圍之內，對保障失業者的基本生活和抵御失業風險方面起到了重要作用除上述立法之外，勞動和社會保障部還先后頒布了《關于事業單位參加失業保險有關問題的通知》、《關于調整失業保險基金支出項目有關問題的通知》等部門規章各省、自治區、直轄市在制定地方性法規、規章和規范性文件方面也取得了明顯進展我國已初步建立起了較為完善的失業保險法律體系但由于我國失業保險的適用范圍窄，基金承受能力弱，統籌程度不高等弊端，不能完全適應建立市場經濟發展的要求，經濟的發展和社會的穩定都迫切需要建立一個完善的失業保險體系

二、當前我國失業保險存在的問題

自建立失業保險制度以來，國務院已經先后頒布多個關于失業保險的行政法規但在具體實施過程中，無論保障范圍還是保障水平都不能滿足社會的需要我國失業保險存在的問題可以從制度設計上和立法規范上分為兩個方面，均存在著一些不足和問題需予以完善

（一）失業保險實施體系尚不完善

1．失業保險資金籌集籌措渠道單一，征繳難度較大

目前，我國失業保險資金的籌措渠道主要是國家財政和企業，是失業保險資金籌措渠道中的絕大部分，各地在實際執行過程中也有部分從勞動者方面籌集這種主要由國家和企業承擔的資金負擔，勞動者個人不繳納或繳納少量的失業保險費的方式，其結果會使得企業和國家不堪重負，造成失業保險的發展緩慢在當前次貸危機的影響下，保險金籌集困難必然會影響到失業保險體系的正常運作現實中，失業保險金存在著嚴重的欠費問題，尤其是一些國有企業欠費嚴重我國法律規定繳納失業保險金的金額僅占企事業單位以及職工工資比例的一小部分，但由于部分企業用人單位經濟效益不好，面臨破產，繳費的積極性不高，透明度太低，也有一些單位代扣了職工應繳保險費用，卻不繳納失業保險費，故意拖欠、拒繳失業保險費一些國有企業在深化改革中，企業虧損或經營困難，沒有能力負擔失業保險費用，導致保險金缺口較大而職工的自我監督意識不強，加之處于弱勢地位，不敢監督單位的繳費行為，造成了用人單位違法行為的長期性、隱蔽性而又有一些非國有企業用人單位用工不規范，拒絕參保，這些員工流動頻繁，繳費意識不強，不愿參加失業保險，企業中失業風險較大的臨時工及農民工大多沒有參保，致使應繳納的失業保險金不到位這些因素嚴重影響到失業保險金的籌集，失業保險金征繳難度較大，面臨著嚴重的資金缺口，無法發揮到其應有的作用

2．失業保險標準過低，缺乏相應的配套措施

目前我國對失業人員的配套措施并不完善，現行的失業保險制度所提供的保障能力是有限的[7]失業保險的標準存在著地區上的不平等，在經濟發達的城市和地區，失業保險金相對充裕，發放資金較多且相對公平；而經濟落后地區，失業基金征繳不到位，保險金的發放差距較大此外，由于保險基金可從地方財政撥付，地方財政能力不同，對保險金給付水平差距也產生了影響失業保險基金有的縣、市、區已面臨著收不抵支的危險，因不能全市統籌，很難有效抵御失業風險我國失業人員眾多，而失業保險基金數額過小，保障能力有限隨著失業率的提高和失業人員的不斷增多，這種失業保障能力將不能保障失業人員的生活與再就業在失業保險的繳納和領取標準上，目前我國規定的失業保險金標準偏低我國的失業保險金是按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活標準的水平，由省、自治區、直轄市人民政府確定從現行規定來看，失業保險金的給付額與失業人員失業前的工資是完全脫鉤的，而實際上，失業保險的繳費額是按照工資標準來計算的，用人單位按職工工資總額的一定比例繳納，勞動者按個人工資標準的一定比例繳納，而失業保險金的給付卻完全不考慮繳費的多少，這不符合公平標準，影響到職工的繳費積極性[8]目前我國失業保險金的標準確定為低于最低工資標準，比最低工資標準還低，使失業者在領取失業保險金后難以滿足最低基本生活的需要，大大削弱了失業保險功能，不能很好的發揮失業保險的最初作用從目前失業保險所發揮的作用看，很多地方僅停留在生活保障上，在促進失業人員再就業方面發揮的功能還不夠針對失業人員實施的職業培訓、轉業培訓等配套工作也是不夠的，這些配套措施要么基本上集中于經濟發達地區的再就業服務中心、要么就形同虛設，沒有發揮應有的作用由于社保經辦機構經費緊張，還存在著部分地區擠占挪用職業培訓補貼和職業介紹補貼的現象，導致專項用于失業人員培訓和職業介紹的經費不足隨著經濟發展，領取的失業保險金水平有所提高，但與快速發展的經濟文化生活水平還存在著很大的差距，失業保險水平還相對較低

3．失業保險管理體制不健全，缺乏有效的監管機制

當前我國失業保險金的領取資格審核不夠嚴格，缺乏有效的監督機制，導致一部分人在就業的過程還領取著失業保險金失業人員與原單位終止勞動關系，按規定辦理了失業登記手續，領取失業救濟金，但其重新就業后卻沒有辦理相應的就業手續，也未繳納勞動保險，使管理部門無法對其進行有效的管理對人員就業情況無法真實的掌握，使得在領取失業保險金的人群中存在大量的“隱性就業”問題，失業保險金發放缺乏公正公平由于監管不力，保險基金在管理上也存在混亂現象失業保險的管理涉及到勞動、人事、財政、銀行、商業保險等許多部門，各級別、各部門都參與社會保障基金的統籌和管理，造成地區、部門間難以協調，同時擴大了風險各部門分別設置管理機構，造成機構重置，效率低由于各部門所處的地位不同，難于統一協調有的地方實行社保經辦機構直接征繳，有的則由稅務部門代繳，導致費用征繳的機構不統一失業保險基金管理不統一，管理機構分散，管理層次過多，各地保障標準不一致，無法對其進行統一有效的管理，使基金管理在制度運行上出現不協調現象我國缺乏相應的失業保險法律、法規，失業保險基金的收支、管理和營運等各個環節出現的問題缺乏相應的法律解決機制，事后又缺乏有效的法律監督，失業保險基金被挪用、擠占和貪污的現象屢屢發生[9]由于缺乏有效的監督機制不僅影響了失業保險制度的公平，也造成失業保險基金流失，使失業保險制度運行更加困難，缺乏效率與公平這些因素的存在嚴重影響了失業保險制度的運行效率

（二）失業保險立法存在不足

1． 失業保險的覆蓋面小，實施范圍過窄

我國《失業保險條例》關于失業保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但根據我國規定，失業保障對象僅限于城鎮企事業單位的職工，私營、三資企業還未完全納入，在農村除了少數合同制工人享受有限的失業保險待遇外，大量農民工也被排斥在正式的失業保險制度之外，至于國家公務員、鄉鎮企業職工也不在涵蓋范圍內，其覆蓋范圍依然過窄，既不能體現失業保險的社會性特點，也不利于市場經濟的發展隨著市場經濟的發展，我國現階段非公有制經濟已經成為國民經濟的重要組成部分，成為吸納就業的主要渠道在激烈的市場競爭條件下，他們同樣面臨著失業的風險，這次次貸危機使得我國民營企業遭受前所未有的打擊，相當一部分民營企業破產，大批人員失業如果不將他們納入到失業保險范圍，這些職工失業后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業保險的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業保險范圍之內

2．失業保險法立法層次過低，法律責任不健全

我國目前還沒有統一的社會保險法，失業保險金的繳納、撥付、管理等主要依靠政策和行政手段進行，保險費的籌集、基金保值增值的規定也不能適應形勢發展的需要《失業保險條例》是由國務院頒布的行政法規，沒有上升到全國人大常委會立法的高度，僅僅是失業保險制度實施的一個基本性法律規范，不是失業保險的基本法，法律效力不強、穩定性較差目前，我國失業保險方面的法律法規主要是勞動和社會保障部等相關部委制定的行政規章，且有相當一部分規范表現為意見、通知等形式，還有相當一大部分是由各省市制訂的地方性法規，同樣缺乏法律上的穩定性、權威性和統一適用性，難以發揮法律規范的作用，無法確保失業保險的有效實施而且部門規章、地方性法規的制定往往以維護地方或部門利益為目的，立法的技術性不強，過于原則化，缺乏可操作性立法的不統一，導致了法律實施過程中的立法沖突和執法過程中的混亂現象

《失業保險條例》在第五章“罰則”一章中僅有4個法律條文規定了失業人員、社會保險經辦機構及其工作人員、勞動保障行政部門的法律責任在責任的主體、責任的類型、責任的范圍、責任的性質等方面的規定都存在嚴重的不足法律規范強制力低，失業保險法律實施效果不明顯，主要原因是失業保險法律中缺乏相應的責任規范、制裁辦法和相應的監管，由于缺乏對違反失業保險法律行為的法律制裁措施，違法犯罪行為得不到及時、有效的懲罰

3．失業保險統籌層次太低，抵御風險能力較弱

按照《失業保險條例》的規定，失業保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌，其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府規定根據目前我國失業保險統籌機制，我國目前實行的是市級統籌，即把征收的失業保險基金集中到市，由市里統一安排雖然比起以前統籌層次有了一定的提高，但還是較低的，部分地區還實行縣級統籌[10]在許多實施失業保險制度的國家，失業保險基金主要是由中央政府進行運作的[11]由于我國失業保險統籌層次較低，各地區經濟發展水平和失業狀況不平衡等原因，各省、自治區、直轄市之間失業保險發展極不平衡，存在明顯的地域差異，各地在失業保險基金收支方面并不平均經濟發達的地區，企業經濟效益好，就業形勢好，失業保險基金較多；而經濟落后地區的失業保險基金卻嚴重不足，失業人員多，基金的支出也大，這種差異不利于統一制度和集中資金目前失業保險基金在全國由不同機構分散管理，資金分散，提高了管理成本，失業保險抵御風險的能力減弱這不僅影響了失業保險制度的順利實施，更不利于失業保險基金的合理有效運用一般來說，統籌層次越高，抵御經濟波動帶來的失業影響的能力越強，社會保障的互濟就越有保證[12]提高統籌層次可以發揮失業保險基金集中資金、分散風險的功能

