第一篇：我國的養老保險制度的演進與發展

我國的養老保險制度起步于20世紀50年代初，最開始保障對象是城鎮機關、事業單位和企業的職工，主要是由國家規定統一的基本保險待遇，各單位和企業支付養老費用，這實際上是一種享受對象經限定的由國家統一管理并保證養老金發放的養老保險體系。在文革期間，工會組織被取消，養老保險制度建設處于停滯、倒退的狀態。國家不再統一籌集養老保險基金每個企業按自己的養老金負擔籌集費用，養老保險制度也喪失了期應有的在不同地區和企業之間再分配的功能。從20世紀80年代期起，為適應社會主義市場經濟體制和生產力發展水平要求，我國對企業職工養老保險制度進行了一系列的改革。我國社會保障制度的改革和發展歷程可以分為四個階段：第一個階段是1978~1991年的恢復性改革階段，第二個階段是：1991~2000年的探索性改革階段，第三個階段是2000~2006年的“做實”試點階段，第四個階段是2006年十六屆六中全會提出基本建立“覆蓋城鄉居民的社會保障體系”的“全覆蓋”階段。中國的養老保險制度是在50年代開始摸索著建立的，雖然是不完善的，但已養老保險制度的雛形。經過的文化大革命的破壞，中國剛剛出現的養老保險被扼殺在搖籃中。1978年以前我國社會保障制度的典型特征是“企業保險”，而1978~1991年這一階段主要是維持、鞏固和完善這種制度模式，因此這一階段的主要目的還是為了解決歷史遺留問題和恢復被“文化大革命”破壞的養老保障制度。與此同時，這一階段的一些改革措施也積極促進了“企業保險”向“社會保險”的轉變。例如，從1984年開始，中國開始嘗試養老保險費用的社會統籌，其目的是“還原”社會養老保險的基本職能。并在多地區試行退休人員退休費社會籌集。在統籌方面，自1986年起首先實現了全國縣、市一級的養老保險費社會統籌，進而又推進省一級的統籌工作。

二、1991~2000年探索性改革階段

1991~2000年這10年是中國社會保障制度的探索性改革階段，也是我國社會保障制度框架形成的重要時期。

第一，1991年6月，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，開始嘗試性的社會養老保險結構的改革實踐。在養老保險的籌資方面，確定社會養老保險費用由國家、企業和職工三方共同籌資，職工個人按本人工資的3%繳納養老保險費。在制度結構上，確定探索建立國家基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保險體系。中共中央十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》正式決定實行社會統籌和個人賬戶相結合的社會保險制度，其中，一個最重大的突破是關于個人賬戶的設置；“社會統籌和個人賬戶相結合”實際上就是社會統籌和積累制的結合1995年3月，國務院發布的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》具體確定“社會統籌與個人賬戶相結合”的實施方案，確定“統賬結合”是中國城鎮企業職工基本養老保險制度改革的方向。提出到20世紀末，基本建立適應社會主義市場經濟體制要求，適

用于城鎮各類企業職工和個體勞動者，資本來源多渠道，保障方式多層次，社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應，管理服務社會化的養老保險體系。1997年7月國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，為解決養老保險制度多種方案并存的破碎局面，采取了以下果斷的措施：（1）在養老保險費的籌集方面，按職工工資的11%建立養老保險個人賬戶，其中個人繳費最終上升到8%，企業繳費劃入的部分最終降低到3%；

（2）在企業繳費的控制方面，企業繳費（含劃入個人賬戶部分）的費率以不得超過工資總額的20%；（3）養老金的構成由基礎養老金和個人賬戶兩部分組成。（4）將11個行業統籌劃歸地方社會保險機構管理。5）為了加速養老保險制度改革，國務院還決定在行業統籌移交地方統一管理的同時，加大推進省級養老保險統籌的力度，確立了基本養老保險基金省級調劑金制度的推進計劃。確定到2000年，在省、自治區、直轄市范圍內，要基本實現統一企業繳納基本養老保險費比例，統一管理和調度使用基本養老保險基金，對社會保險經辦機構實行省級垂直

三、2000~2006年“做實”試點階段

由于“社會統籌和個人賬戶相結合”的制度模型的弊端，造成統籌賬戶存在巨大的支付缺口，歌地社保部門均調用個人賬戶資金用于當期支付，個人賬戶有名無實，長年“空轉”。

2000年，國務院決定選擇遼寧省進行完善城鎮社會保障體系試點，頒布了《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》，決定從2001年7月開始在遼寧省進行完善城鎮社會保障體系試點工作。試點的內容主要有兩個方面：第一，將個人賬戶的規模從11%降到8%；第二，逐漸將個人賬戶由個人全部“做實”，到2003年11月底，全省參加企業基本社會養老保險人數687萬人，累計征收做實個人賬戶資金83.6億元，個人賬戶計清率為99.9% 2003年，黨中央、國務院決定，在黑龍江和吉林兩省進行擴大完善城鎮社會保障體系試點工作，提出在總結遼寧省試點經驗的基礎上，通過兩省的試點，為完善我國城鎮社會保障體系進一步積累經驗。2005年12月，國務院發布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，從2006年起又將試點改革擴大到除東三省之外的八個省、區、市，包括天津、上海、山東、山西、湖北、湖南、河南和新疆。

四、2006年至今“全覆蓋”改革階段

2006年中共十六屆六中全會從構建社會主義和諧社會的戰略高度，明確提出到2020年建立覆蓋全民的社會保障體系。2007年中共十七大報告再次提出加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。這標志著中國社會保障制度建設進入了一個新的歷史階段。到2020年，中國政府要在一個十幾億人口的大國做到全民保障。這不僅是中國人民的福音，也是對世界養老保障制度的一個重大貢獻。同時，這個任務也是十分艱巨的，需要更多的智慧和付出更多的努力。

第二篇：第三章 我國養老保險制度的改革與發展

第三章 我國養老保險制度的改革與發展

一、城鎮企業職工基本養老保險

?第一部分是企業職工基本養老發展及其改革的歷史沿革 ?第二部分是城鎮企業職工養老保險主要政策規定和待遇計發 ?第三部分是養老保險面臨的形式、主要問題和原因 ?第四部分是養老保險的主要任務和措施 ? 相關的幾個概念

?

一、企業職工基本養老保險 ?

二、養老金替代率 ?

三、養老保險贍養率

企業職工基本養老保險:是通過國家立法、政府強制組織實施，用人單位和勞動者必須參加的一項社會保障制度。勞動者就業期間，用人單位和個人履行繳費義務，在勞動者符合法定退休條件退休后，由社會保險經辦機構向勞動者支付基本養老待遇，并根據在崗職工收入增長情況建立基本養老金正常調整機制，適時提高退休人員基本養老金待遇，分享社會經濟發展成果。

養老金替代率:反映養老金占在職工資的比例水平，它是養老保險制度設計的主要參考目標。養老保險贍養率:為某一統籌地區離退休人員占參保人員的比例.? 我國企業職工基本養老保險發展及其改革的歷史沿革

我國企業職工養老金計發政策形成于上世紀50年代中后期，1951年國務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，規定職工年老喪失勞動能力的可以退職;1957年發布第一個機關和企、事業單位工人、職員退休暫行辦法，對職工退休作了全面的政策規定;1978年，國務院頒布了干部、工人退休兩個安置辦法，即104號文件，標志著我國企業職工養老保險政策形成比較完備的體系;從90年代中期開始，我國養老保險制度全面實施改革，到目前已經基本實現了制度轉型。

（一）計劃經濟時期養老金計發辦法概述

1、關于退休條件的規定：

①正常退休：男滿60周歲，女滿50周歲[女干部55周歲]工作年限10年以上；

②因病提前退休：因病完全喪失勞動能力，男滿50周歲，女滿45周歲，工作年限10年以上；以上；

③特殊工種提前退休：從事高空、井下、高溫、低溫，特別繁重體力和有毒有害工種，其中：從事特別繁重體力工作累計滿10年，從事高空、井下工作累計滿9年，從事有毒有害工作累計滿8年，男年滿55周歲，女年滿45周歲；可以辦理提前退休。

④工殘退休：因工致殘完全喪失勞動能力。

另外，對不符合退休條件的職工，規定了退職條件。即：對達到法定退休年齡，工作年限不足10年，或者達不到因病退休年齡，經鑒定喪失勞動能力的可以辦理退職。

上述退休條件至今沒有做大的修訂，發生變化的有，職工工作年限改為繳費年限，并且將繳費年限規定為滿15年。由于國家出臺了《工傷保險條例》，因工致殘完全喪失勞動能力執行傷殘補助金制度，不再作退休安置。同時提高了因病退職的基本條件,即繳費年限規定滿15年以上。

退休金的計算：

計劃經濟時期，不分機關和企、事業單位，干部實行的是25級行政級別工資，工人實行8級工資制度，因此不論是機關和企事業單位，職工的工資標準是相同的，這就是我國計劃經濟時期普遍實行的標準工資制度。在這種情形下，養老金計發采用的是“待遇確定型”的制度模式。職工退休按照工作年限長短發給本人原標準工資的60%-90%，即正常退休為60%-75%，因工致殘完全喪失勞動能力退休發給80%-90%。

這樣的制度設計主要基于當時的兩個基本條件，一是在計劃經濟時期，政府責任和企業責任是統一的，政府的各項保障政策是通過企業來實施的。二是國家統一決定分配政策，企業沒有分配權利，因此退休待遇是國家統一控制的。但是在實行市場經濟之后，政府和企業的責任逐步明確，政府行為和企業行為截然分開，因此養老金的計發必然要改革。

（二）養老金計發辦法改革

實行市場經濟體制以后，我國企業分配制度、用工制度發生了深刻的變化，在改革的過程當中，主要有以下幾個原因直接推動了養老金計發政策改革：

一是企業工資分配制度變化，工資分配還權于企業，標準工資已經成為歷史，以標準工資作為基數計發退休金的辦法失去存在基礎。

二是用人制度的變化，非公有制經濟發展導致國有經濟比重降低，非公有制企業日益擴大，非公有制經濟在分配上已不受標準工資束縛，以標準工資計發退休金再也無法適應企業分配制度的發展和用人制度改革變化。

