第一篇：我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的變遷和發(fā)展
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我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的變遷和發(fā)展
摘要：在對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的變遷進(jìn)行描述和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的困境和原因，認(rèn)為導(dǎo)致目前失業(yè)保險(xiǎn)面臨巨大資金缺口的主要原因，是沒(méi)有根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)采取有針對(duì)性的措施。因此，必須以失業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)為依據(jù)，在失業(yè)保險(xiǎn)資金籌集、支付、管理上進(jìn)行制度創(chuàng)新，促進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)施提供必要的保證。
關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn)；變遷；困境；創(chuàng)新
一、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的變遷
1951年2月，我國(guó)頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。該條例對(duì)職工的生、老、病、死、傷殘、醫(yī)療等方面的待遇作了具體規(guī)定，初步確立了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、遺屬保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)的基本框架。但由于當(dāng)時(shí)理論界不承認(rèn)社會(huì)主義存在失業(yè)問(wèn)題，因此，失業(yè)保險(xiǎn)便被排除在社會(huì)保險(xiǎn)體系之外。直到1986年，法律咨詢s.yingle.com
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為了配合國(guó)有企業(yè)改革，實(shí)行勞動(dòng)合同制，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，這標(biāo)志著我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立。《暫行規(guī)定》以當(dāng)時(shí)國(guó)營(yíng)企業(yè)的四類職工，即宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工、瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的精簡(jiǎn)人員、企業(yè)終止或解除勞動(dòng)合同的工人、企業(yè)辭退的職工為實(shí)施對(duì)象；規(guī)定保險(xiǎn)基金只由企業(yè)按全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1%繳納，救濟(jì)金按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的50%-75%發(fā)放，最長(zhǎng)享受期為24個(gè)月。可見(jiàn)，《暫行規(guī)定》雖然對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要構(gòu)成要素如實(shí)施范圍、對(duì)象、資金來(lái)源、支付標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)都作了說(shuō)明，但正如它的名稱一樣還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，其實(shí)施范圍狹窄，資金來(lái)源渠道單一，保障能力有限，保障待遇低，失業(yè)救濟(jì)性質(zhì)明顯。
20世紀(jì)90年代以后，由于經(jīng)濟(jì)改革的力度加大，國(guó)有企業(yè)富余人員問(wèn)題浮出水面。為了進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中的作用，1993年國(guó)務(wù)院又頒發(fā)了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》以代替1986年的《暫行規(guī)定》。但是與《暫行規(guī)定》相比，《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》的不同之處僅僅表現(xiàn)在：（1）享受對(duì)象增加了按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定被撤消、解散的企業(yè)的職工、按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定停產(chǎn)整頓企業(yè)被精減的職工兩類。（2）重新規(guī)定失業(yè)救濟(jì)金按當(dāng)?shù)孛裾块T確定的社會(huì)救濟(jì)金的120%-150%發(fā)放。（3）規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金實(shí)行市縣統(tǒng)籌，省可集中部分基金調(diào)劑使用。可見(jiàn)，《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》并沒(méi)有對(duì)《暫行規(guī)定》有大的突破和
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超越。失業(yè)保險(xiǎn)原有的問(wèn)題依然存在，在新的形勢(shì)下有些問(wèn)題甚至更加尖銳和突出，從而導(dǎo)致了失業(yè)保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)改革中沒(méi)有擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任，滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一定程度上延緩了改革的進(jìn)程。
具體地說(shuō)，90年代中后期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革迫切要求失業(yè)保險(xiǎn)能擔(dān)當(dāng)起保障國(guó)有企業(yè)富余職工進(jìn)入市場(chǎng)以后的基本生活的重任。但是，由于《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》是從失業(yè)救濟(jì)的角度來(lái)設(shè)計(jì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的，不要求個(gè)人繳費(fèi)，不要求失業(yè)者履行相應(yīng)的義務(wù)，而作為失業(yè)保險(xiǎn)金主要來(lái)源，企業(yè)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)總額最多也不得超過(guò)職工工資總額的1%，因此，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)的保障功能十分脆弱。單一的資金來(lái)源渠道和有限的保險(xiǎn)基金根本無(wú)法滿足國(guó)有企業(yè)富余職工進(jìn)入市場(chǎng)以后的基本生活需要，于是，國(guó)家只能通過(guò)限制企業(yè)與職工解除勞動(dòng)合同，失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只能通過(guò)嚴(yán)格失業(yè)保險(xiǎn)的享受條件來(lái)控制領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)救濟(jì)的人數(shù)，保證失業(yè)保險(xiǎn)基金的平衡，客觀上使得企業(yè)的勞動(dòng)用工制度改革無(wú)法到位。1997年，國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，深化勞動(dòng)用工制度改革已成為國(guó)企改革的關(guān)鍵，但作為配套措施的失業(yè)保險(xiǎn)制度又不夠健全。所以，再就業(yè)工程便成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期一項(xiàng)過(guò)渡性的社會(huì)保障制度。國(guó)家通過(guò)建立下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來(lái)保障下崗、失業(yè)職工的生活。
但是，將下崗職工分流到再就業(yè)服務(wù)中心，與讓他們直接進(jìn)人勞
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動(dòng)力市場(chǎng)，由勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)畢竟不同。“下崗”是一種“準(zhǔn)顯性失業(yè)”，在規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、為企業(yè)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境等方面還顯得不徹底。再就業(yè)工程也只是一種具有中國(guó)特色的過(guò)渡性的社會(huì)保障制度，只是通往市場(chǎng)就業(yè)的橋梁，存在著一些自身無(wú)法克服的缺陷。比如，由于下崗再就業(yè)這種調(diào)節(jié)方式本身的局限性，導(dǎo)致在再就業(yè)工程的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了“隱性就業(yè)”與下崗職工“生活保障權(quán)利虛置”兩種不正常現(xiàn)象。因此，抓住國(guó)有企業(yè)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有利時(shí)機(jī)，有步驟地、積極而又穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)就業(yè)機(jī)制的完全轉(zhuǎn)換勢(shì)在必行。于是，深化失業(yè)保險(xiǎn)制度改革又提上了議事日程。在這種背景下，為了克服失業(yè)保險(xiǎn)制度建立以來(lái)出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，改變失業(yè)保險(xiǎn)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)要求的局面，1999年1月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。
與1993年的《規(guī)定》相比，1999年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，在完善失業(yè)保險(xiǎn)制度、強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)的保障功能、強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)、體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、保障職工合法權(quán)益方面無(wú)疑有很大的進(jìn)步。這主要表現(xiàn)在：（1）確立了保障失業(yè)人員的基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的基本宗旨。（2）將失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位及其職工；（3）建立了國(guó)家、單位、職工三方負(fù)擔(dān)的籌資機(jī)制。用人單位的繳費(fèi)比例提高到了工資總額的2%，職工個(gè)人按本人工資的1%繳納；（4）確定了失業(yè)保險(xiǎn)待遇的享受條件、申領(lǐng)程序。《條例》規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金必須同時(shí)符合三個(gè)條件：
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一是按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已履行繳費(fèi)義務(wù)滿一年；二是非因本人意愿中斷就業(yè)；三是已辦理失業(yè)保險(xiǎn)登記，并有求職要求的。（5）重新調(diào)整了支出項(xiàng)目和支付標(biāo)準(zhǔn)。在支出項(xiàng)目安排上，強(qiáng)調(diào)了失業(yè)保險(xiǎn)金及其相關(guān)支出，增加了職業(yè)介紹補(bǔ)貼的開(kāi)支項(xiàng)目，取消了生產(chǎn)自救費(fèi)和管理費(fèi)。失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)按照高于當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的原則制定。累計(jì)繳費(fèi)1-5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)期間為12個(gè)月，繳費(fèi)5-10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)期間為18個(gè)月，繳費(fèi)10年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)期間為24個(gè)月。（6）提高了統(tǒng)籌層次，實(shí)行了市級(jí)統(tǒng)籌。（7）加強(qiáng)了基金管理，規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金必須存入銀行的財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。
二、現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的困境
《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的頒布和實(shí)施，是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的一個(gè)質(zhì)的飛躍，標(biāo)志著我國(guó)具有現(xiàn)代意義的失業(yè)保險(xiǎn)制度的形成，其影響是巨大和深遠(yuǎn)的。但是，它還有許多需要完善的地方，尤其是在新形勢(shì)下，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)又面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。
為了配合國(guó)有企業(yè)的進(jìn)一步改革，建立一個(gè)獨(dú)立于企業(yè)之外的失業(yè)保險(xiǎn)制度，我國(guó)已確立了在“十五”期間基本建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的勞動(dòng)就業(yè)體制的目標(biāo)。下崗職工將不再進(jìn)入企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中
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心，原來(lái)滯留在企業(yè)中的下崗職工也將陸續(xù)進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，由失業(yè)保險(xiǎn)為他們提供基本生活保障。這樣，三條保障線，就歸并為二條保障線，下崗再就業(yè)基本生活保障制度將退出歷史舞臺(tái)，失業(yè)保險(xiǎn)制度被推到了前臺(tái)，它承擔(dān)起原來(lái)由下崗再就業(yè)基本生活保障制度分擔(dān)的保障責(zé)任。但是在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》實(shí)施的幾年時(shí)間里，各地的實(shí)踐表明，失業(yè)保險(xiǎn)制度還有待于進(jìn)一步創(chuàng)新。否則，無(wú)法抵御失業(yè)保險(xiǎn)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，將影響經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在失業(yè)保險(xiǎn)面臨的最大困難是，擴(kuò)大覆蓋面和資金收繳阻力重重，基金的存量不多。目前在有的地方，事業(yè)單位、三資企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)只有很少一部分進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，擴(kuò)大覆蓋面的工作遇到很大的阻力，即便是已進(jìn)入覆蓋范圍的單位，收繳率也不高。但是隨著改革的進(jìn)一步深化，失業(yè)保險(xiǎn)金的需求量卻很大，失業(yè)保險(xiǎn)基金面臨巨大的資金缺口。
那么，是什么原因造成了當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)金收繳困難呢？除了一些無(wú)法控制的客觀因素，如國(guó)有企業(yè)不景氣，地方財(cái)政狀況不好，個(gè)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限等等之外，主要的原因是：
（1）沒(méi)有針對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，失業(yè)保險(xiǎn)金的征繳缺乏強(qiáng)有力的手段和激勵(lì)機(jī)制。失業(yè)保險(xiǎn)較養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)更具有互濟(jì)性，因此，一些經(jīng)濟(jì)效益比較穩(wěn)定的國(guó)有單位及其職工就不愿意進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)，或不愿意繳費(fèi)，覺(jué)得交這一筆保險(xiǎn)費(fèi)純粹是為他人作貢獻(xiàn)。一些三資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為自
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己企業(yè)員工自愿流動(dòng)現(xiàn)象頻繁，故不存在失業(yè)問(wèn)題，企業(yè)也不想?yún)⒓邮I(yè)保險(xiǎn)。他們把失業(yè)保險(xiǎn)看成是一種額外的負(fù)擔(dān)。對(duì)此，目前既沒(méi)有根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性設(shè)計(jì)出很好的強(qiáng)制征收的方式，也沒(méi)有針對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的互濟(jì)性建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)投保單位、個(gè)人都缺乏有效的激勵(lì)手段。
（2）各地政府對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的不重視加劇了失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施的難度。現(xiàn)在很多地方的領(lǐng)導(dǎo)還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到失業(yè)保險(xiǎn)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接聯(lián)系，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到完備失業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證，故不愿意在此花精力、花時(shí)間，導(dǎo)致相關(guān)政策銜接不夠、漏洞不少，政策落實(shí)也不到位。比如在事業(yè)單位繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的問(wèn)題上，由于許多事業(yè)單位是由政府全額撥款的，但地方財(cái)政在做預(yù)算時(shí)，常常忽略了這一項(xiàng)目，造成事業(yè)單位及其職工無(wú)法繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。不僅如此，有部分領(lǐng)導(dǎo)甚至把失業(yè)保險(xiǎn)與寬松的投資環(huán)境對(duì)立起來(lái)。他們的思維邏輯是這樣的，認(rèn)為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)最關(guān)鍵的是要引進(jìn)資金，而要引進(jìn)資金就必須減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，創(chuàng)造一個(gè)寬松的投資環(huán)境，但交納失業(yè)保險(xiǎn)金則會(huì)加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)。由于失業(yè)保險(xiǎn)是以政府作為主體的，因此在失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)中，如果領(lǐng)導(dǎo)不重視甚至認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，那么該地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)是很難發(fā)展起來(lái)的。
（3）失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)不足，給征繳工作帶來(lái)難度。由于在1999年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中，取消了失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)
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按征繳額提取管理費(fèi)的辦法，割斷了失業(yè)保險(xiǎn)基金征繳數(shù)額與征繳機(jī)構(gòu)、人員的直接利益聯(lián)系，失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也由原來(lái)的自收自支的事業(yè)單位變成了全額撥款的事業(yè)單位。因此，失業(yè)保險(xiǎn)征繳人員的積極性受到影響。加之，各級(jí)財(cái)政尤其是縣一級(jí)財(cái)政都比較緊張，財(cái)政撥付的經(jīng)費(fèi)只夠維持失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的日常工作需要，結(jié)果造成經(jīng)辦人員的工作越主動(dòng)，工作做得越多，成本支出就越大，經(jīng)費(fèi)就越緊張。正是由于失業(yè)保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的互濟(jì)性，客觀上加大了失業(yè)保險(xiǎn)金征收的難度，而我們又沒(méi)有采取有針對(duì)性的措施，加上各地政府對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)又存在認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致擴(kuò)大覆蓋面的速度緩慢，失業(yè)保險(xiǎn)金收繳不上來(lái)，進(jìn)而增大了未來(lái)幾年我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)面臨非常嚴(yán)峻的形勢(shì)，進(jìn)行制度創(chuàng)新勢(shì)在必行。
三、失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)展的思路
要擺脫失業(yè)保險(xiǎn)面臨的困境，當(dāng)然需要相關(guān)部門尤其是勞動(dòng)部門的主觀努力，但在既定的制度下，這種努力的效果畢竟有限，更為重要的還是應(yīng)針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度在失業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)上體現(xiàn)不夠這一深層次的問(wèn)題來(lái)進(jìn)行制度創(chuàng)新。失業(yè)保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)通過(guò)國(guó)家立法強(qiáng)制實(shí)行、由社會(huì)集中建立基金、為因中斷就業(yè)而失去工資收入的勞動(dòng)者提供基本物質(zhì)幫助的社會(huì)保險(xiǎn)制度，有其自身的特點(diǎn)。由于它與社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，是培育完備的勞動(dòng)力市場(chǎng)的必要條件，是現(xiàn)代企業(yè)制度建立的前提，是促進(jìn)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的必要措施，故具
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有直接性、強(qiáng)制性；失業(yè)保險(xiǎn)待遇不是每個(gè)繳費(fèi)人都必然享受的，不失業(yè)者將終生不能享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，因而具有互濟(jì)性；與失業(yè)救濟(jì)不同，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的人必須履行相應(yīng)的義務(wù)，符合資格條件，所以失業(yè)保險(xiǎn)更強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)性。
失業(yè)保險(xiǎn)的上述特點(diǎn)，正是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度完善的基礎(chǔ)。因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系具有直接性，因此失業(yè)保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新應(yīng)該是以政府為創(chuàng)新主體的。在制度創(chuàng)新中要確定政府對(duì)資金籌集的最后調(diào)節(jié)者的責(zé)任，要開(kāi)拓新的籌資渠道；要根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)互濟(jì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，建立起資金籌集的激勵(lì)機(jī)制；要根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)應(yīng)的特點(diǎn)，重新界定失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任。為了保證失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步改革的順利進(jìn)行，體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制性的特點(diǎn)，還必須在管理體制上進(jìn)行創(chuàng)新，尤其要加強(qiáng)法制建設(shè)。
（一）實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)籌資制度創(chuàng)新
1.籌資渠道的創(chuàng)新。由于目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)尚處于初級(jí)階段，保險(xiǎn)基金沒(méi)有太多的積累，保障功能還比較弱，但與此同時(shí)，由于幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造成的企業(yè)內(nèi)部的富余人員又要在短時(shí)間進(jìn)入市場(chǎng)，因此，要解決企業(yè)勞動(dòng)力存量進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題，必須突出政府在失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集中的地位和作用。政府的這種作用主要從兩個(gè)方面來(lái)體現(xiàn)：第一，規(guī)定政府是失業(yè)保險(xiǎn)的“最后調(diào)節(jié)者”，并且明確劃分中
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央政府和地方政府在失業(yè)保險(xiǎn)籌資中的責(zé)任。當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)收不抵支時(shí)，各級(jí)政府應(yīng)按規(guī)定通過(guò)財(cái)政撥款加以彌補(bǔ)。第二，尋求新的資金來(lái)源。從目前情況來(lái)看，以下來(lái)源是值得考慮的。比如可將部分國(guó)有企業(yè)的股權(quán)劃歸失業(yè)保險(xiǎn)基金會(huì)，以后用股權(quán)收益作為部分資金來(lái)源。另外，可把部分國(guó)家財(cái)政對(duì)企業(yè)的虧損補(bǔ)貼變?yōu)槭I(yè)保險(xiǎn)金。對(duì)頻臨破產(chǎn)的企業(yè)，國(guó)家財(cái)政不斷注入資金加以扶持是我國(guó)的一貫做法。由于國(guó)家財(cái)政對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)缺乏約束力，因此，這樣做的結(jié)果是，企業(yè)就象一個(gè)無(wú)底洞，資金越丟越多，效益卻怎么也上不去，白白浪費(fèi)了大量資金。如果能從國(guó)家財(cái)政的企業(yè)虧損補(bǔ)貼費(fèi)中拿出部分資金補(bǔ)充到失業(yè)保險(xiǎn)基金中去，失業(yè)保險(xiǎn)基金的保障功能將大大增強(qiáng)。
2.籌資機(jī)制的創(chuàng)新。建立資金籌集的激勵(lì)機(jī)制，充分重視經(jīng)濟(jì)手段在失業(yè)保險(xiǎn)基金籌集中的應(yīng)用。由于失業(yè)保險(xiǎn)不是人人都可享受的，有些人和企業(yè)可能純粹是在作貢獻(xiàn)。因此，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)還是不太發(fā)達(dá)的情況下，物質(zhì)刺激在資金籌集中的作用是很大的。激勵(lì)機(jī)制既應(yīng)包括對(duì)繳費(fèi)者的激勵(lì)，也應(yīng)包括對(duì)征收者的激勵(lì)。在對(duì)繳費(fèi)者的激勵(lì)時(shí)主要采取通過(guò)一定的方式對(duì)按時(shí)繳費(fèi)、并且繳費(fèi)數(shù)量大的企業(yè)給予一定程度的返還；對(duì)個(gè)人也可考慮建立個(gè)人帳戶，將個(gè)人交納的失業(yè)保險(xiǎn)金全部記人到個(gè)人帳戶上，個(gè)人帳戶的資金只能在失業(yè)和退休期間才可以動(dòng)用。上述做法旨在減輕每一個(gè)繳費(fèi)單位和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)壓力，調(diào)動(dòng)繳費(fèi)者的積極性。同時(shí)還將失業(yè)保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)有機(jī)地結(jié)合在一起，有利于應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的人口老化浪潮。
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不管是采用失業(yè)保險(xiǎn)稅，還是按照現(xiàn)在的管理辦法由勞動(dòng)部門來(lái)征收，都應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)征收者的積極性。為了保證失業(yè)保險(xiǎn)基金的完整、安全，現(xiàn)在已經(jīng)割斷了征收單位的管理經(jīng)費(fèi)與征收數(shù)額之間的聯(lián)系，從而征收積極性受到了影響。因此可考慮財(cái)政每年在核定經(jīng)費(fèi)時(shí)，拿出一塊與征收數(shù)額掛鉤。由于失業(yè)保險(xiǎn)金共濟(jì)性強(qiáng)，征收難度也就自然加大，因此這一措施也就顯得尤為重要。