三、完善我國失業保險制度的對策和建議

失業保險法律制度是社會保障法律體系的重要組成部分，它是否完善將直接影響到經濟的發展，社會的穩定和人民生活水平的提高針對以上存在的問題，筆者認為需要考慮以下幾點：

（一）完善失業保險管理體制

1．逐步提高失業保險的水平，建立多渠道的失業保險籌資方式

失業保險的目的就是為失業者提供基本的生活保障，失業保險金的籌集是失業保險制度的主要問題，適當的提高失業保險金的給付水平，才能維持失業者的基本生活而提高失業金標準，一方面要考慮國家財政的保障能力，另一方面還要考慮企業繳費能力在我國必須按照政府、企業、個人三者共同負擔的原則籌資失業保險金，實行個人繳費體現了權利與義務的對等，可以增強職工個人的保險意識，同時也拓寬了資金來源渠道，有利于增強失業保險基金的承受能力在經濟較發達、人均收入較高的地區適度的提高失業保險費的征繳比例，可以建立起多渠道的籌集方式要不斷調動勞動者個人參保的積極性，合理分配政府、企業和個人三方的負擔比例，不斷拓寬失業保險基金籌措的社會渠道

筆者認為，籌集失業保險金的方式應當多樣化，可以考慮采取開征失業保險稅方法籌集失業保險基金，以費改稅，采取開征失業保險稅的方式可以使保險基金的征繳工作走向制度化、規范化，并對稅收加強管理，使之真正起到取之于民，用之于民筆者還建議，將我國失業保險費率按照不同的行業進行不同繳費標準，將對行業保險費用繳納的比率與該行業的失業風險程度結合起來，對統一費率做適當的修改，使失業保險費的收繳更加合理對失業保險金發放的最低標準不能低于城鎮居民最低生活保障標準，對家庭困難的失業人員，應提高失業保險發放標準，以維護社會穩定

2．完善勞動就業服務體系和配套措施

隨著科學技術的發展和失業人數上升，企業對員工的自身素質和技術水平要求越來越高，失業人員再就業的難度會有所提高我國的失業人員主要是教育程度和技能水平較低的勞動者，這部分勞動者工作層次較低，勞動力價值不高，而且面臨著更容易失業的風險我國失業保險制度應當強化其就業促進的功能，將失業保險工作的重點逐步轉移到廣開就業門路，積極促進就業上來，更多重視促進再就業在失業保險制度中的功能[13]各級政府部門應當建立起相應的配套措施，加快勞動就業服務體系的建設，不斷提高就業服務信息，建立起規范的職業培訓、專業培訓和職業介紹機構，為失業人員提供及時便利的就業服務為他們提供直接的就業培訓，既能提高他們抵御風險的能力，又能提高整個國民素質和技能因而失業保險基金中用于再就業服務的比重應當加大[14]這種由政府直接出面，為失業者直接提供再就業培訓和再就業指導，以提高失業者的素質和技能水平、幫助失業者盡快就業為目的的計劃，能夠更加有效地利用有限的基金資源，提高失業保險基金的使用效率

對此，筆者認為，應當在各地區社會保障部門建立起勞動力就業服務體系，將全國的勞動就業需求信息集中到勞動就業服務網絡中，將勞動力配置到需要的企業部門中同時還應當加強對失業人員的技能培訓，提高失業人員素質和勞動技能，還應當進一步加大勞動執法監督力度，強化勞動力市場的整頓，為失業者提供比較全面的就業信息，并且對就業人員及時進行登記，即為失業者增加選擇就業的機會，實現再就業，還能防止“隱性就業”現象的發生 3．加強對失業保險基金和各項制度的監管

對于失業保險基金，國家應當加強失業保險基金的監督和核查筆者認為，可以考慮建立起國家統一的監督機構，實行不定期監督，對失業保險基金進行審計，及時向社會公布基金的收支狀況，披露相關信息，接受社會監督，逐步建立健全失業保險制度的監督體系要充分發揮失業保險經辦機構的作用，還要切實加強與就業服務機構的銜接和協作，防止一些人員在就業后，還領取失業保險金情況的發生筆者建議，可以考慮建立起失業保險人員信用管理體制，對于故意冒領、采用欺詐等方式領取失業保險金的人員，將其列入失業保險人員“黑名單”，不但要收回已經領取的失業保險金，而且還應當加大對其失業保險金的征繳比例，如果其再失業將不能全額領取保險金，而只能按照失業保險金的一定比例領取，但應當以能夠維持其基本生活為限同時還可以考慮將失業保險的各項管理工作、資金的收支使用等行為，實行計算機全國聯網管理，推廣應用標準化、統一化的管理方式，以增加失業保險基金的透明度和失業保險管理制度的科學性

針對失業保險基金的管理方式，筆者認為，可以考慮實行失業保險金的信托機制，將資金的管理權與資金的發放決定權分開筆者建議，可以考慮將失業保險基金采用信托的方式，受托單位負責失業保險資金的日常管理，限于失業保險資金的籌集、管理、保值增值等基本行政管理方面而社會保障行政部門可以在對失業保險基金發放的審查審批、發放等方面具有決定權，但無現金管理權并且財政部門和審計部門對失業保險基金的使用和管理具有不定期的財務檢查和審計權對失業保險制度的宏觀政策制定和具體行政事務的實施方面由社會保障部門和財政部門同時負責，進行具體的管理這種分工與合作方式可以很好的體現資金管理與行政審批分開，符合分權原則，進一步防止腐敗對違反上述失業保險法律法規的行為，應制定嚴格的處罰措施只有加強對失業保險基金的管理，才能維護失業人員切身利益，保障就業安全，維護社會穩定

（二）加快失業保險的立法，修改相關法律法規

1．逐步擴大失業保險的覆蓋范圍

失業保險作為社會保障的一種形式，應當是覆蓋全社會的，涵蓋所有勞動者，而無論其居住地和職業如何，都應納入失業保險的范圍之內我國失業保險制度起步較晚，覆蓋面過窄，應當考慮將各種社會團體工作人員、目前尚未納入失業保險范圍的各種企業職工，包括國有企業的農民合同制工人、鄉鎮企業職工、個體工商戶及其雇工等，都納入到國家統一的失業保險制度中，使失業保險制度適應市場經濟發展的需要，更好的發揮其作用對于《條例》規定應該參加失業保險而沒有參加的單位和個人，政府相關部門應在失業保險費征繳措施上下功夫，強制其參加失業保險同時，在修改《失業保險條例》或制定《失業保險法》時，應對失業保險對象作進一步的補充規定，細化國家公務員參保及其失業人員享受失業保險的具體規定，把農民合同工納入失業保險覆蓋范圍

目前我國還存在著新增的大學生失業群體《失業保險條例》規定的失業人員僅僅為就業后又失業的人員，而在現實中尚有一類人群是從未參加工作的勞動力的大學生失業群體這部分人群沒盡繳費義務，原則上是不能享受失業保險待遇的但如果對其不納入失業保險范圍內，又會引起一定的社會不穩定對此，筆者認為國家可以采取失業保險和最低生活保障制度對其基本生活進行保障，在其就業后應當及時補交相應失業保險費但這顯然是加大了國家失業保險資金的支出，但只要建立起良好的誠信機制和資金運營機制，就可以將大學生失業群體納入失業保險范圍之內，充分發揮失業保險全民參與、全民受益的功能

我國公務員目前完全排除在國家統一的社會保障意義上的失業保險制度之外，但隨著國家公務員社會保障制度的改革和完善，國家公務員失業保障制度也應適應市場經濟的發展和深化政治經濟體制改革的要求，應當盡快建立公務員失業保險的立法近年來國家已經采取一系列措施對公務員進行精簡，公務員同樣會面臨著失業問題公務員一旦失業，其生活就失去了基本保障[15]《公務員法》規定，國家建立公務員保險制度，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業等情況下獲得幫助和補償公務員辭職、被辭退或被開除，可以領取辭退費或者根據國家有關規定享受失業保險

目前鄉鎮企業職工也被排除在國家失業保險制度范圍之外在次貸危機沖擊之下，在激烈的市場競爭中，鄉鎮企業破產嚴重鄉鎮企業職工同樣面臨著失業的風險，同時由于農村地少人多，如何不將鄉鎮企業職工納入到失業保險范圍之內，這些職工將面臨著生活困難對此，筆者認為，為適應政治經濟體制改革的需要和市場經濟的發展，促進勞動力合理流動，應當將公務員和鄉鎮企業職工納入到國家失業保險制度的范圍之內而且失業保險基金應由國家和個人共同合理負擔，這樣既可以增加資金來源，減少國家部分財政支出，又可以增加公務員和企業職工的失業保險意識，督促其積極工作

2．完善失業保險立法，提高立法層次

由于現行失業保險立法缺乏權威性和可操作性，在法律實施過程中已出現多種問題，因此有必要將失業保險制度進一步法制化，這是解決現存問題的必然選擇由于我國失業保險方面的法律法規層次不高，原則性規定較多，可操作性不強，不能很好的發揮失業保險制度的作用因而需要進一步提高失業保險的立法層次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法發展，由國家出臺相關法律、法規，確保失業保險的有效實施，改變失業保險法立法層次低、原則性強、權威性和強制性較弱的局面我國應當制定統一的《社會保險法》或《社會保障法》，目前《社會保障法》草案已經出臺，具體內容還有待于進一步細化

筆者認為，在《社會保障法》中應當以專章的形式對失業保險予以規定，嚴格界定失業保險的范圍、對象、征收標準和各方的權利與義務等，使保險的繳納、撥付、運營、管理進一步規范，嚴格規范保險爭議處理機制和對違反該法律的懲罰機制筆者還認為，可以制定出專門的《失業保障法》或《失業保險法》，通過確定失業保障（保險）的對象、失業保障（保險）基金的籌集和使用原則、失業保障（保險）金的領取、基金的管理體制等，明確各機構部門在失業保障事業中的職能，提高失業保障制度的運行效率