三是經濟體制改革從根本上推動了養老保險制度改革。四是養老保險制度改革自身需要，養老保險改革原則是遵循權利與義務的對等，特別是實行個人繳費后，養老保險待遇的多少和繳費水平掛鉤，決定養老金水平的因素是繳費而不單純是工資，從 1996年1月實行社會統籌和個人賬戶相結合的制度之后，養老金計發隨之改革。1996年國務院出臺《關于建立統一的企業職工基本養老金保險制度的決定》（國發[1996]26號），養老金計發模式由“待遇確定型”轉變為“繳費確定型”,具體計發辦法也由原來的按照本人標準工資的一定比例折算,改為實行結構養老金組成：

①基礎養老金,按照當地上職工月平均工資的20%發給； ②個人帳戶養老金,為個人帳戶全部儲存額的1/120；

③過渡性養老金,對建立統賬結合制度之前參加工作，之后退休的職工，為體現他們在實施統賬結合制度建立個人帳戶之前這段時間的養老金權益，由省規定發給

④根據相關的規定，在發給過渡性養老金的同時還另發給調節金，標準為月人均50（60）元。

二、城鎮企業職工養老保險相關政策

（一）參保范圍：

1、哪些人員屬于企業職工參保的對象：本市城鎮各類企業職工，實行企業化管理事業單位職工，城鎮民辦非企業單位從業人員，社會團體、基金會聘用專職人員，城鎮個體工商戶和雇工，與機關、事業單位形成勞動關系的非在編人員，均應參加企業職工基本養老保險（強制）。

2、哪些人員屬于個人身份參保的對象

（1）與用人單位解除勞動關系的下崗、失業人員；（2）個體勞動者；（3）尚未就業的復轉軍人、大中專畢業生；（4）城鎮居民和被征地農民；（5）其他靈活就業人員。可參加企業職工基本養老保險（非強制）。

（二）參保繳費規定

1、養老保險繳費基數構成：計時工資、計件工資、獎金、加班加點工資、特殊情況下支付的工資、津貼和補貼等組成。

2、繳費基數：（1）參保當事人的上月均實際收入；

（2）新參加工作或重新就業人員，按參加工作或再就業起薪當月的實際收入作為繳費基數。

如實際收入高于全省上在崗職工平均工資300%或低于60%的，其繳費基數則分別按300%或60%確定。

3、繳費費率：企業繳費費率為28%，其中用人單位為20%，個人為8%。城鎮個體繳費費率為20%，全部由本人承擔。

3、個人繳費基數的確定：企業職工本人每年對單位為其申報的繳費基數予以確認。未經本人確認導致少、漏繳費的，2年內可辦理補繳，逾期不再允許補繳。造成個人養老待遇損失的，單位給予補償，具體辦法：

補償金額=Σ少報繳費工資基數×8％×15

（三）補繳費規定

應參保未參保的企業應主動辦理參保并補繳保險費。

1、補繳費的起始時間為我省統一建立養老保險個人賬戶時間，不早于1996年1月。1996年1月后成立的單位，從單位成立之月起補繳；

2、補繳基數為歷年省平工資或60%；

3、費率統一為28%，其中：單位20%，個人8%

4、補繳利息

5、原為企業固定職工，現從事個體勞動，且未達到法定退休年齡的未參保人員，辦理參保時，原在企業工作期間養老保險費補繳可參照辦理；

6、已經參保的企業和個人不得采取補繳養老保險費的辦法，提高以前的繳費基數。

7、中斷繳費人員如何補費

（1）補費對象。我市已參加企業職工基本養老保險，因企業改制及其他各種原因中斷繳費的人員（不含與企業存在勞動關系的各類人員）。（2）補費起始時間。中斷繳費的次月補繳養老保險費。（3）補費基數。歷年全省在崗職工平均工資，困難人員，經本人申請，可以歷年全省在崗職工平均工資60%為基數補繳。（4）補費費率。20%。（5）補繳利息。

7、如何理解繳費（含視同）年滿15年

?由于理解上錯誤，不少人認為“繳費滿15年就可以不再繼續繳費”，其實不然，正確的理解是參保職工的“繳費年限與計發的養老金待遇直接掛鉤”。這是因為：（1）根據規定，職工依法履行繳費義務，繳費年限（含視同繳費年限）滿15年及其以上的，達到法定退休年齡應予退休，退休后按月領取養老金；城鎮個體勞動者依法履行繳費義務，達到法定退休年齡時，繳費年限（含視同繳費年限）滿15年及其以上的，與企業職工一樣，可以按月領取養老金。職工達到法定退休年齡時，累計繳費年限不滿15年的，個人帳戶一次性支付給本人，同時終止養老保險關系。因此，累計繳費年限滿15年是對達到法定退休年齡職工的繳費年限的最低要求。

（2）“依法參保履行繳費義務”和“達到法定退休年齡”是職工享受養老待遇不可或缺的兩個基本條件。企業和職工個人的繳費義務并不因為繳費滿15年而可以免除。對勞動者來說，無論繳費年限有多長，只要有勞動收入或其他固定收入都必須按時足額繳納養老保險費，這是法律規定的，帶有強制性。繳費年限即使累計滿15年，仍需繼續繳費。

（3）繳費年限和申報的繳費工資基數，都與職工將來退休計發的養老金待遇密切相關，繳費年限越長，繳費工資基數申報得越高，將來退休時領取的養老金就越多。因此，認為繳費年滿15年了就可以不繳費，是一種錯誤的理解。

（四）個人賬戶管理政策

?

1、建賬時間 ?

2、賬戶規模 ?

3、賬戶計息 ?

4、賬戶轉移 ?

5、賬戶支付 ?

6、賬戶繼承 ?

7、對賬 ？？？？

8、參保繳費后稅收上有哪些優惠

（1）企業繳納的養老保險費，可在國家征收企業所得稅前提取，列入企業生產經營成本，不納入所得稅的計稅基數。（2）個人繳納的養老保險費，可在計征個人所得稅的稅基中扣除，免繳個人所得稅。

（五）養老金計發政策規定

1、目前企業職工退休年齡規定：

?（1）國家規定企業職工下列幾種情況可以辦理退休：

a、正常退休：男職工年滿60周歲，女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲，繳費年限（含：視同繳費年限）滿15年；

b、特殊工種提前退休：從事高空、高溫、井下、有毒有害及特別繁重體力勞動的職工，其從事特殊工種的工作時間已滿國家規定年限（從事高空和特別繁重體力工種10年以上，高溫、井下工種9年以上，有毒有害工種8年以上），男年滿55周歲，女年滿45周歲，繳費年限（含：視同繳費年限）滿15年。

c、因病提前退休：男年滿50周歲，女年滿45周歲，繳費年限（含：視同繳費年限）滿15年，因病或非因工負傷，經當地勞動鑒定機構鑒定完全喪失勞動能力的職工。

D、因病提前退職：繳費年限（含：視同繳費年限）滿15年，年齡男年不滿50周歲，女年不滿45周歲，因病或非因工負傷，經當地勞動鑒定機構鑒定完全喪失勞動能力的職工。

2、特殊情況（1）原為企業干部身份的女職工，年齡達到50周歲以上，已到工人崗位連續工作滿2年或與企業協議保留養老保險關系、辦理企業內部退養和企業破產或解除勞動合同失業滿2年以上，可按照女工人的退休條件辦理退休。參保企業女工人，年滿50周歲，經本人申請，單位同意，可在55周歲前辦理退休。退休待遇按辦理退休當年政策執行，并自批準退休次月起發給養老金。

?（2）2003年3月以后新參保且無視同繳費年限的城鎮個體勞動者，男性年滿60周歲，女性年滿55周歲。

？？？2.養老金待遇計發辦法 59號文件計發辦法過程簡介。根據國務院38號文件精神，《安徽省人民政府關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》對企業職工基本養老金計發作了以下一些主要政策規定：

（一）基本養老金的構成

基礎養老金、個人帳戶養老金，對有視同繳費年限的人員，另發給過渡性養老金。

（二）養老金構成

?P基本=p基礎+p帳戶+p過渡 ?P基本--------基本養老金 ?p基礎---------基礎養老金 ?p帳戶---------個人帳戶養老金 ?p過渡---------過渡性養老金(1)基礎養老金：

p基礎=(w社平+ w指數)÷2×N% w社平----參保人員退休時上全省在崗職工月平均工資;w指數----本人指數化月平均繳費工資,是本人平均繳費工資指數與本人退休時上全省在崗職工月平均工資的乘積;N----繳費年限(含視同繳費年限)基礎養老金:以參保人員退休上全省在崗職工月平均工資與本人指數化月平均繳費工資之和的平均值為基數，繳費(含視同繳費)每滿1年發給1％。基礎養老金=(退休上全省在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資)÷2×個人累計繳費年限×1％

本人指數化月平均繳費工資=退休上全省在崗職工月平均工資X本人平均繳費工資指數

本人指數化月平均繳費工資的指數為：本人各月平均繳費基數(1991—1995年為標準工資加統標補貼)，與各相應全省在崗職工月平均工資(1991—1995年為標準工資加統標補貼)比值的算術平均值。計算個人累計繳費年限時，結果保留(截取)1位小數。

(2)個人賬戶養老金：本人退休時個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數按國發[2005]38號文件規定執行。

(3)過渡性養老金：依據職工視同繳費年限計發。視同繳費每滿一年，發給本人指數化月平均繳費工資的1.3％。

過渡性養老金=本人指數化月平均繳費工資×1.3％×視同繳費年限

(4)調節金：2006年退休的每月發給50元，2007年退休的每月40元，2008年退休的每月30元，2009年退休的每月20元，2010年退休的每月10元，2011年及以后退休的不再發給。

二、機關事業單位養老保險制度改革

（一）發展歷程 ?