（二）實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)支付制度的創(chuàng)新
要遵循權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，堅(jiān)持只有符合享受條件，履行了義務(wù)，才能享受相應(yīng)的待遇。要從兩方面把握上述原則：一方面是嚴(yán)格審核失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取者的資格，尤其要排除隱性就業(yè)者。因?yàn)槿绻[性就業(yè)者也領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金，將加重失業(yè)保險(xiǎn)的支付負(fù)擔(dān)。另一方面是在支付上要靈活和有差別。把促進(jìn)就業(yè)納入失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任范圍，使失業(yè)者享受的權(quán)利形式更多樣化。同時(shí)對(duì)履行義務(wù)的程度不同的失業(yè)者給予不同的待遇。總的原則是鼓勵(lì)職工積極繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，增加資金來(lái)源，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。為達(dá)到上述目的，可進(jìn)行以下制度創(chuàng)新：
1.建立隱性就業(yè)者的鑒別機(jī)制。由于信息的不對(duì)稱，使對(duì)隱性就業(yè)的鑒別非常困難。如何在管理成本不高的前提下尋找有效的鑒別方
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法，勞動(dòng)管理部門在實(shí)踐中進(jìn)行了許多有益的探索。目前有些地方從以下方面進(jìn)行界定，規(guī)定只要滿足以下一個(gè)條件的就認(rèn)定為再就業(yè)。（1）辦理了執(zhí)照；（2）重新簽定了勞動(dòng)合同；（3）續(xù)辦了社會(huì)保險(xiǎn)的；（4）在外地打工的。當(dāng)然上述方法也不完全合理，并且牽涉面很廣，還有待于在實(shí)踐中不斷完善。
2.建立貸款基金。對(duì)接受安置失業(yè)員工就業(yè)的企業(yè)給予周轉(zhuǎn)金借款，或作為失業(yè)人員再就業(yè)和從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的周轉(zhuǎn)金借款；對(duì)自謀職業(yè)的失業(yè)人員，可一次性發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金，作為再就業(yè)啟動(dòng)基金。
3.建立有差別的支付制度。改變目前按固定數(shù)額支付失業(yè)保險(xiǎn)金的做法，建立與繳費(fèi)的數(shù)量、時(shí)間適當(dāng)掛鉤的多檔次的失業(yè)保險(xiǎn)金支付制度。個(gè)人繳費(fèi)的數(shù)量越多、時(shí)間越長(zhǎng)，可享受的失業(yè)保險(xiǎn)待遇就越高。
（三）實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)管理體制的創(chuàng)新
在失業(yè)保險(xiǎn)的管理體制方面，應(yīng)按照政事分開(kāi)、分工協(xié)作、收支兩條線的原則來(lái)進(jìn)行制度創(chuàng)新。財(cái)政部門負(fù)責(zé)失業(yè)保險(xiǎn)資金的管理、監(jiān)督和平衡。勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)政策的制定和具體行政事務(wù)的實(shí)施。尤其是為了加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)征繳的力度，有必要開(kāi)征失業(yè)保險(xiǎn)稅，用稅法將失業(yè)保險(xiǎn)固定下來(lái)。稅制的設(shè)計(jì)首先體現(xiàn)稅收的一般特征。因此，失
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業(yè)保險(xiǎn)稅的納稅范圍應(yīng)包括所有不同所有制類型的企業(yè)、事業(yè)單位及其勞動(dòng)者，還有個(gè)體工商戶。如果納稅人是單位，課稅對(duì)象應(yīng)為單位的職工工資總額；如果是個(gè)人，納稅則應(yīng)以個(gè)人的工資為課稅對(duì)象，稅率可采取比例稅率，與目前失業(yè)保險(xiǎn)收取比例相銜接，單位為2%，個(gè)人為1%.從稅收的歸屬來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)稅應(yīng)為中央地方共享稅。考慮到地方政府承擔(dān)主要的社會(huì)保障職責(zé)，因此，地方財(cái)政要得大頭。中央財(cái)政所掌握的部分，主要用于在全國(guó)范圍內(nèi)的調(diào)節(jié)。但是，失業(yè)保險(xiǎn)稅畢竟不是一般的稅種，它要體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的特色。與一般稅收的無(wú)償性不同，失業(yè)保險(xiǎn)稅是需要在一定的條件下返還的，因此，可采用與一般稅收不同的征管形式，前面所提出的建立個(gè)人帳戶還是可行的。并且在征稅管理中要注意稅收、財(cái)政、勞動(dòng)等部門的協(xié)調(diào)。稅務(wù)部門負(fù)責(zé)依法征收，財(cái)政部門負(fù)責(zé)劃轉(zhuǎn)和監(jiān)督，勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)支付。
開(kāi)征失業(yè)保險(xiǎn)稅，首先有利于對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金進(jìn)行法制化管理，明確收、用、管的責(zé)權(quán)，使失業(yè)保險(xiǎn)金能按時(shí)征收，依法管理。這是開(kāi)征失業(yè)保險(xiǎn)稅的主要目的。其次，有利于公平負(fù)擔(dān)。不管哪一個(gè)地區(qū)，哪種所有制企業(yè)都按相同的稅率征收。再次，有利于資金的統(tǒng)一調(diào)度和調(diào)劑，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用。此外還有利于降低征繳成本，不必重復(fù)建立一支收繳隊(duì)伍。
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什
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第二篇：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷及其創(chuàng)新
我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷及其創(chuàng)新
摘要：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口發(fā)展的產(chǎn)物，是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，體現(xiàn)了社會(huì)公平和人道。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是解決人們老有所養(yǎng)問(wèn)題的根本性制度，是社會(huì)保障的核心和重要組成部分，得到了很多不同政治制度國(guó)家的認(rèn)同，受到了政府和國(guó)民的高度重視，也是最重要的社會(huì)保障制度安排。一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)社會(huì)保障制度的成敗往往決定于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的成敗，因此，在重視社會(huì)保障制度的國(guó)家或地區(qū)，沒(méi)有不重視這一制度建設(shè)的。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，又面臨人口老齡化的巨大壓力，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和健全，直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何能在保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、快速發(fā)展的同時(shí)，提高人民的整體福利水平，發(fā)展和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)“關(guān)乎國(guó)運(yùn)，惠及子孫”的重要國(guó)策，對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
本文共分五部分。第一部分：導(dǎo)論。該部分主要論述了文獻(xiàn)綜述及研究?jī)?nèi)容兩個(gè)方面的內(nèi)容。
第二部分，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。一個(gè)普遍適用的完美的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是不存在的。每個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構(gòu)、政治因素各不相同，所適用的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也不盡相同
第三部分：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的推進(jìn)，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)畸輕畸重的問(wèn)題逐步凸顯出來(lái)，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、實(shí)行退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌勢(shì)在必行。
第四部分：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的成就及存在問(wèn)題。
第五部分：就如何更好地發(fā)展和完善我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出一些針對(duì)性的建議和對(duì)策。
關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，制度變遷，制度創(chuàng)新
一、導(dǎo)論
1、文獻(xiàn)綜述
社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)端于西方工業(yè)國(guó)家，至今已有百余年的歷史。其研究重點(diǎn)包括三個(gè)方面：一是在維持現(xiàn)有制度框架的前提下，深入分析社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制的合理性及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，并提出改革措施；二是論證如何構(gòu)建和組合多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，以解決日趨嚴(yán)重的人口老齡化問(wèn)題；三是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理與投資營(yíng)運(yùn)、基金管理與資本市場(chǎng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。
隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，國(guó)內(nèi)理論界關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究從實(shí)踐和理論兩個(gè)方面展開(kāi)，在研究方法上越來(lái)越多的與國(guó)際接軌。1991 年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，這是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要標(biāo)志。同時(shí)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究成為理論界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注要點(diǎn)。其研究的重點(diǎn)主要是實(shí)踐研究和理論研究。
從實(shí)踐方面來(lái)說(shuō)，研究主要是圍繞城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體方案和運(yùn)行機(jī)制來(lái)進(jìn)行的。1993 年經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了中國(guó)社會(huì)保障制度改革的綱領(lǐng)性意見(jiàn)，其中以周小川等人的《企業(yè)社會(huì)保障職能獨(dú)立化》和《社會(huì)保障：經(jīng)濟(jì)分析和體制建議》為主的兩大研究報(bào)告得到了中央政府的肯定認(rèn)同，其具體改革方案則由世界銀行研究完成。1996 年下半年世界銀行發(fā)表了兩大研究報(bào)告：《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》和《中國(guó)如何為其快速老化的人口提供收入保障》。1997 年出版的《2020 年的中國(guó)：老年保障》一書(shū)中提出了建立“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建議。1997-1999 年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院與德國(guó)阿登納基金會(huì)合作完成了“中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度研究”課題，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提出了政策建議。2000年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在“中國(guó)發(fā)展論壇”上提交的“分離體制轉(zhuǎn)軌成本，建立可持續(xù)發(fā)展制度”的報(bào)告中針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題，提出了進(jìn)一步改革的思路。2000-2001 年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部社保所、法制所完成了“中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金測(cè)算與管理”的大型課題，其中對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題提出了改革建議。
從理論研究方面來(lái)說(shuō)，20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究開(kāi)始初見(jiàn)成果，主要有：
鄭功成的《中國(guó)社會(huì)保障 30 年》立足改革開(kāi)放 30 年理論與實(shí)踐中的一系列重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行理論分析和學(xué)術(shù)探討，具有較強(qiáng)的思想性、學(xué)術(shù)性、針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性。
韓大偉等人合著的《養(yǎng)老金體制----國(guó)際比較、改革思路、發(fā)展對(duì)策》一書(shū)中較全面地介紹了國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行；宋曉梧教授的《中國(guó)社會(huì)保障體制改革與發(fā)展報(bào)告》中對(duì)美國(guó)、日本、加拿大、德國(guó)、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了考察；鄧炳文教授的《當(dāng)代社會(huì)保障制度研究叢書(shū)》一書(shū)對(duì)英、美、法等國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)保障制度進(jìn)行了詳細(xì)介紹。
關(guān)于“統(tǒng)賬結(jié)合”社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收支平衡問(wèn)題研究，具有代表性的是李珍教授的兩篇論文：《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的平衡問(wèn)題》和《論社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理與收支平衡》。論文對(duì)“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金平衡關(guān)系作了詳細(xì)分析，分析了工資總額、退休年齡、基金管理與“統(tǒng)賬”制度收支平衡的關(guān)系；關(guān)于政府職能和基金管理模式研究方面，具有代表性的是鄧大松教授和劉昌平博士的《論政府的養(yǎng)老基金監(jiān)管職能》一文，他們認(rèn)為由于市場(chǎng)失靈的存在，必須有政府對(duì)養(yǎng)老基金進(jìn)行監(jiān)管，提出政府要設(shè)計(jì)合理的監(jiān)管制度，合理界定政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老基金的監(jiān)管權(quán)限，這對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康有序的發(fā)展具有十分重要的意義。
從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和模式選擇的爭(zhēng)論，從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)，雖然取得一些共識(shí)，但仍有很多問(wèn)題需要進(jìn)一步研究和探討。如何選擇一個(gè)適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險(xiǎn)制度，如何構(gòu)造一個(gè)高效率的管理體制，以及如何對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行有效的投資運(yùn)營(yíng)等，已成為我國(guó)面臨的突出問(wèn)題。
社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是解決人們老有所養(yǎng)問(wèn)題的根本性制度，是社會(huì)保障的核心和重要組成部分。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)重要險(xiǎn)種越來(lái)越受到各級(jí)政府的關(guān)注。人人“老有所養(yǎng)”是我國(guó)國(guó)家發(fā)展的重要民生目標(biāo)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是解決人們老有所養(yǎng)問(wèn)題的根本性制度，是社會(huì)保障的核心和重要組成部分，得到了很多不同政治制度國(guó)家的認(rèn)同，受到了政府和國(guó)民的高度重視，也是最重要的社會(huì)保障制度安排。一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)社會(huì)保障制度的成敗往往決定于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的成敗，因此，在重視社會(huì)保障制度的國(guó)家或地區(qū)，沒(méi)有不重視這一制度建設(shè)的。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在經(jīng)歷了20 多年的改革后進(jìn)入了全面建設(shè)時(shí)期，人人“老有所養(yǎng)”成為我國(guó)國(guó)家發(fā)展的重要民生目標(biāo)，并載入了黨的十七大報(bào)告。
社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和健全，直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的重要組成部分，不僅涉及人數(shù)眾多、基金規(guī)模龐大，且制度安排和資金積累的時(shí)間周期長(zhǎng)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的影響舉足輕重。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與國(guó)家政體、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、法制環(huán)境及文化背景等密切相關(guān)，是一個(gè)與政治和經(jīng)濟(jì)都緊密相連的復(fù)雜系統(tǒng)，因此，世界各國(guó)理論界和學(xué)術(shù)界對(duì)其制度建設(shè)與發(fā)展、制度改革與創(chuàng)新十分重視。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，又面臨人口老齡化的巨大壓力，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和健全，直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何能在保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、快速發(fā)展的同時(shí)，提高人民的整體福利水平，發(fā)展和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)“關(guān)乎國(guó)運(yùn)，惠及子孫”的重要國(guó)策。因此對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷及其創(chuàng)新研究對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建以及對(duì)我國(guó)繼續(xù)探索構(gòu)建具有中國(guó)特色的、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都具有重要的意義。
2、研究?jī)?nèi)容
社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度中最重要的組成部分，是當(dāng)今世界普遍實(shí)行的一種社會(huì)保障制度，具有以下主要特點(diǎn)：1.國(guó)家制定專門的法律法規(guī)，凡符合法律要求的企業(yè)和個(gè)人強(qiáng)制實(shí)施參加；2.這一制度能夠切實(shí)保證退休職工能夠分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；3.養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)根據(jù)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人按不同比例共同承擔(dān)；4.設(shè)立專項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；5.設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)，實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃管理。只有同時(shí)具備這五個(gè)特點(diǎn)，才能構(gòu)成完備的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。本文從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，充分考慮了我國(guó)所處的人口環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策環(huán)境、文化環(huán)境及社會(huì)發(fā)展等諸多因素；立足于國(guó)家、社會(huì)急劇變革的關(guān)鍵時(shí)期，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，以我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本理論和國(guó)家政策為指導(dǎo)原則，在回顧我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)程的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型下的我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，評(píng)估改革的得失，提出一些觀點(diǎn)及其與之相應(yīng)的政策建議，繼續(xù)探索構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革
一個(gè)普遍適用的完美的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是不存在的。每個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構(gòu)、政治因素各不相同，所適用的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式也不盡相同。由于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間相互影響，隨著一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)和政治情況的變化，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也需要與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行改革。
新中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)建與發(fā)展的經(jīng)歷是與新中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其發(fā)展歷史相伴的。1951 年 2 月 26 日，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度在全國(guó)第一次創(chuàng)建。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體實(shí)踐方面來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各個(gè)層面發(fā)生的急劇變化。在短短二十多年間，從經(jīng)濟(jì)體制的變革而言，我國(guó)經(jīng)歷了三個(gè)階段：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、國(guó)有企業(yè)改革以及建立現(xiàn)代企業(yè)制度、最終確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。同時(shí)，政治體制改革也逐步展開(kāi)，整個(gè)中國(guó)社會(huì)不論是鄉(xiāng)村還是城市，都經(jīng)歷了全面而深刻的變革。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的真正發(fā)展從20世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始，到目前已有近30年。這期間經(jīng)歷了我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的創(chuàng)建、社會(huì)統(tǒng)籌的初步改革和統(tǒng)賬結(jié)合的完善，不同的經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是不同的。以1978年為界，在此之前實(shí)施的是與社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“國(guó)家/企業(yè)保險(xiǎn)模式”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，之后實(shí)施的是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的保險(xiǎn)保障型的社會(huì)統(tǒng)籌模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與現(xiàn)在不斷適應(yīng)我國(guó)歷史文化的多支柱型的保險(xiǎn)保障型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
三、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的變遷
1、我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及其弊端（1951——1984）
我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于建國(guó)初期，在建國(guó)后長(zhǎng)達(dá)三十多年的時(shí)間里，我國(guó)所建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在保障職工基本養(yǎng)老方面起到了積極的作用。但改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是 20 世紀(jì) 80 年代中期我國(guó)所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展。1984 年開(kāi)始我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革和探索，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日益暴露出其弊端，其弊端主要包括：（1）社會(huì)覆蓋面窄；（2）養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與勞動(dòng)貢獻(xiàn)基本無(wú)關(guān)；（3）社會(huì)化程度低；（4）養(yǎng)老金計(jì)發(fā)不能適應(yīng)新的工資制度；（5）養(yǎng)老金未與物價(jià)指數(shù)掛鉤；（6）退休條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)化。
2、養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)改革（1984——1991）
我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌階段——20 世紀(jì) 80 年代初到 90 年代初。退休費(fèi)用的社會(huì)統(tǒng)籌在這一階段得以進(jìn)行，把原來(lái)的“企業(yè)保險(xiǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保險(xiǎn)，邁出了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的第一步。1984 年，中共十二屆三中全會(huì)發(fā)布了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，決定提出“首先要突破把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)同商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)的觀念，明確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必須自覺(jué)依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。”要求國(guó)有企業(yè)獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，這直接沖擊了企業(yè)自保下的企業(yè)之間負(fù)擔(dān)輕重不一的矛盾。