在失業保險金的發放和可操作性方面，筆者建議，在立法上應當規定社會保障部門建立起專門的失業保險資格審查機構，將失業者盡快進入失業保障體系后，對領取失業保險金人員進行嚴格的資格審查制度，強化失業保險的法律實施機制，加強對失業保險的監督管理機制對欠繳失業保險費、對采用欺詐等非法手段領取失業保險金、對非法挪用失業保險基金、對管理不善甚至侵吞基金等違法行為，采取嚴格的法律制裁措施，依法追究其行政責任或刑事責任只有加大對失業保險基金的監督和管理，才可以充分保證失業人員基本生活，積極促進實現失業人員再就業

3．提高失業保險的社會統籌層次

目前我國失業保險統籌層次低、不能抵御失業風險、調劑范圍較小，由于我國各地區經濟發展不平衡，失業率存在較大差距，而統籌層次低則可能導致一些失業率較高的經濟欠發達地區出現了失業保險金嚴重短缺的局面，難以支付失業人員的失業保險金，而失業率較低的經濟發達地區則出現了基金儲備較為充足的現象，結果是不利于發揮失業保險的保障功能為根本改變失業保險社會統籌層次較低的局面，立法上應當在統籌制度方面進行必要的調整，提高失業保險基金統籌層次，由市縣級統籌擴大到省級統籌，甚至到全國統籌，避免出現富裕地區與貧困地區之間出現資金收支不均問題需要統一管理機構，規范收取支付標準，提高失業保險機制的抵御風險能力，同時健全起失業保險基金的監督檢查制度還應當進一步加強勞動保障、民政、財政等各部門之間的協調和監督管理，在政策設計、資金安排等方面相互銜接

對此，筆者建議，還應當建立起失業保險中央調配制度，在全國范圍內由國家對失業保險金進行宏觀把握，實行適度調劑，調劑金由各省、自治區、直轄市按照一定比例向中央繳納，在統籌地區的失業保險基金入不敷出時，由中央調撥調劑金進行補充，同時加以地方財政補貼，以此進行宏觀調控，保證失業嚴重地區、貧困地區的失業基金支付能力這樣在全國范圍內的統一進行和統一實施，有利于在各地區差異較大的情況下起著調節器的作用，更好的發揮失業保險應對勞動風險的能力

四、結語

由于美國次貸危機的影響和我國經濟體制改革的不斷深入，造成我國大批企業破產，失業人數大幅度上升，這是不可避免的社會現象失業保險是社會保障體系的一個重要組成部分，又是我國勞動就業體制的重要內容我國失業保險制度起步比較晚、發展過于滯后，在立法層次、覆蓋范圍、基金籌集、資格審查以及再就業功能等方面都存在一定問題本文從美國次貸危機帶來的失業人數激增，就業壓力加大的社會現象入手，在分析我國失業保險制度存在問題的基礎上，提出解決我國失業保險制度的對策，包括改革失業保險制度管理體系和完善失業保險制度立法等方面，并提出了筆者不成熟的看法，指出我國需要制定一部專門的失業保險方面的法律，在該法律中針對就業政策、失業保護、保險基金收支監管以及相關的法律救濟方式作出明確具體的規定，使失業保險制度有法可依，真正建立起適合我國現階段國情和經濟社會發展水平的失業保險制度

第二篇：淺析我國失業保險制度中存在的問題及對策

淺析我國失業保險制度中存在的問題及對策

內容摘要：自2008年金融危機以來，尤其隨著是美債危機之后歐債危機的蔓延，我國大批企業倒閉、員工失業，加之高校畢業生數量激增，就業形勢不容樂觀。失業保險作為社會保障體系的一個重要組成部分，在保障失業人員的基本生活和再就業方面發揮著重要的作用。由于我國失業保險制度起步較晚，在立法層次、基金籌集、資格審查以及再就業功能等方面存在一定問題，因而需要對我國的失業保險制度的立法現狀和失業保險制度存在的問題進行反思，以真正建立起適合我國現階段國情和經濟社會發展水平的失業保險制度。

關鍵詞：金融危機 失業保險 問題及對策

愈演愈烈的美國次貸危機，使得眾多金融機構和中小企業遭受嚴重損失。隨著次貸危機向全球金融市場蔓延，受經濟放緩波及的國家和地區越來越廣，甚至有些國家瀕臨破產，全球失業人數激增。由次貸危機所導致的失業現象十分嚴重，隨著我國就業形勢的日益嚴峻和失業人數的劇增，加之我國失業保險法律法規并不完善，我國失業保險制度并沒有發揮真正的作用，失業保險本身具有保障失業人員基本生活和促進再就業的雙重功能。在目前就業形勢不容樂觀的條件下，盡快完善我國失業保險制度顯得更為重要。

一、現行制度主要內容和工作進展情況

1986年，為配合國營企業勞動用工制度改革，國務院頒布施行了《國營企業職工待業保險暫行規定》，開始探索建立失業保險制度。1993年，按照深化國有企業改革的總體要求，國務院頒布施行了《國有企業職工待業保險規定》，對原有制度進行了局部調整。1999年，國務院頒布施行了《失業保險條例》，對失業保險制度作了重大調整。其主要內容是： 失業保險的參保范圍是城鎮企業事業單位及其職工。省級政府還可以決定將民辦非企業單位及其職工、社會團體及其專職人員、有雇工的城鎮個體工商戶及其雇工納入范圍。城鎮企事業單位招用的農民合同制工人應當參加失業保險。

失業保險資金來源于三個方面：城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的2%，職工按照本人工資收入的1%繳納失業保險費，招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費；基金不足使用時，由地方財政給予補貼。省級人民政府報經國務院批準，可以調整本地的費率。

失業保險基金實行地方管理，在直轄市和設區的市實行全市統籌。省、自治區可以建立失業保險調劑金。基金必須存入財政專戶，實行收支兩條線管理。

失業保險金標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省級人民政府確定。待遇期限的具體標準是：失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿1年不足5年的，領取期限最長為12個月；滿5年不足10年的，最長為18個月；10年以上的，最長為24個月。領取期間就業的，尚未領取的期限可以保留。領取失業保險金必須符合三個條件：一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已辦理失業登記，并有

求職要求。

失業人員在領取失業保險金期間，按規定還可以同時享受其他失業保險待遇。包括：醫療補助金；失業人員如果死亡的，其親屬可以領取喪葬補助金和撫恤金；接受職業培訓、職業介紹的補貼。

《失業保險條例》頒布實施后，失業保險工作取得較快發展。參保人數從1998年（即《失業保險條例》發布前）的7928萬人增加到2007年底11645萬人，凈增3717萬人。累計為2500多萬失業人員提供了失業保險待遇，其間還向國有企業再就業服務中心調劑資金280多億元。基金收入從1998年的68億元，增加到2007年的468億元，支出從52億元增加到221億元。總體看，失業保險在保障民生、維護穩定、促進改革中發揮了積極作用。

二、當前我國失業保險存在的問題

現行失業保險制度已實施9年時間，制度出臺時的經濟社會環境發生了很大變化，失業保險面臨許多新情況和新問題。現行制度有多方面的矛盾和問題需要研究解決。但在具體實施過程中，無論保障范圍還是保障水平都不能滿足社會的需要。我國失業保險存在的問題可以從制度設計上和立法規范上分為兩個方面，均存在著一些不足和問題需予以完善。

（一）、比較突出的問題是：

1、基金滾存結余越來越多與制度功能發揮不充分的矛盾更加突出。全國失業保險基金結余達962億元，而全國月均失業保險金水平只有350元，醫療保障水平較低且游離于醫療保險之外，促進就業支出只有職業培訓補貼和職業介紹補貼兩項，支出也僅占基金總支出的不到15%（其中上海就占8%）。

2、預防和調控失業缺乏相應的手段，用人單位長期參保繳費卻得不到失業保險支持的矛盾急待解決。一些企業在面臨外部風險（人民幣升值壓力、外貿磨擦、結構調整等）時，可以利用失業保險制度采取相應的調控措施，幫助企業抵御風險，穩定職工隊伍，防止規模性失業，而現行制度沒有對其予以支持的功能。還有一些用人單位長期繳費而不裁減人員，也得不到失業保險的支持。從實際情況看，這也是失業保險得不到用人單位和職工足夠重視的重要因素。

3、現行制度覆蓋范圍局限于城鎮企業事業單位及其職工，建立城鄉統一的勞動力市場，要求打破城鄉和戶籍界限，為所有就業相對穩定的勞動者抵御失業風險提供制度保障。改善民生，保障低收入群眾生活，也要求改革目前失業保險金與最低工資聯動的機制，建立與繳費工資掛鉤的新機制，提高保障水平，增強制度吸引力。

（二）失業保險標準過低，缺乏相應的配套措施

在失業保險的繳納和領取標準上，目前我國規定的失業保險金標準偏低。從現行規定來看，失業保險金的給付額與失業人員失業前的工資是完全脫鉤的，目前我國失業保險金的標準確定為低于最低工資標準，比最低工資標準還低，使失業者在領取失業保險金后難以滿足最低基本生活的需要，大大削弱了失業保險功能，不能很好的發揮失業保險的最初

作用。從目前失業保險所發揮的作用看，針對失業人員實施的職業培訓、轉業培訓等配套工作也是不夠的，這些配套措施要么基本上集中于經濟發達地區的再就業服務中心、要么就形同虛設，沒有發揮應有的作用。

（三）失業保險管理體制不健全，缺乏有效的監管機制

當前我國失業保險金的領取資格審核不夠嚴格，缺乏有效的監督機制，導致一部分人在就業的過程還領取著失業保險金。失業人員與原單位終止勞動關系，按規定辦理了失業登記手續，領取失業救濟金，但其重新就業后卻沒有辦理相應的就業手續，也未繳納勞動保險，使管理部門無法對其進行有效的管理。由于缺乏有效的監督機制不僅影響了失業保險制度的公平，也造成失業保險基金流失，使失業保險制度運行更加困難，缺乏效率與公平。這些因素的存在嚴重影響了失業保險制度的運行效率。