（二）國際情況

?

（三）國發[2008]10號文 ?

（四）試點地區進展情況

一、發展歷程 ?

（一）發展過程 ?

（二）主要做法 ?

（三）改革現狀 ?

（四）存在問題

機關事業單位和企業養老保險制度經過分離—合并—分離過程。

?1951年《勞動保險條例》和1955年《關于國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，機關事業單位與企業職工分開實行退休養老制度；

?1958年《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規定》將其合為一體； ?1978年兩個暫行辦法，再次將兩類職工退休制度分離。退休條件--年齡：男60、65、70；女50、55 ?退休形式--退休、離休、退職 ?計發辦法

?機關工作人員：工齡工資和基礎工資的100%；職務工資和級別工資之和，工作年限20-35年，分75%、82%、88%三個標準。

?事業單位工作人員：職務和津貼之和的一定比例（90%、85%、80%）。

?機關和事業單位工人：崗位工資、技術等級工資和獎金之和的一定比例（90%、85%和80%）。

2006年工資制度改革，對改革后，工作年限滿10年不滿20年的退休（退職）人員的待遇進行了規定。

?公務員以本人退休前職務工資和級別工資兩項之和的70%計發。工作年限不滿10年，按50%計發；

?機關技術工人，按本人退休前崗位工資和技術等級兩項之和的70%計發；機關普通工人，按本人退休前崗位工資的70%計發。?事業單位工作人員，按本人退休前崗位工資和薪級工資兩項之和的70%計發； ?事業單位工作人員和機關工人退職后的退職生活費，根據本人工作年限及退休前基本工資的60%計發。不滿10年，按50%，滿20年及以上工作年限的，按70%計發。

（二）主要做法 實施時間

?1991年國發[1991]33號文和1992年人退發[1992]2號文開始，各地相繼開展機關事業單位改革試點工作。

?目前，除西藏、青海、寧夏外，其余28個省市中有230個地市的1844個縣區不用程度的開展改革試點工作。

1、參保范圍和對象，四種類型 ?

2、單位繳費，20--34% ?

3、個人繳費，3-8% ?

4、計發辦法；與企業之間流動的養老保險關系處理 ?

5、管理部門—人事；財；勞

4、與企業之間流動的養老保險關系處理--勞社部發[2001]13號

（1）機關事業單位—企業，繳費和待遇都參加企業養老保險，原有工作年限視同繳費年限。

?機關公務員及參公單位人員，根據在原單位工作年限給與一次性補貼，由原單位通過經辦機構轉入本人個人賬戶，所需資金由同級財政安排。

?補貼標準：本人離開機關上月平均基本工資×在機關工作年限×0.3%×120個月。（2）企業—機關事業單位，原單位的連續工齡與新單位的工作年限合并計算，退休時按機關事業單位的辦法計發養老金。

?已建立的個人賬戶繼續由社會保險經辦機構管理，退休時，其個人賬戶儲存額每月按1／120計發，并相應抵減按機關事業單位辦法計發的養老金。

（3）公務員--企業--機關事業單位，原給予的一次性補貼的本金和利息要上繳同級財政。?其個人賬戶管理、退休后養老金計發等，比照由企業進入機關事業單位工作職工的相關政策辦理。

（三）改革現狀

機關公務員

?退休干部由單位負責 ?待遇經費全部來源于財政

?待遇與工資掛鉤;調待與在職人員同步 事業單位工作人員

?全額撥款、差額撥款、自收自支事業單位計發方法也有差異 ?特別是差額和自收自支事業單位,分為統籌內和統籌外項目 突出問題：

?由于資金全部來源于財政，隨著人口老齡化，基金沒有積累，財政負擔越來越重； ?待遇計發不盡合理，沒有和一生的工資相聯系，影響了制度的效率； ?沒有和繳費掛鉤，影響工作效率； ?統籌外項目發放困難。引發社會現象：

?機關事業單位臨近退休的工作人員，出現突擊提高職務、漲工資現象； ?由于兩種群體待遇差距逐年增大，成為近年社會主要矛盾； ?出現企業人員通過各種關系在即將退休時回流到機關事業單位； ?造成機構臃腫，進一步加大財政和養老基金支付壓力。

（四）存在問題

1、制度不統一,自下而上摸索,各地方案五花八門。

2、與企業養老保險制度不銜接

3、個人繳費未與待遇掛鉤

4、征繳率下降

5、欠發養老金情況嚴重

6、制度多頭管理，造成責權分離

7、制度缺乏綜合考慮

1、制度不統一,自下而上摸索,各地方案五花八門。?實施范圍不同

?繳費基數不固定,單、雙

?單位繳費比例不一致，固定、浮動和差別費率，比例差距大

2、與企業養老保險制度不銜接

?個人賬戶從無到有，養老保險關系和基金轉移難，造成人員滯留； ?與企業計發辦法和調待機制不一致，待遇差距逐年擴大；

?財政負擔重，個人賬戶補助不到位，養老金降低幅度大，轉制單位養老保險續接難。

3、個人繳費未與待遇掛鉤

沿用老的計發辦法，個人賬戶未能發揮作用。形成繳與不繳一個樣，不利于調動參保人員積極性。

4、征繳率下降

地方財政困難，單位效益較低，無法按時繳納保險費，單位和個人參保積極性不高。

5、欠發養老金嚴重

一是事業單位分類改革過程中，單位撤銷或無人問津。二是經營不善，單位沒有能力繳費，但大多數省市實行即繳即撥政策，即單位不繳費, 經辦機構因收支缺口大也不發退休金。

6、制度多頭管理，造成責權分離

人員人事管、基金財政管、待遇發放勞動管，審、管、發職能分離。

7、政策缺乏統一考慮，影響了改革步伐。

如大學教師，企業技校教師要求享受教師待遇。

二、國際經驗

（一）國外公職人員養老保險一般情況

（二）國外公職人員養老保險制度存在的主要問題

（三）國外公職人員養老保險改革探索

（四）對我國公職人員養老保險改革的啟示

（一）國外公職人員養老保險一般情況

據國際社會保障協會（ISSA）統計，在全球172個已建立養老保險制度的國家中，有78個國家單獨建立了公職人員制度，占總數的45%。其中，OECD30個國家中有13個單獨建立公職人員制度，占總數的43%；歐盟27國中有8個單獨建立公職人員養老保險制度，占總數的29%。

.制度類型大體分為三種：

?全國統一的基本養老保險制度，如澳大利亞、意大利 ?建立單獨的公職人員制度，如韓國、日本

?建立全國統一的基本養老保險，補充養老保險方面體現差距，如英國。

建立較早的國家，為某些特殊職業人員建立特殊保險制度，如公務員、教師、鐵路等特殊行業的雇員。

?一些計劃經濟國家，一開始就力求綜合和完善，公務人員不另設專門制度，即使有的話，基本上也是兩種管理制度一套待遇標準。? 特征：

?

1、公職人員養老保險一般早于企業養老保險制度 ?

2、部分國家公職人員有單獨養老保險立法 ?

3、不同國家公職人員養老保險的覆蓋范圍差異較大 ?

4、與企業相比待遇相對優厚 ?

5、養老保險費用籌集模式因國而異 ?

6、養老金構成及保障水平各異 ?

7、管理服務模式不同，發達國家社會化水平較高 ?

8、公職人員養老保險制度逐步走向統一

1、公職人員養老保險一般早于企業養老保險制度

?法國在1669年《年金法典》退休制度正式建立。1790年法國政府正式對公務員實行退休制度，但是養老保險制度并沒有普及。

?1834年英國制定了公務員退休保障的法律，1859年英國為公職人員制定了《老年退休法》，而將企業包括在內的國民養老保險制度直到1908年才正式建立。英國也與大多數國家一樣，公職人員養老保險制度早于企業的雇傭勞動者。

2、部分國家公職人員有單獨養老保險立法 ?加拿大，針對不同類別公務員頒布了多部與公務員制度有關的法律和法規，保障了公務員養老保險制度的順利實施。

?《公務員養老保險法》、《公務員退休條例—為受雇于加拿大公用事業的個人提供的有關養老金政策》、《政府文職機關和養老金退休法案》、《加拿大軍隊養老金法案》、《加拿大皇家警察養老金法案》。同時，還有很多其他具體規范某類公職人員的法律法規。

3、不同國家公職人員養老保險的覆蓋范圍差異較大

德國對于那些在公共服務機構工作，但本人又不是公務員、法官或軍人的人員，基本上都參加了法定養老保險。他們養老金的最高額低于公務員養老金水平。但在不少情況下，公務員與非公務員完成的工作任務相同，所以養老保險應不留差異，趨于一致。為實現這個目標，德國各級政府建立了相應的福利機構，設立了補充性養老保險和遺屬福利制度，通過這種形式，起到了類似于企業補充養老保險的作用。

4、與企業相比待遇相對優厚 兩種方式：一種是公職人員除享受全民共享的養老保險待遇外，還補充一塊公職人員特有的養老保險待遇；一種是公職人員的養老金替代率水平高于企業雇員的水平。?瑞典：根據瑞典法律，瑞典公職人員享受面向全體國民的國民養老保險和面向公務員的退休養老保險制度。此外，瑞典公職人員還享受其他津貼，并且養老金主要由財政供款，個人不繳費，但領取養老金必須繳納所得稅。

5、養老保險費用籌集模式因國而異

養老金籌集模式分為：統籌基金部分積累制；個人賬戶完全積累制；現收現付制等。費用來源：

?一是由國家（單位）統包，個人不繳費。如德國，根據《官員供養法》規定其費用全部由政府負擔，列入財政預算。

?二是由國家（單位）和個人共同負擔。如美國1920年和1986年新老《聯邦公務員退休制度》，前者由用人單位和公務員本人各自負擔繳納資金的50%，后者由雇主和雇員分別按照個人工資和工資總額的6%納稅，除了這兩種制度外，還為公務員建立了個人賬戶儲蓄計劃，公務員以最高不超過工資10%，政府按一定比例給予補貼最高到5%，全部劃入公務員個人賬戶中。