一方面，職工的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇在國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部、在新企業(yè)和老企業(yè)、虧損企業(yè)和盈利企業(yè)之間出現(xiàn)了較大差別。如紡織、糧食等老行業(yè)企業(yè)的退休費(fèi)用相當(dāng)于工資的50%以上，甚至有的企業(yè)超過(guò)工資總額，致使負(fù)擔(dān)過(guò)于沉重。而電子、化工企業(yè)的退休費(fèi)用卻不足工資總額的 5%，甚至有的企業(yè)根本就沒(méi)有退休職工一說(shuō)；另一方面，不同企業(yè)間養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)不均衡，甚至一些虧損企業(yè)的退休職工生活失去保障。據(jù)河南省1986 年社會(huì)統(tǒng)籌前的調(diào)查反映，曾對(duì) 9000 名職工停發(fā)了退休金，1.7 萬(wàn)名職工暫時(shí)減發(fā)了退休金。在這樣一個(gè)背景下，退休費(fèi)社會(huì)化統(tǒng)籌機(jī)制開(kāi)始在國(guó)有企業(yè)試點(diǎn)推廣。從1984 年開(kāi)始，在國(guó)有企業(yè)中進(jìn)行退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的試點(diǎn)，中央在廣東、四川、江蘇和遼寧等的 5 個(gè)市、縣進(jìn)行了試點(diǎn)，以平衡國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)，并于一年多后全國(guó)推廣。
3、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革推廣（1991——1998）
我國(guó)在經(jīng)歷了十年的經(jīng)濟(jì)體制改革之后，理論界對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)形成了較為深入的研究，與此相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究也更為深入。在理論準(zhǔn)備充分和實(shí)踐的要求下，促使了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革，以推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推廣。
從 90 年代初到 90 年代中后期，主要進(jìn)行了養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的改革，開(kāi)創(chuàng)了個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的新辦法。在這一階段提出了建立新型社會(huì)保障體系的三項(xiàng)基本原則：1.社會(huì)保障體系更全面的、多層次的建立；社會(huì)保障政策實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一，但具體保障辦法對(duì)于城鄉(xiāng)居民有所區(qū)別。2.雇主和職工個(gè)人共同負(fù)擔(dān)職工養(yǎng)老金，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合。3.把社會(huì)保障的行政管理與社會(huì)保障基金的經(jīng)營(yíng)實(shí)行分開(kāi)管理。統(tǒng)一制度、統(tǒng)一受益規(guī)則逐步實(shí)現(xiàn)，并在統(tǒng)賬結(jié)合的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)分設(shè)行政管理與基金管理、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)。
4、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革深化及其完善（1998——至今）
從 90 年代末到現(xiàn)在，這一階段的改革在統(tǒng)賬模式不變的前提下，對(duì)相關(guān)制度和辦法作了一些局部的調(diào)整，做實(shí)了個(gè)人賬戶，改革了養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，進(jìn)而完善養(yǎng)老金的社會(huì)化發(fā)放和退休人員的社會(huì)化管理，使改革不斷深化、完善。
四、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的成就及其存在的問(wèn)題
1、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的成就
十四屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)取得了較快發(fā)展，社會(huì)保障基本框架已建立，進(jìn)行了多方面的改革和建設(shè)，取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。如確立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，保費(fèi)征繳金額及基金規(guī)模逐年擴(kuò)大，社會(huì)化管理水平逐步提高，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理逐步加強(qiáng)等等。
確保了勞動(dòng)者退休后能夠獲得一定的退休收入。改革初期我國(guó)離退休職工人數(shù)只有370 萬(wàn)人，至 2006 年，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)所覆蓋的離退休職工總數(shù)達(dá)到 4635 萬(wàn)人，社會(huì)改革之初的 13 倍，養(yǎng)老保險(xiǎn)所覆蓋的勞動(dòng)者超過(guò) 2 億人。新中國(guó)成立后的人口膨脹與改革開(kāi)放后的計(jì)劃生育政策使我國(guó)的人口老齡化問(wèn)題凸顯出來(lái)，這給我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度造成了巨大壓力，迫使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須進(jìn)行系統(tǒng)性的改革。經(jīng)過(guò)堅(jiān)持不懈的改革努力，1997 年統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式建立，后又經(jīng)過(guò)探索，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日趨得到完善，統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)使人口老齡化社會(huì)的高峰期老年人退休后的收入得到保證。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)的全部責(zé)任由國(guó)家承擔(dān)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)需求的多樣化，同時(shí)也形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的多樣化。這也是建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論基礎(chǔ)。1997 年統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立后，明確了政府、企業(yè)、個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任，通過(guò)多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度解決了不同階層的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系更為科學(xué)化、合理化。
2、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的問(wèn)題（1）資金問(wèn)題
隨著對(duì)外改革開(kāi)放的進(jìn)展，我國(guó)人口老齡化進(jìn)程加快，增大了養(yǎng)老金的支付壓力。我國(guó)盡管經(jīng)過(guò)了這么多年的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，也積累了一些資金，且各級(jí)政府的支持也在加大，但是個(gè)人賬戶上的“空賬”問(wèn)題依然十分突出。“空賬”問(wèn)題也可以說(shuō)是國(guó)家對(duì)“中人”的養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷史欠債問(wèn)題。“中人”即在統(tǒng)賬結(jié)合或制度統(tǒng)一之前參加工作、之后退休的職工的個(gè)人賬戶，都存在著不同程度的“空賬”問(wèn)題。
個(gè)人賬戶基金“空賬”運(yùn)行。我國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，要求社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金分賬管理，但改革之初國(guó)家沒(méi)有支付“轉(zhuǎn)軌成本”，而是由地方和企業(yè)負(fù)擔(dān)“轉(zhuǎn)軌成本”，結(jié)果就導(dǎo)致各地當(dāng)期支付的統(tǒng)籌基金壓力過(guò)大，因此，為應(yīng)付統(tǒng)籌基金當(dāng)期支付的壓力，絕大部分地方不僅沒(méi)有按照規(guī)定從企業(yè)繳費(fèi)基金中向個(gè)人賬戶基金中劃入應(yīng)該劃入的部分(4%)，甚至還將職工個(gè)人繳費(fèi)(4%)形成的個(gè)人賬戶基金用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金，從而致使個(gè)人賬戶變成了“空賬”。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無(wú)法從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變，制度設(shè)計(jì)的初衷無(wú)法實(shí)現(xiàn)是個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行的直接后果。（2）管理問(wèn)題
工作人員的素質(zhì)雖然有所提高，但是管理的體制還未完全理順。主管部門上的橫向關(guān)系：原來(lái)的人事部、勞動(dòng)部以及民政部對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)都各管一塊。由于部門的不同就會(huì)有不同的意見(jiàn)分歧，部門之間的分歧則會(huì)導(dǎo)致效率低下。而在縱向上的組織體系：養(yǎng)老保險(xiǎn)的利益機(jī)制和管理責(zé)任還不清晰。因此基金管理也存在很多問(wèn)題。我國(guó)目前沒(méi)有建立起全面、完善的養(yǎng)老基金保值、增值的有效機(jī)制，對(duì)養(yǎng)老金的管理也沒(méi)有健全的法律制度或管理辦法，在養(yǎng)老金的使用、投資、運(yùn)營(yíng)等方面缺乏監(jiān)督機(jī)制，養(yǎng)老金的挪用、貪污等腐敗現(xiàn)象普遍存在。
4、創(chuàng)新我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的客觀條件
我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革包含體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)命題，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)也是社會(huì)福利的改善。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)模結(jié)構(gòu)和水平，而科學(xué)合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系也必然推動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開(kāi)放后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了很大的進(jìn)步，而我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如此，經(jīng)濟(jì)進(jìn)步就為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供了經(jīng)濟(jì)前提，新建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)成了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的體制基礎(chǔ)。改革初期，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革良好的政策環(huán)境是政治體制改革為其創(chuàng)造的，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革被政府重視并積極支持。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)變革的必然結(jié)果是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，經(jīng)濟(jì)成分的多元化在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)制過(guò)程中出現(xiàn)并帶來(lái)社會(huì)分層的變化，要求對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)化改革日益迫切，也為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了社會(huì)條件，經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等條件和因素的變化，為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革創(chuàng)造了有利的環(huán)境因素。
（2）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)踐和理論均取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展
我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革從1986年開(kāi)始，這20多年的改革實(shí)踐是我國(guó)社會(huì)保障制度的專業(yè)工作者、以及從中央到地方各級(jí)干部，不斷借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，并結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，邊實(shí)踐、邊探索。與改革前相比，無(wú)論是在理論基礎(chǔ)、政策方案和實(shí)踐操作上都有了巨大進(jìn)步，如：“從簡(jiǎn)單的恢復(fù)社會(huì)保障的基本統(tǒng)籌資金需求，到借鑒各方面的經(jīng)驗(yàn)，注重有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)、國(guó)家、職工多方面積極性的制度模式，從適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)環(huán)境到設(shè)計(jì)效率與公平相結(jié)合的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老目標(biāo)模式；從取消行業(yè)統(tǒng)籌到推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌，確立統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)，都有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。”對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)制度的作用，是制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)行如何發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的同時(shí)，更對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生效率機(jī)制。因此，在理論認(rèn)識(shí)和改革實(shí)踐操作都有了巨大的進(jìn)步，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供了經(jīng)驗(yàn)和理論指導(dǎo)。
（3）政府的積極推動(dòng)
政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革給予了高度重視。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，全面規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向、原則、方法等。1995年國(guó)務(wù)院又發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，更明確、具體的規(guī)定了改革的目標(biāo)、基金籌集原則、養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機(jī)制、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、基金的管理和監(jiān)督等。
養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主導(dǎo)者、積極推動(dòng)者是政府。即政府成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主導(dǎo)者和積極推動(dòng)者。鄭功成在2000年9月勞動(dòng)和社會(huì)保障部首屆咨詢委員會(huì)第一次會(huì)議發(fā)言中就明確指出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，尤其是在通過(guò)加入WTO融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的活動(dòng)將被市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)控，由此，政府的主要職責(zé)不再是直接的經(jīng)濟(jì)干預(yù)，而是轉(zhuǎn)向管理公共事務(wù)工作，作為維護(hù)公共利益和保障民生的社會(huì)保障機(jī)制，理所應(yīng)當(dāng)成為政府中心工作之一。政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主導(dǎo)和推動(dòng)作用表現(xiàn)在：一是積極推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，制訂和頒布具體的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，實(shí)施高效有力的行政管理，提供準(zhǔn)確及時(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息和全面的服務(wù)；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)和國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)擔(dān)負(fù)的責(zé)任。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)長(zhǎng)久的制度安排是政府的責(zé)任，政府的支持也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新的強(qiáng)力推進(jìn)因素。
五、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新及其完善策略
社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立必須與一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，是各國(guó)在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐中的普遍經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。二戰(zhàn)后，西方國(guó)家建立的一整套“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠Ｕ现贫龋瑢?shí)行“收入均等化、就業(yè)充分化、福利普遍化、福利設(shè)施體系化”，福利的恩澤遍及全體國(guó)民。但是，待遇水平的過(guò)高，養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目的事無(wú)巨細(xì)，超過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力供給，從而給政府背上了十分沉重的財(cái)政包袱。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)必須依據(jù)我國(guó)具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定，過(guò)高或過(guò)低的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平都是不可取的。
我國(guó)現(xiàn)在仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，人口多、底子薄，經(jīng)濟(jì)與財(cái)政實(shí)力不夠雄厚是社會(huì)主義初期階段的特點(diǎn)，這也決定了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，養(yǎng)老保險(xiǎn)水平要適當(dāng)。如果養(yǎng)老保險(xiǎn)水平定得過(guò)高，就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，財(cái)政承受不了，勢(shì)必影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，也會(huì)使一些人成為躺在國(guó)家身上的懶漢，從而削弱經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)水平也不能過(guò)低，否則，就難以維持保險(xiǎn)對(duì)象的基本生活，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。考慮到政府和社會(huì)兩方面的承受能力，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍只能逐步拓寬，程度只能逐步提高。養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，要使職工在退休以后能夠維持中等生活水平。
1、逐步做實(shí)個(gè)人賬戶
在我國(guó)，雇員個(gè)人不完全擁有雇主所有繳費(fèi)，參保人在職死亡或退休后死亡時(shí)，而賬戶資金未用完的部分，賬戶中個(gè)人繳費(fèi)的部分仍屬于個(gè)人所有，而雇主繳費(fèi)部分被納入社會(huì)統(tǒng)籌基金。關(guān)于個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額用完后仍需支付養(yǎng)老金現(xiàn)行政策，相對(duì)應(yīng)的規(guī)定從社會(huì)統(tǒng)籌基金中支出，實(shí)質(zhì)上是一種“統(tǒng)賬”混淆的制度。因此，無(wú)論是應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰，還是著眼于個(gè)人賬戶制度本身的要求，將個(gè)人賬戶做實(shí)都具有重要的意義。
做實(shí)個(gè)人賬戶是建立可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必然選擇，應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)前完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容。賬戶做實(shí)后，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率將會(huì)明顯下降，我國(guó)將建立嶄新的真正意義上的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。要改變我國(guó)的個(gè)人賬戶“空帳”現(xiàn)狀，把個(gè)人賬戶做實(shí)，關(guān)鍵在于個(gè)人賬戶的管理與投資。目前，我國(guó)已經(jīng)具備做實(shí)個(gè)人賬戶的基本條件。個(gè)人賬戶做實(shí)后，個(gè)人繳費(fèi)將推出當(dāng)前支付，當(dāng)期收支隨之會(huì)出現(xiàn)大缺口，各級(jí)政府應(yīng)保持賬戶做實(shí)前對(duì)地方養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口的補(bǔ)助不變，還需要對(duì)做實(shí)賬戶后新增加的缺口補(bǔ)助不變，這是做實(shí)個(gè)人賬戶必須的成本。對(duì)此，有關(guān)專家學(xué)者提出了一些建議：一是由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)“轉(zhuǎn)制成本”，提供適度補(bǔ)償；二是地方財(cái)政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，以確保配套資金；三是加強(qiáng)廣范圍的征繳工作，挖掘基金增收潛力。
2、加快養(yǎng)老保險(xiǎn)立法步伐及監(jiān)督體系
社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一和社會(huì)成員享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)力和機(jī)會(huì)的平等性，就涵蓋了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制化，為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體操作提供了法律依據(jù)。從實(shí)質(zhì)而言，政府、企業(yè)與個(gè)人之間的責(zé)任分擔(dān)和不同社會(huì)群體或利益集團(tuán)的利益調(diào)整被社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具體的制度安排所牽涉，因此，法律法規(guī)就是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的設(shè)置、修改和變動(dòng)的依據(jù)。具體地說(shuō)，居民享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利及國(guó)家、社會(huì)提供養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的責(zé)任或義務(wù)由法律規(guī)定。從瑞典等西方國(guó)家建立和完善社會(huì)福利制度的經(jīng)歷來(lái)看，都是立法在前，操作在后，每實(shí)行一項(xiàng)福利措施，總是先有一項(xiàng)法律出臺(tái)，對(duì)該福利措施作出明確的規(guī)定，使之有章可循，有法可依。
國(guó)家立法機(jī)關(guān)是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最高決策者，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)在廣泛討論的前提下通過(guò)相應(yīng)的立法來(lái)確定。我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革始終是在政策主導(dǎo)下運(yùn)行，缺少了法律的硬性保證，所以要加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法制建設(shè)，以便更好的使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革能夠在法律的主導(dǎo)下順利進(jìn)行。一種制度只有把它作為法律固定下來(lái)，這種制度才會(huì)具有強(qiáng)有力的強(qiáng)制性和約束性的作用。
隨著我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府全包型逐步向基金型過(guò)渡，十幾年來(lái)，中央政府頒發(fā)了一系列的相關(guān)規(guī)定或條例，這些政府文件對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保障事業(yè)的健康發(fā)展起到了強(qiáng)有力的支撐和保障作用。目前，由于我國(guó)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)都處于一個(gè)艱難的轉(zhuǎn)型期，保費(fèi)的收繳、欠債的清償以及資金的管理和運(yùn)營(yíng)涉及各級(jí)政府職能部門和其他方方面面的機(jī)構(gòu)個(gè)人，要確保政令暢通、令行禁止，確保我國(guó)養(yǎng)老金能夠及時(shí)足額地收繳和發(fā)放，高效、安全地運(yùn)行，制度的法律權(quán)威維護(hù)機(jī)制一定要健全有力，關(guān)鍵決策要有規(guī)范的法律程序，對(duì)投資安全要引入法律層面的保障力度，對(duì)重大失誤和違法行為的界定和處置要有法律依據(jù)和力度，做到有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。
健全、完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，使養(yǎng)老保險(xiǎn)法制化，是我國(guó)必須采取的緊迫之策，也是長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制化建設(shè)，必須借鑒現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)改革經(jīng)驗(yàn)逐步加以規(guī)范并完善。
養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)督體系是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的重要組成部分。養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督體系分為四部分：一是基金監(jiān)督制度。即一方面制定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理規(guī)則，規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理行為；另一方面制定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督制度，規(guī)范監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式、監(jiān)督程序，以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督人員的行為等。二是行政監(jiān)督。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由政府的專門職能部門代表國(guó)家進(jìn)行全程監(jiān)督，養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的貫徹執(zhí)行由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)定期監(jiān)督，嚴(yán)格監(jiān)督養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入、支出、投資等過(guò)程。三是審計(jì)監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)定期對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支及管理進(jìn)行依法審計(jì)，其審計(jì)結(jié)果向社會(huì)大眾公布，從而使違紀(jì)行為得以杜絕和減少發(fā)生。四是社會(huì)監(jiān)督。新的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)由國(guó)家、用人單位、勞動(dòng)者、公民等各方代表組成，實(shí)行全面監(jiān)督養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，社會(huì)監(jiān)督的職能充分發(fā)揮。社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督舉報(bào)制度的建立，監(jiān)督舉報(bào)辦法的制定，通過(guò)監(jiān)督電話、公共媒體等多種渠道，接受各界對(duì)違反使用社會(huì)保險(xiǎn)基金的舉報(bào)，以加大力度查處違規(guī)動(dòng)用基金的行為等。