三、完善我國失業度的對策和建議

（一）逐步提高失業保險的水平，建立多渠道的失業保險籌資方式

提高失業金標準，一方面要考慮國家財政的保障能力，另一方面還要考慮企業繳費能力。在我國必須按照政府、企業、個人三者共同負擔的原則籌資失業保險金，實行個人繳費體現了權利與義務的對等，可以增強職工個人的保險意識，同時也拓寬了資金來源渠道，有利于增強失業保險基金的承受能力。可以建立起多渠道的籌集方式。要不斷調動勞動者個人參保的積極性，合理分配政府、企業和個人三方的負擔比例，不斷拓寬失業保險基金籌措的社會渠道。

（二）完善勞動就業服務體系和配套措施

各級政府部門應當建立起相應的配套措施，加快勞動就業服務體系的建設，不斷提高就業服務信息，建立起規范的職業培訓、專業培訓和職業介紹機構，為失業人員提供及時便利的就業服務。為他們提供直接的就業培訓，既能提高他們抵御風險的能力，又能提高整個國民素質和技能。因而失業保險基金中用于再就業服務的比重應當加大。這種由政府直接出面，為失業者直接提供再就業培訓和再就業指導，以提高失業者的素質和技能水平、幫助失業者盡快就業為目的的計劃，能夠更加有效地利用有限的基金資源，提高失業保險基金的使用效率。

（三）加強對失業保險基金和各項制度的監管

對于失業保險基金，國家應當加強失業保險基金的監督和核查。可以考慮建立起國家統一的監督機構，實行不定期監督，對失業保險基金進行審計，及時向社會公布基金的收支狀況，披露相關信息，接受社會監督，逐步建立健全失業保險制度的監督體系。要充分發揮失業保險經辦機構的作用，還要切實加強與就業服務機構的銜接和協作，防止一些人員在就業后，還領取失業保險金情況的發生。可以考慮將失業保險的各項管理工作、資金的收支使用等行為，實行計算機全國聯網管理，推廣應用標準化、統一化的管理方式，以增加失業保險基金的透明度和失業保險管理制度的科學性。

三、結語

由于金融危機的影響和我國經濟體制改革的不斷深入，造成我國大批企業破產，失業人數大幅度上升，這是不可避免的社會現象。失業保險是社會保障體系的一個重要組成部

分，又是我國勞動就業體制的重要內容。我國失業保險制度起步比較晚、發展過于滯后，在基金籌集、資格審查以及再就業功能等方面都存在一定問題。本文從金融危機危機帶來的失業人數激增，就業壓力加大的社會現象入手，在分析我國失業保險制度存在問題的基礎上，提出解決我國失業保險制度的對策，包括改革失業保險制度管理體系和完善失業保險制度立法等方面，真正建立起適合我國現階段國情和經濟社會發展水平的失業保險制度。

（四）、人力資源和社會保障部失業保險司提出了以下立法建議：

1、建立費率與繳費業績和穩定就業掛鉤機制。在完善強制性政策措施的同時，有必要考慮采取激勵用人單位參保繳費的政策措施。特別是失業保險與養老、醫療保險等比較，具有自身特點，更突出共濟性，并非人人受益。有必要對連續參保繳費且未規模裁員的用人單位給予相應的費率優惠，比如對具有6年繳費良好記錄且累計裁員不超過10%的，給予1年的零費率優惠。

2、建立正常的費率調整機制。失業保險管理的主要責任在地方，中央政府不需要承擔相應的經濟責任，而各地區之間存在客觀差異，在明確失業保險功能和基本政策的情況下，可以給統籌地區在費率調整方面的更大靈活性，既確保各項政策的落實，也防止基金結余過多。中央可以定一個幅度，如1-3%之間，由省里審批。在全面推行市級統籌的同時，鼓勵有條件的地方實行省級統籌，增強基金保障能力。

3、建立待遇水平與繳費掛鉤機制。實行待遇水平與繳費工資掛鉤的辦法，按其一定比例計發待遇，同時規定最高和最低限。如失業保險金標準按照繳費工資的45-50%確定，同時按照最低工資標準的70-150%確定最高和最低限。通過改革，解決目前失業保險實質上是失業救濟的問題，體現權利義務相對應的社會保險原則，同時兼顧公平原則。這樣，最低標準與最高標準相差一倍，是一個大家可以接受的差別。同時，也針對目前一些地方標準偏低的問題，使繳費工資低的人群成為受益者。另外，從操作技術上看，也是可行的。我國從2002年開始，推行失業保險個人繳費記錄，參保個人信息相對完整，而且一些地方已經記錄了個人繳費基數或金額。

4、建立失業保險與就業聯動機制。從鼓勵和引導失業人員盡快就業出發，制定相應的政策措施。一是將待遇期限從24個月縮短為18個月。這是從消極的方面減少失業人員對失業保險的依賴。二是從積極的方面鼓勵、支持失業人員盡快就業，使其就業后所得利益大于享受失業保險的待遇，通過利益引導調動其就業積極性。有兩項措施：其一，對自謀職業、自主創業的，將其尚未領取的失業保險金一次性發給本人，既可以一定程度上解決其資金問題，也可解除其擔心以后領不到這筆錢的顧慮。還可考慮在此基礎上，再加發一部分，比如，加發尚未領取金額的一半。其二，對其他提前就業的，保留尚未領取的期限，繼續參保的，合并計算。就業后但按規定不在參保范圍的，比如，靈活就業，辦理失業登記并經認定，可以繼續領取以前限期內的失業保險金。

5、建立預防失業機制。可以采取兩方面的政策：其一，工資性補貼。對履行參保繳費義務良好，符合《勞動合同法》規定的裁員條件，可以裁員但企業通過降低工資、縮短

工時不裁員的，給予工資性補貼。其二，培訓補貼。對履行參保繳費義務良好，三年內累計裁員不超過職工總數10%，組織職工開展技能培訓或經用人單位同意，職工本人參加培訓的，給予培訓補貼。

預防失業的根本目的是減少失業，增強職工就業的穩定性，并非干預正常環境下的市場競爭。從國外做法看，在市場競爭與社會政策相沖突時，優先考慮社會政策，減少失業是各國最重要的社會政策之一。上面提出的預防失業政策措施，特別是工資性補貼，針對具有特殊情形的用人單位，數量不大，且是有時間限制、有補貼標準、職工直接受益的措施，是對用人單位履行社會責任、為社會分擔就業壓力的鼓勵，與積極就業政策導向相適應，對市場競爭不可能產生消極影響。

6、建立失業保險應急機制。建立和完善應急機制，是近年來國家在社會領域的一項重大決策部署。失業保險作為一項社會政策，也有必要建立相應機制。適用范圍為：出現全國性或地區性重大事件，包括自然災害、重大疫情、人為因素引發的就業局勢不穩定、失業增加，正常情況下失業保險政策不能滿足需要，必須啟用更多的政策措施。可以采取的政策措施是：（1）延長失業保險待遇期限，如以延長三個月為基礎，根據情況再延長。

（2）擴大失業保險基金使用范圍。如，為受重大事件影響停產、半停產的用人單位提供工資性補貼，為跨地區轉移就業的失業人員提供交通、搬家補貼等。在實施上，分為兩個層次：一是國家層次，即出現全國性重大事件時。二是地方層次，如發生區域性自然災害、疫情等情況時。

7、應進一步擴大失業保險參保覆蓋范圍。第一，將城鎮企業擴大到城鄉各類企業，著重解決鄉鎮企業及其職工參保問題，打破城鄉界限。第二，將原來授權省級政府規定是否將城鎮個體經濟組織、民辦非企業單位和社會團體及其勞動者納入參保范圍，調整為統一規定，解決參保政策不統一問題，也有利于失業保險關系接續。同時考慮到農村個體經濟組織不確定性強，暫不納入參保范圍。第三，考慮到用人單位招用的非全日制勞動者與自雇靈活就業人員有的存在多種勞動關系，有的沒有勞動關系，其收入、工作時間等更靈活，就業與失業的界限也不易劃定，建議暫不統一納入參保范圍，可以授權地方決定。其他國家也很少將此類人員納入參保范圍。

8、關于統籌層次。能否充分發揮失業保險制度功能，是確定失業保險基金統籌層次的出發點，同時也要考慮與財政管理體制的關系，以及地方的需求和可操作性。從統一勞動力市場和提高基金管理的安全性出發，并考慮到省直管縣財政體制改革措施的推行，工傷保險制度實行省級統籌更為有利。

參考文獻：

[1]黎建飛：《勞動與社會保障法教程》，中國人民大學出版社2007年版。

[2]林嘉、楊飛、林海權：《勞動就業法律問題研究》，中國勞動社會保障出版社2005年版。

[3]王亞丹：《中國失業保險制度存在的問題與解決方案研究》，武漢科技大學2006年碩士論文。

[4]蔡建芝：《走出我國失業保險遭遇的尷尬境地》，載《甘肅農業》，2006年第1期。

[5]孫思忠：《我國失業保險制度存在的問題及對策研究》，載《經濟師》2007年第2期。

第三篇：淺談我國失業保險制度存在的問題及解決對策

淺談我國失業保險制度存在的問題及解決對策

【摘要】

受經濟危機的影響，我國大批企業倒閉、員工失業，加之高校畢業生數量激增，就業形勢不容樂觀。失業保險作為社會保障體系的一個重要組成部分，在保障失業人員的基本生活和再就業方面發揮著重要的作用。由于我國失業保險制度起步較晚，在立法層次、覆蓋范圍、基金籌集、資格審查以及再就業功能等方面存在一定問題，因而需要對我國的失業保險制度的立法現狀和失業保險制度存在的問題進行反思，以真正建立起適合我國現階段國情和經濟社會發展水平的失業保險制度。【關鍵詞】失業保險制度 存在問題；對策失業保險是指勞動者由于非本人原因暫時失去工作，致使工資收入中斷而失去維持生計來源，并在重新尋找新的就業機會時，從國家或社會獲得物質幫助以保障其基本生活的一種社會保險制度。失業保險作為社會保險制度的一個重要組成部分，是現代市場經濟運行的外部條件。通過實施失業保險可以對暫時不能實現就業的勞動者給予經濟上的幫助，以保障他們的基本生活，提供再就業服務，把失業造成的消極影響降低到最低限度，緩解社會就業壓力。發展和完善我國的失業保險制度，對分擔失業風險，解決失業問題具有十分重要的作用。