6、養老金構成及保障水平各異

?瑞士公職人員的養老金結構由退休金、退休補貼、遺屬補助金三大部分構成。公務員以工齡和職級為退休條件：

1、一般公務員退休后每年可領到原工資的40%-60%；

2、退休補貼根據公務員的工作時間長短領取不同標準的數額；

3、一定數額的遺屬補貼。

意大利則根據繳費標準和工齡領取，養老金比較單一。公務員如每月繳納本人工資2.5%的保險費，退休后根據本人工齡可領取退休前最后一個月月工資的20%-80%；如果繳費提高到本人工資的3%，工齡滿40年以上的可領取退休前最后一個月月工資的100%。同時，還可拿到一次性解雇費，金額為本人最后三個月平均工資與工齡的積，一次性解雇費每滿一年給一個月。

7、管理服務模式不同，發達國家社會化水平較高 ?西方市場經濟國家普遍沒有設置管理機構，公務員退休后不再依附于原工作單位而是轉向社會，養老金由社會保險經辦機構發放，或通過銀行代為發放。

?在公務員養老保險基金管理和發放上，普遍分為統一管理和分別管理兩種形式：統一管理，即成立專門機構負責公職人員養老金的運營、發放和管理。如美國。分別管理，即按照退休審核、養老金預算、公用事業單位性質即內部人員性質等類別分別由不同部門負責。如法國。

8、公職人員養老保險制度逐步走向統一

?美國公務員養老保險過去一直單獨立法，1987年開始實行新的退休制度，新規定的退休待遇包括：國民社會保險津貼，基本津貼及個人儲蓄計劃，其中第一項納入整個國民保險體系，第二項的管理方式與私營企業的補充保險一樣。并且各項待遇具有可攜帶性，即公務員離開公務員隊伍后仍然能夠享受應有待遇，使得公務員養老保險制度具有很大的靈活性。

?日本1985年實行年金改革，將原先分離的公職人員共濟年金與企業雇員及私營人員的厚生年金、國民年金融和重組，在統一的國民年金基礎上，實行附加的共濟年金。

調整機制：基本養老金根據物價指數或工資變動每年調整。但也有一些國家有特殊調整機制，如澳大利亞，在每年的3月和7月份根據物價指數調整；英國根據物價指數每年調整，調整幅度根據上年九月的零售價格指數計算。

（二）國外公職人員養老保險存在的主要問題 ?

1、變化的社會條件 建立在“長期服務于政府直至退休”前提下的保險模式，隨著經濟體制改革和結構調整，逐漸難以適應新形勢的挑戰，很多人將會在崗位變動中失去原已積累的養老保險權益，導致不少人寧可在原單位忍受價值不能實現的痛苦也不輕易變動工作，影響了勞動力的正常合理流動，影響了勞動生產率和行政效率的提高，也影響了政府機構和人事制度改革的深入進行。

?

2、財務危機

退休人數增長速度過快，退休人員壽命延長帶來養老金支出速度逐漸上升，使現收現付的公職人員養老保險面臨著財務危機。

據預測巴巴多斯到2010年公務員養老金開支超出繳費收入的80.6%。廣泛進行的機構調整和高失業率，更加劇了養老基金的承受能力。提高繳費率、限制待遇水平等措施并不能從根本上解決老年負擔比增加帶來的問題，而且提高繳費率會產生收繳率下降、收繳成本上升等問題，降低待遇水平又會影響社會保險的公眾形象和公眾的參與配合。

?

3、基本養老保險制度改革的沖擊

人口老齡化對基本養老保險制度的沖擊，使各國紛紛改革其養老保險制度。

主要措施包括：提高退休年齡、延長領取全額養老金的工作年限、提高繳費率、降低長期待遇水平、調整養老金調整機制、提高基金積累程度等等。公職人員本身的制度也亟需調整，進行與基本養老保險制度相匹配的改革已難以回避。

（三）國外公職人員養老保險改革探索 ?

1、統一基本養老保險制度

?將特殊養老保險納入統一制度，利用補充養老保險體現公職人員與工商業的不同特點，似乎已成為公職人員養老保險改革的共同方向。

?智利（1982年12月31日）、美國（1984年1月1日）、愛爾蘭（1995年4月6日）、墨西哥（1997年7月1日）、盧森堡（1998年12月31日）

?

2、進行與基本養老保險相一致的改革

在法國，由于退休人員壽命延長、繳費人數逐漸縮減，1993年政府進行了企業養老保險制度改革，規定從1993年起將享受全額養老金的繳費年限由37.5年提高到40年，計發基數由平均10年的最高收入改為25年的最高平均水平。1995年11月政府決定將這一改革推行至公職人員養老保險。

?

3、建立養老保險基金

不少國家探索實行部分或完全積累的籌資模式； ?通過個人賬戶建立繳費與待遇的緊密聯系;?基金積累式改革方案能降低供養老人的成本、促進資本市場乃至整體經濟的發展，實行資金積累、進行市場化投資似乎已成為世界范圍內養老保險改革的趨勢；

?養老保險基金需要在更廣泛的范圍運營。?

4、提高養老保險權益的可轉移性

英、美等國主要做法：根據統一的精算假設，計算出個人所積累的養老保險基金，再根據繳費年限做不同的規定。若繳費超過一定期限（一般要求二年以上），變動工作時可由個人決定是否將權益留在原計劃直至退休時領取延遲養老金，或將積累的資金轉至另一保險計劃，用于合并計算新養老金。若繳費年限低于某一期限，一般將積累的資金退還本人。這樣做各類人員可在公共與私營部門等不同職業間自由流動而不受養老權益損失的妨礙。

?

5、建立養老金的正常調整機制

在尚未建立養老金正常調整機制的國家，采取措施保持養老金的購買力，已成為養老保險改革的一項必不可少的內容。

（四）對我國改革的啟示 ?

1、逐步與企業養老保險制度統一

將公職人員等特殊人員或行業的單獨保險納入統一的基本養老保險制度，利用補充養老保險體現差別。這樣做既有利于各類人員在不同職業間的正常合理流動，也不損害公職人員的既得利益，便于推行。

?

2、實行基金積累，應對老齡化社會引起的財務危機

建立養老保險基金以緩解人口老齡化引起的財務危機。與企業養老保險制度改革相配套，對公職人員實行個人繳費，并建立適當規模的實賬戶，實現養老保險基金投資運營與資本市場發展的良性互動。

?

3、建立補充養老保險（職業年金），體現權力與義務、工資福利、人事制度等方面與企業的差別

一般來說，公務人員的收入低于企業相當人員的工資水平，較優厚的養老待遇是吸引和保留人才、提高行政效率的一項重要手段。

?

4、建立正常的調整機制 提高養老權益的流動性，使各類人員在正常變動工作時以往積累的養老保險權益不受損害。

與企業養老保險相配套，根據物價指數或工資增長指數建立養老金正常的調整機制，保持養老金的購買力。

三、國發[2008]10號文

指導思想：權利與義務相對應；公平與效率相結合；保障水平與經濟發展相適應；資金多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化

改革內容：本方案適用于分類改革后從事公益事業的事業單位及其工作人員；建立統賬結合繳費模式；改革基本養老金計發辦法；改革調待機制；建立職業年金制度；養老保險基金省級統籌。

統賬結合：社會統籌（20%）+個人賬戶（8%）；建立個人賬戶（8%）；做實比例3%起步；個人賬戶余額可繼承。加強社區勞動保障工作平臺建設，實現社會化發放。

計發辦法：繳費滿15年，計發基本養老金（基礎養老金+個人賬戶）；不滿15年，一次性返還個人賬戶儲蓄額；基礎養老金=本人指數化月平均繳費工資/當地上在崗職工月平均工資，每滿一年發給1%個人賬戶養老金=個人賬戶儲蓄額/計發月數

中人加發過渡性養老金 調待機制：根據職工工資增長和物價變動等情況，國務院統籌考慮事業單位退休人員的基本養老金調整。

建立職業年金制度 養老保險基金省級統籌

?建立健全省級調劑金，實現省級統籌；

?單獨建賬，與企業分別管理使用，具備條件時統一管理使用； ?財政收支兩條線，專款專用。

養老關系轉移：繼續執行勞社部發[2001]13號文，同一統籌地區流動，只轉關系不轉基金；跨統籌地區流動，關系和個人賬戶基金隨同轉移。

四、試點地區進展情況

《國務院關于印發事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案的通知》中明確了改革的指導思想、主要內容、保障措施和適用范圍。文件下發后,各試點地區開展了數據測算和實施方案擬定等試點準備工作。

試點工作中，反映的問題主要有：繳費基數；老辦法的標準；過渡系數；實施范圍；實施時間和步驟等。

1、繳費基數 ?以基本工資 ?以基本工資和規定津補貼

?以全部工資收入（基本工資+規定津補貼+單位津貼獎金）

2、老辦法的標準

?老辦法待遇水平是制定過渡辦法的基礎

3、過渡系數；

?為確保中人待遇水平不降低，需要對中人加發過渡性養老金。

4、實施范圍

?10號文是適用于分類后從事公益服務的事業單位及工作人員，目前分類尚未完成，養老保險改革的實施對象還難以認定。

5、實施時間和步驟

?同步啟動，包括繳費制度、過渡辦法改革等；

?或分步啟動，先建立繳費制度，再進行其它改革。

? 根據試點省市試點工作情況，我部經過研究，于2009年2月發布部內明電，進一步明確了事業單位養老保險制度改革的意義。

1、事業單位養老保險制度改革試點是事業單位分類改革試點的重要組成部分。事業單位分類改革包括機構分類、人事制度改革、工資收入分配制度改革、財政政策和養老保險制度改革五方面內容。