3、階段性提高退休年齡
階段性提高退休年齡，特別是婦女的退休年齡，從而老年撫養(yǎng)比例降低，養(yǎng)老金發(fā)放的沉重壓力減輕。提高退休年齡，在減少退休人口的同時(shí)還可以相應(yīng)地增加在職人口的數(shù)量，從而可以降低贍養(yǎng)比率。有研究表明，中國(guó)目前的退休年齡如果各提高 5 歲的話，當(dāng)前退休人口會(huì)減少 1000 萬(wàn)，在支付水平不變的前提下，養(yǎng)老金的支出可以減少1/3。
影響?zhàn)B老金負(fù)擔(dān)水平的一個(gè)基本因素是退休年齡。一般情況下，在平均預(yù)期壽命和保障水平一定時(shí)，如果退休年齡提高，平均享受養(yǎng)老金年限就會(huì)縮短，從而養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)就會(huì)降低。50 年代初規(guī)定男性 60 歲和女性 55 歲的退休年齡，而當(dāng)時(shí)我國(guó)居民平均預(yù)期壽命為 49 歲，但目前我國(guó)人口平均壽命己上升到 70 歲左右，所以，我國(guó)存在著較大的空間提高退休年齡。自然，加劇就業(yè)壓力是提高職工的退休年齡在短期內(nèi)遇到的難題，但是，就中長(zhǎng)期來(lái)講，無(wú)論是對(duì)促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利轉(zhuǎn)制，還是提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力而言，提高職工的退休年齡都是大大有益的。具體操作中可采取逐步提高退休年齡，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、穩(wěn)定發(fā)展。
4、逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值
既安全又高效地管理和運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，對(duì)于保證養(yǎng)老金定額支付需求，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都是非常重要的一個(gè)問(wèn)題。政府部門管理的方式中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會(huì)被當(dāng)成政府部門專用資金的來(lái)源，因此，如果服從于政治目的而不服從于非經(jīng)濟(jì)效益，這樣對(duì)基金的保值增值不僅沒(méi)有幫助，消費(fèi)、赤字的危險(xiǎn)性還會(huì)得到助長(zhǎng)、鼓勵(lì)。當(dāng)然，若由非政府部門經(jīng)營(yíng)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，則政府相應(yīng)的職能部門有必要來(lái)對(duì)這些民間的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融和財(cái)務(wù)方面的全面監(jiān)控，我們?yōu)榱朔乐刮璞仔袨椋鸾?jīng)營(yíng)的法定資本金制度、財(cái)務(wù)公開(kāi)和效績(jī)?cè)u(píng)估以及嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度就要逐步建立健全起來(lái)，使與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)涉及投資范圍、投資方式以及有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)化的政策條件和環(huán)境條件能夠得到相應(yīng)的提供，從而來(lái)提高基金投資收益。
不能克服養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)危機(jī)，基金能否保值增值在很大程度上是其決定因素，把基金投入資本市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)必不可少的途徑。20 世紀(jì) 80 年代后，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)開(kāi)始在許多國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行，從而來(lái)提高基金收益率，以滿足長(zhǎng)期支付養(yǎng)老金的需要。在基金的投資運(yùn)營(yíng)中，真正解決增值保值問(wèn)題，需要注意三點(diǎn)：第一，為了確保基金的安全和完整，政府必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管；第二，實(shí)現(xiàn)盡可能高的投資回報(bào)率，基金運(yùn)營(yíng)必須引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；第三，要充分預(yù)計(jì)基金運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期金融風(fēng)險(xiǎn)，并采取有力的措施防范和化解。
5、建立中國(guó)特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式
在我國(guó)，企業(yè)的養(yǎng)老需求由于所有制、規(guī)模、性質(zhì)、退休人員負(fù)擔(dān)程度的不同而存在巨大差異，社會(huì)需求的充分滿足只有多樣化的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品才能提供，企業(yè)年金計(jì)劃的出臺(tái)就是其中之一，統(tǒng)一規(guī)范團(tuán)體年金產(chǎn)品，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)供給能力。
從政府控制的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式到政府部門嚴(yán)格監(jiān)管的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式是基金管理必須經(jīng)歷的兩個(gè)步驟。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理過(guò)渡模式的構(gòu)建。籌集基金的管理由獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)專門、專項(xiàng)負(fù)責(zé)，投資運(yùn)營(yíng)個(gè)人賬戶基金和統(tǒng)籌結(jié)余基金則由政府控制下的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理公司專門負(fù)責(zé)，并嚴(yán)格限定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資范圍，從而使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督制度逐步建立和完善。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的長(zhǎng)遠(yuǎn)模式的構(gòu)建。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的管理主要由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理由政府部門制定嚴(yán)格的養(yǎng)老金法律法規(guī)，且養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)由較獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金公司進(jìn)行。
第三篇：關(guān)于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的調(diào)研報(bào)告
關(guān)于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的調(diào)研報(bào)告 摘要
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的周期性和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)等原因，社會(huì)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)力的均衡配置，因此失業(yè)成為一種正常的、經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來(lái)，各國(guó)采取各種措施增加就業(yè)機(jī)會(huì)，降低失業(yè)率，同時(shí)也制定了各種失業(yè)保障制度來(lái)保障失業(yè)者及其家庭的基本生活，并使在失業(yè)期間獲得培訓(xùn)機(jī)會(huì)，提高其再就業(yè)的能力。在失業(yè)保障制度中，最基本的就是失業(yè)保險(xiǎn)制度。建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，保障失業(yè)者及其家庭的基本生活，通過(guò)被動(dòng)的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和主動(dòng)的促進(jìn)就業(yè)，起到了調(diào)節(jié)勞動(dòng)力供需、實(shí)現(xiàn)收入再分配、緩解社會(huì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。目前，失業(yè)保險(xiǎn)制度在許多國(guó)家已經(jīng)具有多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并取得了較好的成效。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，也開(kāi)始逐步建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，現(xiàn)已初步形成具有中國(guó)特色的失業(yè)保險(xiǎn)制度。但是，我國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度在當(dāng)前的金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，面對(duì)不斷增加的失業(yè)人口，越發(fā)顯得保障乏力。我們?cè)撊绾问故I(yè)保險(xiǎn)制度在更大的范圍內(nèi)發(fā)揮作用，如何使失業(yè)保險(xiǎn)制度的促進(jìn)就業(yè)功能在更大的程度上得到發(fā)揮，這已經(jīng)成為我國(guó)乃至世界各國(guó)共同研究的重點(diǎn)。本文主要對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出了我國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題，并借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，對(duì)改進(jìn)我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度提出針對(duì)性的建議。本文主要采用文獻(xiàn)研究的寫作方法，主要的思路是“理論基礎(chǔ)分析一現(xiàn)狀分析一對(duì)策建議“。文章共分為四大部分：第一部分主要研究了選題的研究背景和選題的意義；第二部分主要是失業(yè)保險(xiǎn)制度研究的理論基礎(chǔ)；第三部分主要是對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析并指出現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度中存在的主要問(wèn)題；第四部分主要是借鑒國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，提出對(duì)策建議來(lái)促進(jìn)就業(yè)。關(guān)鍵詞：失業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)策建議 Abstract In a market economy, the economic growth and the cyclical changes in economic structure and other reasons, the community is difficult to achieve a balanced allocation of the labor force, so unemployment is a normal, recurring phenomenon.For a long time, countries have adopted various measures to increase employment opportunities, reduce unemployment, but also developed a variety of unemployment insurance system to protect the basic livelihood of the unemployed and their families, and to receive training during the period of unemployment, to improve their re-employment capacity.In the unemployment insurance system, the most basic is the unemployment insurance system.Unemployment insurance system to guarantee the basic livelihood of the unemployed and their families, the risk through passive and active employment promotion, labor supply and demand play a regulation to achieve income redistribution to alleviate the social and economic turmoil to promote social and economic development.Currently, the unemployment insurance system in many countries already have many years of practical experience and have achieved good results.Since the reform and opening up of China, began to gradually establish an unemployment insurance system has been initially formed with the unemployment insurance system with Chinese characteristics.However, our current unemployment insurance system in the current financial crisis, the economic situation, the face of increasing unemployment, become increasingly weak protection.How do we make the unemployment insurance system in a larger context play a role, how to make the unemployment insurance system to promote employment function to a greater extent to be played, it has become common in China and the world focus of the study.In this paper, the status of the unemployment insurance system analysis, put forward China's current unemployment insurance system problems, and learn from advanced foreign experience, combined with China's specific national conditions, to improve our unemployment insurance system put forward specific recommendations.This paper uses methods of writing literature, the main idea is to ”theoretical analysis of an Analysis of a basic policy proposals.“ Article is divided into four parts: the first part of the main topics of the research background and the topics of significance;second part of the unemployment insurance system is mainly theoretical basis for the study;The third component is the unemployment insurance system to analyze the current situation and that the existing unemployment insurance system, the main problems;fourth component is to learn from successful foreign experience in the unemployment insurance system, combined with China's actual situation and put forward policy proposals to promote employment.Keyword:Unemployment;Unemploymentinsurance;Countermeasure;Suggest
一、前言
(一)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度研究的重要意義
1、完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度能促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、和諧 隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的建立，集體企業(yè)和國(guó)有企業(yè)體制進(jìn)行不斷深入的改革，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平進(jìn)程加快，逐步打破了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。2007年，國(guó)有企業(yè)1200多萬(wàn)人已經(jīng)面臨失業(yè)，集體企業(yè)有大約400萬(wàn)人也面臨失業(yè)。從我國(guó)的勞動(dòng)力供給情況來(lái)看，到2010年，我國(guó)的城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力供給5000萬(wàn)人，而從需求來(lái)看，勞動(dòng)力新增就業(yè)崗位只有4000萬(wàn)個(gè)，有1000多萬(wàn)的勞動(dòng)力也將面臨失業(yè)。同時(shí)農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力還不斷向城市涌進(jìn)，城鎮(zhèn)的新生勞動(dòng)力以每年1000萬(wàn)的速度遞增。由于近來(lái)受金融危機(jī)的影響，高校畢業(yè)生的就業(yè)問(wèn)題和返鄉(xiāng)農(nóng)民工的就業(yè)問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)，并且下崗職工的再就業(yè)形勢(shì)不容樂(lè)觀。失業(yè)大軍在不斷擴(kuò)充，勞動(dòng)力的供需矛盾越來(lái)越明顯，導(dǎo)致我國(guó)的就業(yè)壓力巨大，就業(yè)形式十分嚴(yán)峻。就業(yè)問(wèn)題已成為我國(guó)改革進(jìn)一步深化的瓶頸，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，就業(yè)和社會(huì)保障是不可分割的整體，在社會(huì)保障制度各子系統(tǒng)中，失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)就業(yè)最直接。象我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)力也決定了不可能把大量年輕、缺乏技能的失業(yè)者養(yǎng)起，但是如果不把就業(yè)問(wèn)題處理好，兩級(jí)分化會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重，貧富差距會(huì)進(jìn)一步加大，社會(huì)的穩(wěn)定會(huì)受到嚴(yán)重的威脅。所以我國(guó)建立完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度迫在眉睫。我國(guó)應(yīng)該根據(jù)自己的政治、經(jīng)濟(jì)和人口的現(xiàn)實(shí)情況，并在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立適合中國(guó)國(guó)情的新型失業(yè)保險(xiǎn)制度。眾所周知，失業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)主要是保障盡可能多的失業(yè)者失業(yè)期間的基本生活，來(lái)維持社會(huì)穩(wěn)定、縮小勞動(dòng)者之間的收入差距，還要保證勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，促進(jìn)勞動(dòng)力資源的合理配置和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用。所以失業(yè)保險(xiǎn)制度是失業(yè)保障制度的基礎(chǔ)，沒(méi)有規(guī)范、完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度，社會(huì)就不會(huì)和諧和穩(wěn)定，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也得不到發(fā)展。
2、完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展不可缺少的動(dòng)力 毋庸置疑，失業(yè)是當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一大難題。失業(yè)保險(xiǎn)制度就是通過(guò)對(duì)沒(méi)有生活來(lái)源的貧困者、遭遇不幸者、一切工薪勞動(dòng)者失去了勞動(dòng)能力或工作崗位后，給予補(bǔ)助，滿足基本生活需要，消除社會(huì)成員的不安全感和解決失業(yè)這個(gè)難題。因此可以說(shuō)失業(yè)保險(xiǎn)是保障社會(huì)安全的體系，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要的一環(huán)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)個(gè)人生活安定而達(dá)到整個(gè)社會(huì)的安定。同時(shí)完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度可促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定，當(dāng)人們生活穩(wěn)定、安全的時(shí)候，也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定起著積極的促進(jìn)作用。只有經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定才能為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展帶來(lái)動(dòng)力。一個(gè)完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度不僅要提供生活保障的功能，還要有幫助失業(yè)者再就業(yè)和防失業(yè)的功能。因此建立完善、健全失業(yè)保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行。由于失業(yè)問(wèn)題越來(lái)越成為困擾我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大難題，所以進(jìn)一步完善失業(yè)保險(xiǎn)制度研究不僅具有理論意義，也具有現(xiàn)實(shí)意義。(二)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的研究背景
1、國(guó)外研究現(xiàn)狀及成功經(jīng)驗(yàn)(1)國(guó)外的失業(yè)保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀 ①日本的失業(yè)保險(xiǎn)制度
日本在1947年就根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)法實(shí)施了失業(yè)保險(xiǎn)制度，在受保者失業(yè)后，向其支付失業(yè)補(bǔ)助金，來(lái)保障失業(yè)者的生活穩(wěn)定。1974年，日本雇傭保險(xiǎn)法出臺(tái)，以替代《失業(yè)保險(xiǎn)法》，1975年正式實(shí)施新的雇傭保險(xiǎn)制度。新的雇傭保險(xiǎn)制度不僅支付失業(yè)補(bǔ)助，而且還進(jìn)一步預(yù)防失業(yè)、穩(wěn)定雇用、擴(kuò)大就業(yè)。1984年，日本失業(yè)保險(xiǎn)法又進(jìn)行了調(diào)整，創(chuàng)設(shè)了“重新就業(yè)補(bǔ)貼”。在1993年，對(duì)雇傭保險(xiǎn)制度又做了一些修改，修改內(nèi)容有：第一，對(duì)大量雇用高齡勞動(dòng)者的企業(yè)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)的制度。對(duì)高齡勞動(dòng)者實(shí)行“繼續(xù)就業(yè)政策”。第二，規(guī)定退休年齡為60歲，而在70年代中期，退休年齡為55歲。第三，對(duì)60歲-65歲的受雇勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，如果現(xiàn)行工資低于60歲時(shí)的退休工資，政府將給予受雇勞動(dòng)者一定的工資補(bǔ)助。第四，為了使婦女能夠更好的兼顧工作和育嬰，增設(shè)了“育嬰休假補(bǔ)助’’制度，對(duì)休假者補(bǔ)助其休假前工資的25％。在1998年，日本失業(yè)保險(xiǎn)法律再度調(diào)整，對(duì)因護(hù)理家人而中止工作的人實(shí)行“連續(xù)就業(yè)補(bǔ)助“。同時(shí)還設(shè)立了“教育訓(xùn)練補(bǔ)助”制度。從日本的失業(yè)保險(xiǎn)體制的發(fā)展歷程來(lái)看，日本的失業(yè)保險(xiǎn)制度很詳盡，通過(guò)有效的經(jīng)濟(jì)手段從勞動(dòng)者和雇傭者兩個(gè)方面來(lái)刺激勞動(dòng)力的供給和需求。盡管日本的失業(yè)率一直有上升的趨勢(shì)，特別實(shí)在金融危機(jī)的影響下，但是領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的人逐年在增加，而且失業(yè)基金還有結(jié)余，說(shuō)明日本的失業(yè)保險(xiǎn)體制有強(qiáng)大的保障功能。之所以有這么強(qiáng)大的功能，有以下幾個(gè)方面的原因：一是日本財(cái)政花費(fèi)大量資金在失業(yè)保險(xiǎn)方面，保障了失業(yè)者的基本生活來(lái)源。二是政府通過(guò)加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹來(lái)促進(jìn)就業(yè)。三是政府能有效的預(yù)防失業(yè)，對(duì)不裁員的企業(yè)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度。②瑞典的失業(yè)保險(xiǎn)制度
瑞典也非常重視失業(yè)保險(xiǎn)制度的建設(shè)。瑞典的社會(huì)保險(xiǎn)在全世界都是搞得最好的。瑞典的失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)行立法是根據(jù)1956年的工會(huì)關(guān)聯(lián)辦法和1973年的勞工市場(chǎng)的支持而建立的，是由國(guó)家補(bǔ)助的自愿保險(xiǎn)和勞動(dòng)力市場(chǎng)失業(yè)救濟(jì)組成的制度。自愿保險(xiǎn)項(xiàng)目采取的形式是國(guó)家資助，工會(huì)主辦，個(gè)人自愿參加，由工會(huì)或自我雇傭者組織成立失業(yè)保險(xiǎn)基金會(huì)，向失業(yè)者提供失業(yè)保險(xiǎn)金。自愿保險(xiǎn)項(xiàng)目覆蓋的范圍很廣，包括了65歲以下的參加了工會(huì)或者自我雇傭者組織的失業(yè)保險(xiǎn)基金會(huì)的雇員或自我雇傭者。勞動(dòng)力失業(yè)救濟(jì)項(xiàng)目由政府部門實(shí)施，為那些沒(méi)有參加失業(yè)保險(xiǎn)而設(shè)置的勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行現(xiàn)金救濟(jì)。它覆蓋了那些沒(méi)有參加自愿保險(xiǎn)項(xiàng)目的雇員和20歲以上正在求職的年輕人。勞動(dòng)力市場(chǎng)救助是從1974年開(kāi)始，由勞動(dòng)力市場(chǎng)局和各省及市場(chǎng)勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)行政監(jiān)督，由全國(guó)社會(huì)保障局和地方社會(huì)保障部門主管此項(xiàng)救濟(jì)金的發(fā)放。瑞典實(shí)施的切實(shí)可行的失業(yè)保險(xiǎn)政策，使得就業(yè)水平在西方居前列，失業(yè)率在90年代一直保持3％左右，除了在1993年略高于日本和美國(guó)。在戰(zhàn)后70年來(lái)，瑞典針對(duì)就業(yè)采取的失業(yè)保險(xiǎn)制度是有很大成效的。瑞典所首創(chuàng)的變被動(dòng)保障為積極保障的勞動(dòng)力市場(chǎng)失業(yè)保險(xiǎn)政策為我們提供了極為成功的經(jīng)驗(yàn)。完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度除了具有為失業(yè)者提供基本生活的功能外，還具有幫助失業(yè)者再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能。瑞典積極創(chuàng)新就業(yè)機(jī)會(huì)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，使勞動(dòng)力市場(chǎng)更加活躍，另外在瑞典，只要加入失業(yè)保險(xiǎn)基金就可以領(lǐng)取失業(yè)津貼，即使沒(méi)有加入失業(yè)保險(xiǎn)基金，也可以領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金。失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋了幾乎所有失業(yè)人員。這些措施既解決了大部分勞動(dòng)力就業(yè)，又促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定。③德國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度