一、我國失業保險立法現狀

1986年，為配合國營企業勞動用工制度改革，國務院頒布施行了《國營企業職工待業 保險暫行規定》，開始探索建立失業保險制度。1993年，按照深化國有企業改革的總體要求，國務院頒布施行了《國有企業職工待業保險規定》，對原有制度進行了局部調整。1999年，國務院頒布施行了《失業保險條例》，對失業保險制度作了重大調整，該條例的實施標志著失業保險制度已形成了完整的體系，按照條例規定，國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業和各類事業單位(如學校、醫院、科研院所等都在參加失業保險的范圍之內，對保障失業者的基本生活和抵御失業風險方面起到了重要作用。除上述立法之外，勞動和社會保障部還先后頒布了《關于事業單位參加失業保險有關問題的通知》、《關于調整失業保險基金支出項目有關問題的通知》等部門規章。各省、自治區、直轄市在制定地方性法規、規章和規范性文件方面也取得了明顯進展。

二、我國失業保險存在問題

我國已初步建立起了較為完善的失業保險法律體系。但在具體實施過程中，我國失業保險還存在著一些不足和問題需予以完善。

首先，失業保險的覆蓋面小，實施范圍過窄。我國《失業保險條例》關于失業保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但根據我國規定，失業保障對象僅限于城鎮企事業單位的職 工，私營、三資企業還未完全納入，在農村除了少數合同制工人享受有限的失業保險待遇外，大量農民工也被排斥在正式的失業保險制度之外，至于鄉鎮企業職工也不在涵蓋范圍內，真

正失業風險大的人群，如靈活就業，暫時就業的人員反而沒有參加保險，所以說失業保險覆

蓋范圍依然過窄，既不能體現失業保險的社會性特點，也不利于市場經濟的發展。

隨著市場

經濟的發展，我國現階段非公有制經濟已經成為國民經濟的重要組成部分，成為吸納就業的

主要渠道。

在激烈的市場競爭條件下，他們同樣面臨著失業的風險，如果不將他們納入到失

業保險范圍，這些職工失業后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業保險的

覆蓋范圍，將這部分人員納入失業保險范圍之內。

第二，失業保險標準過低，缺乏相應的配套措施。

目前我國對失業人員的配套措施并不

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母嬰保健

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完善，現行的失業保險制度所提供的保障能力是有限的。

失業保險的標準存在著地區上的不

平等，在經濟發達的城市和地區，失業保險金相對充裕，發放資金較多且相對公平

;

而經濟

落后地區，失業基金征繳不到位，保險金的發放差距較大。

在失業保險的繳納和領取標準上，目前我國規定的失業保險金標準偏低。我國的失業保險金是按照低于當地最低工資標準、高

于城市居民最低生活標準的水平，由省、自治區、直轄市人民政府確定。

目前我國失業保險

金的標準確定為低于最低工資標準，比最低工資標準還低，使失業者在領取失業保險金后難

以滿足最低基本生活的需要，大大削弱了失業保險功能，不能很好的發揮失業保險的最初作

用。

從目前失業保險所發揮的作用看，很多地方僅停留在生活保障上，在促進失業人員再就

業方面發揮的功能還不夠。

針對失業人員實施的職業培訓、轉業培訓等配套工作也是不夠的，這些配套措施要么基本上集中于經濟發達地區的再就業服務中心、要么就形同虛設，沒有發

揮應有的作用。

第三，.我國失業保險立法層次低，立法滯后，缺乏較高的法律效力和相對完善的法律

責任。

迄今為止，我國還未頒布社會保險的專門法律，改革的依據多是以政府或政府職能部門

名義頒發的行政法規及一般性文件。雖然《失業保險條例》提供了依據，但其權威性強制性

不夠，削弱了社會保障制度的權威性和有效性，造成中央政府調度不靈 ，統放不分，中央政府

和地方政府以及官方與民間職責劃分不清的問題。

《失業保險條例》僅僅是國務院頒布的一

個行政法規，還沒有上升到全國人大常委會立法的高度，它僅僅是失業保險制度實施的一

個基本規范，不是失業保險的基本法，這無疑影響它的法律效力。

與此同時，《失業保險條

例》

由于欠缺相應的法律責任的規定導致它的實施機制較弱

: 一方面失業保險基金籌資困難，大部分城鎮事業單位不按時上繳失業保險費，出現失業保險費

“ 不繳

” 或

“ 欠繳

” 行為，《社會

保險費征繳暫行條例》

條雖然規定加收

% 的滯納金 ，并且在

條規定拒不交納社會保

險費及滯納金的可以提請人民法院依法強制征繳，但整個罰則并未規定對強制征繳未果的

法律制裁，使社會保險費的繳納義務人存有僥幸心理，使這種拖欠繳費的行為得不到強有

力的懲處。

第四，現行失業保險制度難以解決大量的青年失業問題。

2011

年普通高校畢業生有

660

余萬，所以

2011

年的就業形勢仍不容樂觀。據介紹，在我國城鎮登記失業人員中，35 歲以

下的青年人比例為

70%。世紀

年代出生的接受高等教育的青年，以每年

300 萬至

400

萬的規模進入就業市場。根據各級學校招生人數的統計預測，2008

年以后，高中以上學歷 的勞動力開始成為勞動力市場的主體。

到

2011 年，大學層次畢業生數量將達到峰值，約

758 萬人，未來相當長的時間內大學生就業壓力不會減弱。

未來幾年內，失業可能性最大的是這

些人，而這個年齡階段的人群一般都有一定的家庭負擔，失業的影響會嚴重波及其家人生

活。一旦失業后失去了基本收入來源，僅靠微薄的失業保險金維持家庭基本生活是很困難的。

但是現行的統一發放失業保險金的制度無法解決這個問題。

現行失業保險制度難以解決

我國特有的嚴重的隱性失業問題。

由于受傳統經濟體制的影響，我國在經濟體制轉軌過程中

隱性失業現象較為嚴重。隱性失業者通常因為工作不穩定或者收入不高而隱瞞其就業事實, 他們在取得較低工資收入的同時也領取部分失業保險金。

由于缺乏有效的審核監督機制使得

這部分人的行為不僅影響了失業保險制度的公平，也造成本來微薄的失業保險基金流失，使失業保險制度運行更加困難，且缺乏公平與效率。

最后，失業保險管理體制不健全，缺乏有效的監管機制。

當前我國失業保險金的領取資

格審核不夠嚴格，缺乏有效的監督機制，導致一部分人在就業的過程還領取失業保險金。

失

業人員與原單位終止勞動關系，按規定辦理了失業登記手續，領取失業救濟金，但其重新就

業后卻沒有辦理相應的就業手續，也未繳納勞動保險，使管理部門無法對其進行有效的管理。

對人員就業情況無法真實的掌握，使得在領取失業保險金的人群中存在大量的“隱性就業”

問題，失業保險金發放有失公正公平。由于監管不力，保險基金在管理上也存在混亂現象。

失業保險基金管理不統一，管理機構分散，管理層次過多，各地保障標準不一致，無法對其

進行統一有效的管理，使基金管理在制度運行上出現不協調現象。

我國缺乏相應的失業保險

法律、法規，失業保險基金的收支、管理和營運等各個環節出現的問題缺乏相應的法律解決 機制，事后又缺乏有效的法律監督，失業保險基金被挪用、擠占和貪污的現象屢屢發生。

由

于缺乏有效的監督機制不僅影響了失業保險制度的公平，也造成失業保險基金流失，使失業

保險制度運行更加困難，缺乏效率與公平。

這些因素的存在嚴重影響了失業保險制度的運行

效率。

三、解決措施

要解決這些問題，我們應該逐步擴大失業保險的覆蓋范圍。

失業保險作為社會保障的一

種形式，應當是覆蓋全社會的，涵蓋所有勞動者，而無論其居住地和職業如何，都應納入失

業保險的范圍之內。

我國失業保險制度起步較晚，覆蓋面過窄，應當考慮將各種社會團體工

作人員、目前尚未納入失業保險范圍的各種企業職工，包括國有企業的農民合同制工人、鄉

鎮企業職工、個體工商戶及其雇工等，都納入到國家統一的失業保險制度中，使失業保險制

度適應市場經濟發展的需要，更好的發揮其作用。

對于

《條例》

規定應該參加失業保險而沒

有參加的單位和個人，政府相關部門應在失業保險費征繳措施上下功夫，強制其參加失業保

險。同時，在修改《失業保險條例》或制定《失業保險法》時，應對失業保險對象作進一步 的補充規定，細化國家公務員參保及其失業人員享受失業保險的具體規定，把農民合同工納

入失業保險覆蓋范圍。

我們還要完善勞動就業服務體系和配套措施。

隨著科學技術的發展和失業人數上升，企

業對員工的自身素質和技術水平要求越來越高，失業人員再就業的難度會有所提高。

我國的

失業人員主要是教育程度和技能水平較低的勞動者，這部分勞動者工作層次較低，勞動力價

值不高，而且面臨著更容易失業的風險。

我國失業保險制度應當強化其就業促進的功能，將 失業保險工作的重點逐步轉移到廣開就業門路，積極促進就業上來，更多重視促進再就業在

失業保險制度中的功能。

各級政府部門應當建立起相應的配套措施，加快勞動就業服務體系的建設，不斷提高就業服務信息，建立起規范的職業培訓、專業培訓和職業介紹機構，為失

業人員提供及時便利的就業服務。

為他們提供直接的就業培訓，既能提高他們抵御風險的能

力，又能提高整個國民素質和技能。因而失業保險基金中用于再就業服務的比重應當加大。

這種由政府直接出面，為失業者直接提供再就業培訓和再就業指導，以提高失業者的素質和

技能水平、幫助失業者盡快就業為目的的計劃，能夠更加有效地利用有限的基金資源，提高 失業保險基金的使用效率。

在完善強制性政策措施的同時，有必要考慮采取激勵用人單位參

保繳費的政策措施。

特別是失業保險與養老、醫療保險等比較，具有自身特點，更突出共濟

性，并非人人受益。有必要對連續參保繳費且未規模裁員的用人單位給予相應的費率優惠，比如對具有

年繳費良好記錄且累計裁員不超過

10% 的，給予

年的零費率優惠。

我們要加強對失業保險基金和各項制度的監管。

對于失業保險基金，國家應當加強失業

保險基金的監督和核查。可以考慮建立起國家統一的監督機構，實行不定期監督，對失業保

險基金進行審計，及時向社會公布基金的收支狀況，披露相關信息，接受社會監督，逐步建

立健全失業保險制度的監督體系。

要充分發揮失業保險經辦機構的作用，還要切實加強與就

業服務機構的銜接和協作，防止一些人員在就業后，還領取失業保險金情況的發生。

筆者建

議，可以考慮建立起失業保險人員信用管理體制，對于故意冒領、采用欺詐等方式領取失業

保險金的人員，收回已經領取的失業保險金。同時還可以考慮將失業保險的各項管理工作、資金的收支使用等行為，實行計算機全國聯網管理，推廣應用標準化、統一化的管理方式，以增加失業保險基金的透明度和失業保險管理制度的科學性。