2、政府將確保事業單位退休人員的待遇水平不降低，妥善處理好改革前后退休人員待遇水平的平穩銜接。

目前，我部初步考慮：明年1月1日起，先開展參保繳費工作；6月份完成過渡辦法備案。

第三篇：淺析我國農村養老保險制度初稿

淺析我國農村養老保險制度

內容摘要：隨著現代化建設的發展，與此同時也面臨著一些不可回避的問題。其中之一就是老齡化現象。隨著我國老齡化程度的加深，受城市化的發展，家庭結構變遷，生活方式改變等因素影響，我國“空巢”老人的數量與比例不斷增加，農村養老問題成了一個大問題，關系到國家穩定和社會發展，因此，盡快完善農村養老保險制度就成了當務之急。解決這一問題，需完善我國農村養老保險制度。我國農村養老保險經過十多年來的發展積累了一些經驗，但也存在著許多難以克服的弊端。通過對我國農村養老保險制度的分析，加深對其認識，很好的解決農村的養老問題。完善農村養老保險體系關系到農村乃至全國經濟改革和社會的穩定，對推動我國經濟發展與社會進步具有重大意義，對構建和諧社會建設社會主義新農村具有非常重要的作用。

關鍵詞：農村養老.保險制度

引言

我國的農村人口占全國總人口的56%，老有所養問題一直是廣大農民最關注的問題。然而，從嚴格意義上講，中國農村養老社會保險體系并沒有形成，而對農村養老保險問題重視不夠。以往的農村養老保險制度是采取個人，單位和國家等多方出資籌集養老基金，并為老年人提供幫助和服務。由于經濟發展條件的限制，我國至今尚未建立適應城鄉統籌發展的農村養老保險制度。本文對我國農村養老保險制度做了初步分析和思考。

一 我國農村養老保險制度的內涵.特點及發展歷程

（一）養老保險制度的內涵

養老保險制度是國家和社會根據一定的法律法規,為保證勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限,或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。它包含以下兩層含義:第一,養老保險是在法定范圍內的老年人完全或基本退出社會勞動生活后才自動發生作用的。判斷是否“完全或基本”退出社會勞動生活的標準,則視勞動者與生產資料是否脫離,或者對勞動者而言,參加的生產活動是否屬于其主要社會生活內容而定。另外,法定的年齡界限亦根據各國實際情況相應確定。第二,養老保險目的是為保障老年人的基本生活需求,為其提供穩定可靠的生活來源。因此,養老金在分配過程中不再遵循按勞分配或按需分配原則,而是依據勞動者的社會貢獻、勞動者的基本生活需要和當時社會生產力水平來確定額度[ 1 ]。

（二）我國農村養老保險制度的特點

養老保險是世界各國較普遍實行的一種社會保障制度。一般具有以下幾個特點: 1.由國家立法,強制實行,企業單位和個人都必須參加,符合養老條件的人,可向社會保險部門領取養老金。

2.養老保險費用來源, 一般由國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負擔,并實現廣泛的社會互濟。

3.國家可測算出未來大概的養老金開支,并根據某些既定標準來確定養老保險待遇。4.養老保險具有社會性,影響很大,享受人多且時間較長，費用支出龐大。因此，必須設置專門機構，實現現代化，專業化和社會化的統一規劃和管理。

（三）我國農村養老保險制度的發展歷程

我國政府從20世紀80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，農村社會養老保險已有20多年的歷史，大體劃分為四個階段。

第一階段：1986～1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務院有關部委在“全國農 村基層社會保障工作座談會”中根據我國農村的實際情況決定因地制宜地開展農村社會保障工作，一些經濟較發達的地區成為首批試點地區。

第二階段：1992～1998年，為推廣階段。1991年民政部原農村養老辦公室制定《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，1992年起農村社會養老保險制度在全國各地推廣開來。

第三階段：1998年～2005年，為衰退階段。1998年政府機構改革以后，農村社會養老保險工作由民政部移交給勞動與社會保障部，受各種因素影響，全國大部分地區的農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區的農村社會養老保險工作陷入了停頓階段。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區逐步向商業保險過渡。

第四階段：2005年至今，為政策轉向階段。2005年，黨的十六屆五中全會表明了中央政策決策層對社會和諧協調發展的重視，尤其反映了領導層對農民等弱勢階層的生活質量下降和收人差距擴大的關注。新政策綱領的價值取向對農民養老保險制度具有重要的指示和促進作用。2007年，黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的總體目標。中國正加快建立新型農村養老保險制度，觀念上正從以城鎮和城鎮職工社會保險為重點向建立覆蓋城鄉居民的社會保險制度轉變。

從以上幾個發展階段來看，農村社會養老保險在實踐上是不成功的，可憐農村社會養老保險在還沒有來得及成長時就已面臨夭折的危險，但它卻切實關系到占我國人口約80％的人民目前或將來的生活質量，隨著老齡化浪潮洶涌而來，農村養老問題變得日益突出和緊迫。時值新農保正在全面輔開，進一步發展和完善農村養老保險體系已不僅僅是農民的愿望和要求，而是市場發展本身的客觀必然。

二 我國農村養老保險制度的現狀

（一）我國農村養老現狀

據第五次全國人口普查，我國于2000年進入老齡化社會。目前我國60歲以上的老人已達到1.43億，占全國人口總數的10.97%以上.隨著老齡化進程的加快，我國養老保障體系正面臨著前所未有的壓力，而由于農村經濟發展落后，保障體系殘缺，農村養老問題面臨著更為嚴峻的挑戰。在農村，家庭養老是絕大多數家庭唯一的養老模式，也是中國傳統的養老方式，在農村養老保障上發揮著重大作用。農村“養兒防老”的觀念根深蒂固。雖然兩個老人居住和一個老年人獨自居住的情形也存在，但他們都需要子女經常去照顧他們，從物質上和精神上給予相應的支持。雖然現階段中國農村的養老模式仍然是以家庭養老為主，并且這種以“土地養老”.“養兒防老”為主要方式的家庭養老也有其深厚的經濟因素和文化心理基礎。但是，隨著社會環境的急劇變化，家庭養老功能逐漸弱化，并呈現出諸多缺陷。首先，農村老年人口規模大，老齡化程度高于城市，農民的養老壓力逐漸加大，養老的經濟負擔和養老服務負擔將更加沉重。其次，國家對農村養老行為規范和調整力度減弱，不良價值觀念和道德觀念對一些農村人產生了不良影響，加之國家法律對老年人權利保障不夠，使得有些老人在家庭中的不到應有的尊重。最后，隨著計劃生育政策帶來的生育率下降，家庭規模縮小，使得家庭養老功能弱化，居住方式的代際分離，也意味著健康不佳的老年人在經濟供養方面還面臨生活不便，照料不夠。目前養老方式開始由家庭養老向社會養老保障模式過渡，建立完善的農村養老保險制度是我國農村養老的發展趨勢，也是解決當前農村養老問題的理想選擇。

（二）我國農村養老保險制度運行現狀

農村養老保險在我國起步較晚，制度也不完善，在加上農民素質*社會心理*東方文化* 2 社會化服務水平*農民對保險制度的信任度，非貨幣經濟等等因素的影響，與城市職工養老保險相比，狀況很不如意，盡管到1998年底，全國已有30個省（自治區*直轄市）的200多個縣（市*區）開展了農村養老保險改革試點，由200多萬農民參加了養老保險。但以上數字對于8億農民來說，社會化養老保險對大部分農民來說還是離他們較遠。從目前農民繳費的情況看，人均繳費不到150元錢，隔壁據他們的繳費額，幾十年后，平均每人每月拿不到幾元錢（相對于目前收入和消費水平）的養老金，根本打不到保險的目的。

但是，我們也不能不承認，隨著農村經濟情況的好轉，部分參與保險并最終獲得部分社會經濟來源的條件已產生：第一，除少數未脫貧的地區之外，中國農民已經多上了溫飽生活，很多農民已經在向小康生活水平邁進，具有了一定參加保險的經濟承受能力。經濟較發達的浙江省杭州地區農民開展養老保險的鄉鎮覆蓋率已達到95%，一些富裕的年邁農民通過一次性繳納幾千元養老基金，已開始按月不等數額領取養老保險金。第二，隨著全國保險業務的發展，社會影響的擴大，計劃生育政策的強化等等，農民參保的觀念不斷增強。他們開始理解到了參加保險對自身利益的保障作用，自覺性不斷提高。上海市早在1984年即順應農民需要而推行了《農村養老保險暫行辦法》，山東煙臺從989年開始，大膽地進行農村保險體制的改革，取得了積極的社會效果。

這種喜憂參半的現狀是和我國的基本國情完全一致的。我國的農村人口多，生產力水平低，經濟發展差距大，因而在養老問題上，各地情況差別很大，有些地方農村養老保險已全面覆蓋，如東莞*溫州以及山東的一些地方，而有些貧困地區連一般的保費還無法收齊。由于目前我國農村地區經濟發展仍比較落后，且地區間極不平衡，差距較大，在全國范圍內建立統一的農村養老保險制度與現實情況相脫離。因此，在現有經濟水平條件下及傳統文化模式下，家庭養老仍然是我國農村老年人的主要方式。

三 我國農村養老保險制度存在的問題及原因分析

（一）我國農村養老保險制度存在的問題

1.法律制度建設不完善，法律效力差。

目前，我國還沒有制定專門針對農村養老保險問題的法律法規，民政部和勞動與社會保障部出臺的相關規定位階過低，權威性較差。有些省份還沒有出臺關于農村養老保險問題的地方性法規，管理不夠規范。由于制度建設不完善，少數地方出現了挪用保險基金等問題。農村養老保險法律效力差。一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部門規章，不具有法律效力。各地農村社會養老保險辦法大多數都是在《基本方案》的基礎上形成的，也是部門規章，普遍缺乏法律效力。因此，各級對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門的意愿去操作，既有隨意性，又有不穩定性。這種隨意性和不穩定性導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保，這就是缺乏法律保障的結果。再者，如個人的繳費和集體的補助都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規中予以確定。另一方面，在內容上，由于《基本方案》的制定時間在2o世紀9O年代，當時的農村經濟狀況和現在的現實情況相比，有的已經發生了明顯的變化，《基本方案》嚴重滯后，甚至存在諸多明顯缺陷，譬如，物權法頒布后的農民承包地與養老保險問題，對失地農民的保障條款，對保險基金的流失和挪用等行為未規定有效的限制和懲罰措施。因此，有必要盡快出臺現行城鄉統籌情況下的農村養老保險的配套政策和措施。