德國(guó)實(shí)行強(qiáng)制性和自愿性相結(jié)合的雙重制度。1927年聯(lián)邦德國(guó)頒布了《失業(yè)介紹法》和《失業(yè)保險(xiǎn)法》，開(kāi)始建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。1969年頒布了《勞動(dòng)促進(jìn)法》和《職業(yè)培訓(xùn)法》，使失業(yè)保險(xiǎn)體系逐步得以完善。1974年又頒布了<失業(yè)救濟(jì)條例》，使失業(yè)保險(xiǎn)更加法律化、規(guī)范化。德國(guó)建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的目的在于通過(guò)向失業(yè)者支付失業(yè)補(bǔ)貼和失業(yè)救濟(jì)，以維持他們的基本生活。
失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍，包括全體的受雇人員，農(nóng)業(yè)人員、家務(wù)工人、學(xué)徒和接受培訓(xùn)的人員也包括在內(nèi)。但不包括臨時(shí)工和家庭手工業(yè)者。
失業(yè)保險(xiǎn)的資金主要有三個(gè)來(lái)源，分別是雇主按工資總額的2．05％繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；雇員按收入的2．05％繳納失業(yè)保險(xiǎn)金；政府根據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》給予補(bǔ)貼，并補(bǔ)貼任何虧損。政府還負(fù)擔(dān)失業(yè)救濟(jì)費(fèi)用，并為失業(yè)者繳納保險(xiǎn)費(fèi)。
失業(yè)保險(xiǎn)的給付條件。一是受保人最近三年內(nèi)起碼受雇360天(季節(jié)工人180天)；二是失業(yè)介紹所登記失業(yè)，具有工作能力并愿意接受工作介紹；三是失業(yè)，或一周工作少于20小時(shí)。對(duì)于自動(dòng)離職、有不良行為、不接受培訓(xùn)或再培訓(xùn)者將取消領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格。此外，建筑行業(yè)的工人因氣候惡劣停工，可享受特種救濟(jì)金。在特定的情況下，雇員由企業(yè)安排從事較少的工作周，可得到特種救濟(jì)金，彌補(bǔ)收入的暫時(shí)損失。
失業(yè)保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)和期限。給付標(biāo)準(zhǔn)為受保人失業(yè)前稅后收入的68％。從失業(yè)的第一天起支付16～52周(年滿49歲者，至多28周)，視受保人受雇時(shí)間的長(zhǎng)短而定(享受最高52周的，需受保156周)。
德國(guó)還實(shí)行了失業(yè)援助計(jì)劃，對(duì)于無(wú)權(quán)享受正常保險(xiǎn)金和在正常保險(xiǎn)金給付期過(guò)后的失業(yè)者，按在職稅后收入的58％支付(獨(dú)身者為56％)救濟(jì)金，無(wú)期限限制。失業(yè)援助計(jì)劃的資金完全由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，其待遇水平比失業(yè)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)低。德國(guó)實(shí)行失業(yè)援助計(jì)劃的目的在于促進(jìn)失業(yè)人員的再就業(yè)。為失業(yè)人員提供了多層次的保險(xiǎn)制度，避免了部分失業(yè)者因未能就業(yè)而陷入生活貧困、就業(yè)更加困難的情況。(2)國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)
西方各國(guó)在實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)有半個(gè)多世紀(jì)的歷史了，在不斷的實(shí)踐過(guò)程中，創(chuàng)造了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，主要有以下幾個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)。第一，失業(yè)保險(xiǎn)逐步向多重保障發(fā)展，建立了復(fù)式保障結(jié)構(gòu)。如失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)相結(jié)合、失業(yè)保險(xiǎn)與企業(yè)失業(yè)補(bǔ)助的結(jié)合等。這對(duì)提高失業(yè)者及其家庭的基本生活保障程度都有較大的作用。
第二，普遍強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)的給付條件。如法定勞動(dòng)年齡、非自愿失業(yè)、必要的勞動(dòng)經(jīng)歷、繳納保險(xiǎn)費(fèi)的年限等。各國(guó)在實(shí)施過(guò)程中由于國(guó)情不同，在給付條件方面的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。有的國(guó)家非常強(qiáng)調(diào)就業(yè)期，以表明保險(xiǎn)對(duì)象有勞動(dòng)能力且有勞動(dòng)愿望，因此有非常嚴(yán)格的就業(yè)期規(guī)定。有的國(guó)家在情調(diào)就業(yè)期的同時(shí)，根據(jù)失業(yè)率的變化來(lái)規(guī)定就業(yè)期的長(zhǎng)短。
第三，約有半數(shù)以上的國(guó)家要求企業(yè)、個(gè)人、政府三方共同承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用。以日本、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家為典型。
第四，給付標(biāo)準(zhǔn)方面。目前許多國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)給付水準(zhǔn)都有一種標(biāo)準(zhǔn)化趨勢(shì)，即一般都在本人原工資收入的40％-60％之間。國(guó)際勞工組織的第102號(hào)公約所規(guī)定的給付標(biāo)準(zhǔn)為“四口之家給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)達(dá)到原工資收入的45％以上一。不少國(guó)家為了與失業(yè)救濟(jì)拉開(kāi)距離，把給付標(biāo)準(zhǔn)定在最低工資的標(biāo)準(zhǔn)之上。第五，把促進(jìn)就業(yè)作為失業(yè)保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容。比如德國(guó)就把促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)，按《勞動(dòng)促進(jìn)法》規(guī)定，德國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)金不僅用于為失業(yè)者支付失業(yè)補(bǔ)貼和失業(yè)救濟(jì)，還用于包括就業(yè)介紹、職業(yè)咨詢、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育等增加就業(yè)機(jī)會(huì)的工作中。在支持再就業(yè)培訓(xùn)方面，有些國(guó)家的做法是對(duì)參加培訓(xùn)并取得資格證書(shū)的失業(yè)人員，有增加失業(yè)保險(xiǎn)金給付額的獎(jiǎng)勵(lì)；參加培訓(xùn)的失業(yè)者可延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)給付期、享受生活補(bǔ)貼等。
2、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀 我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度建立較晚，自從1986年建立以來(lái)，對(duì)促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)、保障失業(yè)人員的基本生活等方面發(fā)揮了積極的作用。失業(yè)保險(xiǎn)是失業(yè)保障制度的重要組成部分，它除了受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平的影響外，還與各國(guó)的國(guó)情息息相關(guān)。近年來(lái)，我國(guó)的理論界和實(shí)務(wù)工作部門對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的制度模式、改革方向等方面有～些探討，但也引起了一些爭(zhēng)議。這些問(wèn)題的探討對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革和發(fā)展具有重要的意義，所以我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的研究引起了研究者的廣泛關(guān)注。
許多研究者對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度研究進(jìn)行了深入的理論探索和實(shí)踐，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)制度中存在的問(wèn)題提出了寶貴的建議和對(duì)策。現(xiàn)有的研究主要集中在我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的主要問(wèn)題以及為什么我們要完善失業(yè)保險(xiǎn)制度的原因，從而提出了完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)再就業(yè)的對(duì)策和建議。第一，關(guān)于現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的主要問(wèn)題，主要有失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面低、體系結(jié)構(gòu)單
一、基金面臨支付危機(jī)等。隨著改革的進(jìn)一步深入，失業(yè)的嚴(yán)重性加劇，2003年底，“再就業(yè)服務(wù)中心的退出’’，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)獨(dú)立支撐失業(yè)保障體系，如果沒(méi)有新的資金資助，失業(yè)保險(xiǎn)將很難支撐下去。這一系列問(wèn)題影響了失業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展{王文甫，2008(4)；陳姣娥，2005(11)}。另外楊方方、鄭功成的《中國(guó)失業(yè)保障體系的現(xiàn)狀和未來(lái)挑戰(zhàn)》分析了失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施上的困難，以及在實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)制度的過(guò)程中管理水平的不健全和監(jiān)督監(jiān)管上形同虛設(shè)，力度不強(qiáng)。還有的學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)管理體制分散和失業(yè)保險(xiǎn)金收繳困難影響失業(yè)保障工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因?yàn)榈胤秸贸龃罅抠Y金來(lái)從事失業(yè)保險(xiǎn)工作，另外由于國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的下降，從企業(yè)收取保險(xiǎn)金的困難加大，影響了失業(yè)保險(xiǎn)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn){梁衛(wèi)雄，2007(4)}。第二，關(guān)于要完善失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要原因，學(xué)者們從三個(gè)方面分析了建立和完善失業(yè)保險(xiǎn)制度對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)安定有著重要的作用。第一就是為深化國(guó)有企業(yè)改革、搞活國(guó)有大中型企業(yè)創(chuàng)造了比較好的外部環(huán)境；第二是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)需要完善失業(yè)保險(xiǎn)制度；第三是我國(guó)的城市化、工業(yè)化過(guò)程的實(shí)現(xiàn)需要失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善。第三，關(guān)于完善失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)的對(duì)策建議，眾多學(xué)者從不同的角度提出了可行性的建議。主要包括在企業(yè)和個(gè)人提供的基金不足的情況下，政府要起到托底的保障作用，而且要在有限的時(shí)間內(nèi)，保證失業(yè)者最低生活的前提下，鼓勵(lì)失業(yè)者積極去找工作；我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋的范圍仍然很窄，需要進(jìn)一步擴(kuò)大，但在擴(kuò)大的同時(shí)要制定出相應(yīng)的領(lǐng)取者資格的限定條件{應(yīng)永勝，2006(10))。有的學(xué)者認(rèn)為，要解決我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度中出現(xiàn)的問(wèn)題，必須從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，建立一個(gè)簡(jiǎn)單易行的失業(yè)救助行政管理系統(tǒng)；與社會(huì)救濟(jì)相結(jié)合解決失業(yè)人員的生活保障問(wèn)題，弱化失業(yè)人員對(duì)政府和社會(huì)的過(guò)分依賴{趙宇峰，2004(2)}。有的學(xué)者認(rèn)為，在理順失業(yè)保險(xiǎn)的管理體制同時(shí)要完善失業(yè)保險(xiǎn)的支付制度，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)的法制建設(shè){應(yīng)永勝，2006(4)}。還有的學(xué)者主張，在我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步完善的過(guò)程中，要盡快建立我國(guó)的失業(yè)公積金制度，即使失業(yè)公積金制度不能成為我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要類型，但至少可以通過(guò)它的運(yùn)作來(lái)激發(fā)人們的獨(dú)立意識(shí)和再就業(yè)動(dòng)力，以此來(lái)解 決在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中越來(lái)越嚴(yán)重的失業(yè)問(wèn)題{任碧云，2003(8))。此外，還有一些學(xué)者著重研究了國(guó)外的失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)，分析了國(guó)外的失業(yè)保險(xiǎn)建設(shè)覆蓋范圍、資金來(lái)源、失業(yè)保險(xiǎn)的待遇，為我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)提供了借鑒的經(jīng)驗(yàn)。例如：要擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，使每一個(gè)失業(yè)人員都能保障最低的生活水平。加大失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌資渠道，在基金上鼓勵(lì)和動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)各界的積極資助，拓寬基金的來(lái)源。還有就是進(jìn)一步加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)的法制建設(shè)，盡快制定和通過(guò)《失業(yè)保險(xiǎn)法》及其配套的法律，以維護(hù)失業(yè)保險(xiǎn)法律的真正效力。
二、調(diào)研的目的：
1、對(duì)我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行研究有助于改變社會(huì)不穩(wěn)定的局面失業(yè)保險(xiǎn)的基本功能是保障失業(yè)人員的基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。這與我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)是一致的，構(gòu)建和諧社會(huì)要求是要以人為本，發(fā)展成果要由人民共享，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。本文研究了失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的重要意義。對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言，失業(yè)意味著失去了參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、獲得社會(huì)歸屬感的最重要的機(jī)會(huì)，從而使自己的物質(zhì)要求和精神要求得不到滿足回，搶劫、扒竊、謀財(cái)害命等犯罪活動(dòng)也會(huì)增加。因此，失業(yè)率的提高必將成為社會(huì)穩(wěn)定的消極因素，失業(yè)也必將威脅著一個(gè)社會(huì)的安全穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。2009年4月20日，人力資源社會(huì)保障部副部長(zhǎng)張小建提出“要充分認(rèn)識(shí)穩(wěn)定就業(yè)的重要性和緊迫性，一手抓擴(kuò)大就業(yè)，一手抓穩(wěn)定就業(yè)，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)的作用。把穩(wěn)定就業(yè)作為失業(yè)保險(xiǎn)的首先任務(wù)。’’由此可見(jiàn)，穩(wěn)定就業(yè)是多么的重要，只有穩(wěn)定了就業(yè)，改善目前的失業(yè)保險(xiǎn)制度，使勞動(dòng)者的基本生活得到保障，有利于勞動(dòng)者的身心健康，為勞動(dòng)者素質(zhì)提高和勞動(dòng)者再生產(chǎn)的順利進(jìn)行提供基本保障，對(duì)社會(huì)也將起到穩(wěn)定的作用，成為社會(huì)的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)壓器“。完善失業(yè)保險(xiǎn)制度是當(dāng)前迫在眉睫的任務(wù)，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定有重要意義。
2、分析我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題及重要性和緊迫性我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度建立比較晚，但是經(jīng)過(guò)二十幾年的探索，也逐步在走向成熟。在當(dāng)前的金融危機(jī)形勢(shì)下，失業(yè)人數(shù)的不斷增加，我國(guó)現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)體制已經(jīng)應(yīng)付不了，從而也暴露出我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)體制中存在的問(wèn)題。本文研究和分析了我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)體制存在的問(wèn)題和完善失業(yè)保險(xiǎn)的重要性及緊迫性，存在的問(wèn)題主要包括：第一，目前的失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍小，還不能完全解決所有社會(huì)成員的失業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題。第二，失業(yè)保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)單一，失業(yè)保險(xiǎn)資金來(lái)源單一。第三，失業(yè)保險(xiǎn)的立法層次低，缺乏較高的法律效力和相對(duì)完善的法律責(zé)任。第四，失業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次低，資金運(yùn)用不合理，管理散亂。第五，失業(yè)保險(xiǎn)金面臨支付結(jié)余，如何來(lái)合理運(yùn)用這部分結(jié)余資金。第六，缺乏相應(yīng)的資格審核機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)的資格條件審核不嚴(yán)格。第七，我國(guó)政府對(duì)失業(yè)者的培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)能力較弱。完善失業(yè)保險(xiǎn)既是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要，也是加快城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推動(dòng)力。
3、提出改進(jìn)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的對(duì)策建議
目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)體制比較完善，因?yàn)檫@些國(guó)家勞動(dòng)力市場(chǎng)的組織程度較高，為失業(yè)保險(xiǎn)制度提供了一定的基礎(chǔ)，而我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度雖然也取得了一定的成就，但是還不夠完善，還不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要。針對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)存在的問(wèn)題，本文在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)主要包括：第一，要把失業(yè)保險(xiǎn)的管理體制理順。第二，完善失業(yè)保險(xiǎn)金的支付制度。第三，將消極的救助變?yōu)榉e極的就業(yè)保障，充分發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的功能。第四，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)的法制建設(shè)。第五，開(kāi)征社會(huì)保障稅。第六，保險(xiǎn)基金不能過(guò)多依賴國(guó)家稅收，應(yīng)由政府、業(yè)、職工三方面來(lái)共同籌集。建設(shè)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)體制的主要措施：第一，要擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面。第二，加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第三，與社會(huì)救濟(jì)相結(jié)合來(lái)解決失業(yè)人員的生活保障問(wèn)題。第四，完善積極的就業(yè)對(duì)策。第五，就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)應(yīng)由政府主導(dǎo)和整個(gè)社會(huì)的參與。第六，建立失業(yè)預(yù)警和失業(yè)保險(xiǎn)金監(jiān)測(cè)制度。第七，進(jìn)一步使失業(yè)保險(xiǎn)政策制度化。
三、調(diào)研的方法
1、文獻(xiàn)研究法
文獻(xiàn)研究法主要指搜集、鑒別、整理文獻(xiàn)，并通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的研究，形成對(duì)事實(shí)科學(xué)認(rèn)識(shí)的方法。文獻(xiàn)法是一種古老、而又富有生命力的科學(xué)研究方法。對(duì)現(xiàn)狀的研究，不可能全部通過(guò)觀察與調(diào)查，它還需要對(duì)與現(xiàn)狀有關(guān)的種種文獻(xiàn)做出分析。文獻(xiàn)法屬于非接觸性的研究方法。沒(méi)有繼承和借鑒，科學(xué)不能得到迅速的發(fā)展，決定了人們?cè)谘芯肯惹暗臍v史事實(shí)時(shí)需要借助于文獻(xiàn)的記載，在發(fā)展科學(xué)領(lǐng)域時(shí)需要繼承文獻(xiàn)中的優(yōu)秀成果。現(xiàn)代科學(xué)研究不僅需要以人之間協(xié)作為條件，同樣需要以利用前人的研究勞動(dòng)成果為條件。一般來(lái)說(shuō)，科學(xué)研究需要充分地占有資料，進(jìn)行文獻(xiàn)調(diào)研，以便掌握有關(guān)的科研動(dòng)態(tài)、前沿進(jìn)展，了解前人已取得的成果、研究的現(xiàn)狀等。這是科學(xué)、有效、少走彎路地進(jìn)行任何科學(xué)工作的必經(jīng)階段。文獻(xiàn)法的一般過(guò)程包括五個(gè)基本環(huán)節(jié)，分別是：提出課題或假設(shè)、研究設(shè)計(jì)、搜集文獻(xiàn)、整理文獻(xiàn)和進(jìn)行文獻(xiàn)綜述。本文主要采用了文獻(xiàn)研究法，通過(guò)收集、整理關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)方面的文獻(xiàn)資料，指出現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀，并提出適合我國(guó)形勢(shì)的失業(yè)保險(xiǎn)的建議和措施。
2、定性和定量法
定量分析方法則是對(duì)用數(shù)量所描述的內(nèi)容，或者其他可以轉(zhuǎn)化為數(shù)量形式的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和處理的方法。定量分析是假定概念的成立，并對(duì)其進(jìn)行數(shù)值上衡量。定性分析法稱“非數(shù)量分析法’’，主要依靠預(yù)測(cè)人員的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及主觀的判斷和分析能力，推斷出事物的性質(zhì)和發(fā)展趨勢(shì)的分析方法，屬于預(yù)測(cè)分析的一種基本方法。這類方法主要適用于一些沒(méi)有或不具備完整的歷史資料和數(shù)據(jù)的事項(xiàng)。本文運(yùn)用定量分析法，根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明了我國(guó)當(dāng)今的失業(yè)和失業(yè)保險(xiǎn)金的情況，并運(yùn)用了定性分析法，借鑒國(guó)外的先進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)制度方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合了我國(guó)的實(shí)際情況，總結(jié)出我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)當(dāng)今的失業(yè)和失業(yè)保險(xiǎn)金的情況，并運(yùn)用了定性分析法，借鑒國(guó)外的先進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)制度方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合了我國(guó)的實(shí)際情況，總結(jié)出我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展趨勢(shì)。
3、調(diào)查法
它是指調(diào)查者以正確的理論與思想作指導(dǎo)，通過(guò)訪談、開(kāi)座談會(huì)、問(wèn)卷、測(cè)驗(yàn)等手段，有計(jì)劃地廣泛了解(包括口頭的或書(shū)面的，直接的或間接的)、掌握有關(guān)具體情況的歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，或有關(guān)的成果和經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題和教訓(xùn)，并在大量掌握材料的基礎(chǔ)上，進(jìn)行分析綜合，得出科學(xué)的結(jié)論。調(diào)查法一般是不受時(shí)間和空間的限制，可以通過(guò)多種手段收集資料。采用調(diào)查法，收集資料的手段多、速度快，涉及人數(shù)和問(wèn)題的范圍廣。它可以通過(guò)訪問(wèn)、座談、問(wèn)卷、測(cè)驗(yàn)等多種手段向熟悉研究對(duì)象的第三者或當(dāng)事人了解情況；也可以通過(guò)測(cè)驗(yàn)、收集書(shū)面材料等途徑了解情況，掌握具體的現(xiàn)狀。調(diào)查法的全過(guò)程，一般分為確定調(diào)查課題，制定調(diào)查計(jì)劃；收集資料；整理資料；總結(jié)、撰寫調(diào)查報(bào)告四個(gè)步驟。本文是在通過(guò)調(diào)查的基礎(chǔ)上，廣泛了解我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)情況，從而提出針對(duì)解決我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)中存在問(wèn)題的有效措施。
四、調(diào)研內(nèi)容
(一)我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀
1、我國(guó)失業(yè)存在的特殊性
由于我國(guó)長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)政策的失誤，導(dǎo)致第一、二、三產(chǎn)業(yè)分布格局不合理。勞動(dòng)力大量分布在第一產(chǎn)業(yè)，資本卻主要集中在第二產(chǎn)業(yè)。而且，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，充分就業(yè)是社會(huì)主義體制優(yōu)越性的表現(xiàn)，國(guó)家強(qiáng)制安排就業(yè)，實(shí)行“低工資、高就業(yè)”的就業(yè)政策。在這種政策的實(shí)施下，首先企業(yè)是無(wú)法選出有競(jìng)爭(zhēng)能力的人才，其次是勞動(dòng)者也無(wú)法根據(jù)自己的能力自主擇業(yè)，使勞動(dòng)者喪失了就業(yè)的熱情。同時(shí)，我國(guó)的隱性失業(yè)和隱性就業(yè)問(wèn)題比較嚴(yán)重。隱性失業(yè)人員主要有大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和國(guó)有企業(yè)存在的在職失業(yè)人員。長(zhǎng)期以來(lái)，政府是堅(jiān)持富余人員企業(yè)自主消化。目前，面臨的最難的就是國(guó)有企業(yè)存在的大量的富裕人員，使企業(yè)的負(fù)擔(dān)太重，無(wú)法自主消化，據(jù)估計(jì)，我國(guó)的隱性就業(yè)人員已達(dá)1500萬(wàn)以上，隨著市場(chǎng)機(jī)制的變化，隱性失業(yè)人員逐漸明顯化。而與隱性失業(yè)相對(duì)的隱性就業(yè)在西方國(guó)家被稱為非公開(kāi)就業(yè)。在我國(guó)，有的人在從事第一職業(yè)時(shí)，態(tài)度不認(rèn)真，甚至還有的人干脆以請(qǐng)病假、辦病退為借口不上班，這樣是一方面在享受著單位的福利，另一方面在大力發(fā)展第二職業(yè)。于是，這些隱性就業(yè)人口存在著雙重保障，而那些下崗工人卻沒(méi)有保障，造成本來(lái)就短缺的失業(yè)保險(xiǎn)基金的負(fù)擔(dān)更重，造成了人力資源和失業(yè)保險(xiǎn)基金的浪費(fèi)。