我們要建立失業保險與就業聯動機制。

從鼓勵和引導失業人員盡快就業出發，制定相應 的政策措施。

一是將待遇期限從

個月縮短為 個月。

這是從消極的方面減少失業人員對失

業保險的依賴。

二是從積極的方面鼓勵、支持失業人員盡快就業，使其就業后所得利益大于

享受失業保險的待遇，通過利益引導調動其就業積極性。有兩項措施：其一，對自謀職業、自主創業的，將其尚未領取的失業保險金一次性發給本人，既可以一定程度上解決其資金問

題，也可解除其擔心以后領不到這筆錢的顧慮。

還可考慮在此基礎上，再加發一部分，比如，加發尚未領取金額的一半。其二，對其他提前就業的，保留尚未領取的期限，繼續參保的，合并計算。就業后但按規定不在參保范圍的，比如，靈活就業，辦理失業登記并經認定，可

以繼續領取以前限期內的失業保險金。

第四篇：我國失業保險制度問題文獻綜述

淺析我國失業保險制度問題

摘 要：失業是現代市場經濟運行的必然產物，但它的存在又嚴重地影響到社會經濟的發展和社會秩序的穩定。因此，建立和完善失業保險制度是社會穩定和國家長治久安的重要保證。當前我國面臨著嚴重的失業問題，因而如何進一步創新、完善現行失業保險制度，全面發揮失業保險制度的作用，就是當前必須立即解決的一項重要問題。本文通過對我國失業保險制度現狀進行分析，指出其中存在的問題，并提出完善我國失業保險制度的建議。

關鍵詞：失業保險；促進就業；建議對策

一、前言

失業保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫安置和國有企業下崗職工基本生活保障和再就業等。普遍性、強制性和互濟性是失業保險的主要特征。建立健全完善的失業保險制度不僅是適應社會主義市場經濟的需要，而且對維護社會穩定，共建和諧社會，保持經濟持續發展，起著重要作用。為了更好的維護社會穩定、促進經濟發展，我們應采取相關的措施解決目前我國失業保險制度中存在的問題。

二、我國失業保險制度現狀

1、保障的范圍

1986年，配合勞動合同制的實行和企業破產法的實施，我國頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》。它只適用于職工中很小的一部分，僅限于國有企業四類人員。1993年國務院頒布的《國有企業職工待業保險規定》，對《國有企業職工待業保險暫行規定》進行了調整，將保障對象擴大到國有企業的7類9種人員，并規定企業化管理的事業單位也應依照執行。1999年新的《失業保險條例》正式出臺，將各類城鎮企、事業單位的職工都納入到失業保險的保障范圍中來。這里的城鎮企業包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業、城鎮其他企業。到2010年12月底，全國參加失業保險的人數11645萬人，比上年底增加458萬人。”

2、享受保障的條件

按照《條例》規定，失業人員必須具備下列條件方可享受失業保險待遇:按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按規定履行繳費義務滿1年；非因本人意愿中斷就業的；已經辦理失業登記，并有求職要求。其中特別規定辦理失業登記是失業人員申領失業保險金的必經程序。在認定失業人員是否有求職要求時，應以其是否在職業介紹機構登記求職，并參加求職活動為標志。

3、保障的水平

我國失業保險金的給付水平也經歷了一個變化的過程：1986年的“暫行規定”中還稱之為“待業救濟金”，按本人標準工資的50%一75%發放；1993年將“待業救濟金”的發放標準改為當地社會救濟金的120%一150%。1999年的《失業保險條例》將失業保險金的給付標準與最低工資和城鎮居民最低生活保障掛鉤，規定失業保險金要低于當地最低工資，高于當地城鎮居民最低生活保障。

4、保障的內容

根據《條例》的規定，失業保險必須首先用于保障失業人員基本生活的支出，包括支付失業保險金，支付領取失業保險金期間死亡的失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金；失業保險基金在保障失業人員的基本生活的同時，可部分用于職業培訓和職業介紹費用補貼。

5、保障金的來源

我國失業保險的籌資來源經歷了一個從企業繳費到用人單位和職工個人共同繳費的歷程。1986年的制度規定:企業按全部職工標準工資總額的1%繳納保險費；到1993年則改為企業按全部職工工資總額的0.6%一1%繳納保險費。到了最新的《失業保險條例》中，規定城鎮企事業單位按本單位工資總額的2%繳納保險費，職工按本人工資的1%繳納保險費。據勞動和社會保障部統計，2009年全國失業保險基金收入1524億元。

6、保障基金的管理

失業保險基金是失業保險正常發揮作用的重要物質保證，為保證失業保險基金的安全與完整，《條例》規定，嚴格建立勞動、財政、銀行三家相互監督制約的機制，失業保險費由勞動保障行政部門設立的社會保險經辦機構征收，存入財政部門在國有商業銀行開設的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，失業保險基金要專款專用，不得挪作他用，不得用于平衡財政收支。

三、我國失業保險制度存在的問題

1、失業保險的覆蓋范圍過窄

李曉娟[1]認為我國制度關于失業保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但按我國規定，失業保障對象僅為城鎮企事業單位的職工，私營和三資企業還未完全納入。在農村除少數合同制工人享受失業保險待遇外，大量農民工被排斥在正式的失業保險制度之外。失業保險制度覆蓋范圍仍然過窄，不能體現失業保險的社會性特點，也無益于社會主義市場經濟的發展。我國現階段非公有制經濟作為國民經濟的重要組成部分，已經成為吸納就業的主要渠道。在激烈的市場競爭情況下，他們也面臨著失業的風險，如果不將他們納入到失業保險范圍，這些職工失業后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業保險的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業保險范圍之內。

2、失業保險制度立法不健全、立法層次低

經歷了四十年的時間的發展，我國失業保險從無到有、從不規范到相對規范，確實起到了“安全網”的作用，但隨著經濟體制的轉軌，失業保險制度的發展面臨著更為嚴重的挑戰，存在著更多的問題。

首先，失業保險范圍不能進一步地適應適應市場經濟發展的要求，我國失業保險的范圍是城鎮勞動者，而且《失業保險條例》第二條三款明確規定城鎮企業是指國有企業、城鎮集體企業等，而且第6條規定城鎮企業事業招用的農民工不繳納保險費。可見我國《失業保險條例》的適用范圍并非擴充到鄉鎮企業職工，城市農民打工族，與此同時，《失業保險條例》的適用范圍也未擴充大批“下崗”職工。

其次，我國《失業保險條例》14條對就業期、參保期、非自愿就業，就業部門等級、就業愿望都做了規定，唯獨對法定勞動年齡和勞動能力未作要求，這就導致了符合其他條件但未滿16歲的失業者享受到待遇，這一方面與我國《勞動法》第15條相沖突，另一方面也違背了法的公平精神，造成了我國失業保險基金的流失。

第三，我國失業保險立法不合理，層次比較低，缺乏相應的法律效力和法律責任。《條例》僅僅是國務院頒布的行政法規，還沒有上升到全國人大及其常務委員會的高度。[2]

3、失業保險資金籌措渠道少，保險資金嚴重不足，遠未達到應有的保障效果

根據我國的《失業保險條例》第6條和第21條的規定，現行的事業保險制度是企業和個人繳費，國家財政在特殊情況下提供補貼。但中小型企業由于資金短缺、運營困難或投資運作時間短等原因，怠于繳納失業保險費；運營效益好的大企業也抱著這是“劫富濟貧”的心理不積極主動的幫員工繳納失業保險費；因受宣傳力度不夠、失業保險優勢不明顯等因素的影響，有些勞動者只好權衡利弊，先顧及眼前利益，不愿為將來不確定的風險投資買單。社會保險的普遍性不僅要求覆蓋面大，而且要求資金來源渠道多。由于資金來源狹窄，救濟也就只能是低水平的，再加上一些地方基金監督機制不健全，導致一些地方失業保險基金管理不善，出現挪用失業保險基金等嚴重問題。[3]

4、失業保險的再就業功能和預防失業功能薄弱

胡長靜[4]指出失業保險包括三方面的功能：其一，為失業者提供失業保障功能，維護其在失業過程中的基本生活水平；其二，促進再就業功能。而我國失業保險的促進再就業功能還未能很好的發掘，近年來，我國對失業保險的再就業功能雖日益重視起來，但是目前再就業功能的發展還不盡人意，失業保險基金中用于再就業的資金仍然有限，具體的比例還沒有確定；其三，預防失業功能。預防失業功能相對于前兩個功能來說，這個功能長期不被重視，目前我國失業保險基金中還沒有預防失業方面的專項基金，也沒有相關的預防失業政策措施出臺。2008年金融海嘯席卷全世界，我國由于預防失業政策措施缺位導致大量企業破產，從業人員失業，這說明預防失業這一功能也不容忽視，其在事前更能化解失業的危害。

四、完善我國失業保險制度的對策

1、進一步拓寬失業保險的覆蓋范圍

失業保險條例的基本原則是將所有具有失業風險、依靠工資收入的勞動者都納入覆蓋范圍。制度發展方向可依據公民的個人依法所得收入及同行業的失業風險系數界定失業保險的投保標準，避免由于工資和失業概念的格式化而造成的個體工商戶、農民工等特殊群體的漏保現象。[5]