2.農村養老基金管理，很不規范與完善。

目前，在相當部分地區無專門的機構負責保險基金的管理與營運，養老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，基金投資主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行。一些地 3 區農村養老基金被擠占，挪用或貪污等現象比較嚴重。當前由于缺乏制度規范，農村養老保險基金的管理風險難以得到有效控制。

有關工作管理機制至今沒有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時，信息網絡化管理系統建設滯后，管理技術力量薄弱，多數基層養老保險管理人員只能承擔最簡單的重要性的日常管理工作。在方案設計*對提供行為的及時監督*信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養老保險的正常運行。

3.農村養老保險的覆蓋范圍小，門檻高，資金來源單一。

據調查，農村人口中素質較高、有一定能力和經濟頭腦的人都已經隨著城市化的進程通過多種途徑進入城市，享受城市的部分公共資源，余下的多數是經濟相對較差、年齡相對較大、水平相對一般的人群，這部分人更需要關心、更需要農村養老保險、更需要社會保障。然而根據《基本方案》規定，“凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。這一規定將貧困農民的養老保障排斥在外。交納養老保險設定的門檻“保富不保窮”，阻斷了貧困農民參加養老保險的路徑。《勞動合同法》從理論上解決了農民工的問題，但是2007年勞動和社會保障事業發展統計公報顯示，2007年末，參加基本養老保險的農民工為1846萬人，比上年末增加429萬。這意味著，在全國2億農民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所養”的保障。即使這10%，也并不是一個穩定的數字，一些農民工最終選擇了退保。從國家對社會保障的整體投入來說,用于城市的社會保障資金是農村的8倍,如果按人均來算的話,用于每一個城里人的社會保障資金可以分配給30個農民。相應地,國家對農村養老保險投入較少,主要是以個人繳費為主,集體給予適當補貼的方式。但農村集體經濟也相當薄弱,于是絕大部分養老金都變成了農民自己支付。農民本身支付能力有限,則影響了其參加社會養老保險的積極性,加大了農村養老保險管理工作的難度。

4.農村養老保險存在制度上不穩定。

各地農村養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立*撤銷*保險金的籌集*運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些大官的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩定性。實際上，我國政府對農村養老保險的態度也時常發生動搖，導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保，這也是缺乏法律保障的結果。

農村養老保險制度運行低效，農民信心下降。

由于沒有法律上的強制性效力，注定了農村社會養老保險制度的低效性。《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值”。在實際運作過程中，一方面，由于缺乏合適的投資渠道和人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式；另一方面，由于銀行利率和債券利息的不斷變化，加上物價的上漲等因素的影響，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們失去對農村社會養老保險的信心。

（二）我國農村養老保險制度存在問題的原因分析 1.國家的政策和立法滯后

我國農村養老社會保險起步晚，農村社會養老保險法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部發布《縣級農村養老保險基本方案(試行)》，這是第一部關于農村養老保險的部頒規章，可見整個農村社會養老保險制度的立法層次很低。農村社會養老保險比城鎮居民，以及城鎮企業職工的養老保險晚，在政策立法以及財政的支持上也遠遠落后。這就造成了農村社會養老保險發展的緩慢，以及相關管理事業的不規范。到目前為止我國農民社會養老保險只是依據民政部門制定的《基本方案》和國務院轉發民政部門制定的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套繳費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規中予以確定，這也注定了農村社會養老保險制度的低效性。

2.我國農村目前正處于由以家庭養老為主向以社會養老為主的格局變化時期

長期以來，家庭養老一直是我國農村最主要的養老形式。隨著老齡化趨勢加劇，計劃生育政策的實施，我國農村目前正處于由以家庭養老為主向以社會養老為主的格局變化時期。其間，舊有的制度因為不適應現實的需要而崩潰，新制度正在生成，許多矛盾和問題因而出現。

3.國家缺乏針對農村養老保險的支持政策

養老保險基金的籌資模式分為現收現付式、完全積累式和部分積累式3種，我國農村社會養老保險基金實行“個人繳費為主，集體補助為輔，政府政策扶持”的方針，實際上采用了完全積累制，政府不承擔直接財力支持的責任。該制度基本上成為完全由農民個人儲蓄的積累制，喪失了社會保險的互助共濟的功能和意義。政府今后應該在政策調整與長期的財政支付安排上加大對農村地區的養老保險資金投入，對落后的中西部農村地區的養老保險基金實施財政轉移支付。

4農民的養老保險意識欠缺

我國的大部分農村普遍缺乏養老社會保險意識，“養兒防老”思想在農村仍有不小的市場，這給在農村推行社會保障體系帶來了一定難度。此外，許多人認為，由于我國農村耕地基本實行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以實現其養老功能。但隨著工業化和城市化發展，我國耕地面積逐年下降，人多地少矛盾非常突出。5.農村養老保險制度的可持續性差

農村養老保險制度實施目的的順利實現必須具備兩個條件。一是農民能持續穩定地繳費，二是養老保險制度能夠開展到農民老年獲得回報后，而不是中途解體，這兩個條件都令人懷疑，因為農民不像城市職工有穩定的收入來源，農民收入受自然氣候及農產品市場行情影響較大，因而其繳費的穩定性沒有把握。從政府方面看，目前的農村社會養老保險不是在法律基礎上建立的，其受行政因素影響較大，往往很不穩定。

四.健全與完善農村養老保險制度的意義

第一，構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的現實要求。隨著聯產承包責任制的推行和農業產業結構的調整，生產的專業化、社會化、商品化、市場化程度不斷提高。新體制的研究和建立對于進一步解放生產力，調節政府與農民的關系，縮小城鄉差別，改善社會風氣，促進農村社會穩定和精神文明建設具有重要意義。

第二，應對我國人口老齡化趨勢的客觀要求。根據第五次全國人口普查的數據，全國農村65歲以上老年人超過5930萬人，約占全國全部老年人口總數的70%。并且中國農村老年人口規模還繼續以每年3%的速度遞增，到最近，其規模已達到近1億人[3]P13。老年人口絕對數目的增加越開越成為政府公共政策決策面臨的挑戰。

第三，現行農村社會養老保障制度向規范化和科學化方向發展的必然要求。相對于城市，農村社會保障制度理論研究比較缺乏，導致了農村社會養老保障制度的建設與實踐也相對落后。因此，加強農村社會養老保險制度的理論研究和實踐探索，建立和完善農村養老保險制度顯得十分必要。

五.健全與完善我國農村養老保險制度的建議

（一）從政策和立法上加強制度建設。

制度通過法律來規范，是國際通行的做法。法律規范是農村社會保險制度有序進行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強制性地執行農村社會養老保險制度，并把相關的事項通過法律予以規定，利用法律和法規來保證農村社會養老保險制度的合理、有效、持續性地進行。堅持“公平與效率結合”的立法原則，在農村建立獨具特色的農村養老保險法律制度。農村獨生子女以及雙女戶家庭應當作為養老保險制度的首要目標，因地制宜發展強制的、個人儲蓄賬戶的、由獨立非營利基金組織管理的、政府最低擔保的制度。各地應根據當地農村經濟社會發展的實際情況，在國家制定的有關法律的基礎上，再制定具體的農村社會養老保險辦法，為農村社會養老保險事業的順利進行提供良好的法制環境保護。

（二）明確政府責任

政府是社會保障體系的建設者和推動者,在建立和完善農村社會養老保險中負有不可推卸的責任，合理定位在農村養老保險事業發展中的責任,關系到我國整個社會保障體系建設的進程。

為此，政府首先要明確在財政支持方面的責任。國家的財政支持是農村養老保險制度發展的前提，加強對農村的財政支持力度也是我國社會發展的必然要求。其次是政府在加強管理和監督責任。這是農村社會養老保險資源整合和優化配置的重要保障，我國農村社會保障事業的管理長期存在著體制不合理的問題,政府要推進城鄉農村社會養老保險管理體系的一體化，應設立統一的社會保障管理機構,嚴格區分政府在社會養老保險中的行政管理和事務管理職能。

（三）加大對農村養老保險的扶持。

目前我國絕大多數地區采取非繳費型農村養老保險的做法是有困難的，但是部分地區借鑒法國非工薪人員保險制度明確個人繳費僅為28，農業工人交14．75，日本國庫就支持 6 三分之一的做法還是有條件的，可以逐步推行，或在部分發達省份先行實施。因此，將農村養老保險納入到國民經濟和社會發展的規劃中，中央財政預算將農村養老保險納入國民社會保障預算，同時明確各地在財政支農支出中增加農村社會養老保險補貼支出，補貼資金的數額根據農村養老保險基金的繳納情況、農民收入的增加情況、養老保險基金的增值情況以及其他的意外損失情況等確定，盡可能提高集體補助和中央財政扶持的比重，給農民參保增加信心，使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”。對于部分地區也可建立以土地換保障的制度。日本的離農政策和土地權益轉讓補償金的做法值得研究和借鑒。如通過土地流轉的農民，可以由土地使用者按照國家和地方政府的規定或雙方約定代其繳納養老保險金；被征用土地的農民，可以一次性得到補償并取得養老保險年金。結合自身實際，實行分類指導，在國家法律的框架下，從保護農民利益，維護農村穩定，繁榮農村經濟的大局角度加大對農村社會養老保險的扶持顯得十分重要。