2、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀 經(jīng)過(guò)二十余年的探索和變革，我國(guó)已經(jīng)初步建立了具有失業(yè)預(yù)防、就業(yè)扶助和失業(yè)保險(xiǎn)的多元化功能的失業(yè)保障制度。我國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度是1999年1月國(guó)務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，按照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)具有較全面的內(nèi)容和完整的管理體系。我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)工作已進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，正朝著“制度完善，資金雄厚，管理服務(wù)優(yōu)良’’的目標(biāo)健康發(fā)展。基本內(nèi)容如下：其一，就覆蓋范圍來(lái)看。我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)
施范圍包括所有的城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職工∞。這里的城鎮(zhèn)企業(yè)指國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)。其二，失業(yè)保險(xiǎn)的資金來(lái)源。包括城鎮(zhèn)企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)金的利息、依法納入失業(yè)保險(xiǎn)基金的其他資金等。其中城鎮(zhèn)企事業(yè)單位按照本單位工資總額的2％繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工按照本人工資的l％繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。其三，失業(yè)保險(xiǎn)金的給付期。失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿1年不足5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為24個(gè)月，最短為12個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間慢5年不足10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為24個(gè)月。重新就業(yè)后，再次失業(yè)的，繳費(fèi)時(shí)間重新計(jì)算，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限合并計(jì)算，但最長(zhǎng)不得超過(guò)24個(gè)月①。其四，失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。其五，失業(yè)保險(xiǎn)金的支付項(xiàng)目。包括失業(yè)保險(xiǎn)金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)期間的醫(yī)療補(bǔ)助金、喪葬補(bǔ)助金、失業(yè)保險(xiǎn)期間接受培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補(bǔ)貼以及國(guó)務(wù)院規(guī)定或批準(zhǔn)的與失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的其他費(fèi)用。其六，失業(yè)保險(xiǎn)的資格條件②。一是按規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已按規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿一年的。二是非因本人的意愿中斷就業(yè)而又愿意就業(yè)者。(二)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的主要問(wèn)題
1、失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面低
《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。’’從理論上講，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，勞動(dòng)者一旦非因本人意愿中斷就業(yè)、失去工資收入，其生活將面臨困難，再就業(yè)也需要相應(yīng)的幫助，所以，這類勞動(dòng)者失業(yè)后應(yīng)當(dāng)?shù)玫浇?jīng)濟(jì)補(bǔ)償和再就業(yè)方面幫助，使其盡快度過(guò)難關(guān)。目前我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)僅覆蓋城鎮(zhèn)單位的正式職工，而非公有制經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)企業(yè)及其他類型企業(yè)的參保人員極少，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和城鎮(zhèn)下崗職工沒(méi)有納入到失業(yè)保險(xiǎn)的范圍中。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒提供的統(tǒng)計(jì)資料，2002年參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為10182萬(wàn)人，占城鎮(zhèn)從業(yè)人數(shù)的41．1％，其中國(guó)有企業(yè)職工為9259．2萬(wàn)人，90％以上參加了失業(yè)保險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人中，國(guó)有企業(yè)的人還是占了大多數(shù)。隨著就業(yè)形式的多樣化，非公有制企業(yè)已經(jīng)成為我國(guó)解決就業(yè)的主要途徑，但是沒(méi)有享受失業(yè)保險(xiǎn)的人會(huì)越來(lái)越多。這樣會(huì)限制非公有制企業(yè)的發(fā)展，不利于促進(jìn)就業(yè)。總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)還是存在著覆蓋面低的問(wèn)題。
2、失業(yè)保險(xiǎn)體系結(jié)構(gòu)單一
在我國(guó)長(zhǎng)期處于處于勞動(dòng)力供大于求的背景下，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，曾使大批職工失去工作崗位，下崗問(wèn)題是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制特別是企業(yè)改革過(guò)程中發(fā)生的一種特殊形式的失業(yè)。下崗職工基本生活保障是在社會(huì)保障體系不健全、勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育不充分的情況下采取的過(guò)渡性措施。到2003年底，隨著“再就業(yè)服務(wù)中心“的退出，下崗失業(yè)保障制度的使命也面臨結(jié)束，國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障完全歸入失業(yè)保險(xiǎn)，就形成了失業(yè)保險(xiǎn)獨(dú)立支撐失業(yè)保障體系的局面。當(dāng)所有下崗職工納入失業(yè)人員的范圍，將使領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)增加一倍左右，按現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)籌集的資金根本無(wú)法應(yīng)付需要。目前，受美國(guó)金融危機(jī)的影響，新一輪的失業(yè)者和下崗職工將使單一支柱的失業(yè)保險(xiǎn)面臨巨大壓力。如果不能擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌資渠道、不能增加失業(yè)保險(xiǎn)基金的征收比例，同時(shí)又沒(méi)有新的資金資助為失業(yè)保險(xiǎn)體制分擔(dān)，那么將加重失業(yè)保險(xiǎn)的基金負(fù)擔(dān)。這種單一的失業(yè)保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)將很難支撐。
3、失業(yè)保險(xiǎn)的立法層次低 我國(guó)社會(huì)保障立法比較滯后，盡管在2004年3月14日全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》中已經(jīng)明確將社會(huì)保障制度納入憲法，但沒(méi)有社會(huì)保障的專門立法，如《失業(yè)保險(xiǎn)條例》僅僅是國(guó)務(wù)院頒布的一個(gè)行政法規(guī)，還沒(méi)有上升到全國(guó)人大或常其委會(huì)立法的高度，它僅僅是失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施的一個(gè)基本規(guī)范，不是失業(yè)保險(xiǎn)的基本法，這無(wú)疑影響它的法律效力。這樣就無(wú)法準(zhǔn)確把握政府、企業(yè)和個(gè)人在失業(yè)保險(xiǎn)中的責(zé)任和義務(wù)，對(duì)個(gè)人權(quán)益的維護(hù)和保障無(wú)法實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》由于欠缺相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)定導(dǎo)致它的實(shí)施機(jī)制較弱：一方面失業(yè)保險(xiǎn)基金籌資困難，大部分城鎮(zhèn)企事業(yè)單位不按時(shí)上繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，出現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)“不繳”或“欠繳”行為，據(jù)1998年下半年的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)企業(yè)拖欠保險(xiǎn)費(fèi)總額達(dá)365億元。另一方面出現(xiàn)挪用、擠占、截流社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為，據(jù)1999年上半年統(tǒng)計(jì)，養(yǎng)老、失業(yè)兩項(xiàng)保險(xiǎn)基金被違法挪用、擠占量達(dá)133億元。
4、失業(yè)保險(xiǎn)的管理體制不順
我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)的管理體制不順主要體現(xiàn)在：第一，失業(yè)保險(xiǎn)金的支出極不合理，失業(yè)保險(xiǎn)資金的使用漏洞十分嚴(yán)重。由于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)缺乏監(jiān)督管理體制，地方政府對(duì)基金的挪用現(xiàn)象尤為嚴(yán)重，基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中亂投資等違規(guī)行為屢見(jiàn)不鮮，這種非正常的保險(xiǎn)機(jī)制，大大弱化了失業(yè)保險(xiǎn)的作用，滋生了腐敗現(xiàn)象。第二，失業(yè)保險(xiǎn)的管理體制極不完善。現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度并不是一個(gè)統(tǒng)一的體系，而是條條管理和塊塊管理相互交叉、分級(jí)式保險(xiǎn)與行業(yè)性保險(xiǎn)各行其是，這樣往往導(dǎo)致業(yè)務(wù)交叉、成本上升。第三，失業(yè)保險(xiǎn)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理費(fèi)提取比例等缺乏嚴(yán)格的規(guī)范。失業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)重要組成部分，在制度、管理機(jī)構(gòu)等方面也都應(yīng)向統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度過(guò)渡。在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上應(yīng)明確規(guī)定其職責(zé)和權(quán)限，保障失業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作的獨(dú)立。第四，失業(yè)保險(xiǎn)的管理水平不高。特別是在下崗職工歸為失業(yè)者，由統(tǒng)一的部門來(lái)管理時(shí)，下崗職工、失業(yè)人員、參保人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)等重要數(shù)據(jù)或多或少存在不準(zhǔn)確的情況，源于統(tǒng)計(jì)手段落后，管理手段不高。第五，失業(yè)保險(xiǎn)的管理體制分散。多年來(lái)，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)基金一直采取市、縣分級(jí)統(tǒng)籌管理的方式。這使得在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方企業(yè)效益好，就業(yè)人員多，征繳基金多，支出較少，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則反之。這種分散的管理體制導(dǎo)致各地使用保險(xiǎn)金的差異很大，不能體現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任。
5、失業(yè)保險(xiǎn)基金面臨結(jié)余
我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)水平低下，但是近年來(lái)卻面臨失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余。而到2008年9月全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金已經(jīng)結(jié)余1200億元，截止2009年5月全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余1400億元。全國(guó)每個(gè)省都有結(jié)余，東部七省市結(jié)余大多達(dá)幾十億，3個(gè)省超過(guò)百億。最新數(shù)據(jù)顯示，廣東100多億失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余中，僅廣州市就占85億元，而其市每年的支出僅在3到5億元。失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余的原因：其一，并非是地方政府的“失責(zé)”，而是由于90年代末失業(yè)保險(xiǎn)制度出臺(tái)時(shí)，當(dāng)時(shí)主要基于大規(guī)模職工下崗失業(yè)的特殊背景，當(dāng)時(shí)的功能定位主要是保障基本生活，對(duì)促進(jìn)就業(yè)作了比較嚴(yán)格的限制，只有職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹兩項(xiàng)補(bǔ)貼，因而促進(jìn)就業(yè)的資金支出非常有限。其二，由于我國(guó)的失業(yè)率計(jì)算并未將大量農(nóng)民工群體、城鎮(zhèn)待業(yè)青年納入其中，失業(yè)保險(xiǎn)享受的人群范圍就很有限。如2007年底，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為29350萬(wàn)人，而失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)僅為1 1645萬(wàn)人，不足城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的一半。
6、失業(yè)者的資格條件審核不夠嚴(yán)格
我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要目的在于保障失業(yè)人員基本生活從而促進(jìn)再就業(yè)，同其他的社會(huì)保險(xiǎn)相比，其資格條件嚴(yán)格而特殊，包括要處于法定勞動(dòng)年齡、具有勞動(dòng)能力、非自愿性失業(yè)、失業(yè)后有就業(yè)愿望等。在1999年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格作了嚴(yán)格的限定，規(guī)定重新就業(yè)者停止領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，不能繼續(xù)享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，由于部分規(guī)定較為粗放，在就業(yè)時(shí)間的限制上沒(méi)有做出具體的規(guī)定，同時(shí)欠缺相應(yīng)的資格審核機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)基金存在大量的顯性流失情況，往往使一部分人一邊享有就業(yè)收入一邊領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，這部分人就是人們常說(shuō)的“隱性失業(yè)者“。目前，我國(guó)既沒(méi)有對(duì)“就業(yè)’’和“失業(yè)”的界限做出明確的規(guī)定，也沒(méi)有設(shè)立專門的失業(yè)保險(xiǎn)資格審核機(jī)構(gòu)，從而無(wú)法使真正的失業(yè)者早日進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)體系，也無(wú)法使隱性失業(yè)者退出失業(yè)保險(xiǎn)體系。如果我國(guó)能象西方發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，對(duì)失業(yè)者和就業(yè)者加以區(qū)分，并設(shè)立專門的資格審核機(jī)構(gòu)嚴(yán)格把關(guān)，建立失業(yè)申報(bào)和就業(yè)申報(bào)雙重申報(bào)制度，這樣一方面使失業(yè)保險(xiǎn)金落到實(shí)處，另一方面也能解決隱性失業(yè)導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)金的流失。
7、培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)能力弱
我國(guó)的失業(yè)保障的培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)能力弱主要表現(xiàn)在：第一，由于我國(guó)的失業(yè)人員中大部分是文化教育水平程度不高的人群，他們的專業(yè)技術(shù)水平低，一旦失業(yè)時(shí)間長(zhǎng)，再就業(yè)困難，這使他們對(duì)自己?jiǎn)适判模a(chǎn)生自卑感，影響重新就業(yè)的努力。對(duì)這些失業(yè)者，應(yīng)該首先從心理上幫助他們消除自卑感，全面認(rèn)識(shí)就業(yè)形勢(shì)，建立重新就業(yè)的信心。但是目前我國(guó)這方面的培訓(xùn)和指導(dǎo)很薄弱，還有待加強(qiáng)。第二，我國(guó)面對(duì)現(xiàn)今如此大的就業(yè)壓力，各級(jí)政府和有關(guān)部門想法設(shè)法，開(kāi)辟多方就業(yè)渠道，在諸多方法中，最本質(zhì)的就是加大對(duì)失業(yè)人員的培訓(xùn)力度，提高勞動(dòng)者的素質(zhì)，但是我國(guó)用于培訓(xùn)的資金有限，需要先收培訓(xùn)費(fèi)再進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，這樣必然導(dǎo)致失業(yè)人員的培訓(xùn)積極性不高，從而導(dǎo)致政府的培訓(xùn)能力低下。第三，我國(guó)政府指導(dǎo)組織下的公共就業(yè)服務(wù)對(duì)再就業(yè)，特別是就業(yè)困難群體實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的作用發(fā)揮不大。主要是我國(guó)政府對(duì)失業(yè)人員的就業(yè)和生活狀況了解的不充分，所以無(wú)法有針對(duì)性的對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)去向指導(dǎo)、就業(yè)優(yōu)惠和其他就業(yè)服務(wù)，也不能加快失業(yè)人員再就業(yè)。
(三)完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的重要性和緊迫性
1、深化國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造好的外部環(huán)境 國(guó)有企業(yè)在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，處于十分重要的地位，同時(shí)國(guó)有企業(yè)改革的成敗決定著我國(guó)經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)穩(wěn)步的發(fā)展，所以我們把國(guó)有企業(yè)改革作為一項(xiàng)重要的任務(wù)來(lái)完成。在國(guó)有企業(yè)改革的過(guò)程中，一些經(jīng)濟(jì)體制不活的企業(yè)面臨經(jīng)營(yíng)困難、效率低下、富余人員較多。企業(yè)大量多余的人員的安置問(wèn)題成為國(guó)企改革的最大障礙。為了消除富余人員帶來(lái)的障礙，必須把這部分下崗職工納入到失業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)一體系中。因此，完善失業(yè)保險(xiǎn)制度為處于攻堅(jiān)階段的國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造了好的外部環(huán)境。
2、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)需要完善失業(yè)保險(xiǎn)制度 我國(guó)在上世紀(jì)70年代末，開(kāi)始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，在近30多年的發(fā)展過(guò)程中，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益完善。在經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)下，我國(guó)企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行下參與競(jìng)爭(zhēng)，必然導(dǎo)致優(yōu)勝劣汰，對(duì)于資源配置合理的企業(yè)能獲得較大的生存空間，而對(duì)于資源配置不合理的企業(yè)可能會(huì)破產(chǎn)從而導(dǎo)致工人失業(yè)，也可能會(huì)因?yàn)榘l(fā)展困難而裁員。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的過(guò)程中，因?yàn)橛懈?jìng)爭(zhēng)，所以勞動(dòng)者失業(yè)會(huì)頻繁的發(fā)生。為了更好的運(yùn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須要建立一個(gè)完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度來(lái)解決不斷發(fā)生的失業(yè)。因此，完善失業(yè)保險(xiǎn)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的迫切要求。
3、我國(guó)快速的城市化、工業(yè)化過(guò)程需要失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善。
我國(guó)在實(shí)現(xiàn)快速城市化、工業(yè)化的初期，當(dāng)時(shí)我國(guó)還處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，提供的就業(yè)崗位也迅速增加，使得大批的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得了良好的發(fā)展機(jī)遇，而我國(guó)的大型國(guó)有企業(yè)卻發(fā)展困難。隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織以來(lái)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展面臨許多瓶頸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供的崗位隨之減少，而國(guó)有大型企業(yè)卻逐步走出困境推動(dòng)了我國(guó)城市化和工業(yè)化的進(jìn)程。在國(guó)家高度重視城市化和工業(yè)化的背景下，由于只重視大中城市的工業(yè)化發(fā)展，忽略小城鎮(zhèn)的工業(yè)化，勢(shì)必為社會(huì)提供的就業(yè)崗位減少，同時(shí)大規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不能實(shí)現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)移，加之城市下崗職工和新生勞動(dòng)力的出現(xiàn)，城市各部門的失業(yè)人口增加，由此可見(jiàn)我國(guó)失業(yè)趨勢(shì)相當(dāng)顯現(xiàn)。面對(duì)如此嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)，除了在快速的城市化、工業(yè)化過(guò)程中最大程度的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移外，還需要努力擴(kuò)大城市勞動(dòng)力方面的需求。但是，僅僅靠解決就業(yè)問(wèn)題來(lái)緩解就業(yè)趨勢(shì)并不是唯一的途徑，加快建立和完善失業(yè)保險(xiǎn)制度也是一項(xiàng)重要舉措。
五、調(diào)研結(jié)論及建議
(一)借鑒國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)
1、理順失業(yè)保險(xiǎn)的管理體制
發(fā)達(dá)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)管理體制有多種形式，有美國(guó)、英國(guó)、日本等的政府直接管理形式；有德國(guó)、法國(guó)、意大利等的自治機(jī)構(gòu)管理形式；有瑞典、丹麥、芬蘭的工會(huì)管理形式。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，采用由勞動(dòng)者、企業(yè)、政府共同組成有關(guān)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行合作式的管理的自治管理機(jī)構(gòu)更符合中國(guó)的實(shí)際。這實(shí)質(zhì)上就要建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的具體經(jīng)辦失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的、非營(yíng)利性的、相對(duì)獨(dú)立的單位。現(xiàn)在全國(guó)建立起的失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就是這樣的一種組織，雖然是非營(yíng)利性的單位，但是在職責(zé)、業(yè)務(wù)等方面還很難獨(dú)立，在實(shí)際操作中還存在著體制不順等現(xiàn)象。理順失業(yè)保險(xiǎn)的管理體制、加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立性，顯然已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失業(yè)保險(xiǎn)制度過(guò)渡的一個(gè)突破口。
2、完善失業(yè)保險(xiǎn)金的支付制度
失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放不能單獨(dú)依靠失業(yè)來(lái)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)從隱性失業(yè)收入和領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格進(jìn)行審查來(lái)考慮。在失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放上，應(yīng)體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等，失業(yè)者享受的權(quán)利形式更多樣化，同時(shí)對(duì)履行義務(wù)不同的失業(yè)者給予不同的待遇。目前，雖然我國(guó)已經(jīng)建立了個(gè)人繳費(fèi)制度，但是我國(guó)實(shí)行的失業(yè)保險(xiǎn)金支付標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有跟工資聯(lián)系起來(lái)，在大部分地區(qū)都發(fā)放絕對(duì)平均的失業(yè)保險(xiǎn)金額。這樣的失業(yè)保險(xiǎn)金支付制度不僅損害了失業(yè)保險(xiǎn)的公平性原則，而且降低了人們就業(yè)的積極性。當(dāng)前世界上比較流行的失業(yè)保險(xiǎn)觀念，就是按照最低工資發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)，這種做法能優(yōu)先的體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的平等。如法國(guó)采取的“按工資的一定比例+定額給付”的做法，這種方式既體現(xiàn)了失業(yè)者個(gè)人原工資收入的差異，又照顧到了失業(yè)者之間的公平待遇。另外，在失業(yè)保險(xiǎn)金待遇的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查研究，制定出合理的支付標(biāo)準(zhǔn)，在條件允許的情況下，可以針對(duì)不同的繳費(fèi)情況實(shí)施不同的支付標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采取在初領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金時(shí)，待遇要高些，然后逐漸遞減的原則，逐步建立起與繳費(fèi)數(shù)量、繳費(fèi)的時(shí)間，多檔次的失業(yè)保險(xiǎn)支付制度。同時(shí)，對(duì)個(gè)人繳費(fèi)數(shù)量越多，可享受的失業(yè)保險(xiǎn)待遇越高。對(duì)實(shí)行多檔次的失業(yè)保險(xiǎn)支付制度應(yīng)建立一個(gè)最低的標(biāo)準(zhǔn)，以保證勞動(dòng)力市場(chǎng)的正常運(yùn)行。對(duì)于自謀職業(yè)者發(fā)放一次性失業(yè)保險(xiǎn)金，作為再就業(yè)的啟動(dòng)資金。
3、改變消極的救助為積極的就業(yè)保障
一個(gè)完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度除了具有為失業(yè)者提供基本生活保障的功能外，還具備幫助失業(yè)者再就業(yè)的功能。消極的救助是一種事后補(bǔ)償，不僅不能有效的防止失業(yè)而且還會(huì)使成本越來(lái)越高。因此，改變消極的失業(yè)救助為積極的創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，不僅使勞動(dòng)力市場(chǎng)更加活躍，而且能減少大量的失業(yè)人數(shù)。要完善積極的就業(yè)保障功能，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：第一，抑制解雇。通過(guò)增加雇主繳納失業(yè)保險(xiǎn)金和穩(wěn)定就業(yè)形勢(shì)來(lái)限制裁員。基于當(dāng)前的就業(yè)形勢(shì)，人力資源社會(huì)保障部目前“穩(wěn)定就業(yè)形勢(shì)”的政策著力點(diǎn)在于減輕企業(yè)的社保壓力，緩解參保企業(yè)困難、避免大規(guī)模集中失業(yè)的角度切入。如果失業(yè)保險(xiǎn)基金提供適當(dāng)?shù)脑梢詭椭髽I(yè)渡過(guò)難關(guān)，避免大規(guī)模裁員。第二，調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金中的用于職業(yè)培訓(xùn)的比例。通過(guò)對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行有效的職業(yè)培訓(xùn)，可以增加在社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)力。第三，調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)給付期的待遇。這種做法是鼓勵(lì)失業(yè)者更快就業(yè)，根據(jù)失業(yè)期限的長(zhǎng)短來(lái)確定給付額。第四，發(fā)揮職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的作用。通過(guò)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)這種渠道，為失業(yè)者提供及時(shí)的就業(yè)信息，促進(jìn)再就業(yè)。