2、加強立法、執法等法制建設

一方面加強失業保險立法，增強失業保險制度實施的規范性和權威性。在依法治國的時代，加強立法是解決問題的根本制度保障。目前，我國失業保險制度還沒有專門的法律。雖然國務院制定了《失業保險條例》，但它僅僅是國務院頒布的行政法規，還沒有上升到全國人大及其常務委員會的高度，它僅僅是一個失業保險的實施規范，這無疑影響它的法律效力。

另一方面執法人員在執行時要嚴格審查資格條件，同時建立相應的機構，失業保險的對象是失業者，但它的目的是在于通過保障失業人員基本生活促進再就業，因而同其他社會保險相比資格條件嚴格。

3、認真做好失業保險基金監管和失業動態監測

事關失業者生計的失業保險基金必須在適用上做到恰到好處，把好鋼用在刀刃上。做好失業保險基金的監管，一方面，要完善失業保險基金的收支規章制度，切實加強失業保險基金的日常監管，強化內部控制，嚴格支出使用程序，確保基金絕對安全；另一方面，失業保險基金管理部門必須如實做好基金使用賬單，定期向社會公開基金使用情況，接受全社會的監督。企業、個人也可以再符合條件并提出申請的情況下查詢就業保險基金的明細賬簿，防止基金濫用。于此同時，為了準確判斷就業形勢，了解失業動態，國家進行失業動態監測指導、各地積極配合做好失業動態監測工作也能有效促進就業，維護經濟平穩推進。

4、重視失業保險的再就業和預防失業功能

失業保險基金在用于失業保險金發放中，應堅持權利和義務相聯系原則，只對繳費者發放，但在再就業和預防失業功能上可以擴大范圍至所有需要找工作的勞動者。因此，我國應該在失業保險基金中列出用于再就業和預防失業的專項資金，以促進再就業，緩解我國失業壓力，同時從根源處盡量預防控制失業現象的發生。例如再就業方面我國可以積極開展再就業培訓，開專場招聘會，為失業者提供工作崗位等。預防失業方面可以從以下方面著手，例如當企業效益低下的時候，可以針對企業推出工資性補貼和培訓補貼等，以提供創新技術、管理水平等改善企業效益。針對大學生就業難，大學生畢業即將失業這一問題，可以由通過預防失業專項基金，提供大學生實習機會，使大學生在學校期間能夠很好的了解就業市場所需，查漏補缺，從而從根源處預防失業的發生。

參考文獻：

[1]李曉娟，淺談我國失業保險制度存在的問題與解決措施，中國外資，2011年3月 [2]邵珠景，論我國失業保險制度，法制與社會，2011年3月（下）

[3]齊秋瑾、俞來德，淺論我國失業保險制度存在的不足與對策，法制與社會，2010年5月（下）[4]胡長靜，我國失業保險制度的發展及反思，特區經濟，2012年3月 [5]韓正云，新形勢下我國失業保險制度研究，企業導報，2011年第17期 [6]楊輝、張蓉蓉，論我國失業保險功能的缺陷與完善，行政與法，2009年 [7]呂學靜，中國失業保險面臨大考[J]，中國社會保障，2009年

[8]曲寧、陳莉霞，我國失業保險的現狀分析及發展建議，科技創業月刊，2008年

[9]王葉菲、張婷婷，我國失業保險制度存在的問題與對策，湖南人文科技學院學報，2008年4月第2期 [10]劉金亮，淺談我國失業保險制度存在的問題，中國商界，2009年第7期

[11]汪潔，關于失業保險制度的政策和理論問題探討[J]，南方論叢，2008年3月 [12]扈菲菲，淺談失業保險與就業促進的健全和完善[J]，企業導報，2009年

[13]張世欣、王智毓，我國失業保險制度分析，北京工業職業技術學院學報，2009年 [14]劉海燕，關于完善我國失業保險制度的幾點思考，勞動保障世界，2009年 [15]韓梅，我國失業保險現狀及對策研究，科技信息，2010年第10期

[16]斯滿紅，我國失業保險制度存在的問題與改革的思路，社會工作，2011年12期

第五篇：我國工傷保險制度存在的問題及對策思考

我國工傷保險制度存在的問題及對策思考

摘要：工傷保險制度作為我國法制體系的重要內容，對于維護用人單位和勞動者權益發揮著重要作用。近年來我國工傷保險制度逐步完善，勞動者工傷賠償的保障力度進一步加強。但在具體實施過程中有很多弊端和問題顯現出來：工傷職工不能及時得到賠償金，有的甚至在法律上找不到救濟的途徑，嚴重影響了勞動關系的和諧，不利于社會穩定。

關鍵詞：我國工傷保險制度 存在問題 外國工傷保險制度 對策思考

Abstract: The industrial injury insurance system as the important contents of the legal system in China, the employing units and workers to safeguard the rights and interests plays an important role in.In recent years, China's industrial injury insurance system and gradually improve, workers' compensation insurance further strengthen.But in particular executive procedure has many shortcomings and problems emerged: the injured workers cannot receive timely compensation, some even legally unable to find relief way, seriously affected the harmonious labor relations, is not conducive to social stability.Key Word: Industrial injury insurance in China;Existing problems;Foreign industrial injury insurance system;Countermeasure thinking

一、我國現行工傷保險制度存在的問題

（一）強制措施力度不夠

1、對用人單位不辦社會保險缺乏硬性制裁措施。我國《勞動法》、《勞動合同法》、《條例》都明確規定了用人單位必須為勞動者繳納社會保險費。【1】但對用人單位不為勞動者繳納社會保險費的違法行為缺乏硬性制裁措施。法律規定:繳費單位未按規定辦理社會保險登記的，情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以1000元以上5000元以下的罰款；情節特別嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以5000元以上10000元以下的罰款。【2】然而，勞動保障行政部門對用人單位不給勞動者繳納工傷保險費的制裁措施僅僅是“責令限期繳納、加收滯納金、罰款”，對于擁有強大經濟實力的用人單位而言，這些措施顯然缺乏力度，不能起到足夠的威懾作用，造成用人單位不能積極的為職工辦理工傷保險，這種現象在非公有制企業尤為突出。

2、對用人單位不申請工傷認定缺乏剛性的懲罰措施。《條例》明確規定：“用人單位應當自事故發生之日或被診斷、鑒定為職業病之日起30日內，向統籌地區勞動行政部門提出工傷認定申請”。可見，用人單位提出工傷認定申請是其法定義務。權利可以放棄，但義務必須履行，否則就應當承擔相應的法律責任。在現實中，不能按規定提出工傷認定的往往是沒有為職工繳納工傷保險費的用人單位，工傷待遇本來就只能由該用人單位承擔。所以，《條例》規定由用人單位承擔在此期間發生符合條例規定的工傷待遇等有關費用的懲罰措施對其毫無意義，不能有效的制裁用人單位未按規定申請工傷認定的違法行為。【3】

（二）工傷保險體制的設置不合理，沒有形成相互監督的制度體系

1.工傷保險經辦部門與勞動保障行政部門之間缺乏相互配合、相互監督的體質。從現行的工傷保險制度安排來看，勞動保障部門負責政策的制定和出臺，經辦機構執行政策，辦理業務。【4】但是在實際執行過程中，許多地方工傷保險經辦部門都是自己制定政策，自己執行，這樣就造成了工傷保險經辦部門在辦理具體業務的同時也承擔起了制定政策、解釋政策的責任，導致責任不清。2.勞動能力鑒定委員會定位不清，缺乏監督。《工傷保險條例》中明確規定勞動能力鑒定委員會由勞動保障行政部門、人事行政部門、衛生行政部門、工會組織、經辦機構代表以及用人單位代表組成。勞動保障行政部門作為管理工傷保險的行政部門，負責制定有關工傷保險的政策，具體負責工傷認定、勞動能力鑒定等的組織管理活動。【5】

（三）程序繁瑣，維權成本高

按照《條例》的規定，職工獲得工傷保險待遇需經過工傷認定、勞動能力鑒定、勞動仲裁，甚至到法院起訴。如果勞動者與用人單位沒有簽訂勞動合同，還需要在工傷認定之前先確認勞動關系。根據相關法律、法規規定，工傷認定、勞動能力鑒定的期限各是2個月，勞動仲裁的期限是45天，一審期限是六個月，二審期限是三個月，但要走完這些程序少則需要一年二個半月，多則要二年以上的時間。【6】因為當事人對工傷認定的決定不服，可以提起行政復議、行政訴訟。由于程序煩瑣、時間過長，部分受傷害職工被拖得精疲力盡，甚至中途放棄。

（四）超期申請工傷認定，工傷待遇難以保障

工傷認定是獲得工傷保險待遇的先決條件，同時工傷認定也是勞動保障行政部門的行政職權。《條例》規定，申請工傷認定的期限用人單位是30日，勞動者是一年。如果用人單位和勞動者都沒有在規定的期限申請工傷認定，那么勞動保障行政部門就會以超過受理時效為由裁定不予受理。【7】如果沒有工傷認定決定就無法進入勞動能力鑒定，即使申請勞動爭議仲裁，也會因證據不足而無法得到保障。在實踐中，對于沒有取得工傷認定決定的，一些人民法院也會適用司法不干預行政的慣例，認為法院無權認定工傷，判決駁回工傷職工的訴訟請求。

二、與外國工傷保險制度相比較

1.《英國現行工傷保險辦法》頒布于1975年。英國工傷保險事務由衛生與社會保障部負責。衛生與社會保障部的地方辦事機構負責具體管理工傷保險費用和工傷保險待遇支付。英國沒有單獨的工傷保險基金。

在工業事故中，所有在英國就業的具有勞動合同的職工或學徒必須參加保險。甚至一些難以訂立勞動合同的自謀職業者，如出租車、汽車、輪船駕駛員等，也被工傷保險所覆蓋。英國規定只有“由于就業引起的和在就業過程中發生的事故而造成傷亡”的人員才有資格享受工傷保險待遇。【8】