（四）加大農村社會養老保險的覆蓋范圍，多渠道籌資基金。

所有發達國家和大多數發展國家農村養老保險基本是全覆蓋，因此，完善覆蓋對象，真正體現公平性是我國農村養老保險的重要內容，也是農村社會穩定的根本措施。農村鄉鎮建立更多的社會保障網絡體系，讓更多農民得到養老保障。在目前全民實行城鄉統籌有困難的情況下，實行農民工納入城鎮居民保險體系，與城鎮居民同工同險，享受政府、集體的陽光。政府對農村社會養老保險的政策力度應加大，應該維護社。會公正，切實保障農民權益。加大財政投入，多渠道籌集基金，加快農村養老保險制度的運行。

（五）加強監督管理

我國農村養老保險制度在運行過程中存在很多的問題，影響其執行的效果。政府機關應成立監督管理機關，加強對其監督，保證農村養老保險制度的正常運行。加強對養老基金和基金去向進行監督和管理，確保養老基金發揮真正的作用，用到農民的身上，讓廣大的農民老人不再為自己的養老問題而擔憂，為解決農村養老問題提供條件。

（六）健全基金管理制度，提高機構的組織效率和制度效率。

加強農村社會養老保險的基金管理，要健全基金管理制度，以規避物價上漲和利率下調帶來的基金貶值風險和政府信任風險。完全積累制的農村養老保險，積累起來的資金必須保值增殖，否則將變成歷史包袱。努力提高資金的管理和運作能力，避免基金貶值風險，也就成了各級養老保險資金管理機構的一大重任。其基本要求是既要保證資金的安全性，又可以進行適當的投資組合，拓寬投資領域，還可以在保證安全性的前提下進行投資代理，以提高資金增值率。提高保障機構的組織效率和制度效率，如有條件，建立專門的農民養老保險管理機構。明確各部門在資金籌措和管理等方面的責任分工。要建立一支素質較高、人員精干的專職干部隊伍。對不同層次、不同崗位的農保干部，可以通過舉辦財務、業務培訓班，學習交流，提高農保干部的工作能力，提高實施農村社會養老保險制度的信息化、網絡化和管理服務現代化水平。

（七）加強農民的參保意識。

中國農村養老保險只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項工作搞好。農村社會保障制度的建立意味著農民必須從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代保障意識，意味著農民的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導、促成這種觀念轉化、接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。要提高各級領導對農村養老保險工作重要意義的認識，充分利用廣播、電視、報紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經常地、廣泛地宣傳農村新型社會保障的意義，講清形勢、算清經濟帳，實現群眾的廣泛參與。

（八）建立城鄉一體化的社會養老保險制度

要建立城鄉統一的農村社會養老保險制度，在制度設計的時候應該具體問題具體分析，充分考慮漸進式推進。要根據地區之間的差異制定相應的政策。首先要要完善社會保障體系，明確城鄉一體化目標。完善農村社會養老保險體系，主要是將農村與城鎮養老保險制度結合起來確立城鄉統一觀念，為建立城鄉統一的社會養老保險體系明確思想上的方向。其次是合理運用市場經濟機制，打破二元結構，注意加大財政投入，合理管理營運社保基金。針對我國具體情況，充分發揮市場的作用，消除阻礙城鄉一體化發展障礙。

最后是建立合理的基金營運模式，規范和加強養老保險基金的監管。農村社會養老保險基金是農民年老后生活的基本保障，要通過創新，改變以往單一的農村社會養老保險基金運營模式，加強基金管理，才能確保基金安全，應實行市場化基金運營，而政府則應在其中起到監督管理的作用，并且給予運營保障，保證由商業投資機構投資運作，通過市場化運作使基金獲得有效的保值增值。

結論中國農村養老保險只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項工作搞好。農村社會保障制度的建立意味著農民必須從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代保障意識，意味著農民的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導、促成這種觀念轉化、接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。要提高各級領導對農村養老保險工作重要意義的認識，充分利用廣播、電視、報紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經常地、廣泛地宣傳農村新型社會保障的意義，講清形勢、算清經濟帳，實現群眾的廣泛參與。

參考文獻：

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第四篇：我國養老保險制度的淺論

我國養老保險制度的淺論

目前我國養老保險體制改革的政策取向是由現收現付制逐步向部分積累制過渡,但是養老保險資金的籌集與支出之間存在著巨大的資金缺口,嚴重制約了養老保險體制改革的進程。養老保險金面臨嚴重的流動性困難,地方財政不得不用養老保險金的個人賬戶資金(個人繳費加7%的企業繳費)和稅收收入來彌補目前養老保險金的資金缺口,這就造成“統賬結合”的改革模式中個人賬戶的普遍空賬。過去我國職工的養老保險由企業統包,職工個人賬戶沒有養老金的積累,而國務院文件所確定的養老保險體制改革目標是建立一種“統賬結合”的部分積累制的養老保險體制,使勞動力市場真正具有流動性。當前我國養老保險基金籌集的主要方式是財政籌集、企業籌集和社會籌集各占1/3,企業籌集和社會籌集不足部分由財政彌補的籌資方式。但目前因企業養老保險金遵繳率低(約90%),企業籌集只占全部養老金的20%—25%,養老保險金欠繳嚴重, 人口老齡化和贍養率提高。我國將面臨勞動力供給進一步增加和退休人口進一步增長的雙重矛盾。

養老保險改革所帶來的規模巨大的轉制成本,作為政府的負債必須在政府的資產負債表中以相應的政府資產或資金收入予以平衡。根據國際上養老保險改革的成功經驗,支付養老保險的轉制成本有三條主要的融資渠道：國有資產轉移、征收新的稅收、發行特別國債等。國有資產轉移所獲得的資金數量是國有資產的規模和質量、資本市場的發達程度和資本市場的吸收能力的函數。發行長期的特別國債是政府支付養老保險轉制成本的又一條可行的籌資渠道。智利的經驗表明,通過制定恰當的政策,特別國債相當大部分(40%)由養老保險基金持有,既可以使養老保險轉制平穩過渡,減小震蕩,使轉制的成本最小化,又可以從體制上改變政府管理養老保險基金的低效率和養老保險基金的擠占挪用問題。

我國養老保險體制改革所面臨的流動性困難和清償能力不足,一方面是資金的籌集不足,另一方面則是管理的問題。養老保險體制改革不可避免涉及地方間利益轉移,為了體現各地方利益,應同時成立中央級和地方級養老保險基金,把中央企業的國有股轉移收入以及中央級稅收收入轉移到國家養老保險基金,各地方所有企業轉移收入和地方稅收收入的大部分(如90%)轉入地方養老保險基金,小部分轉入國家養老保險基金,以增強中央轉移支付的規模和能力。國外的共同基金或保險公司有著專業經驗和雄厚的資金實力,有利于養老保險基金的規范運作和風險分散,有利于減小財政對基金最低收益率擔保所帶來的財政或有負債規模。同時,隨著我國加入WTO,金融服務領域開放進程將會加快。允許其進入國內市場,降低對國內金融市場的沖擊。

第五篇：我國三支柱養老保險制度發展思路

我國三支柱養老保險制度發展思路

我國現行的養老保險制度由三個不同層次的養老保險組成，即基本養老保險計劃、企業補充養老保險計劃和個人儲蓄型保險計劃，由此初步構建了我國現代養老保險體系的制度框架。

第一個層次的基本養老保險計劃在養老保險體系中占了主要地位。我國對城鎮企業職工強制實行統賬結合、部分積累的基本養老保險制度，其保障水平較低，覆蓋面較廣。到XX年時，我國基本養老保險覆蓋人數為14736萬人，其中職工11128萬人，離退休人員3608萬人。在部分有條件的地區，我國政府鼓勵當地政府開展農村養老保險的探索和試點。

養老保險體系中的第二個層次是企業補充養老保險計劃。它由政府政策鼓勵，企業自愿建立，企業或企業和職工個人共同繳費為職工建立個人賬戶，通過商業機構運營，給付水平由繳費和投資收益率決定。目前我國只有極少數效益比較好的企業為職工辦理了補充養老保險，尚處于零星發展的狀態。XX年補充養老保險覆蓋職工人數是560萬，不到全部企業職工的5%。XX年《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》的出臺為企業年金的發展搭建了制度平臺，無疑將對這一層次的養老保險計劃產生重要的影響。

第三個層次的養老保險計劃是個人儲蓄型保險計劃，由勞動者個人通過購買商業保險公司的養老保險產品等方式實現。目前，我國商業養老保險的發展仍處于起步階段和附屬地位，水平很低，商業保險在養老保險體系中的地位和作用沒有得到充分發揮。XX年我國商業養老保險保費收入為420億元，人均保費支出不足40元，而XX年全國人均退休金為8777元。

我國現行的養老保險制度是公共選擇與社會經濟發展的結果，在提高制度效率和促進公平、保障社會平穩運行與防范老年貧窮方面發揮了一定的作用：一是在較短的時間內，運用創新思維探索出有中國特色的養老保障改革道路，初步形成了養老保險制度的多層次體系框架，與國際上流行的“三支柱”保障理論相契合;二是通過全面和漸進的改革實現了由傳統保障制度向社會化的責任分擔制度轉變，改變了依靠政府和單位的傳統保障觀念，適應了經濟與社會發展的要求;三是為一定數量的居民提供了養老保障，并開始形成了養老金的正常調整機制，使離、退休人員能夠分享經濟社會的發展成果：四是有效改善了公眾的消費心理預期，促進了即期消費，為經濟社會的發展提供了有力的支持。

養老保障二元結構——農村養老保險制度缺失。在傳統經濟社會二元結構的影響下，我國養老保障也呈現出二元結構。農村養老保障還是以家庭保障與土地保障為主，沒有為占人口絕大多數的國民建立養老保險制度，保護其最基本的生存權利，這無疑是制度最大的不公平。

在部分地區試行的農村養老保險，實際模式與商業養老保險無異，沒有任何財政支持和補助，經辦機構還從保費中提取3%的管理費。因此受農村地區經濟社會發展水平的限制，加上缺乏統一管理和規范運營，投資渠道狹窄，原有制度出現經營困難，并呈收縮的趨勢，參保人數由1998年的8025萬人下降到XX 年的5428萬人，參保率由1998年的%下降到XX年的%，保險基金出現嚴重的缺口。