4、加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)的法制建設(shè)
當(dāng)前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢的重要原因就是立法的滯后，因此我們應(yīng)加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)方面的法制建設(shè)。早在90年代我國(guó)已經(jīng)制定了《失業(yè)保險(xiǎn)條列》，但是這僅僅是一個(gè)行政法規(guī)，還沒(méi)有達(dá)到立法的高度，對(duì)挪用、侵占保險(xiǎn)金等違法行為，處罰力度不夠，所以應(yīng)加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)方面的法制建設(shè)。主要有三個(gè)方面：第一，盡快制定《失業(yè)保險(xiǎn)法》，確定失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象、失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集、失業(yè)保險(xiǎn)基金的領(lǐng)取等，從而提高失業(yè)保險(xiǎn)體制的運(yùn)行效率。第二，在’憲法中增加失業(yè)保險(xiǎn)方面的條款，來(lái)增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)法律方面的權(quán)威性。第三，明確有關(guān)法律責(zé)任，制定有關(guān)法律條款，發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)法律的真正威懾力。
5、開(kāi)征社會(huì)保障稅
19世紀(jì)末，德國(guó)首創(chuàng)社會(huì)保障稅以來(lái)對(duì)國(guó)際社會(huì)影響很大，國(guó)際社會(huì)進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐。社會(huì)保障稅是由稅務(wù)部門對(duì)所有納稅人征收的用于社會(huì)保障支出，并納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理的社會(huì)保障基金。因此可以通過(guò)開(kāi)征社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)工薪稅，為失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集擴(kuò)大征繳渠道并提供了穩(wěn)定的收入來(lái)源。這種稅制的納稅人主要是我國(guó)城鎮(zhèn)各類企業(yè)、機(jī)關(guān)、單位及其職工，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)把征稅范圍擴(kuò)大到農(nóng)村。稅率的制定應(yīng)考慮到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，又要考慮個(gè)人的財(cái)政負(fù)擔(dān)，目前暫行的是低稅率3％左右。失業(yè)保險(xiǎn)工薪稅的70％用于地方支出，30％歸中央用于平衡地區(qū)之間的差異。因?yàn)榇硕惖募{稅人為企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)，所以應(yīng)按屬地原則由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)按月征收，采用“個(gè)人自主申報(bào)”“源泉扣繳“相結(jié)合的辦法。開(kāi)征社會(huì)保障稅的主要作用有：第一，社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)工薪稅具有普遍性和強(qiáng)制性，將徹底改變自愿參保或動(dòng)員參保的做法，可以強(qiáng)制覆蓋全部企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)體戶及其職工個(gè)人以及其他納稅人。第二，社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)工薪稅作為中國(guó)政府財(cái)政收入主要來(lái)源的一部分，是國(guó)家用以加強(qiáng)宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展具有十分重要的影響。第三，社會(huì)保障稅作為稅制改革的重要內(nèi)容，對(duì)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控，深化改革，擴(kuò)大開(kāi)放，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展起到重要作用。
6、保險(xiǎn)基金不能過(guò)多依賴國(guó)家稅收
失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集是失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施的基礎(chǔ)，不同的行業(yè)，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也不一樣，所以我們應(yīng)根據(jù)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化來(lái)調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)基金的來(lái)源。我們不能過(guò)多的依賴國(guó)家的稅收，我們應(yīng)該想法來(lái)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌資渠道。這種區(qū)別性的政策不僅擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金的來(lái)源，還能夠?yàn)樵黾邮I(yè)保險(xiǎn)基金的積累創(chuàng)造條件。比如可以采用累進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率制，在保證基準(zhǔn)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的前提下，隨著收入水平的提高而提高失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率：對(duì)于失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大的行業(yè)制定相對(duì)較高的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，并考慮財(cái)政政策性的補(bǔ)貼等。(二)建設(shè)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度采取的措施
1、擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面
應(yīng)該最大限度地把社會(huì)成員納入到失業(yè)保險(xiǎn)的范疇中來(lái)。目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍大致應(yīng)包括如下幾類：～類是各類企業(yè)、事業(yè)單位及其職工，一類是城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶招用的雇工，再一類是民辦非企業(yè)單位及其職工，還有社會(huì)團(tuán)體及其專職人員等，對(duì)以上人員，應(yīng)該作出全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)定，將其全部納入失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍。雖然我國(guó)關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍比過(guò)去有所擴(kuò)大，但是并不包括農(nóng)民、城鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民合同制工人、國(guó)家公務(wù)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和國(guó)有企業(yè)的下崗職工。就目前來(lái)看，要擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，擴(kuò)大的重點(diǎn)：一是農(nóng)民合同制工人。在當(dāng)前金融危機(jī)的形勢(shì)下，農(nóng)民工將是當(dāng)前需要重點(diǎn)考慮納入失業(yè)保險(xiǎn)的群體，包括那些尚未參保的跨地區(qū)流動(dòng)的農(nóng)民工。對(duì)納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍的各類用人單位，其招用的農(nóng)民工，凡是與用人單位建立起穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，并簽訂勞動(dòng)合同的，都應(yīng)該隨所在單位職工一同加入失業(yè)保險(xiǎn)范圍。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，把農(nóng)民合同制工人納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍不僅符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，而且能更好的發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的作用。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。目前，全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工多。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工已不僅僅限于農(nóng)民，還包括許多城鎮(zhèn)勞動(dòng)者。在市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，失業(yè)同樣威脅著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。特別是對(duì)現(xiàn)在這些90后的新生代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民職工來(lái)說(shuō)，重新依賴土地維持生計(jì)并不現(xiàn)實(shí)。所以，有必要把失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。三是國(guó)有企業(yè)的“下崗職工”。“下崗職工“是我國(guó)失業(yè)人員中的特殊群體，雖然他們下崗了，但是或多或少的和原企業(yè)保持著關(guān)系，而原企業(yè)也不再為他們提供崗位。對(duì)于已經(jīng)失去了工作崗位的人來(lái)說(shuō)，下崗就意味著失業(yè)。所以，“下崗職工’’納入統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)范圍是失業(yè)保險(xiǎn)體制的進(jìn)一步完善。四是國(guó)家公務(wù)員。在公務(wù)員實(shí)行聘用制后，以前所謂的“鐵飯碗”也面臨失業(yè)問(wèn)題。公務(wù)員一旦失業(yè)，如果沒(méi)有參加失業(yè)保險(xiǎn)，基本生活就很難維持。因此，將公務(wù)員加入失業(yè)保險(xiǎn)的范圍是非常必要的。
2、加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
第三產(chǎn)業(yè)既包括高度社會(huì)化和現(xiàn)代化的資本密集和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，又包括分散的以手工操作為主的勞動(dòng)密集型服務(wù)業(yè)。從發(fā)達(dá)國(guó)家解決就業(yè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，第三產(chǎn)業(yè)占整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的份額比重較大，是最大的勞動(dòng)力就業(yè)渠道，但是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不充分，增長(zhǎng)較慢，第三產(chǎn)業(yè)占整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的份額較低。IB前來(lái)看，我國(guó)的許多個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非國(guó)有經(jīng)濟(jì)大部分都集中在第三產(chǎn)業(yè)，叉因?yàn)榈谌a(chǎn)業(yè)能夠吸引大量的勞動(dòng)力，是重要的就業(yè)渠道，所以，我國(guó)應(yīng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加大第三產(chǎn)業(yè)的份額，并在第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部強(qiáng)化技術(shù)、信息、密集型產(chǎn)業(yè)建設(shè)，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加大勞動(dòng)力的吸納率，從而來(lái)緩解我國(guó)失業(yè)的緊張狀況。
3、與社會(huì)救濟(jì)相結(jié)合來(lái)解決失業(yè)人員的生活保障問(wèn)題
任何國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)都不可能對(duì)所有的失業(yè)人員進(jìn)行全部的保障，建立和完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，目的在于最大限度地解決失業(yè)人員的基本生活問(wèn)題，縮短失業(yè)人員的待業(yè)時(shí)間，促進(jìn)再就業(yè)。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，由于在職職工的保險(xiǎn)年限、工齡、待業(yè)時(shí)問(wèn)等因素的影響，失業(yè)保險(xiǎn)金的支付往往無(wú)法惠及到所有的失業(yè)人員和失業(yè)人員的整個(gè)失業(yè)期限。因此，社會(huì)必須建立失業(yè)救濟(jì)制度來(lái)保障失業(yè)人員的基本生活，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，從而形成一套面向全體社會(huì)成員的制度化、規(guī)范化的社會(huì)救濟(jì)體系。只要社會(huì)成員因失業(yè)而陷入貧困或者達(dá)不到最低生活標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，就由社會(huì)救濟(jì)體系來(lái)提供救助。這樣也可以提高有限資金的使用效率。在目前我國(guó)保險(xiǎn)水平低下的情況下，失業(yè)保險(xiǎn)所發(fā)揮的作用還相當(dāng)有限，有相當(dāng)一部分人還沒(méi)有得到失業(yè)保險(xiǎn)金，所以在積極推進(jìn)和擴(kuò)展失業(yè)保險(xiǎn)的同時(shí)，很有必要建立失業(yè)的社會(huì)化的救助體系，以補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)的不足。另外，在與社會(huì)救濟(jì)相結(jié)合來(lái)解決社會(huì)失業(yè)人員家庭生活水平的同時(shí)還應(yīng)強(qiáng)化其自我的保障意識(shí)，弱化失業(yè)者對(duì)政府和社會(huì)的過(guò)分依賴。
4、完善積極的就業(yè)政策體系 首先，是國(guó)家要實(shí)行積極的財(cái)政政策和貨幣政策來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。財(cái)政政策要突出實(shí)施重點(diǎn)。貨幣政策要保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，增強(qiáng)針對(duì)性和靈活性。要密切跟蹤國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，把握好貨幣信貸增長(zhǎng)速度，加大信貸政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)、就業(yè)等方面的支持，有效緩解小企業(yè)融資難問(wèn)題，保證重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目貸款需要，嚴(yán)格控制對(duì)高耗能、高排放行業(yè)和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的貸款，著力提高信貸質(zhì)量和效益。要積極擴(kuò)大直接融資，引導(dǎo)和規(guī)范資本市場(chǎng)健康發(fā)展。其次，要堅(jiān)持和完善更加積極的就業(yè)政策，努力擴(kuò)大就業(yè)。引導(dǎo)和促進(jìn)勞動(dòng)密集型企業(yè)、中小企業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、各種服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。積極鼓勵(lì)和支持勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)。如“2008年底我國(guó)政府的4萬(wàn)億元人民幣投機(jī)計(jì)劃和公布的十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃也將創(chuàng)造一大批就業(yè)崗位。另外交通運(yùn)輸部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)關(guān)昌余透露，高速公路每?jī)|元人民幣投入，就可創(chuàng)造直接就業(yè)崗位1800個(gè)，間接就業(yè)崗位2100個(gè)。鐵道部發(fā)展計(jì)劃司司長(zhǎng)楊忠民表示，2009年的6000億元基建投資規(guī)模，可創(chuàng)造600萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位”①。再次，各級(jí)政府要加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)和公共就業(yè)服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)就業(yè)困難人員和零就業(yè)家庭的就業(yè)援助，鼓勵(lì)有實(shí)力的大企業(yè)創(chuàng)造更多智力密集型就業(yè)機(jī)會(huì)。最后，由社會(huì)保險(xiǎn)基金提供工資補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和公益性崗位補(bǔ)助等。由于受金融危機(jī)的影響，政府從原來(lái)保證失業(yè)人員最低生活的做法，變?yōu)閹椭诼毴藛T降低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)他們的勞動(dòng)權(quán)利。主要包括暫緩困難企業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)的補(bǔ)助、鼓勵(lì)減產(chǎn)企業(yè)增加崗位輪換以代替裁員，而由社會(huì)保險(xiǎn)基金提供工資補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和公益性崗位補(bǔ)助等。
5、就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)應(yīng)由政府主導(dǎo)和整個(gè)社會(huì)參與 就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)應(yīng)由政府發(fā)揮其主導(dǎo)作用，并由政府承擔(dān)法律責(zé)任、制度的設(shè)計(jì)和規(guī)范責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和實(shí)施責(zé)任。政府的職責(zé)在于公布基本的就業(yè)信息、指導(dǎo)就業(yè)政策以及規(guī)范就業(yè)過(guò)程中勞資雙方的義務(wù)和責(zé)任。同時(shí)，要依靠整個(gè)社會(huì)的參與。通過(guò)職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等重要手段，來(lái)促進(jìn)就業(yè)。職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)要以現(xiàn)有的社團(tuán)組織和有關(guān)的事業(yè)單位為基礎(chǔ)，通過(guò)政府政策的支持及其提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)援助，扶持、培訓(xùn)非營(yíng)利的公益性職業(yè)介紹及職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并隨之成為職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)的主要力量。由于非營(yíng)利性組織和政府的合作關(guān)系在我國(guó)還處于萌芽狀態(tài)，因此應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范其組織建設(shè)，拓展非營(yíng)利組織在失業(yè)保障領(lǐng)域的作用。
6、建立失業(yè)預(yù)警和失業(yè)保險(xiǎn)金監(jiān)測(cè)制度
以控制失業(yè)率為目標(biāo)，以控制失業(yè)調(diào)控為手段，全面建立失業(yè)統(tǒng)計(jì)、分析和決策系統(tǒng)的失業(yè)預(yù)警制度，為國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控政策和積極再就業(yè)政策及其貫徹落實(shí)情況提供依據(jù)。同時(shí)，建立勞動(dòng)、財(cái)政、銀行三家相互監(jiān)督的制約機(jī)制，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由勞動(dòng)保障行政部門設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，存入財(cái)政部門在國(guó)有商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，由財(cái)政部依法進(jìn)行監(jiān)督。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為失業(yè)人員開(kāi)具領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的單證，失業(yè)人員憑單證到指定銀行領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。這樣的失業(yè)保險(xiǎn)金監(jiān)測(cè)機(jī)制增強(qiáng)了監(jiān)管的有效性，能夠在一定程度上保證失業(yè)保險(xiǎn)基金的有效使用，而且，在防止基金流失、保證失業(yè)保險(xiǎn)基金的安全方面，也能起到相當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)作用。
7、進(jìn)一步使失業(yè)保險(xiǎn)政策制度化
我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)工作主要靠政策來(lái)推行。失業(yè)保險(xiǎn)制度作為強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)體系的重要組成部分，理應(yīng)建立在法制的基礎(chǔ)上，而目前我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)法制建設(shè)還不完善，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。眾所周知，日本的重新發(fā)展離不開(kāi)現(xiàn)代化的法制建設(shè)。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，有《雇傭保險(xiǎn)法》作為基本法，有《雇傭?qū)Σ叻ā纷鳛橹笇?dǎo)法，有《職業(yè)安定法》等作為配套的法律，由此可見(jiàn)，日本的失業(yè)保險(xiǎn)立法非常完善。相比之下，我們不僅沒(méi)有相對(duì)完善的立法體系，而且無(wú)論是1993年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，還是1999年初國(guó)務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》以及《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》都是以國(guó)務(wù)院頒布的條例形式出臺(tái)的、非國(guó)家最高形式的行政法規(guī)。雖然這些法規(guī)對(duì)于建立失業(yè)保險(xiǎn)制度和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的作用，但是由于缺少必要的法律手段，沒(méi)有完善的法律作為支撐，表現(xiàn)出來(lái)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收繳難、救濟(jì)金發(fā)放不合理等問(wèn)題，使得我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度的形成和完善舉步維艱。失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平衡運(yùn)行，僅僅依靠行政部門的行政法規(guī)，很難維護(hù)強(qiáng)制性，必須正式立法，體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的法律規(guī)定性。當(dāng)前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后的原因就是立法的滯后。而立法的滯后，也就是立法資金落實(shí)的滯后。因此，我們應(yīng)進(jìn)一步使失業(yè)保險(xiǎn)政策法制化，通過(guò)《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)合同法》、《社會(huì)保障法》來(lái)保障公民的就業(yè)權(quán)利，加快失業(yè)保險(xiǎn)的步伐。首先，盡快在憲法中增補(bǔ)《失業(yè)保險(xiǎn)法》方面的條款。其次，盡快制定《失業(yè)保險(xiǎn)法》，明確失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象、失業(yè)保險(xiǎn)金的籌集和領(lǐng)取、保險(xiǎn)金的管理體制等。最后，明確和制定有關(guān)法律責(zé)任和處罰條款，以提高失業(yè)保險(xiǎn)法的威懾力。參考文獻(xiàn) l、陳姣娥，“政府一社會(huì)合作型”失業(yè)保障體系探究[J]，經(jīng)濟(jì)與管理，2005(11)；
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第四篇：我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度問(wèn)題文獻(xiàn)綜述
淺析我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度問(wèn)題
摘 要：失業(yè)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的必然產(chǎn)物，但它的存在又嚴(yán)重地影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此，建立和完善失業(yè)保險(xiǎn)制度是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證。當(dāng)前我國(guó)面臨著嚴(yán)重的失業(yè)問(wèn)題，因而如何進(jìn)一步創(chuàng)新、完善現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度，全面發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的作用，就是當(dāng)前必須立即解決的一項(xiàng)重要問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出其中存在的問(wèn)題，并提出完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的建議。
關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn)；促進(jìn)就業(yè)；建議對(duì)策
一、前言
失業(yè)保險(xiǎn)是指國(guó)家通過(guò)立法強(qiáng)制實(shí)行的，由社會(huì)集中建立基金，對(duì)因失業(yè)而暫時(shí)中斷生活來(lái)源的勞動(dòng)者提供物質(zhì)幫助的制度。它是社會(huì)保障體系的重要組成部分，是社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目之一。社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫安置和國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)等。普遍性、強(qiáng)制性和互濟(jì)性是失業(yè)保險(xiǎn)的主要特征。建立健全完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度不僅是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，而且對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，共建和諧社會(huì)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，起著重要作用。為了更好的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們應(yīng)采取相關(guān)的措施解決目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度中存在的問(wèn)題。
二、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀
1、保障的范圍
1986年，配合勞動(dòng)合同制的實(shí)行和企業(yè)破產(chǎn)法的實(shí)施，我國(guó)頒布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。它只適用于職工中很小的一部分，僅限于國(guó)有企業(yè)四類人員。1993年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，對(duì)《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》進(jìn)行了調(diào)整，將保障對(duì)象擴(kuò)大到國(guó)有企業(yè)的7類9種人員，并規(guī)定企業(yè)化管理的事業(yè)單位也應(yīng)依照?qǐng)?zhí)行。1999年新的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》正式出臺(tái)，將各類城鎮(zhèn)企、事業(yè)單位的職工都納入到失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍中來(lái)。這里的城鎮(zhèn)企業(yè)包括國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)、城鎮(zhèn)其他企業(yè)。到2010年12月底，全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)11645萬(wàn)人，比上年底增加458萬(wàn)人。”