2.日本的《工傷補償保險法》制定于1947年，這部法律的第一條指出，制定這部法律的目的是“對工人因業務上的事由或因上班造成負傷、生病、殘疾或死亡者，予以迅速且公正的保護，實行必要的保險給付。同時，謀求促進這些因業務上的事由或上班而病殘的工人重返社會、救援該工人及其遺族、確保工人的勞動條件，以利于工人福利的改善。”

從1958年至今，工傷保險的主管部門厚生省制定了如何減少工傷的11 個五年計劃，該計劃的基本方針是“最大限度的減少死亡事故，確定中小企業安全衛

【9】生工作落實，簡少勞動者的精神負擔，減少事故受傷害人群等。”

3.印度于1924年實施的《工人補償法》是一種完全的雇主責任制。印度獨立后，1948 年開始建立包括工傷保險的現代社會保險體系，《雇員國家保險法》也于1952年開始實施。

印度的《雇員國家保險法》覆蓋了雇用20 人以上的工業企業，采礦、商業和農業不包括在內。受保護的對象包括藍領、白領和收入低于一定水平的管理人員。該法覆蓋范圍逐步擴大到其他經濟部門，然而，即使是所覆蓋的經濟部門，【10】該法僅僅在工業中心并具有大量參保人員的地區實施。

4.從上述各國工傷保險制度看出，各國的制度多少都存在些問題與不足。相對比而言，我國工傷保險制度存在更多的問題，需要制定強有效的條例，從而推進工傷保險制度的改革，規范工傷保險制度，解決工傷保險爭議。

三、原因分析

（一）用人單位和勞動者認識不到位

造成工傷保險參保率不高，用人單位和勞動者認識不到位是其重要原因。追求利潤是企業的目標，一些用人單位認為為職工繳納工傷保險，增加了自己的用工成本，從而減少了企業的利潤。為了追求經濟效益、片面追求利益最大化而不重視職工的合法權益，不為職工辦理工傷保險。其實，工傷保險制度創設的目的一方面是為了保障工傷職工的醫療救治和經濟補償；另一方面是為了分散用人單位的用工風險。【11】可見，國家要求用人單位為勞動者依法繳納社會保險費對用人單位來說也是有積極意義的。但有些用人單位往往心懷僥幸，認為自己的企業發生工傷事故的可能性小，參加工傷保險不劃算。由于用人單位對工傷保險認識不足，造成用人單位參保積極性不高，即使勉強參保，中途退保現象也十分嚴重。【12】此外，也有因為勞動者不配合而沒有辦理工傷保險的。鑒于農民工流動性強，工作不固定，認為只有把錢放進自己的口袋才放心，其自身缺乏對工傷保險的正確認識、維權意識差，給工傷保險擴面工作帶來負面影響。

（二）法制宣傳弱化、普法工作缺位

近年來，立法速度在加快，但法制宣傳、普法工作沒有很好的落實。特別是在一些落后地區，很多的勞動者根本不知道自己可以享受工傷保險待遇、用人單位應該為自己辦理工傷保險；更不知道應該怎樣去維護自己的權益。對法律的無知，造成對自己權益的漠視，權益被侵害不知道去舉報、投訴，發生事故或職業病不能在規定的期限申請工傷認定。

（三）某些地方政府和企業對工傷保險的重要性認識不足

某些地方政府出于地方利益的考慮，認為工傷保險的實施會增加企業成本，使企業利潤下降，可能導致地方稅收和招商引資項目的減少。在地方主義的保護下對國家制定的法規拒不執行，沒有把“普及工傷保險”放到日程上來；【13】另外，由于工傷保險制度本身就是分擔風險的制度，某些低風險的行業參保的積極性不高，能避則避，而行業風險高的行業里并不是所有的企業參保的積極性都高，一部分企業的領導人目光狹隘，只重眼前利益，而不顧勞動者的安全和生命，偷逃工傷保險費用的繳納。

四、完善工傷保險制度的建議

（一）建立健全我國的勞動行政執法隊伍,提高經辦水平

隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，勞動保障糾紛將會越來越多，其社會影響亦越來越大。尤其是工傷糾紛，由于直接涉及到職工的人身權利和經濟權利，因此十分敏感，社會關注程度較高。我國勞動保障業務整體來說具有較為濃重的計劃經濟色彩，本著“與時俱進”的精神，勞動保障的執法隊伍應該得到加強，逐步淡化其“行政色彩”，強化其“法律特點”，時機成熟時在法院系統建立“勞動保障法庭”，形成一支專業化、高水平的勞動保障法律事務經辦隊伍。在工傷保險開展較好的國家(比較有代表性的如德國)【14】工傷保險經辦及糾紛處理基本是通過法院的勞動法庭處理,這對我國有很好的借鑒和啟發意義。建立勞動保障法庭,是勞動保障事業貫徹“依法治國”方針的一個重要方面,對我國的勞動保障事業發展將產生巨大而深遠的影響。

（二）加大宣傳力度，增強用人單位自覺參保的意識

為強化用人單位和勞動者依法參加工傷保險的意識，勞動保障部門不僅要開展上街咨詢、散發宣傳單的活動，還要通過廣播、電視、報刊等媒體進行工傷保險政策的宣傳，營造參加工傷保險利國利民的濃厚氛圍，做到家喻戶曉、人人皆知。對高危行業和事故多發用人單位進行重點關注，切實解決企業負責人及其從業人員認識上的不足和觀念上的誤區，增強用人單位繳納工傷保險費的積極性。【15】同時，發動群眾參與擴面，把發動群眾、提高群眾的自我保護意識作為擴面的重要舉措。總之，通過政策宣傳，讓企業和勞動者從“要我參保”成為“我要參保”的自覺行動，讓勞動者和用人單位對工傷認定的條件、標準、程序、待遇以及各種時限有所了解，避免出現因不懂、不知而造成的認定難問題，進而維護企業和勞動者的合法權益。

（三）工傷預防、工傷補償和工傷康復三位一體的工傷保險制度亟待建立和完善

工傷預防是通過技能培訓、社會宣傳,通過各種改善工作條件的技術手段和經濟手段,以達到促使企業注意安全生產的目的。工傷補償是根據因工負傷、致殘、死亡的不同情況提供法定標準的經濟補償,主要以現金支付的有關工傷保險待遇。工傷康復包括醫療康復和職業康復,目的在于盡量恢復負傷或患職業病職工的健康和勞動能力,并相應減少傷殘待遇的開支。【16】

三位一體的工傷保險制度要求對發生工傷事故的職工除進行經濟補償以外,要盡最大的努力實施積極的救治和康復,促使傷殘職工盡快獲得身體和精神以及勞動技能的恢復,重返工作崗位,參加生產勞動。它的積極意義在于反映了一種積極的工傷保險思想,不僅減少了工傷保險基金的開支,更為重要的是更好的保障工傷職工,促進社會的和諧與穩定。為此,國外就有從保險基金中撥出專款用于開展工傷預防和工傷康復。例如德國工商業同業工會工傷保險基金在2004年支出金額為94億歐元,用于工傷預防、工傷補償和工傷康復的基金金額分別為7億歐元、50億歐元和26億歐元,分別占基金總支出的7.5%、27.7%和53.1%。【17】而我國在《工傷保險條例》中雖然把促進工傷預防和職業康復作為制定該條例的目的之一,但是在實際操作中存在著重工傷賠償輕預防和康復的傾向。

（四）完善工傷保險基金運營機制和解決長期待遇費用平衡問題

1．完善工傷保險基金運營機制:各國政府在工傷保險領域注重選擇基金制的原因,在于工傷事故與職業病的補償具有長期性的特點,并且工傷事故與職業病的發生是不可預見的,使得工傷保險待遇的支付無法精確預算,為實現工傷

【18】保險待遇支付的可能,實行基金制是可行的選擇。但是若儲存的基金因通貨膨脹的影響而導致貶值,則實行基金制的好處就會大打折扣。因此,基金的儲存應當與基金的運營統一起來,即將可能遭遇的貶值風險與可能獲得的投資收益統一起來。我國目前的工傷保險尚未規定工傷保險基金運營制度,所以建立這種制度來實現工傷保險基金的增值勢在必行。

2．切實解決長期待遇費用的平衡問題:國外工傷保險基金有的實行“現收現付”制，即經過精算，當年基金基本平衡；也有的國家如日本實行的是“部分積累模式”，【19】即當年籌措的資金除應付當年支出外,還留有部分積累,以降低未來基金支付的風險。這種辦法把一段時間內將花費的長期費用在相應的時間內征收上來,并考慮將來利息收入的增加因素確定費率,實際上是階段性儲備積累。該制度以3年內確保保險費穩定(行業費率不變)和6年內資金平衡為基礎。

【20】

具體說,確定保險費率時把基金籌集金額分為兩部分,第一部分等于該新增長期待遇領取人年金數量的6倍,第二部分為下短期待遇所需的費用。該辦法的好處是當代人與下代人的負擔能夠合理分配。同時,根據不同工種確定費率,可能有利于勞動力從工業部門流向技術開發部門。“基金階段平衡制度”所積累的資金,將支付給未來的年金享受人員。我國的《條例》確定了“以支定收,收支平衡”的工傷保險基金收付原則,對于長期待遇的支付是不合理的。日本的工傷保險待遇短期實行“現收現付”,長期待遇按當年新增人數所需年金的6倍征集上來。這一做法值得我們借鑒,這將有助于解決目前我國工傷保險長期待遇費用難于平衡的問題。

（五）建立弱勢群體維權機構

鑒于民工整體素質不高、與用人單位相比處于弱勢地位及工傷保險索賠程序復雜，很多的農民工不知道如何維護自己的合法權益。【21】因此，需要組建弱勢群體維權機構，免費為農民工等弱勢群體提供法律援助，幫助他們獲得相應的工傷保險待遇。考慮到工傷保險涉及的面廣，建議弱勢群體維權機構由律師、工會成員、勞動保障執法人員共同組成，以利于工作的開展。工傷保險制度的設立對企業和勞動者都是有利的，對于構建和諧勞動關系具有重大意義。盡管工傷保險制度在實施過程中存在一些問題，但終究會隨著社會的發展而不斷完善。

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