城鎮基本養老保險制度的覆蓋面有限。制度的不公平也體現在城鎮地區，基本養老保險主要覆蓋了國有企業。雖然非國有企業的就業人數在許多地區占一半以上，但其覆蓋范圍參差不齊(20%—90%)，這類人群就業較不穩定，更需要參保。我國城鎮基本養老保險制度參保職工占全部就業人口的比例在12%左右，參保職工占城鎮就業人口的比例在40%左右，參保職工占城鎮在崗職工的比例在80%左右。

現行制度參保率低下的原因主要有：一是制度不完善，部分城鎮人群未納入保障范圍，如自由職業者和公務員：二是繳費率太高，待遇不穩定，受到大多數非國有企業的抵制，擴大覆蓋面進展艱難，三是國有企業的問題也沒有完全解決。有限的覆蓋面會加劇繳費負擔，限制勞動力的合理流動，進而容易形成覆蓋面下降的惡性循環。

因此，在現行的養老保險制度下，不同人群所享受到的養老政策是不同的，行業之間、地區之間的差別比較大。如公務員依然享受計劃經濟時代的退休養老政策，而自由職業者的養老政策沒有得到妥善解決而被人為地排除在現有制度之外，部分企業因經營困難無法按時繳納保險費，其職工的養老保障也無從得到保證。對于不同的人群設計不同的養老保險方案，體現了制度的多元化和不同人群的特點，本無可厚非，但應保證縱向和橫向的相對公平性。在我國條塊分割，不同收入水平和不同行業人群養老政策的區別太大，加劇了社會的不公平。

基本養老保險繳費率與拒繳率居高不下，費用分擔苦樂不均。由于轉軌成本沒有得到合理的分擔而沉淀在養老保險制度中，因此在制度設計及其運行中，由在職人員承擔了轉軌成本，他們同時為自己和已退休人員的養老付費，面臨雙重負擔，使企業面臨著繳費和自身發展之間的矛盾，在部分地區，企業的福利負擔甚至超過職工工資的40%，以致部分效益不好的企業拖欠繳費現象突出。

目前，企業、事業單位仍是社會保障的主要承擔者，是社會保障制度的核心。我們現行的養老體制雖然說是一種“社會保障制度”，但絕大多數仍是以企業為載體，缺乏整個社會共濟的保障機制。有些效益不好，特別是嚴重虧損的特困企業，連職工工資都發不出，就更談不上“養老保險”，養老金的拖欠非常突出。我國現行的養老保障體制需要繼續健全和完善。

根據測算，我國的現實是：在職人員的實際繳費率高于理論繳費率五個百分點以上;養老金替代率在不同年份之間波動和差別比較大;在大部分年份，理論繳費收入大于當年實際繳費收入，差額有增長的趨勢，而理論支出均小于實際支出。這反映了制度設計上的缺陷和調整機制的不完善，難以有效激勵勞動者參保，也難以有效約束其不當利用制度的行為。

失業人數不斷增加。養老保險制度建立的目的之一是保證勞動者的有效供應，但也會提高勞動力使用的成本，可能會抑制對勞動力的需求。高效率的養老保險制度能夠在成本與保障之間達成一種平衡。我國城鎮登記失業率由1998年的%逐漸上升到XX年的%，這主要是由結構調整和經濟發展等原因造成的，是否存在養老保險制度的負面影響還需要進一步的實證研究，但在一定程度上，這可能說明了該制度在保障勞動力方面的不足與低效率。

第二、第三層次發展滯后，多層次體系成為形式。多層次(多支柱)養老保險體系可以減輕公共養老保險的財政壓力，促進經濟增長，體現出效率與公平的動態統一，我國養老保險制度改革也提出了要建立多層次養老保險體系的目標。但目前第二層次企業年金的稅收優惠政策依然停留在爭論中，企業年金業務在行業、地區間發展不平衡，相關立法、監管、風險控制機制尚不完善，市場難以在短期內得到快速啟動和發展。作為第三層次的商業養老保險，受國民保險意識和稅收政策的限制，覆蓋的人群也非常有限。第二、第三層次規模較小，發展滯后，多層次體系成為名義和形式上的，加之制度的不完善，其整體功能的發揮受到嚴重影響。

社會統籌基金隱性債務巨大。社會統籌基金除支付基礎養老金外，還要支付“老人”的全部養老金和“中人”的過渡性養老金。然而，改革前積累的資產遠遠低于應支付的當前養老金和過渡性養老金之和，我國基本養老保險的隱性債務規模巨大，各方研究結果均在3萬億元左右。為彌補這筆債務，要求社會統籌部分的繳費高于當前待遇成本。盡管國家規定了很高的企業繳費率(工資總額的20%左右)，并且還有增長的趨勢，但是除非有其他的資金來源，否則國有企業和國家財政均無力負擔這筆債務。

個人賬戶與統籌基金的合并運行。個人賬戶與統籌基金的合并運行是制度效率缺失的一個重要原因。個人賬戶與統籌基金分別實行基金完全積累制和現收現付制，是兩種不同的融資方式、基金模式和再分配模式，應分別采取不同的管理方式。統籌基金和個人賬戶基金的混賬運行，使得統籌部分透支了個人賬戶資金，并未形成實際的基金積累，使得改革陷入困境。其一，兩個賬戶的合并運行容易導致管理上的混亂，其中產生的問題最終會落到政府的身上。其二，統籌基金透支了個人賬戶，使個人賬戶空賬運行，僅成為一種記賬的手段，基金的投資與積累無從實現，目前已有7400億元的資金缺口。其三，統賬結合模式的目的是逐步實現從原有現收現付制向部分積累制的轉變，但由于個人賬戶成為空賬，制度實質上又回到原有的現收現付制。

中國養老保險體系發展與改革中存在的問題，很大程度上根源于制度中政府行為與責任的定位與運作存在問題，主要表現在以下三方面。

政府與市場角色的沖突。主要表現在：一是缺乏對養老保險制度的統籌規劃，缺乏整體的思路和方案;二是在基本養老保險制度沒有完善的情況下，政府對補充養老保險介入過深，限制了商業養老保險的發展;三是政府在農村養老保險的制度提供與財政支持等方面承擔的責任不足，而對其經營卻表現出很高的積極性;四是社會養老保險立法滯后，缺乏對政府行為的有效約束，隨意性較大;五是缺乏支持、補充與商業養老保險發展相配套的政策，限制了體系的健全。

中央政府與地方政府角色的沖突。制度對中央政府與地方政府各自應承擔的責任、管理職責劃分不清。尤其在對社保基金缺口的承擔上，表現出很大的隨意性和臨時性，往往形成“人人靠社保，社保靠財政，財政靠中央”的局面。

立法滯后，制度非正規化。我國養老保險存在立法不健全、立法層次低、缺乏必要的法律責任制度、法律實施機制較為薄弱等問題。如社會保障監督機構沒有與管理機構嚴格劃分開來;缺乏對欠繳社保費的行為和拖欠離、退休人員養老金行為的法律制裁措施，非法挪用、擠占社保基金的違法甚至犯罪行為得不到及時懲處等。

在借鑒國際經驗和認識我國國情的基礎上，我們應當從系統思維的角度，理清完善養老保險體系的發展思路。

國外的經驗表明多層次的養老保險體系具有較高的效率，我國國情的復雜性也決定了我國養老保險制度的完善應當堅持建立并完善多層次的養老保險體系的指導思想。我們在穩步擴大基本養老保險覆蓋面的同時，應當努力促進企業年金和商業養老保險的發展，使三者達到合理的養老替代比例。同時還應引導、鼓勵商業保險機構運用其精算、管理、服務等技術優勢，服務于養老保險制度體系基礎型、成長型、享受型各層面，實現養老保險制度的健康運行。

由于養老保險制度涉及廣大人民群眾的切身利益，并且其經營管理的期限長達數十年，因此應當針對已經出現的問題，分別完善三個層次的立法，如社會保險(障)法、養老保險管理辦法等，規范籌資方式，明確管理機構和經辦機構，規范資金的運用與投資，加大處理違規行為的力度，統一監管標準，保障資金的安全，促進養老保險制度體系的發展。

由于隱性債務數額巨大，我們只能在較長時期內，積極尋求籌資渠道，逐步償還。一是可通過調整財政支出結構，如發行國債、福利彩票等財政手段籌集養老基金;二是可通過國有資產的合理分割籌集資金;三是社會統籌與個人賬戶逐漸實行分脹管理，逐步做實個人賬戶;四是可考慮開征養老保險稅，保證資金來源的穩定性和連續性;五是穩步提高養老保險的覆蓋面。

我國養老保險制度的稅收優惠政策凌亂而不成體系，優惠比例、結構、地區均有限。如企業年金，我國規定工資總額的4%～5%以內從成本列支，國外大都超過10%。而企業年金和商業養老保險在發展的初期，迫切需要稅收政策的支持，這一點已為國外的發展經驗所證明。因此養老保險體系的完善呼吁加大稅收優惠力度和嚴格稅收監管措施。

保證養老保險基金安全的關鍵在于能否提高基金投資收益率，實現保值增值。我們可以通過直接投資收益穩定、盈利性好的基礎設施和固定資產，或進入不動產抵押二級市場等多種方式，拓展適合養老保險基金安全性、盈利性、流動性特點的投資渠道，科學確定投資組合和策略，建立規范化、科學化的長效保值增值機制。

我國農村地區人口老齡化趨勢、農民收入的地區與個體差異、人口的流動性和城市化進程決定了農村養老保障模式必須是一個多元的、結合正式和非正式制度的整合型養老保障體系，是以非納費型社會救助制度、土地保障制度、家庭保障制度為基本保障制度，以納費型養老保險制度、商業養老保險制度和個人儲蓄為重要組成部分的動態調整的、綜合的制度體系，并考慮在較遠期的未來分類、分步與城鎮養老保險體系接軌。更多