2、享受保障的條件
按照《條例》規(guī)定，失業(yè)人員必須具備下列條件方可享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇:按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已按規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年；非因本人意愿中斷就業(yè)的；已經(jīng)辦理失業(yè)登記，并有求職要求。其中特別規(guī)定辦理失業(yè)登記是失業(yè)人員申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金的必經(jīng)程序。在認(rèn)定失業(yè)人員是否有求職要求時(shí)，應(yīng)以其是否在職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)登記求職，并參加求職活動(dòng)為標(biāo)志。
3、保障的水平
我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的給付水平也經(jīng)歷了一個(gè)變化的過(guò)程：1986年的“暫行規(guī)定”中還稱之為“待業(yè)救濟(jì)金”，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的50%一75%發(fā)放；1993年將“待業(yè)救濟(jì)金”的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)改為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)救濟(jì)金的120%一150%。1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》將失業(yè)保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)與最低工資和城鎮(zhèn)居民最低生活保障掛鉤，規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)金要低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY，高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障。
4、保障的內(nèi)容
根據(jù)《條例》的規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)必須首先用于保障失業(yè)人員基本生活的支出，包括支付失業(yè)保險(xiǎn)金，支付領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金；失業(yè)保險(xiǎn)基金在保障失業(yè)人員的基本生活的同時(shí)，可部分用于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹費(fèi)用補(bǔ)貼。
5、保障金的來(lái)源
我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的籌資來(lái)源經(jīng)歷了一個(gè)從企業(yè)繳費(fèi)到用人單位和職工個(gè)人共同繳費(fèi)的歷程。1986年的制度規(guī)定:企業(yè)按全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1%繳納保險(xiǎn)費(fèi)；到1993年則改為企業(yè)按全部職工工資總額的0.6%一1%繳納保險(xiǎn)費(fèi)。到了最新的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中，規(guī)定城鎮(zhèn)企事業(yè)單位按本單位工資總額的2%繳納保險(xiǎn)費(fèi)，職工按本人工資的1%繳納保險(xiǎn)費(fèi)。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金收入1524億元。
6、保障基金的管理
失業(yè)保險(xiǎn)基金是失業(yè)保險(xiǎn)正常發(fā)揮作用的重要物質(zhì)保證，為保證失業(yè)保險(xiǎn)基金的安全與完整，《條例》規(guī)定，嚴(yán)格建立勞動(dòng)、財(cái)政、銀行三家相互監(jiān)督制約的機(jī)制，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由勞動(dòng)保障行政部門設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，存入財(cái)政部門在國(guó)有商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，失業(yè)保險(xiǎn)基金要專款專用，不得挪作他用，不得用于平衡財(cái)政收支。
三、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題
1、失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍過(guò)窄
李曉娟[1]認(rèn)為我國(guó)制度關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，盡管比過(guò)去有所擴(kuò)大，但按我國(guó)規(guī)定，失業(yè)保障對(duì)象僅為城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職工，私營(yíng)和三資企業(yè)還未完全納入。在農(nóng)村除少數(shù)合同制工人享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇外，大量農(nóng)民工被排斥在正式的失業(yè)保險(xiǎn)制度之外。失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍仍然過(guò)窄，不能體現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)性特點(diǎn)，也無(wú)益于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)階段非公有制經(jīng)濟(jì)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，已經(jīng)成為吸納就業(yè)的主要渠道。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況下，他們也面臨著失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，如果不將他們納入到失業(yè)保險(xiǎn)范圍，這些職工失業(yè)后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍之內(nèi)。
2、失業(yè)保險(xiǎn)制度立法不健全、立法層次低
經(jīng)歷了四十年的時(shí)間的發(fā)展，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)從無(wú)到有、從不規(guī)范到相對(duì)規(guī)范，確實(shí)起到了“安全網(wǎng)”的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展面臨著更為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，存在著更多的問(wèn)題。
首先，失業(yè)保險(xiǎn)范圍不能進(jìn)一步地適應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的范圍是城鎮(zhèn)勞動(dòng)者，而且《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二條三款明確規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)是指國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)等，而且第6條規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)招用的農(nóng)民工不繳納保險(xiǎn)費(fèi)。可見(jiàn)我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的適用范圍并非擴(kuò)充到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，城市農(nóng)民打工族，與此同時(shí)，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的適用范圍也未擴(kuò)充大批“下崗”職工。
其次，我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》14條對(duì)就業(yè)期、參保期、非自愿就業(yè)，就業(yè)部門等級(jí)、就業(yè)愿望都做了規(guī)定，唯獨(dú)對(duì)法定勞動(dòng)年齡和勞動(dòng)能力未作要求，這就導(dǎo)致了符合其他條件但未滿16歲的失業(yè)者享受到待遇，這一方面與我國(guó)《勞動(dòng)法》第15條相沖突，另一方面也違背了法的公平精神，造成了我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金的流失。
第三，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)立法不合理，層次比較低，缺乏相應(yīng)的法律效力和法律責(zé)任。《條例》僅僅是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，還沒(méi)有上升到全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)的高度。[2]
3、失業(yè)保險(xiǎn)資金籌措渠道少，保險(xiǎn)資金嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)未達(dá)到應(yīng)有的保障效果
根據(jù)我國(guó)的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第6條和第21條的規(guī)定，現(xiàn)行的事業(yè)保險(xiǎn)制度是企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)，國(guó)家財(cái)政在特殊情況下提供補(bǔ)貼。但中小型企業(yè)由于資金短缺、運(yùn)營(yíng)困難或投資運(yùn)作時(shí)間短等原因，怠于繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；運(yùn)營(yíng)效益好的大企業(yè)也抱著這是“劫富濟(jì)貧”的心理不積極主動(dòng)的幫員工繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；因受宣傳力度不夠、失業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)不明顯等因素的影響，有些勞動(dòng)者只好權(quán)衡利弊，先顧及眼前利益，不愿為將來(lái)不確定的風(fēng)險(xiǎn)投資買單。社會(huì)保險(xiǎn)的普遍性不僅要求覆蓋面大，而且要求資金來(lái)源渠道多。由于資金來(lái)源狹窄，救濟(jì)也就只能是低水平的，再加上一些地方基金監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致一些地方失業(yè)保險(xiǎn)基金管理不善，出現(xiàn)挪用失業(yè)保險(xiǎn)基金等嚴(yán)重問(wèn)題。[3]
4、失業(yè)保險(xiǎn)的再就業(yè)功能和預(yù)防失業(yè)功能薄弱
胡長(zhǎng)靜[4]指出失業(yè)保險(xiǎn)包括三方面的功能：其一，為失業(yè)者提供失業(yè)保障功能，維護(hù)其在失業(yè)過(guò)程中的基本生活水平；其二，促進(jìn)再就業(yè)功能。而我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的促進(jìn)再就業(yè)功能還未能很好的發(fā)掘，近年來(lái)，我國(guó)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的再就業(yè)功能雖日益重視起來(lái)，但是目前再就業(yè)功能的發(fā)展還不盡人意，失業(yè)保險(xiǎn)基金中用于再就業(yè)的資金仍然有限，具體的比例還沒(méi)有確定；其三，預(yù)防失業(yè)功能。預(yù)防失業(yè)功能相對(duì)于前兩個(gè)功能來(lái)說(shuō)，這個(gè)功能長(zhǎng)期不被重視，目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金中還沒(méi)有預(yù)防失業(yè)方面的專項(xiàng)基金，也沒(méi)有相關(guān)的預(yù)防失業(yè)政策措施出臺(tái)。2008年金融海嘯席卷全世界，我國(guó)由于預(yù)防失業(yè)政策措施缺位導(dǎo)致大量企業(yè)破產(chǎn)，從業(yè)人員失業(yè)，這說(shuō)明預(yù)防失業(yè)這一功能也不容忽視，其在事前更能化解失業(yè)的危害。
四、完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的對(duì)策
1、進(jìn)一步拓寬失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍
失業(yè)保險(xiǎn)條例的基本原則是將所有具有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、依靠工資收入的勞動(dòng)者都納入覆蓋范圍。制度發(fā)展方向可依據(jù)公民的個(gè)人依法所得收入及同行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)界定失業(yè)保險(xiǎn)的投保標(biāo)準(zhǔn)，避免由于工資和失業(yè)概念的格式化而造成的個(gè)體工商戶、農(nóng)民工等特殊群體的漏保現(xiàn)象。[5]
2、加強(qiáng)立法、執(zhí)法等法制建設(shè)
一方面加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)立法，增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施的規(guī)范性和權(quán)威性。在依法治國(guó)的時(shí)代，加強(qiáng)立法是解決問(wèn)題的根本制度保障。目前，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度還沒(méi)有專門的法律。雖然國(guó)務(wù)院制定了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，但它僅僅是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，還沒(méi)有上升到全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)的高度，它僅僅是一個(gè)失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施規(guī)范，這無(wú)疑影響它的法律效力。
另一方面執(zhí)法人員在執(zhí)行時(shí)要嚴(yán)格審查資格條件，同時(shí)建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象是失業(yè)者，但它的目的是在于通過(guò)保障失業(yè)人員基本生活促進(jìn)再就業(yè)，因而同其他社會(huì)保險(xiǎn)相比資格條件嚴(yán)格。
3、認(rèn)真做好失業(yè)保險(xiǎn)基金監(jiān)管和失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)
事關(guān)失業(yè)者生計(jì)的失業(yè)保險(xiǎn)基金必須在適用上做到恰到好處，把好鋼用在刀刃上。做好失業(yè)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管，一方面，要完善失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支規(guī)章制度，切實(shí)加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的日常監(jiān)管，強(qiáng)化內(nèi)部控制，嚴(yán)格支出使用程序，確保基金絕對(duì)安全；另一方面，失業(yè)保險(xiǎn)基金管理部門必須如實(shí)做好基金使用賬單，定期向社會(huì)公開(kāi)基金使用情況，接受全社會(huì)的監(jiān)督。企業(yè)、個(gè)人也可以再符合條件并提出申請(qǐng)的情況下查詢就業(yè)保險(xiǎn)基金的明細(xì)賬簿，防止基金濫用。于此同時(shí)，為了準(zhǔn)確判斷就業(yè)形勢(shì)，了解失業(yè)動(dòng)態(tài)，國(guó)家進(jìn)行失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)指導(dǎo)、各地積極配合做好失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作也能有效促進(jìn)就業(yè)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)推進(jìn)。
4、重視失業(yè)保險(xiǎn)的再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能
失業(yè)保險(xiǎn)基金在用于失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放中，應(yīng)堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)相聯(lián)系原則，只對(duì)繳費(fèi)者發(fā)放，但在再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能上可以擴(kuò)大范圍至所有需要找工作的勞動(dòng)者。因此，我國(guó)應(yīng)該在失業(yè)保險(xiǎn)基金中列出用于再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的專項(xiàng)資金，以促進(jìn)再就業(yè)，緩解我國(guó)失業(yè)壓力，同時(shí)從根源處盡量預(yù)防控制失業(yè)現(xiàn)象的發(fā)生。例如再就業(yè)方面我國(guó)可以積極開(kāi)展再就業(yè)培訓(xùn)，開(kāi)專場(chǎng)招聘會(huì)，為失業(yè)者提供工作崗位等。預(yù)防失業(yè)方面可以從以下方面著手，例如當(dāng)企業(yè)效益低下的時(shí)候，可以針對(duì)企業(yè)推出工資性補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼等，以提供創(chuàng)新技術(shù)、管理水平等改善企業(yè)效益。針對(duì)大學(xué)生就業(yè)難，大學(xué)生畢業(yè)即將失業(yè)這一問(wèn)題，可以由通過(guò)預(yù)防失業(yè)專項(xiàng)基金，提供大學(xué)生實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，使大學(xué)生在學(xué)校期間能夠很好的了解就業(yè)市場(chǎng)所需，查漏補(bǔ)缺，從而從根源處預(yù)防失業(yè)的發(fā)生。
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第五篇：中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度
中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度
（1）中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程
①第一階段，失業(yè)保險(xiǎn)制度初建期（1986～1992）
a．新中國(guó)建立初期，為解決舊中國(guó)遺留下來(lái)的失業(yè)問(wèn)題，1950年我國(guó)政務(wù)院頒布了《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的暫行辦法》；
b．1957年我國(guó)就宣布消滅了失業(yè)，失去了建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)和要求； c．1986年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，標(biāo)志著對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)體制所形成的行政配置勞動(dòng)力和終身就業(yè)制度的變革。勞動(dòng)用工制度的改革意味著失業(yè)問(wèn)題將出現(xiàn)在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活中；
d．為適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革的需要，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，標(biāo)志著我國(guó)建立失業(yè)保險(xiǎn)制度工作的開(kāi)始。
②第二階段，失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展期（1993～1998）
1993年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，與1986年《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》相比較，在制度規(guī)定和具體的實(shí)施措施上均有了較大的進(jìn)步。
a．實(shí)施范圍擴(kuò)大了，由1986年的4類職工擴(kuò)大到1993年的7類職工作為待業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施對(duì)象；
b．企業(yè)繳納失業(yè)保險(xiǎn)金的基數(shù)不同
由1986年的按企業(yè)全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資的1%繳納保險(xiǎn)費(fèi)，改為按企業(yè)全部職工工資總額的0.6%～1%繳納，從而保證了保險(xiǎn)基金的來(lái)源。
c．失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不同
1993年失業(yè)保險(xiǎn)金的支出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為相當(dāng)于當(dāng)?shù)孛裾块T規(guī)定的社會(huì)救濟(jì)金額的120%～150%。這符合失業(yè)保險(xiǎn)金應(yīng)該高于社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際慣例。
d．失業(yè)保險(xiǎn)金的統(tǒng)籌層次有所不同
1993年的《規(guī)定》中提出待業(yè)保險(xiǎn)基金可以實(shí)行市、縣統(tǒng)籌，省、市、自治區(qū)可以集中部分待業(yè)保險(xiǎn)基金調(diào)劑使用，直轄市可以根據(jù)需要統(tǒng)籌使用全部或部分待業(yè)保險(xiǎn)基金。
e．管理機(jī)構(gòu)的不同
1993年的《規(guī)定》確定了失業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)為地方待業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。雖然仍隸屬于勞動(dòng)行政主管部門，但已有失業(yè)保險(xiǎn)管理事務(wù)社會(huì)化的跡象。
③第三階段，失業(yè)保險(xiǎn)制度完善期（1999年以來(lái)）
1999年1月，國(guó)務(wù)院頒布了我國(guó)第一部《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，在1993年《規(guī)定》的基礎(chǔ)上，對(duì)原制度框架的若干重要方面作了大量修正，表現(xiàn)在：
a．將保險(xiǎn)制度正式稱為“失業(yè)保險(xiǎn)”。對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)待遇的定義，也由1986年開(kāi)始一直沿用的“待業(yè)救濟(jì)金”正式改為“失業(yè)保險(xiǎn)金”；
b．?dāng)U大了失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面；
c．?dāng)U大了資金來(lái)源渠道，提高了繳費(fèi)比例和統(tǒng)籌層次； d．把農(nóng)民合同工納入了失業(yè)保險(xiǎn)體系中；
e．新頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該為低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，并由省、自治區(qū)、直轄市人民政府具體規(guī)定；
f．《失業(yè)保險(xiǎn)條例》還包括了監(jiān)督、罰則等內(nèi)容。（2）中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容 ①失業(yè)保險(xiǎn)的范圍
目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍已包括所有的城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位的職工。這里所指的城鎮(zhèn)企業(yè)是指國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)。
②失業(yè)保險(xiǎn)的資金來(lái)源
主要有4方面的來(lái)源：城鎮(zhèn)企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)基金的利息、財(cái)政補(bǔ)貼、依法納入失業(yè)保險(xiǎn)基金的其他資金等。
③享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的條件
《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，同時(shí)符合下列條件的失業(yè)人員，可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金：按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年的；非因本人意愿中斷就業(yè)的；已辦理失業(yè)登記并有求職要求的。
④保險(xiǎn)金的領(lǐng)取期限
失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取期限為：失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿1年不足5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為12個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿5年不足10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為24個(gè)月。重新就業(yè)后，再次失業(yè)的，繳費(fèi)時(shí)間重新計(jì)算，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限合并計(jì)算，但最長(zhǎng)不得超過(guò)24個(gè)月。
⑤失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)
失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。
⑥失業(yè)保險(xiǎn)金支付項(xiàng)目
失業(yè)保險(xiǎn)金的支付項(xiàng)目有失業(yè)保險(xiǎn)金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期限內(nèi)死亡失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補(bǔ)貼、國(guó)務(wù)院規(guī)定或批準(zhǔn)的與失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的其他費(fèi)用等。
⑦失業(yè)保險(xiǎn)待遇的停止發(fā)放
失業(yè)職工有下列情況之一的，失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將停止發(fā)給其失業(yè)保險(xiǎn)金及其他費(fèi)用：重新就業(yè)的；應(yīng)征服兵役的；移居境外的；享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的；被判刑收監(jiān)執(zhí)行或者被勞教的；無(wú)正當(dāng)理由，拒不接受當(dāng)?shù)厝嗣裾付ǖ牟块T或機(jī)構(gòu)介紹的工作；有法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形的。
⑧失業(yè)保險(xiǎn)的管理
國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門主管全國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)工作，縣級(jí)以上地方政府勞動(dòng)保障行政部門主管本行政區(qū)內(nèi)的失業(yè)保險(xiǎn)工作，失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體承辦失業(yè)保險(xiǎn)工作。
（3）中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革和發(fā)展 ①目前的失業(yè)保險(xiǎn)制度的局限性
a．失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定中對(duì)失業(yè)概念的界定過(guò)于狹窄，基本上不包括城鎮(zhèn)下崗職工、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、新增勞動(dòng)力人口、失業(yè)而未登記者等等，因此失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面比較狹窄；
b．失業(yè)保險(xiǎn)基金來(lái)源渠道單
一、金額偏少、保障水平低； c．失業(yè)保險(xiǎn)基金的管理缺乏有效監(jiān)督機(jī)制；
d．失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于保障和促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)的功能發(fā)揮不明顯； ②我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的改進(jìn)措施
a．樹(shù)立全民的失業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)，提高全民參加失業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任意識(shí)和權(quán)利意識(shí)；提高失業(yè)保險(xiǎn)的普遍性和覆蓋面；
b．失業(yè)保險(xiǎn)基金要多渠道籌集，加強(qiáng)管理監(jiān)督，合理有效使用； c．要堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先和就業(yè)保障的取向；
d．要明確政府在促進(jìn)就業(yè)中的責(zé)任，主要可以通過(guò)突出就業(yè)導(dǎo)向、完善培訓(xùn)體系、建設(shè)就業(yè)信息網(wǎng)、合理擴(kuò)大適用范圍等措施，使失業(yè)者獲得政府支持下就業(yè)保障，實(shí)現(xiàn)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的與世界的接軌。
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